Copyright by Warszawa 2012 ISSN Rada Redakcyjna. Kolegium redakcyjne: Redaktor Naczelny. dr Olgierd Annusewicz. Redaktorzy naukowi numeru

Transkrypt

1

2 Rada Redakcyjna prof. Oksana P. Ovchinnikova (Orłowska Regionalna Akademia Administracji Państwowej, Rosja) prof. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski) prof. Szewach Weiss (University of Haifa, Izrael) prof. Konstanty A. Wojtaszczyk (Uniwersytet Warszawski) Kolegium redakcyjne: Redaktor Naczelny Redaktorzy naukowi numeru Sekretarz Redakcji Redaktorzy tematyczni dr Olgierd Annusewicz dr Olgierd Annusewicz dr Krzysztof M. Księżopolski Paweł Krasowski dr Izolda Bokszczanin, dr Rafał Chwedoruk, dr Tomasz Godlewski, dr hab. Jolanta Itrich Drabarek, dr Marek Kochan, dr Krzysztof Księżopolski, dr Anna Materska Sosnowska, dr Renata Mieńkowska Norkiene, doc. Ewa Pietrzyk Zieniewicz, dr Błażej Poboży, dr Tomasz Słomka, Jarosław Spychała, dr Adam Szymański, dr Marcin Tobiasz, prof. Andrzej Wierzbicki, dr hab. Justyna Zając, dr Jakub Zajączkowski, dr Jacek Zaleśny, dr Piotr Załęski, dr Aleksandra Zięba, dr Jacek Ziółkowski Redaktorzy językowi Eva Allen (native speaker) Joanna Hermanowska Katarzyna Wojtak Redaktor statystyczny dr Tomasz Gackowski Wsparcie redakcyjne Patrycja Bytner, Antoni Morawski, Tadeusz Mroziuk Projekt graficzny Radosław Stachurski/ dreamstime.com Copyright by Warszawa 2012 ISSN Uniwersytet Warszawski Ośrodek Analiz Politologicznych ul. Krakowskie Przedmieście 26/28, Warszawa adres do korespondencji: ul. Nowy Świat 67, pok. 3, Warszawa

3 Spis treści Wstęp... 5 Tomasz Żylicz Global Climate Negotiations: Setting the Agenda... 8 Urlich Brand Who Controls the Green Economy? Some Critical Questions Krzysztof M. Księżopolski The Impact of Securitization and Economization of Security on the Establishment of an International Climate Protection Regime Kamila Pronińska Development of Green Energy in Coal-Based Energy Culture Implications for Poland s Energy Security Andrzej Ancygier Poland and the European Climate Policy: an Uneasy Relationship Jarosław Ćwiek-Karpowicz, Aleksandra Gawlikowska-Fyk Między reindustrializacją a ochroną klimatu. Nowe wyzwania dla polityki klimatycznej Unii Europejskiej Katarzyna Dośpiał-Borysiak Polska polityka klimatyczna analiza czynników politycznych, społecznych i ekonomicznych Karolina Jankowska Strategiczne niedomagania polskiej polityki energetycznej studium przypadku Jacek Sobański Stanowisko polskiego rządu wobec wyzwań nowej polityki energetycznej Unii Europejskiej na podstawie kazusu rozbudowy elektrowni Opole Paweł Turczyński Polityka klimatyczna Unii Europejskiej w dokumentach Rady Europejskiej Marcin Czyżniewski Polityka klimatyczna Republiki Czeskiej Dawid Drzewiecki Polityka klimatyczna Polski a jej wizerunek w Unii Europejskiej i na świecie

4 Contents Introduction... 5 Tomasz Żylicz Global Climate Negotiations: Setting the Agenda... 8 Urlich Brand Who Controls the Green Economy? Some Critical Questions Krzysztof M. Księżopolski The Impact of Securitization and Economization of Security on the Establishment of an International Climate Protection Regime Kamila Pronińska Development of Green Energy in Coal-Based Energy Culture Implications for Poland s Energy Security Andrzej Ancygier Poland and the European Climate Policy: an Uneasy Relationship Jarosław Ćwiek-Karpowicz, Aleksandra Gawlikowska-Fyk Between Reindustrialization and the Climate Change: Poland's Position Towards European Union's Climate Policy Katarzyna Dośpiał-Borysiak Polish Climate Policy the Analysis of Political, Social and Economic Factors Karolina Jankowska Strategic Shortcomings of the Polish Energy Policy Jacek Sobański The Official Statement of the Polish Government in the Context of Pending Challenges of the New Energy Policy on the Example of Opole Power Plant Proposed Changes Paweł Turczyński European Union s Climate Policy in the European Council s Documents Marcin Czyżniewski Climate Politics of the Czech Republic Dawid Drzewiecki Polish Climate Policy and Its Image in the European Union and Worldwide

5 Wstęp Szanowni Państwo, zmiany klimatu są jednym z najbardziej istotnych zagadnień współczesnego świata i stanowią przedmiot debaty publicznej na forach międzynarodowych jak i krajowych. Zagadnienie to jest od 1988 roku przedmiotem badań międzynarodowych, prowadzonych w ramach Panelu Klimatycznego. W kolejnych latach proces intensyfikacji dialogu między państwami doczekał się ram instytucjonalnych, stworzonych przez przyjęcie Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu a następnie protokołu do tej konwencji zwanego protokołem z Kioto. W przededniu XIX Sesji Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz XI Sesji Spotkań Stron Protokołu z Kioto, która odbędzie się w dniach listopada 2013 roku w Warszawie wydaje się, że tematyka klimatu, polityki klimatycznej i polityki w sprawie klimatu zasługuje na dodatkową próbę spojrzenia i analizy tym razem z perspektywy politologicznej i międzynarodowej. Z zaproszenia do publikacji skorzystało kilkunastu specjalistów z kraju i zagranicy zarówno utytułowanych autorytetów, jak i stawiających pierwsze kroki w badanej dziedzinie. Różnorodność metod badawczych, różnych perspektyw i oceny oraz doświadczenia wpływa na obfitość myśli, idei i poglądów zaprezentowanych w niniejszej publikacji. Oddajemy zatem w Państwa ręce kolejny, tematyczny numer e-politikonu, kwartalnika naukowego Ośrodka Analiz Politologicznych UW, który otwiera artykuł prof. Tomasza Żylicza Global Climate Negotiations: Setting the Agenda, który rekonstruuje globalne ramy negocjacji klimatycznych. Z kolei prof. Urlich Brand zadaje w swoim tekście pytanie o to, kto kontroluje zieloną gospodarkę i wskazuje na ryzyko, iż składana obietnica pogodzenia ekologii i gospodarki w formule zielonej gospodarki może okazać się fałszywa. Dr Krzysztof M. Księżopolski współredaktor 5

6 niniejszego tomu analizuje przyczyny impasu w stworzeniu międzynarodowego reżimu ochrony klimatu. Autor analizuje procesy sekurytyzacji i ekonomizacji bezpieczeństwa, które mogą pomóc wyjaśnić przyczyny tej stagnacji. Tematykę rozwijania zielonej energii w kraju, energetyki opartej na węglu jako elemencie kulturowym podjęła dr Kamila Pronińska, uznając ją za jeden z kluczowych problemów bezpieczeństwa energetycznego. Autorka w artykule Development of Green Energy in coal-base energy culture Implication for Poland s energy security analizuje bariery i szanse rozwoju produkcji energii ze źródeł odnawialnych w Polsce. Problematykę polskiej polityki klimatycznej oraz jej relacji z założeniami polityki europejskiej podejmuje dr Andrzej Ancygier w artykule Poland and the European climate policy: an uneasy relationship. Z kolei dr Jarosław Ćwiek-Karpowicz i dr Aleksandra Gawlikowska-Fyk w tekście Między reindustrializacją a ochroną klimatu. Stanowisko Polski wobec polityki klimatycznej Unii Europejskiej przedstawiają główne argumenty na rzecz zrównoważonego stanowiska wobec dyskutowanej obecnie polityki klimatyczno-energetycznej UE po 2020 r. Politycznymi, społecznymi i ekonomicznymi uwarunkowaniami polskiej polityki klimatycznej zajęła się z kolei dr Katarzyna Dośpiał-Borysiak. Autorka wskazała, iż istotne znaczenie mają charakter polskiego systemu politycznego, jakość debaty publicznej, ograniczona rola partii i organizacji pozarządowych o programie środowiskowym oraz brak gotowości do rezygnacji z modelu wysokoemisyjnej gospodarki. Kolejna analiza dotyczy polskiej polityki energetycznej dr Karolina Jankowska wskazuje na szereg czynników, które skutkują uzależnieniem polskiej energetyki od konwencjonalnych nośników energii. Jednocześnie autorka przedstawia czynniki sprzyjające politycznej zmianie w kierunku zwiększonego wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Z artykułem tym koresponduje kolejne opracowanie, w którym Jacek Sobański omawia przyjętą przez rząd polski linię polityczną dotyczącą polityki energetycznej, kanwą do analizy jest kazus rozbudowy Elektrowni Opole. W ostatnich trzech tekstach autorzy ponownie przyjmują szerszą, europejską perspektywę dr Paweł Turczyński analizuje politykę klimatyczną Unii Europejskiej na 6

7 podstawie dokumentów Rady Europejskiej, dr Marcin Czyżewski opisuje sposób projektowania i realizacji polityki klimatycznej w Republice Czeskiej, zaś Dawid Drzewiecki stara się wskazać na skutki polityki klimatycznej Polski na wizerunek kraju w UE oraz na świecie. Mamy nadzieję, że powyższy zbiór tekstów będzie dla wielu ciekawym źródłem wiedzy ale przede wszystkim inspiracją do podejmowania kolejnych badań i analiz w prezentowanym obszarze. Jednocześnie dziękujemy wszystkim autorom i recenzentom z kraju i zagranicy za wytężoną pracę, która umożliwiła powstanie niniejszego numeru e-politikonu. Podziękowania kierujemy także w kierunku Europejskiej Fundacji Klimatycznej, która zdecydowała się wesprzeć niniejszą publikację. Olgierd Annusewicz Krzysztof M. Księżopolski 7

8 Tomasz Żylicz GLOBAL CLIMATE NEGOTIATIONS: SETTING THE AGENDA Keywords: economic theory, public goods, international environmental negotiations, carbon leakage Introduction This article deals with mechanisms for effective protection of climate globally. To do so, it analyses the economics of environmental policy. It discusses the United Nations Framework Convention on Climate Change signed in Rio de Janeiro in 1992 (hereafter UNFCCC), the Vienna Convention on the protection of the ozone layer of 1986 (after which the UNFCCC was modelled), and the famous Montreal Protocol to the Vienna Convention which was signed in The Montreal Protocol has effectively established a division of the world into the rich and the poor. The former were supposed to pay for the transition of the latter towards 'ozone-friendly' technologies. As the annual cost of this transition was estimated at less than $100M, the division was not contested at that time. Moreover, the Montreal Protocol introduced trade sanctions to enforce its provisions. The sanctions were very simple: a signatory was not supposed to trade ozone-depleting substances with a non-signatory. As the USA was the world largest producer and buyer of freons (the most important ozone-depleting substance, often used as a propellant in sprays) and a signatory, virtually all the countries found it rational to sign the Protocol. Thus, the Montreal Protocol became the first truly 'self-enforcing' environmental agreement 1. The Protocol set declining country-specific limits to emit freons. As a result, the fragile stratospheric ozone layer, which protects us from the 1 S. Barrett, Self-Enforcing International Environmental Agreements, Oxford Economic Papers, vol. 46, p

9 excessive ultraviolet radiation, began to be protected. The Montreal Protocol is considered a success story in the world's struggle to fix the 'ozone hole'. If there were a global declining ceiling for the carbon dioxide emission, the climate problem could have been solved. However, repeating the logic of the Montreal Protocol is not possible for at least two reasons. First, the Protocol introduced trade sanctions which are strictly prohibited by the World Trade Organization (WTO) principles adopted after the Second, the cost of abating carbon dioxide is roughly thousand times higher than in the case of freons. Consequently, rich countries are reluctant to accept a principle similar to that they accepted in Montreal in Exposure to excessive noise depends on organizing the social life in a relatively small area. Access to safe potable water typically depends on how its scarce resources are managed in one or a few neighbouring countries. Air pollution depends on what happens in many countries, since atmospheric emissions can migrate propelled by the wind hundreds of kilometres. In contrast, the 'ozone hole' has been caused (among other things) by the emission of freons, irrespective of where the emission took place. Also global warming is caused (among other things) by carbon dioxide releases, irrespective of where the emission took place. Economics makes a fundamental distinction between two kinds of goods: private and public ones. The former such as apples and computers users acquire individually and hence they are responsible for how many units they have. In contrast, the latter such as clean environment and especially clean air imply a sui generis joint responsibility: the quantity and quality of an available public good depends not only on what a user decides, but also on how other co-users behave. Economics studies the so-called free riding problem. A user may be interested in environmental clean-up or installing an air defence system, but pretends otherwise and does not contribute to financing the necessary projects. They expect that somebody else will provide the financing, the good will became available, and they 9

10 will benefit for free. This is the essence of free riding which implies that the supply of public goods is doomed to be below what is socially desirable. Climate protection is a typical example of a public good. Spoiled climate affects everyone, irrespective of whether one did or did not do anything to protect it. Likewise, climate protection benefits all, irrespective of their actions. Continued spoiling of the global climate is caused by the lack of individual responsibility for its protection; as in the case of any public good this responsibility is joint (and unfortunately diluted). The paper consists of three sections and conclusions. The first one argues why the approach adopted by the UNFCCC cannot be effective. The second section discusses ways to improve its effectiveness without abandoning the existing principle of dividing the world into two distinct categories the rich and the poor and freeing the latter from abatement obligations. Last section looks at how choosing convenient agendas shapes contemporary public debates about climate protection and how these approaches do not help in solving the problem. Berlin Mandate The UNFCCC does not protect the world's climate. Between 1992 and 2012 the global emission of carbon dioxide has grown by 40% from 25 billion tonnes to 35 billion tonnes annually. Of course, the mere time sequence is not identical with establishing a cause-effect relationship, but one thing is beyond any doubt: the UNFCCC has proven ineffective as a climate protection instrument. As the attempts to protect the climate have been so evidently ineffective, it is imperative to identify the cause of the lack of success. Many interpretations have been put forward but instead of firm analyses, ideological judgements tend to prevail and questions who is guilty are raised routinely. The two main culprit countries appear to be the US and China. The latter has become (since 2007) the world's largest carbon dioxide emitter. Its emissions have grown so drastically that they now overshadow levels recorded by any other 'old' industrialized economy. In order to 10

11 understand why the UNFCCC has been ineffective, one needs to look at how it has been implemented. The UNFCCC too hastily replicated the logic of the Montreal Protocol of dividing the world into the rich and the poor. In the struggle against the 'ozone hole' it implied letting the rich pay for the poor to adopt freon-free technologies. The reason this solution proved effective was that the cost of the entire endeavour was fairly low; the rich did not object to assuming the responsibility for the bill. Applying the same pattern to climate protection turned out to be unwise. A decisive blow for climate protection was the so-called Berlin Mandate. The UNFCCC came into force quickly, having obtained the required number of ratifications, and at the first Conference of Parties (COP-1) in 1995, it was decided that only the Annex 1 countries (a closed list of thirty plus industrialized economies) will ever take commitments to limit carbon dioxide emissions. Non-Annex 1 countries including China, India, Brazil, South Korea, Malaysia which also included more than 150 members of the United Nations would never make any commitments to limit their emissions. It should be stressed that the emissions from Annex 1 have not grown in absolute terms and in relative terms they have shrunk quickly; it accounts for much less than a half now. Moreover, some 50 of the non-annex 1 countries are wealthier and more industrialized than the poorest among the Annex 1 ones. Nevertheless, the Berlin Mandate is still binding and perhaps it is the most important obstacle to achieving progress in climate protection. It was not 'the first step in the right direction,' as considered by many environmentalists, but a wrong step into an area that has proven difficult to abandon. European enthusiasts of the Berlin Mandate have preached that the industrialized countries have an ethical obligation to bear the burden of climate protection because of their sins committed in the 19th century. They have also claimed that unilateral emission reduction will trigger such enormous technological progress that non-annex 1 countries without any coercion, just motivated by cost considerations, will decrease emissions and that Europe should continue its policy of 11

12 unilateral emissions reduction in order to provide an example and inspiration for the rest of the world. This ideology is not only ineffective, but it is also incorrect. First, the rich developed in the 19th century indeed recklessly and behaved badly. Nevertheless, their carbon dioxide emission was small compared to the present emission in China or other 'Asian Tigers'. Thus, let the rich do penance for their sins, but if one is concerned about climate protection, instead of looking back, one should limit emissions where they have the highest growth potential. Second, technological progress does take place, but it is not so fast as expected. Consequently, non-annex 1 countries will rely on cheaper but more carbon-intensive technologies for many years to come. Third, showing a good example is a perfect method of raising children, but it is not appropriate in international negotiations. Two years after adopting the Berlin Mandate at COP-3 UNFCCC parties signed the notorious Kyoto Protocol which put into effect its idea of the unshakeable division of the world into two categories: the rich and the poor. The Protocol absolved the 'poor', some of whom were not so poor at that time, from making any commitments. The protocol required the Annex 1 countries (i.e. the 'rich') to reduce their carbon dioxide emission by several percent by Estimates of global emission are difficult, since non-annex 1 countries do not have reporting obligations. Nevertheless, the European Bank of Reconstruction and Development compiled data for the last two decades 2, which indicate that the annual growth of emission prior to signing UNFCCC was 0.6%; after the UNFCCC but prior to signing the Kyoto Protocol it increased to 1.2%; and after the Protocol it climbed to 2.6%. Obviously the coincidence cannot be interpreted as a causal relationship, but economists provide an explanation as to why the sequence is not just incidental. Climate protection is a public good and it can be provided effectively only in the case where all beneficiaries participate. The main defect of the Kyoto Protocol becomes evident here: the non-annex 1 countries do not make emission reduction 2 The Low Carbon Transition, Special Report on Climate Change, London 2011,

13 commitments. As a result, carbon dioxide abatement which requires certain cost to be borne makes production more expensive only in the countries that took commitments. Elsewhere production becomes relatively cheaper and larger ( ) emissions move to these countries. This is called 'carbon leakage'. It does not confine to shutting down factories in one region and building them elsewhere. Economists have identified several alternative mechanisms of 'carbon leakage' by applying a complicated analytical tool called Computable General Equilibrium, CGE 3. These are questioned by the supporters of the unilateral reduction ideology. Independently of academic disputes concerning the adequacy of CGE models, two facts are undeniable: the global emission grows at an unprecedented rate and carbon dioxide emission embodied in imports to the Annex 1 countries grows too, while the domestic emission goes down there 4. Ideas for climate protection The fact that unilateral reductions imply that the demand shifts to foreign goods suggests imposing tariffs called Border Tax Adjustments, BTA. They are supposed to work in the following way. A customs officer checks the origin of an imported good, estimates how much of it was produced subject to a carbon dioxide emission limit, and how much took advantage of conditions that would have been illegal in the importing country. Based on the outcome of this estimation, a tariff is decided. However, apart from the technical difficulties of such an estimation, the entire procedure contradicts WTO ban on trade sanctions (even though they were applied by the Montreal Protocol). Even worse, according to most recent analyses, under some assumptions, BTA are likely to increase rather than decrease global emission 5. This may happen if the 3 L. Kąsek, O. Kiuila, K. Wójtowicz, T. Żylicz, Regional economic effects of differentiated climate action, carbon leakage, and anti-leakage measures, Report for the World Bank, Warsaw University Discussion Paper No. WP12(78). 4 R. Aichele, G. Felbermayr, What a Difference Kyoto Made: Evidence from Instrumental Variables Estimation, IfO Working Paper No M. Jakob, R. Marschinski, M. Hübner, Between a Rock and a Hard Place: A Trade Theory Analyses of Leakage Under Production and Consumption-Based Policies, Environmental and Resource Economics 56 (1), p

14 penalty imposed on exporters provides incentives to switch to domestic markets which imply a higher carbon intensity. The socially justified scale of global climate protection obviously depends on the benefits and costs implied. Both are subject to controversies which are not fundamental. The problem results from an exceptionally long time horizon: the effects of present actions will be observed after several decades. The cost of climate protection needs to be borne now, but its benefits will be seen in a distant future. This is not an obstacle to comparing the two; a discount rate lets the two balance each other. Even though economists disagree about the appropriate level, in the case of a short period of, say, five years, a consensus can be easily reached: in wealthy economies, where saving for the future does not require serious sacrifices, the rate can be 4% or less; in poor economies, on the contrary, where people are starving, the rate can be 8% or more. The prospect of much higher benefits must be evident in order to let a deprived person save for the future. A specific problem for climate protection is that an exceptionally long time horizon invalidates much of the prior findings on discounting. There are important reasons to believe that an appropriate rate for such issues is much lower than in typical economic applications perhaps 1% or 2% 6. It turns out that even such a narrow uncertainty implies profound differences for processes that last several decades. A couple of years ago, a debate between two distinguished economists William Nordhaus and Nicholas Stern attracted significant attention worldwide. The former adopted a somewhat higher discount rate to argue that by the end of the 21st century the cost of reducing carbon dioxide emission by one tonne should be between one and two hundred dollars. By adopting a somewhat lower discount rate, the latter argued that this cost should be several times higher, so the scale of global abatement should be larger. Such analyses concern the entire planet. One can question specific details, but one thing is beyond any doubt: it is global emissions as whole that need to be 6 M. L. Weitzman, Gamma discounting, American Economic Review, Vol. 91, p

15 decreased not the emissions from a limited group of countries, especially if this group emits much less than the half of the total. Comparing the cost of abatement in a group of countries with damages caused by climate change does not make any sense. Climate protection is a public good and someone's unilateral action cannot provide it. So why is the Berlin Mandate still binding if it was identified as a key obstacle to climate protection? By spoiling the climate, the world risks damages that are higher than the required protection costs. Moreover, the most acute damages are likely to hit non-annex 1 countries to which some of the least developed economies belong. One could argue that these economies should be most interested in taking effective protection measures. The answer refers to the fact that climate protection is a public good, so there are incentives to free ride: beneficiaries of such a good prefer not to participate in its provision since perhaps the good will be provided so the benefits will be available for free. This tendency is even stronger in a poor economy with a short time horizon: people are preoccupied with what will happen in a couple of months; this corresponds to a high discount rate which undermines the rationale for making investments that provide benefits for a distant future. The 'public' nature of climate protection explains why it has not succeeded so far. The repeated argument that the damage is likely to be higher than the prevention cost is true at the planetary level. From an individual country s point of view the argument is wrong, since the damage will occur irrespective of whether the country takes preventive measures or not. A global abatement not a unilateral one is necessary for a positive impact. The global emission may even grow as a result of unilateral abatement if the carbon 'leaks' somewhere else. Therefore, the solution based on the Berlin Mandate is not effective. It is fairly obvious that, because of climate protection, the cost of carbon dioxide abatement may rise to several hundred dollars per tonne by the end of the 21st century. However, this rise makes sense in the case of the entire planet only. Economists explain that this may be reached in two ways. Either by establishing 15

16 a common charge (tax) on the emission or by establishing a cap for the emission and letting emitters trade their individual allocations. Theoretically, this first way is more adequate in this case, but the revenues collected have to be spent on something. Therefore, even though a country could implement such a charge nominally, its revenues could be spent on indirect subsidies compromising the incentive effect of the original charge. That is why international community gave up this instrument and chose emission caps instead. Unfortunately, the Kyoto Protocol limited the application of these caps to a narrow group of countries thus compromising the effectiveness of this solutions and the resulting local 'emission trading' systems. The well known European ETS (Emission Trading System) is a prime example of the genre. The ETS was supposed to minimize the cost of meeting the Kyoto requirements by the European Union countries. Some analysts expected that at the same time it would also facilitate the transition to renewable energy. In order to enable this to happen, the price of a carbon dioxide emission permit would ( ) be sufficiently high. On the contrary, they turned out to be low. Having learnt this, renewable energy producers launched an unprecedented campaign demanding to take measures to artificially elevate the ETS price. Consequently, the original poor design of the instrument has been spoiled even further 7. It will be referred to in environmental economics textbooks as an example of how a good theory can be implemented badly. Hidden agenda It is astonishing that most documents on climate protection such as reports of the Intergovernmental Panel on Climate Change 8 ignore the blunder of the Berlin Mandate. They focus on why the global warming is a threat and how fast the global emission should decline. While both issues are obviously important, the documents overlook the fact that an international regime needs to be in place in order to stop and eventually revert the carbon dioxide emission growth. Instead, they contemplate hypothetical regional abatement scenarios and lament that even 7 M. Miros, T. Zylicz, Poland's perspective on EU ETS in Fourth Assessment Report, Cambridge

17 ambitious unilateral emission reduction targets are not sufficient to stop the global warming. They overlook the fact that even a complete disappearance of emission from the Annex 1 countries would not be sufficient for climate protection. It is remarkable that many policy analysts avoid the embarrassing ineffectiveness of the climate protection measures undertaken so far and they focus on tangible benefits so-called co-benefits of carbon dioxide abatement. Indeed, in addition to (potentially) affecting the climate, carbon dioxide abatement often implies reducing the emission of pollutants that affect immediate neighbourhoods of emitters, such as noise, particulate matter and volatile organic compounds. Hence, from the economic theory point of view, co-benefits can be considered a private good. A closer scrutiny proves that they are too small to revert incentives of free riding explained in earlier sections 9. Much of the scientific research on climate change and most of the media coverage addresses the problem of economic consequences for countries which undertake carbon dioxide abatement projects. Most often the topics of climaterelated academic publications and conferences deal with economic repercussions of unilateral abatement actions. For instance, analysts persuade coal-dependent countries, like Poland, that abandoning coal extraction may provide longer term advantages in terms of health protection, economic innovativeness, export success. Such claims are difficult to question and they effectively switch public debate from climate issues towards vaguely understood competitiveness. Many politicians including the Polish government officials are motivated by this rhetoric and instead of questioning the logic of UNFCCC (and Berlin Mandate), they discuss whether shutting the coal mines does or does not imply certain consequences for the economy. At the European Union level analysts discuss whether contemplated administrative changes in the ETS market will or will not help windmill investors. They avoid addressing the really relevant question whether the changes are good or bad 9 T. Żylicz, M. Czajkowski, Sustainability and co-benefits of climate protection, [in:] D. J.Klaus, D. T. G. Ruebbelke (eds.), Benefits of Environmental Policy, London 2009, p

18 for the global carbon dioxide emission, that is whether they are good or bad for climate protection. Some analysts have claimed that lobbying for climate protection has a hidden agenda serving providers of low-carbon technologies. Such a claim cannot be effectively verified, since climate protection is indeed an important challenge. What is surprising is that the flagship political initiative in this area, namely the UNFCCC, proved totally ineffective. However, instead of modifying the initiative, which means abandoning the Berlin Mandate, many politicians ignore the climate protection and focus on surrogate issues such as the local economic benefits of abandoning fossil fuels. By focusing the public debate on economic issues, they can continue the current international regime indefinitely, since their claims are difficult to disapprove. As economic modelling is not conclusive on these issues, one can debate forever whether an economy does or does not benefit from limiting the use of fossil fuels. This helps to understand why some politicians prefer the technology adoption rather than climate protection as the topic of public debate. Summary and conclusions Climate protection has emerged as one of the most difficult, and still unsolved, global environmental problems. The failure to solve the problem was caused by expectations that it could be tackled in a similar way as the so-called 'ozone hole' fixed by the Montreal Protocol of For several reasons climate protection requires a totally different approach. In particular, it cannot be solved by limiting abatement to rich countries, as envisaged by the Berlin Mandate of Despite their blatant ineffectiveness, UNFCCC principles are fiercely defended by some politicians. In particular, they call for deep unilateral emission reductions, hoping that they will help the global climate in the long run. As such claims are not convincing, the politicians try to redefine their agendas; instead of discussing climate protection effectiveness, they focus on local consequences of abandoning fossil fuels 18

19 or related actions. Those who do care about the global climate should insist on restoring the original agenda. In November 2013, the COP-19 in Warsaw is planned. Many people are afraid that like previous ones the meeting will not be a breakthrough in climate protection. In order to bring the breakthrough, abandoning the Berlin Mandate is necessary. Signatories of the UNFCCC should acknowledge that climate is a public good, and its protection calls for establishing caps on carbon dioxide emission where it is likely to grow. Tomasz Żylicz professor in Warsaw Ecological Economics Center and in Economics Department of the University of Warsaw Abstract The paper addresses ways to protect the climate which seems to be adversely affected by the global carbon dioxide emission. In economic terms, climate protection is a 'public good,' which means that it calls for international cooperation since unilateral actions are not only ineffective, but may even be harmful. Despite that, some politicians try to set a global climate protection agenda focusing on nonclimate benefits accruing to individual countries or regions. Such an approach postpones reaching an international agreement which is necessary to stop global warming. ŚWIATOWE NEGOCJACJE KLIMATYCZNE. WYBÓR AGENDY Abstrakt Artykuł dotyczy sposobów ochrony klimatu, który wydaje się być zmieniany przez globalne emisje dwutlenku węgla. W żargonie ekonomicznym ochrona klimatu stanowi dobro publiczne", co oznacza, że wymaga współpracy międzynarodowej, jako że działania jednostronne są nie tylko nieskuteczne, ale mogą być wręcz szkodliwe. Nie zważając na to, część polityków próbuje skierować debatę na temat 19

20 ochrony klimatu w stronę korzyści poza klimatycznych, przypadających poszczególnym krajom lub regionom. Podejście takie opóźnia osiągnięcie międzynarodowego porozumienia, niezbędnego dla powstrzymania globalnego ocieplenia. 20

21 Ulrich Brand WHO CONTROLS THE GREEN ECONOMY? SOME CRITICAL QUESTIONS Keywords: green economy, sustainable development, ecological modernization, economy, ecology Green Economy is a contested term which is defined according to varying interests and world views 1. It is not possible to give a precise definition of Green Economy. The United Nations themselves stated the following: The green economy approach seeks, in principle, to unite under a single banner the entire suite of economic policies and modes of economic analyses of relevance to sustainable development. In practice, this covers a rather broad range of literature and analysis, often with somewhat different starting points 2. Recently, several studies have suggested that the economic and ecological crisis can be overcome by fostering Green Economy. United Nations Environment Programme (UNEP) started its Green Economy Initiative in In 2011, UNEP stated: [The] recent traction for a green economy concept has no doubt been aided by widespread disillusionment with our prevailing economic paradigm, a sense of fatigue emanating from the many concurrent crises and market failures experienced during the very first decade of the new millennium, including especially the financial and economic crisis of But at the same time, we have seen increasing evidence of a way forward, a new economic paradigm one in which material wealth is not delivered perforce at 1 U. Brand, Green Economy the Next Oxymoron? No Lessons Learned from Failures of Implementing Sustainable Development, GAIA 21(1), 2012, pp UN Secretary-General, Progress to date and remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits in the area of sustainable development, as well as an analysis of the themes of the Conference. Report for the Preparatory Committee for the United Nations Conference on Sustainable Development. New York, NY: United Nations, 2010, p

22 the expense of growing environmental risks, ecological scarcities and social disparities 3. The concept of green economy is, like sustainable development, rather an oxymoron which intends to bundle different, partly contradictory, interests and strategies and gives them a certain legitimacy and coherence. However, at a general level, some common goals and strategies can be identified: a low-carbon economy, resource efficiency, green investments, technological innovation and more recycling, green jobs, poverty eradication and social inclusion. Special emphasis is given to an adequate political framework. This paper proposes that the strategies of Green Economy will not succeed if changes in the underlying economic and social practices do not occur. And it will not succeed if the current development paths of emerging economies and other rapidly growing countries are not shaped away from the strong orientation towards profitdriven industrialisation based on fossil fuels. 4. For example, the government of Brazil has recently presented itself to the world as a supporter of the Green Economy, yet in fact, it remains deeply entrenched in its ways that support an unsustainable development path based on economic growth and capitalist modernisation at any price, without questioning the socio-economic, political and cultural structures. This path is supported by big business which is in the process of defining its role in the post-crisis economy and which seems to like the political strategy of converting elements of nature into nature capital. In this paper, I juxtapose some current arguments in favour of Green Economy with real economic, political and cultural developments. Three arguments will receive special attention. First, the claim that the Green Economy reformulates the failed or 3 UNEP (United Nations Environment Programme), Towards a green economy: Pathways to sustainable development and poverty eradication, Nairobi 2010, KE: UNEP; p Third World Network et al., The Future They Want. A Critique of the Rio+20 Draft, 2012, , Federal Coordination of Internationalism - BUKO (Bundeskoordination Internationalismus (2012) After the Failure of the Green Economy, 10 Theses, , A. Brunnengräber, T. Haas, Green economy green new deal green growth, Occupy Rio plus 20, 2011,

23 at least insufficient strategies of sustainable development; second, the assumption that economy and ecology can now be reconciled; and third, the assumed positive effects of greening of the economy for countries in the Global South as well as so-called transition economies in Central and Eastern Europe and their fight against poverty. 5 I argue that Green Economy can be a false promise. Sustainable development and Green Economy: A question of political will? The current global debate on the Green Economy can be seen as an attempt to reformulate sustainability. Expectations are high because it is widely recognised that sustainable development strategies have not made the world economy sustainable 6. It is repeatedly argued that the strategy of sustainable development is ineffective because there is a lack of political will, and it is also argued that environmental policy institutions are still too weak 7. As a new economic paradigm, the Green Economy is expected to remedy the implementation problems by creating green markets through strong international political institutions which will cooperate in this regard with national governments. Despite some occasional successes, the sustainable development policy appears to have largely failed. The ecological, social and economic problems which it was expected to resolve, have remained: climate change and biodiversity erosion were not stopped, the use of resources, especially fossil fuels, keeps growing at a fast pace. The argument about weak political institutions points to a lack of political will to create strong institutions to champion and support the Green Economy strategies 5 The concept of the Global South is not used in a geographical sense but more to indicate in a very rough sense the (semi-)peripheral role of societies and their economies in the world. Politically, they are rather international rule takers than rule makers. Therefore, many Central and Eastern European countries are part of the Global South. On the other hand, they act also politically through the European Union. 6 United Nations Environment Programme (UNEP), Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication, Nairobi 2011, F. Krausmann, S. Gingrich, N. Eisenmenger, K. Erb, H. Haberl, M. Fischer-Kowalski, Growth in global materials use, GDP and population during the 20th century, Ecological Economics 68(10), 2009, pp , J. Rockström et al., A safe operating space for humanity, Nature 461, 2009, pp UNEP (United Nations Environment Programme) Towards a green economy: Pathways to sustainable development and poverty eradication. Nairobi, KE: UNEP; German Advisory Council on Global Change (WBGU) World in Transition. A Social Contract for Sustainability, 2011,

24 for the benefit of the particular countries as well as the world economy. From my perspective, the argument of a lack of political will is not an erroneous explanation, rather a superficial one for the overburdening of international environmental politics, i.e. its inability to overcome non-sustainable orientations and interests 8 and it leads to the next question: Why is it that politics has no will? The reason for this appears to be that the governments of the economically powerful countries do not question the Western mode of production and living and are holding on to a form of capitalist globalisation based on liberalisation and deregulation. This contributes to the rapid increase of environmental pollution and non-renewable resource consumption. For enterprises, a short lifespan for raw material-intensive products is often more profitable in short to medium term than the environmentally friendly production of top-quality goods 9. The Green Economy remains within the paradigm of capitalist rationality 10. The Green Economy will press ahead with capital-intensive mining and large-scale projects in the area of infrastructure, expensive offshore wind farms and emissions trading. Therefore, the concrete ecological costs in many of the world s regions and the social costs of ecological modernisation remain of secondary importance. Very often, problems are not solved, but only displaced, for example when cars in Europe use renewable agrofuels while small farmers in Indonesia are expropriated or rainforests are cut down in order to establish plantations for oil palms 11. State 8 M. Wissen, Klimawandel, Geopolitik und Imperiale Lebensweise Das Scheitern von Kopenhagen und die strukturelle Überforderung internationaler Umweltpolitik, Kurswechsel 2, 2010, pp , U. Brand, Ch. Görg, Regimes in Global Environmental Governance and the Internationalization of the State: The Case of Biodiversity Politics, International Journal of Social Science Studies 1(1), 2013, pp UNEP, Assessing the Environmental Impacts of Consumption and Production: Priority Products and Materials, Nairobi 2010, P. Dauvergne, The Problem of Consumption, Global Environmental Politics 10(2), 2010, pp P. Dauvergne, The Problem of Consumption..., pp. 1 10, T. Coutrot, J. Gadrey, Green growth is called into question, ETUI (European Trade Union Institute) Policy Brief European Economic, Employment and Social Policy 3, 2012, A. Salleh, From Metabolic Rift to Metabolic Value: Reflections on Environmental Sociology and the Alternative Globalization Movement, Organization & Environment 23(2), 2010, pp J. McCarthy, P. Gillespie, Z. Zen, Swimming Upstream: Local Indonesian Production Networks in Globalized Palm Oil Production, World Development, Vol. 40, No. 3, 2012, pp , 2012, O. Pye, J. Bhattacharya, The Palm Oil Controversy in Southeast Asia. A Transnational Perspective, Singapur 2013, O. Pye, M. Pichler, Wenn die Lösung zum Problem wird. Agrotreibstoffe und der Palmölboom in Indonesien, [in:] H. Schneider, R. Jordan, M. Waibel, (ed.), Umweltkonflikte in Südostasien, Berlin 2012,, pp

25 policies have only limited scope of influence because up to now they have largely depended on capitalist growth and capital s interests. This is due to the stronger influence of powerful groups, to the state s dependency on taxes, and a strong discursive plausibility that capital, with its search for profit and competitiveness. The latter represents a kind of general societal interest, whereas the interests of wage-earners or social movements are often considered as particularistic. It is not by chance that for most countries and their political leaders the priority is to maximise national economic growth. In the light of the above, prospects for Green Economy are fundamentally no different from those of sustainable development. Both concepts focus on a capitalist ecological modernisation 12. Reconciliation of ecology and economy or a new round of capitalist valorisation of nature? The proponents of a Green Economy argue that ecology and economy can be reconciled. A prominent environmental scientist Ernst Ulrich von Weizsäcker argues, together with others such as (names here), that a wave of new, fascinating technological innovations could become the greatest hope for a new economic growth period 13. They propose that a strategy against increasing environmental destruction should consist in recognising the economic value of nature and giving it a price. Nature, as the assumption goes, will be protected if it is included in the calculation as natural capital. If any success could be seen from the Rio+20 Conference, it would be merely a confirmation of the concept of natural capital as political and economic common sense 14. This has to be seen in the context of the promotion of private-public 12 U. Brand, Sustainable development and ecological modernization the limits to a hegemonic policy knowledge, Innovation: The European Journal of Social Science Research 23(2), 2010, pp E. von Weizsäcker, K. Hargroves, M. Smith, Factor Five: Transforming the Global Economy through 80 % Improvements in Resource Productivity, London 2009, s. 25, World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), Vision The new agenda for business, 2012, , World Bank Massive Show of Support for Action on Natural Capital Accounting At Rio Summit, 2012, 25

26 partnerships and market-based instruments, as well as a growing financialization of natural environment. In the light of the obvious problems in reaching a political consent on adequate politics, pioneers such as frontrunners of alternative agriculture or mobility should now become the crucial actors 15. However, under the existing conditions such pioneers of social-ecological change are mainly private companies driven by profits. There is some progress concerning life-cycle assessments which identify negative impacts of green innovations. However, it remains evident that the brown industry still pursues its own interests. A recent example is the enormous controversy caused by the technique of hydraulic fracturing ( fracking ) of gas and oil in the U.S. Despite high expectations concerning strategies towards Green Economy and important progress towards reconciling ecology and economy, the matter remains unresolved. It should not be automatically assumed that green goods are produced cleanly. Electric cars can illustrate this point well. Producing car engines requires various metals including rare-earth elements. The quarrying of these metals and rare-earth elements (which are not at all so rare) takes place under ecologically and socially catastrophic conditions: resettlements, often the destruction of natural environment in large areas, poisonous emissions and the employment of cheap migrant and domestic labour are common 16. Most contributions which argue in favour of Green Economy correlate the latter positively with economic growth. Economic growth means an increase in the production of goods and services measured in money. Who produces the products and under what conditions plays a secondary role, if any at all. The objective is to produce and sell more goods and services for profit. Who decides what can be support-action-natural-capital-accounting-rio-summit, , G. Monbiot, The Great Impostors, The Guardian 7 August German Advisory Council on Global Change (WBGU) World in Transition. A Social Contract for Sustainability, 2011, J. Blume, N. Greger, W. Pomrehn, Oben hui, unten pfui? Rohstoffe für die grüne Wirtschaft, Berlin 2011, PowerShift/Forum Umwelt & Entwicklung, R. Arezki, K. Deininger, H. Selod, The Global Land Rush. Foreign investors are buying up farmland in developing countries, Finance & Development 49(1), 2012, pp

27 recycled and how and why does not waste prevention come first? Who, therefore, controls the Green Economy? Whose interests does it serve? Moreover, if proponents of Green Economy talk about the economy, they usually mean the capitalist market economy. We know from feminist economics in particular 17, but also from the contributions to the debate Beyond GDP, that the economy, i.e. the production of material wealth and well-being, also comprises goods and services produced by non-market activities, subjective well-being and the capacity of self-determined action, or having more personal time to dispose of 18. Proposals for Green Economy are at risk of intensifying the capitalist valorisation of and control over nature. ETC Group (ETC stands for Erosion, Technology and Concentration), a nongovernmental organisation, asks, Who controls the Green Economy? and names many companies that are already controlling and intend to expand control over renewable energy production, agriculture and food production and the health sector 19. The Global South and the fight against poverty According to the United Nations Environmental Programme 20, Green Economy is not only a means against climate change, resource depletion and energy insecurity. It can also help countries of the Global South to fight poverty by way of reducing the CO 2 emissions, promoting resource and energy efficiencies and alleviating environmental destruction. If economic growth and investments depend less on the 17 J. K. Gibson-Graham, The End Of Capitalism (As We Knew It). A Feminist Critique Of Political Economy, Minneapolis, London 2006, L. Beneria, A. May, D. Strassmann (ed.), Feminist Economics: Volume 1, Cheltenham, UK and Northhampton EU Commission, GDP and beyond. Measuring progress in a changing world, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM (2009) 433, B. S. Frey, Happiness. A Revolution in Economics, London 2008, J. Stiglitz, A. Sen, J. P. Fitoussi (SSFC) Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, 2009, , A. Biesecker, S. Hofmeister (Re)productivity: Sustainable relations both between society and nature and between the genders, Ecological Economics 69(8), 2010, pp , U. Brand, Wachstum und Herrschaft, Aus Politik und Zeitgeschichte 27/28, 2012, pp N. Hildyard, L. Lohmann, S. Sexton, Energy Security For Whom? For What?, 2012, 20For%20What.pdf, United Nations Environment Programme (UNEP), Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication, Nairobi

28 destruction of environmental goods and sacrifice less environmental quality, then both rich and poor countries can develop in more sustainable ways Success in these ways of development poses an enormous challenge, which I believe, necessitates strategies going beyond those of the Green Economy. Firstly, the economic growth in many countries of the South has indeed lifted millions of people out of poverty, but the impressive economic growth in these countries remains based on non-sustainable modes of production and life, namely the catch-up industrialisation 21. Countries such as China have achieved their impressive growth rates by competing in the world market with lower wages and often by producing in ecologically poor conditions even in the production of solar panels for the Green Economy. Moreover, with the emergence of countries like China, India, and Brazil that are strong and self-conscious economies, new geopolitical rivalries for scarce resources have commenced. The European Union (EU) is promoting the Europe 2020 Strategy and the European Commission (2011) refers explicitly to a growing competition for resources. I do not see this as a driving force for a progressive reconfiguration of societal nature relations in the light of the problems of environmental degradation. On the contrary, Western political and economic actors, together with the elites of the emerging economies, are promoting unsustainable modes of production and living which are often supported by their middle-classes 22. Secondly, liberal politics of open markets and fierce economic competition have contributed to deindustrialisation in many countries of the Global South. This has pushed many of these countries in Africa, Asia and Latin America back to the status of mere suppliers of raw materials to the North 23. The Green Economy approaches do not reverse this, for they too need resources for example, 21 M. Svampa, Resource Extractivism and Alternatives: Latin American Perspectives on Development, [in:] Journal für Entwicklungspolitik (JEP) 28 (3), 2012, pp , E. Lander, The State in the Current Processes of Change in Latin America: Complementary and Conflicting Transformation Projects in Heterogeneous Societies, [in:] Journal für Entwicklungspolitik (JEP) 28 (3), 2012, pp U. Brand, M. Wissen, Global Environmental Politics and the Imperial Mode of Living. Articulations of State- Capital Relations in the Multiple Crisis, Globalizations 9(4), 2012, pp M. Lang, D. Mokrani (eds.), Más Allá del Desarrollo. Quito: Fundación Rosa Luxemburg, Abya Yala

29 sustainable agrofuels from corn, soy bean, sugar cane or palm oil. In addition, extractivism, which predominantly takes place in countries of the Global South, enables the continuation of a non-sustainable mode of life in the Global North. Thirdly, in the countries of the origin it is especially the middle and upper social strata that profit from raw material extraction. The local population often gets few benefits and bears the negative ecological consequences instead 24. Growing social inequality documented by the 2011 Human Development Report by the UNDP further fosters non-ecological behaviour 25. Finally, there is a question whether Green Economy can redress the poverty and inequality in the Global South. It appears that this has not yet happened on any significant scale. A kind of development that most easily leads to a concentration of economic power still prevails. People continue to be expropriated and robbed of their opportunities for action. Small farmers lose their lands and are reduced to the level of day labourers on big plantations where plants for agrofuels are cultivated (IAASTD 2009). This is referred to in the recent literature as green grabbing 26. Outlook for the future The Green Economy is a threefold promise: to overcome the economic as well as the ecological crisis and to alleviate poverty. It has not yet delivered on any of these. The world continues to experience a destruction of natural resources and an increase in resource and political conflicts and social inequalities. I have attempted to demonstrate that one reason for this failure is precisely what the proponents of Green Economy and green growth see as a remedy: the capitalist compulsion to grow and promote capital accumulation and to exercise domination repeatedly puts 24 M. Svampa, Resource Extractivism and Alternatives: Latin American Perspectives on Development, [in:] Journal für Entwicklungspolitik (JEP) 28 (3), 2012, pp , J. McCarthy, P. Gillespie, Z. Zen, Swimming Upstream: Local Indonesian Production Networks in Globalized Palm Oil Production, World Development, Vol. 40, No. 3, 2012, pp , United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report: Sustainability and Equity: A Better Future for All, New York J. Fairhead, M. Leach, I. Scoones, Green Grabbing: A new appropriation of nature?, Journal of Peasant Studies 39(2), 2012, pp

30 a spoke in the wheels. What should not be overlooked is that under the conditions of a globalised capitalist market economy, there is a response to the problems of environmental destruction, but it remains largely under the control of the large capital and serves the needs of corporations and the wealthy. This can be seen as a form of stabilisation and increase of the imperial mode of living 27. A partial shift of the energy basis and greater efficiency of production are possible and already taking place but only if there is a profit to be made. However, it is very much to be doubted that the incentive of making profits within Green Economy alone will lead to fundamental changes. The Green Economy is thus not a win-win game but it entails dozens of conflicts; it already excludes many people and it is mainly based on neo-colonial relations of power and domination. Consequently, it is important to observe accurately the concrete forms of the Green Economy and the forces and interests driving it. A horizon of socio-ecological transformation which might take place within the next decades implies more than the prospect of ecological modernisation through a greening of markets and modifications to the respective governance structures 28. Such a transformation aims to shape social mind-sets, social power relations, structures, modes and contents of politics, the dominant ways and rationalities of production and living and related vested interests 29. For social, ecological and economic reasons societies, at least in the Global North, should gear themselves towards lower growth rates and make individuals and societies less dependent on the capitalist market and its crises. Therefore, the pressure to grow and the interests connected to it must be overturned. 27 U. Brand, M. Wissen, Global Environmental Politics and the Imperial Mode of Living. Articulations of State- Capital Relations in the Multiple Crisis, Globalizations 9(4), 2012, pp U. Brand, A. Brunnengräber, et al., Debating transformation in multiple crises. In: UNESCO/OECD/ISSC (eds.): World Social Science Report 2013: Changing Global Environments. Paris, 2013, F. W. Geels, Ontologies, socio-technical transitions (to sustainability), and the multi-level perspective, Research Policy 39, pp , U. Brand, Green Economy and Green Capitalism: Some Theoretical Considerations, Journal für Entwicklungspolitik 28(3), 2012, pp , H. Thie, Rotes Grün. Pioniere und Prinzipien einer ökologischen Gesellschaft. Hamburg

31 Against this background, it is not enough to create adequate governance mechanisms for green markets in order to avoid future conflicts over resources, to reduce greenhouse gas emissions, or to stop the erosion of biodiversity. Governance failure has already been demonstrated in the era of sustainable development. The underlying drivers of unsustainable production and consumption patterns need to be addressed. The first step is to identify those drivers. Therefore, we should no longer give priority to forums like the Rio+20 Conference or the Rio institutions as crucial mechanisms to promote sustainable development. They have largely failed as they were unable to cope with the drivers 30. Therefore, the concept of sustainable development should be re-thought and, at least, complemented. An intense debate on grand societal challenges, societal transformation or socio-ecological transformation is currently taking place An emerging research paradigm and political concept around de-growth is also evolving 33. The second step should be to link the debate about the drivers and structural forces responsible for the non-sustainable ways of economic development with questions of democracy. This means not only considering actual problems of participation, but also asking who determines the dominant and problematic norms of production and consumption; about forms of mobility and communication, housing and cities, agriculture and food. 30 U. Brand, Ch. Görg, Regimes in Global Environmental Governance and the Internationalization of the State: The Case of Biodiversity Politics, International Journal of Social Science Studies 1(1), 2013, pp U. Brand, A. Brunnengräber et al., Socio-ecological transformations in times of a multiple crisis. Common ground of the debate, divergences and open questions, [in:] International Social Science Council (ed.), World Social Science Report 2013, UNESCO, Paris 2013, pp , D. Klein, Das Morgen tanzt im Heute. Transformation im Kapitalismus und über ihn hinaus, Hamburg 2013, Deutscher Bundestag, Final Report of the Enquete (Expert) Commission Growth., Well-Being, Quality of Life, Document 13/300, Berlin 2013, Joint Programming Initiative Connecting Climate Knowledge for Europe (JPI CLIK'EU) (2011) Sustainable transformation of society in the face of climate change, Strategic Research Agenda of JPI CLIK'EU, Module (3), German Advisory Council on Global Change (WBGU), World in Transition. A Social Contract for Sustainability, 2011, presseerklaerung/, , H. Hackmann, S. Clair, A.L., Transformative Cornerstones of Social Science Research for Global Change, Paris J. Martínez-Alier, U. Pascual, F-D. Vivien, E. Zaccai, Sustainable de-growth. Mapping the context, criticisms and future prospects of an emergent paradigm, Ecological Economics 69 (9), 2010, pp , G. Kallis, In defence of degrowth, Ecological Economics 70 (5), 2011, pp

32 The horizon of socio-ecological transformation extending over the next decades might create space for developing more fundamental alternatives beyond ecological modernisation constructed around issues such as: democratising control over societal nature relations (instead of leaving this control to the big capital and its political allies); equitable access to the earth s resources and carbon sinks (instead of the externalisation of ecological costs from the Global North to the Global South and from wealthier social groups to those that are marginalised); strengthening the notion of sufficiency (instead of focusing primarily on efficiency); linking questions and practices of decoupling with a comprehensive and democratic understanding of wealth, well-being and social equality (and not focusing on economic growth); and considering alternative experiences, approaches and concepts in other regions of the world, i.e. in countries like Bolivia or Ecuador with their attempts to acknowledge and strengthen different approaches to nature and societal relations to it (also on the contradictions of the current model) 34. Given the depletion of natural resources, the overloading of sinks and the increase in socio-ecological conflicts on various spatial scales, the conditions to address these matters and to politicise them to achieve socially and ecologically desirable outcomes seem to exist. The role of social and environmental sciences should be to critically assess the rapidly changing contexts in which production occurs and enrich the 34 M. Lang, D. Mokrani (eds.), Más Allá del Desarrollo. Quito: Fundación Rosa Luxemburg, Abya Yala 2011, A. Acosta, Extractivismo y neoextractivismo: Dos caras de la misma maldición, [in:] M. Lang, D. Mokrani, (Ed.) Más Allá, pp , E. Gudynas, Buen Vivir: Today s tomorrow, Development 54(4), 2011, pp , E. Gudynas, Alcances y contenidos de las transiciones al post-extractivismo, [in:] Ecuador Debate (82), 2011, pp , U. Brand, I. Radhuber, A. Schilling-Vacaflor (eds.) Plurinationale Demokratie. Gesellschaftliche und staatliche Transformationen in Bolivien,

33 strategies that progressive socio-economic, political and cultural actors could take to improve the living conditions. Ulrich Brand Chair of International Politics at the University of Vienna. He was a member of the Enquete (expert) Commission Growth, Well-Being and Quality of Life of the German Bundestag (which was active from January 2001 to April 2013) and is currently a member of the Research Group Alternatives to Development which investigates current forms of resource extractivism in Latin America and its alternatives Abstract Green Economy is often seen as a remedy to the largely failed efforts of sustainable development. This paper unpacks and discusses the ambiguities of strategies towards a Green Economy in order to encourage reflection about its potential unintended and undesired outcomes. It juxtaposes current arguments in favour of Green Economy with real economic, political and cultural developments. Three arguments receive special attention: first, the proposition that the Green Economy reformulates the failed or at least insufficient strategies of sustainable development; second, the assumption that economy and ecology can now be reconciled; and third, the assumed positive effects of greening of the economy for countries in the Global South and their fight against poverty. The paper argues that the Green Economy can turn out to be a false promise. KTO KONTROLUJE ZIELONĄ GOSPODARKĘ. ANALIZA KRYTYCZNA Abstrakt Pomimo licznych sukcesów polityka zrównoważonego rozwoju nie powiodła się. Ekologiczne, społeczne i ekonomiczne problemy nie zostały rozwiązane. Strategia zielonej gospodarki wydaje się być uaktualnieniem zrównoważonego rozwoju. Celem artykułu jest pokazanie dwuznaczności zielonej gospodarki. Ma ona pokazać 33

34 wszystkie efekty tego typu polityki, również te, które nie są intencją państw ją wprowadzających. W tekście zestawiono niektóre z argumentów na rzecz zielonej gospodarki z realnymi uwarunkowaniami gospodarczymi, politycznymi i kulturowymi. Trzy z nich zasługują na szczególną uwagę. Pierwszy związany jest z tezą, że zielona gospodarka stanowi przeformułowanie strategii zrównoważonego rozwoju. Druga teza zakłada, że gospodarkę" i ekologię" można teraz pogodzić, trzecia wreszcie że zielona gospodarka ma pozytywny wplyw na rozwój gospodarczy krajów Południa i służy walce z ubóstwem. 34

35 Krzysztof M. Księżopolski THE IMPACT OF SECURITIZATION AND ECONOMIZATION OF SECURITY ON THE ESTABLISHMENT OF AN INTERNATIONAL CLIMATE PROTECTION REGIME Keywords: international climate protection regime, securitization, economization, economic security, energy security, climate protection, RES, green economy Climate protection is one of the key challenges that humanity faces today. This is not only due to the negative impact of climate change on economic development or stability of political systems, but also due to the fact that traditional energy extraction from coal, oil and gas energy sources has to be restricted because of CO2 emission, the effect of which are rising temperatures. This means that the search for new energy sources with zero or low CO2 emission will soon become requisite. Historical data indicate that economic development is accompanied by a rise in energy demand. The amount of energy used by people is going up systematically, up until 8000 years B.C. mankind consumed 2.5*10*18J, in the year 1950 this amount rose to 2002*10*18J1. In the last 20 years this growth has become even more dynamic; the total primary energy demand reached 8,779 Mtoe in 1990, however, in 2010 it amounted to as much as 12,730 Mtoe. What is more, forecasts indicate that in 2035 the demand will reach 17,197 Mtoe2. Technological advances resulting in the use of new energy carriers, which means the transition from wood to coal and further to oil and gas, enabled an increase in labour efficiency and the development of production techniques which cannot be carried out only by means of human labour. One cannot help but agree with Dennis Meadows that the process of economic development is in fact the process of consumption of ever growing amounts of 1 2 I.G. Simmons, Global Enviromenal History 10000BC to AD 2000, p. 10. World Energy Outlook 2012, IEA, p

36 energy in order to increase human labour efficiency 3. In the past, due to technological advance, the use of new energy carriers used to cause a strong impulse for development. Main problem in the case of leading energy sources has always been the difficulty to meet the demand, an example of which can be ancient Rome, struggling with timber deficiency. In modern days the issue of supply has been the subject of studies and analyses known as peak oil. Until recently the notion prevailed that the growing energy demand will not be satisfied by an increased oil and gas extraction due to the lack of new resources or lack of technical means to extract those that have already been discovered. The prospect of high oil and gas prices led to the development of technologies that enabled an economically viable extraction of resources which until recently were technologically unavailable e.g. shale gas and the discovery of new resources. As a result, the restrictions in demand have been postponed in time. However, a new restriction connected with the current world energy balance has appeared, namely climate change. As early as in 1988 nations forming IPCC 4 acknowledged the necessity to take interest in climate issues. The aim was to create a consensus among scientists worldwide dealing with climate change and its consequences. This was supposed to result in establishing a strategy aiming to solve this problem. The effect of IPCC efforts was the signing of an international treaty known as the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) in 1992 which set out a negotiating framework for the so called Conferences of the Parties (COP), in which all states participate. The Convention aims to stabilize greenhouse gases concentrations in the atmosphere at a level that would stop dangerous interference with the climate system. As result of the negotiation process, which took place as part of the Framework Convention, was the signing of an additional protocol referred to as the Kyoto Protocol. After long negotiations on November 18, 2004 Russia ratified the protocol which became effective on February 16, The ratification of the protocol does not mean, however, that the restrictions on CO 2 emissions are set for all states. Despite efforts and elapsing time, 3 D. H. Meadows, D. l. Meadows, J. Randers, W. W. Behrens, The Limits to Growth, New York 1972, p The Intergovernmental Panel on Climate Change. 36

37 an international climate protection regime based on the commitment of all states to reduce emissions has not been created since The lack of progress has been the impulse to look into the causes of this impasse. The present paper deals with the process of securitization and economization of security that can help to clarify the reasons behind this stagnation. The author is applying innovative methods to address the issue. First method is based on the framework of security analysis established by Copenhagen School. In this case this method gives a chance to answer what is consider as security matters and what is not and thanks to that it helps to explain what is one of the top priorities in security agenda of countries. Second method is less popular but also useful. In the paper it could explain why the economic security is higher in security agenda in Poland than climate threat. Securitization and economization of security The process of securitization is based on the premise that an issue goes through three stages known as securitization. During the first stage the issue is not subject to public debate, the second stage occurs when the issue is subject to public debate and is referred to as politicized. In the third stage the issue becomes a securitized issue and is considered by the Copenhagen School to be a threat to security. As a result of securitization, a politicized issue, an issue in the second stage, poses a threat to a nation, group, a country s sovereignty or economic life. As it transpires, securitization is a social process, i.e. a process which requires the participation and interest of citizens. As a consequence of the securitization process, an issue which was not considered an issue of security and would not be placed high on the hierarchy of the country s objectives, becomes an issue of security. A securitized issue is an issue that requires prompt actions on the part of the government that go beyond standard measures, including the use of force. This process happens through the actions of governments, political and military elites as well as civil society that are the agents of securitization 5. In democratic countries 5 B. Buzan, O. Weaver, J. de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder 1998, p

38 securitization occurs most commonly through governmental actions as governments possess democratic licence which gives them advantage over the other agents of the securitization process. Securitization can lead to legitimizing actions which intrude on the life of civil societies and alter them to such an extent that would be unacceptable in normal conditions. Globally this can mean the use of military force to pursue own goals. Also a reverse phenomenon called desecuritization can occur which consists in the fact that a given issue stops being a threat to security 6. On the other hand, the process of security economization results in growing importance of economic factors to security. This process is influenced by processes taking place in international relations and domestic affairs. These processes are i.a. scientific and technical advance, the process of globalization and interdependence between countries, the competition for resources growing between countries. Economization means that countries need to acknowledge the sphere of economy as the scene for rivalry and competition, as an area in which it is possible and justified to use force to pursue own goals. The process of security economization leads to the situation in which the importance of economic security in politics and strategies of countries rises and becomes as vital as military security. Economic security is defined as the unimpeded functioning of economies as well as sustaining a comparative balance between the economies of other countries 7. There are four dimensions of economic security: financial dimension and dimensions of resources and energy, food and access to clean water 8. They are intertwined and form logically connected sets of threats. Securitization of climate change In the case of climate change the securitization process in most countries has not taken place due to the fact that neither prompt actions are being taken, nor extraordinary measures such as force are being used. A group of states forming the 6 H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, European Journal of International Relations 2007, t. 13, nr 3, p K.M. Księżopolski, Ekonomiczne zagrożenia bezpieczeństwa państwa: metody i środki przeciwdziałania, Warszawa 2004, p K.M. Księżopolski, Bezpieczeństwo ekonomiczne, Warszawa 2011, p

39 Alliance of Small Island States, AOSIS is an exception and is already experiencing direct consequences of climate change to the extent which poses a threat to their functioning. However, in most countries the issues of climate change have not reached the third stage and thus have not become a threat to security. Nonetheless, the whole process is ongoing, which becomes evident when one takes into account the constant attempts of scientists, politicians, some types of media and nongovernmental organizations to draw the societies attention to this issue. The phenomenon of climate change is difficult to grasp by citizens and what is more, its effects are not spread in an even manner geographically or temporally across the world. This particular feature of the phenomenon substantially hinders the process of securitization. However, another issue connected with climate change has been subject to the process of securitization, namely energy. In public debate energy issues are being isolated from the notion of economic security and start functioning as independent entities. It is due to the fact that some countries have used the import of hydrocarbons as an instrument of foreign policy since 1970s, the assumption that a reliable supplies of cheap energy is indispensable to ensure economic growth as well as alleviate the negative impact of rising energy prices on consumers. This impact is visible at petrol stations, in electricity and heating prices as well the prices of foodstuffs that also rise when hydrocarbon prices go up. Due to their impact on the whole economy, energy issues affect the level of satisfaction of basic social needs. As a consequence, society perceives energy issues as easier to grasp and understand, and thus securitize them. Therefore, energy issues have been securitized, i.e. unlike climate issues they have become threats to security. This means serious consequences for the policies and strategies of states, which place energy issues higher on the hierarchy of objectives, thus giving them priority over climate issues. This situation is also affected by the lack of precise, conclusive and coherent analyses concerning the impact of climate change on the world we live in. For instance, the report The Economics of Climate Change presents forecasts on the impact of the amount of CO 2 in the 39

40 atmosphere on temperature levels. Differences in forecasts are apparent, e.g. depending on the research temperature can by the concentration of 400 ppm of CO 2, change from 0.6 % to 4.9 %, ergo the discrepancy amounts to as many as 4.3 degrees, by 1000 ppm of CO2 temperature may rise from 2.2 to 17.1 degrees, which means a difference of almost 15 degrees (see table no. 1)9. Table no. 1. Stabilisation level (ppm CO2 equivalent) Temperature increase at equilibrium relative to preindustrial ( C) Hadley Center IPCC TAR 2001 Eleven Studies Ensemble 0,8-2,4 1,0-3,1 1,3-3,8 1,5-4,4 1,8-5,5 2,2-6,4 2,8-8,3 1,3-2,8 1,7-3,7 2,0-4,5 2,4-5,3 2,9-6,6 3,4-7,7 4,4-9,9 0,6-4,9 0,8-6,4 1,0-7,9 1,2-9,1 1,5-11,4 1,7-13,3 2,2-17,1 Source: N. Stern, The Economics of Climate Change, STERN REVIEW, Cambrige 2007, p. 12. To discover the relationship between the amount of CO2 in the atmosphere and rising temperatures is one of the problems which are difficult to measure. Another research problem which defies a clear answer is to what extent the rise in temperatures will affect changes occurring in nature. Summarizing the presented analyses on the impact of climate change on social life based on econometric models carries a high risk of error and does not provide conclusive arguments to securitize climate protection. Apparently, the researchers who have been dealing with this issue for years are not certain as to the scale of the negative impact. This problem is intensified by the negative past experience with forecasts showing the relationship of man with nature and its consequences e.g. the failed U Thant s report presented on May 26, 1969 on a session of the UN General Assembly which contained a statement that unless prompt actions are taken mankind will become extinct in the next 10 years. Hence, the cause for the lack of securitization of climate issues is more 9 N. Stern, The Economics of Climate Change. STERN REVIEW, Cambridge 2007, p

41 complicated and cannot be merely put down to the unwillingness of countries and governments but to the lack of consumers conviction. To sum up, there is a tension between the today s power industry and climate protection as the rise in demand for energy is satisfied from non-renewable, mainly coal, oil and gas sources. Despite the fact that coal combustion results in immense CO 2 emissions, between 1990 and 2010 CO 2 the consumption rose from Mtoe to accounting for 25,4 % to 27,2 % TPED 10 respectively. From the perspective of climate protection this is the worst of possible solutions, however, from the point of view of the hierarchy of countries objectives, which is to satisfy energy needs, i.e. provide cheap and reliable energy that enables economic development and achieving economic security, this is a natural and reasonable measure. Hence, countries such as Poland or China do not accede to the international regulations which set forth a further reduction of emissions. A solution to this contradiction between the current energy policy of some countries and climate protection can be the development of the renewable energy industry, which results in zero or low emissions. Nonetheless, in public debate it very often comes up that the development of RES is costly and may cause the weakening of economies competitiveness. Problems of managing the energy, lack of supply stability and excessively high costs of connection to grid are also touched upon. Such assumptions neglect vital elements that weigh in favour of the development of RES, thus representing a narrow, sector-oriented perception of the phenomenon and ignoring strategic planning and the dynamics of technological change. Security economization and climate change The economization of security leads to the emergence of the notion of economic security, which in the course of research has developed the tools for the analysis of economic security level. The issues of climate change and economic security will be discussed in two contexts. Firstly, how climate change will affect 10 World Energy Outlook 2012, IEA, p

42 economic security and what the impact of international regulations concerning climate protection on economic security will be. Analyses on the influence of climate change on economic development and economic security carry a high risk of error as all long-term forecasts, which does not only affect the process of securitization, a problem outlined above, but also influences countries strategies. Stern s report stated that if no actions are taken, the overall costs and risks of climate change will be equivalent to losing at least 5% of global GDP each year, for the foreseeable future. If a wider range of risks and impacts is taken into account, the estimates of damage could rise to 20% of GDP or more ( )11. The authors of the report forecast in more detail that temperature will rise between 2 and 3 degrees, which will cause a loss of 0.6% up to 1.4% in GDP in the most probable version of the forecast. The grimmest but also least possible scenarios show losses of 4.0% up to 9.1% of world GDP. By the year 2100 in India, Southeast Asia, Africa and the Middle East the loss will reach up to 2.5%. As to the considerable climate change scenario India, Southeast Asia will lose 3.5%, Africa and the Middle East 2.7% of GDE (see table no. 3)12. Table no. 2 Cost of GDP losses according to PAGE Change th th Mean expected cost 5 percentile 95 percentile 2 C 0.6% 0.2% 4.0% 3 C 1.4% 0.3% 9.1% 4 C 2.6% 0.4% 15.5% 5 C 4.5% 0.6% 23.3% of temperature Source: N. Stern, The Economics of Climate Change. STERN REVIEW, Cambridge 2007, s The results presented in Stern s report have been contested and questioned 13. One cannot help but agree with Wiliam Nordhaus that the report does not give an answer to the most burning question: how quickly, if and when to introduce 11 N. Stern, The Economics of Climate Change. STERN REVIEW, Cambridge 2007, p Ibidem. 13 W. D. Nordhaus, The Stern Review on the Economics of Climate Change, Cambridge 2006, p

43 regulations on climate 14. It also has to be stressed that the presented studies and attempts to create a model neglect the aspect of expenditure as they are based solely on an analysis of income. Due to this fact, the usefulness of the report consists in presenting some tendencies, trends and possible but not reliable financial calculations. This observation hinders the analysis of climate change impacts on economic security. To sum up, the effect of climate change on economic growth and economic security will not be the same for all countries; one can distinguish countries that will be less affected by these changes or even will benefit from it, such as Russia. Today there are also countries that in a few years time may disappear from the world political map as a result of the flooding of their territories. In 2007, the Maldives turned to India and requested that they take in their citizens under such circumstances. However, there are also other costs that are crucial to the main emitters of CO2, the most influential economic and military powers, namely the costs of maintaining international stability under the circumstances that in the densely populated areas of the world, e.g. Africa, crop production will drop even by 50% in some regions. In general, depending on the adopted model in the populous countries of the South, a fall in crop production will reach from 10 to 15% at 550 units of ppm 15. This situation might make it necessary to increase defence expenses and development aid, which will affect the economic development of those countries. On the other hand, a considerable effect on the economic security of countries is due to the adopted climate protection system which is based on assigning emission levels in terms of absolute values for each country depending on the current emission level and requires introducing relevant reductions. The adoption of this kind of regulations does not include other factors, such as population, territory and CO 2 consumption rate. Current statistical data shows that China is the biggest emitter of CO 2 in absolute values. However, if one compares emission levels to population numbers, i.e. per capita CO 2 emissions or if one relates them to the size of the territory, the result will be significantly different. If the criterion of per capita 14 Ibidem, p N. Stern, The Economics of Climate Change The Stern Review, Cambridge 2007, p

44 emissions is applied to such countries as the USA, Russia, Australia, they have a higher per capita emission than China. On the other hand, if one takes as a criterion emission levels per square km of a given country s territory, then even in such countries as South Korea, Japan, Germany, Poland and Italy the CO 2 emissions are higher than in China. CO 2 emission values adopted in absolute terms as a point of reference for the reductions give an advantage to those countries that are competitive (Northern countries) and as a consequence, instead of producing goods, the manufacturing of which would lead to high emissions, the countries can rely on import. In order to create a more just and effective ratio, on the basis of which the tools for action can be made, one needs to use as a point of reference the CO 2 consumption rate. This method consists in assigning to each good a certain amount of emission, which depends on the amount of emission needed to manufacture it. This way one can determine the amount of CO 2 emissions for each country and start the reduction from this level. Contrary to the method that is now being used, the alternative one takes into account the relationship between CO 2 consumption and emission. The current method causes the member states of the EU to stop the production of goods resulting in high CO 2 emissions on their territories and start importing these products from the countries that are not bound by emission restrictions (countries that are not included in annex 1 to the Kyoto Protocol, e.g. from China). As a consequence of this phenomenon one can observe the dynamic rise in emissions in Southern countries and the observance of the emission reduction criteria by Northern countries. Great Britain can serve as an example: if one relies on the current method, it becomes apparent that CO 2 emissions have declined, by means of the second method one will observe a rise in CO 2 consumption. In conclusion, a better method from the perspective of economic interests of Southern countries, China, India etc. and the actual long-term climate protection, would be to base the legislation pertaining to the reduction of CO 2 on the CO 2 consumption ratio in a given country. By applying the criterion of CO 2 consumption the use of the strategy of transfer of production to other countries would be 44

45 prevented and the climate would be more effectively protected from the negative human interference, thus providing an incentive for producers to use less harmful technologies. As a leader in the protection of the world climate, the European Union promotes regulations which are optimal from the economic point of view, thus increasing pressure on Southern countries. The European Union declared to introduce unilateral commitments for the reduction of CO 2 emissions by 30% by 2020 in relation to the base year, 1990, in turn for CO 2 reductions in the countries which had not been bound by any commitments of Kyoto Protocol. As a result, GDP dynamics would decrease by 0.73 % and imports would fall by 0.67 %. For other countries, such as China, India, Russia, Brazil, Japan and the USA, the loss in GDP would be comparable to this suffered by the member states of the EU (see table no. 2). Table no. 3 Cost of 30% reduction CO 2 till % change of GDP % change of import China Indie Russia Brasilia USA UE Japan -0,79-0,72-0,88-0,79-0,71-0,73-0,76-0,82-0,59-1,06-0,9-0,49-0,67-0,8 Source: The Potencial Global and Developing Country Impact of Alternative Emission Cuts and Accompanying Mechanisms for Post Copenhagen Process, H.Tian, J. Whalley, NBER 2010, s. 27. Taking into account only the expenses which countries have to cover for the reduction of CO 2 emissions into atmosphere, it becomes transparent that such a solution requires an even distribution of costs on main emitters and is neutral from the perspective of economic security. Nevertheless, countries have not yet reached an agreement on this issue, which may be down to the fact that neither the benefits arising from the export of technologies to Northern countries, nor the strategic advantages of technological and capital engagement in energy sectors of the swiftly developing economies of China, India and Brazil have been taken into consideration in the model. 45

46 Green economy and RES development The economic stagnation due to economic crises of 2008 in various countries has brought about changes in their development strategies a path towards the green economy and RES has become an important part of their economic policies. For example, in 2010 the Japanese government explicitly acknowledged the environment as one of the three pillars of the country s response to the crisis, together with employment rate and economic growth. 16 The OECD recommends the Green Economy considering that it enables sustainable economic growth, social stability as well as safeguards the environment and conserves resources for future generations 17.The European Union estimates that the development of RES will provide an increase in employment rate and GDP. It is expected that by 2020 even 1.1% of GDP per year in Europe will come from the RES development 18. Secondly, thanks to a wider use of RES regions with high population growth, such as Africa, countries will have a chance to boost their development 19. A telling example comes from Ethiopia. According to the Ethiopia s Climate Resilient Green Economy Strategy of 2011, the Ethiopian GDP per capita will have increased by 475% by 2030 due to the development of the green economy with RES as one of its key elements. It will allow to move Ethiopia from the group of the least developed to the middle-income countries 20. Finally, the rising global demand for RES will bring many opportunities for the countries that are most advanced in research and development of Renewable Energy Technology (RET). The upcoming ratification of the Kyoto Protocol has encouraged R&D in this area, resulting in the significant increase of research 16 I. Capozza,, Greening Growth in Japan, OECD Environment Working Papers, No. 28/2011, p OECD, Putting Green Growth at the Heart of Development Summary for Policymakers, March 2013, p The impact of renewable energy policy on economic growth and employment in the European Union, European Commission, April 2009, p L Afrique et les energies renouvelables. La voie vers la croissance durable, IRENA 2013, p OECD, Putting Green Growth at the Heart of Development Summary for Policymakers, OECD, March 2013, p. 9 46

47 patents21. So far Japan, Germany, the United States and France have been the most innovative countries in the research and development of CCMT 22. Table no. 4 Number of CCMT patents. Country Number of patents Japan USA Germany Korea France Source: I. Haščič, N. Johnstone, F. Watson, Ch. Kaminker, Climate Policy and Technological Innovation and Transfer, OECD Environment Working Papers No. 30, 2010 r., s. 24. One cannot help but agree with L. Svensson that the introduction of clean technologies may lead to reconciliation between the need to protect climate and the world economic growth. It may also result in a new economic growth, creation of new jobs, the development of a new industry and services, thus inducing the development of agriculture and forestry23. Taking into account the nature of the regime, the economic growth will be observed in Northern countries. Therefore, exactly the above mentioned countries Japan, the USA, Germany, Korean and France may become the most important beneficiaries if the world demand for RES increases. They may improve the deficit on the current account as well as competitiveness of their economies. Apart from that, investments in RET also generate high value-added jobs in these economies. Also development of RES could strengthen global economic security in financial and food dimension. From global perspective soaring prices of energy resources also affect the stability of the global financial system, thus encouraging high liquidity on the financial markets. This led to the debt crisis in 1980s and in 2008 triggered the inflation and caused the financial crisis. Today high liquidity on the financial market is generated by oil exporters 21 E. Lanzi, I. Haščič, N. Johnstone, The Determinants of Invention in Electricity Generation Technologies: A Patent Data Analysis, OECD Environment Working Papers, No. 45/2012, p Ibidem, p L. E. Svensson, Combating Climate Change. A Transatlantic Approach to Common Solutions,2008, p

48 causing a considerable increase in the financial system risk. Exorbitant oil and gas prices enabled the establishment of National Investment Funds which invest oil and gas export revenues abroad. Total assets of National Investment Funds were estimated at USD 5.3 billion in 2011, including USD 3.1 billion worth of assets accumulated from oil and gas export 24. Another destabilizing factor to the financial markets is a high level of speculation on oil prices. Secondly, considerable price fluctuations and periods of high gas and mineral oil prices affect food prices, which increase as a result of higher production costs but also because part of it is used for biofuel production. This causes substantial political disturbances, in particular in countries with low economic development, which in most cases have also weak political systems, and leads to threats to stability and international security that manifests itself in social unrests, changes of government, separatist tendencies and military conflicts. Therefore, the development of RES has a positive impact on economic security with the exclusion of biofuels. Volatile prices of energy resources affect the economic security of the importing countries but also the exporters of oil and gas. In the case of importers, high volatility of prices has a negative impact on the stability of the exchange rate, balance of payments and inflation, thereby hindering the making of monetary policy, which in turn affects the conditions of conducting competitive business activities. They also have an impact on high energy prices on domestic markets, which makes the economy less competitive, ergo poses a threat to the economic security. Development of RES could bring serious problems for example to Russian economy because more than 40% of Russia's budget comes from oil-and-gas related duties and taxes 25. For the exporters, on the other hand, considerable fluctuations in oil and gas prices mean no opportunities for a balanced government budget planning and serious problems in case of a dramatic price drop. Hence, symptoms of Dutch disease R. Gold, D. Gilbert, U.S. Is Overtaking Russia as Largest Oil-and-Gas Producer, October 2, 2013,

49 have been witnessed in most of oil and gas exporters across the world. If margins in oil and gas upstream sector fall, the exporters will have to face serious economic problems and will become less important to the world economy 26. To overcome this obstacle most of the major exporters of oil and gas will have to open their economies and import technologies. They will face an urgent need to change the structure of GDP production to find a new source of economic revenues and make their economy more competitive. Otherwise they won t be able to restore the balance of payments equilibrium. Moreover, they will experience high inflation due to the gradual weakening of their national currencies. Summing up, the most important impact of RES development is to make the economic development independent from hydrocarbon prices. Hence, a long-term transformation of the energy market, in which RES will play a central role, will enable a stable and sustainable economic development as well as economic security. The economic effects of RES development will be positive for all countries. However, the advantages will not be proportional for all countries. According to economization process, the economic crises put in the first place in security agenda problems of development. It gives unique opportunity to include RES development as one of the economic security instruments pushing global economy towards growth and strengthening economic security. Development of RES as a chance for climate protection The potential impact of RES on global oil and gas market and the world economy may be multi-faceted. It is clear that the development of RES will affect oil and gas prices in the future. Yet, it is very difficult to discuss both the timespan and the probable scope of this influence. In the analysis based on econometric models, which forecast world economic trends up to 2020 or 2030, the influence of RES on oil and gas market, in terms of both prices and demand, is rather imperceptible. Today it 26 For Gulf Countries Council oil revenues represented per cent of government revenues during , and oil share in export revenues was per cent in 2008, except in the United Arab Emirates, where it was 43 per cent. The GCC: increasingly diversified economies, Samba Report Series, Office of the Chief Economist, Samba Financial Group, April 2010, p

50 is justified to claim that there is no correlation between the RES development and hydrocarbon demand or pricing 27. In the future the growing significance of RES for the energy market will bring significant changes, including the distinct correlation between the development of RES and oil and gas prices. It will strengthen the economic security of the countries developing RES. Also the impact of RES on climate change and reduction of hydrocarbon use by exporters in order to control importers is today rather limited. However, even today, the development of RES is pushing the global economy towards the economic growth, which can be perceived as a very positive outcome from the perspective of economic security. The dynamic of RES development is very high in 2011 only 13% of energy of the world primary energy supply came from RES. Nowadays most of the 74% of this value is covered by biofuels and waste, 18% comes from hydroelectric power plants, 1% from the sun and 2% from wind power. This means that less than half the energy coming from RES contributes to reducing import dependency. Meanwhile between 2005 and 2011 the wind power generation rose by 333%, providing 447 TWh in In the same period, the fastest growing electricity-generating industry was photovoltaic (PV) its production increased by 1550%, up to 65 TWh in The scope of impact of RES on economic security will depend on the following variables: technological progress in renewable energy technology, oil, gas and coal prices on the world markets, economies of scale, political decisions the manner of subsidizing this type of power generation, determining the framework of cooperation between the distribution network operators and the investors and creators of RES systems, economic situation of various countries the level of dependency on the imported energy carriers and the budgetary situation of those states, 27 IEA research indicates that there is now no correlation between wind output and gas demand, an increasing wind market share neither amplifies nor weakens existing gas demand patterns. Irene Vos, The Impact of Wind Power on European Natural Gas Markets, International Energy Agency 2013, p Authors on the basis of IEA, Medium-Term Renewable Energy Market Report 2012, OECD/IEA, p

51 acceptance or rejection of global regulations on CO 2 emissions imposing the obligation for the reduction of emissions on all countries. Thanks to RES, countries could be able to fulfill demand on energy and save the climate because of economic reasons which are more understandable for all societies. It is rather difficult to expect that climate change problem will be securitized putting the issues on the top in countries policy and strategy agenda. Any chance for climate protection? To sum up, the reason why it is difficult to establish an international climate protection regime does not lie in the aspects of the economy but above all in the different perception of energy and climate issues by citizens, which results in recognizing energy issues by leading emitters as standing higher in the hierarchy of objectives pursued by countries than climate change. Taking into account the complex nature of security issues subject to securitization and economization processes, the key to climate protection is to put forward solutions that enable to extract cheap energy and protect the climate. Renewable energies, photovoltaics and wind energy in particular, fulfill these requirements. The crisis of 2008 gives a chance to include in the policies and strategies of countries the green economy, which provides for the development of renewable energy systems. The prices of coal, oil and gas, i.e. the traditional energy carriers, will have a substantial effect on the cost-effectiveness of these kinds of solutions. Drawing on past experience in the field of international relations, a dependence on imports of gas and oil poses a serious threat to countries due to the fact that such interrelation is being used to exert pressure on these countries and as a result they strive to become self-sufficient or diversify energy supplies and sources. Owing to this fact, the development of RES as a part of energy self-sufficiency becomes a highly desirable item on any energy balance. The multilateral actions that have been undertaken have a very limited effect on the policies of countries, which 51

52 means that the prospect of establishing common international regulations on the reduction of CO 2 emissions that indirectly enable to control one of the most important economy sectors, i.e. the energy sector 29 seems unlikely. This problem became apparent during the discussion on mechanisms to control emissions, when a proposition was made to introduce other than national verification mechanisms that met with strong opposition from China. Fear of handing over control over the energy sector to international institutions, dominated by Northern countries, is not unsubstantiated. In fact, owing to the introduction of emission reductions, this mechanism makes it possible to lower the competitiveness of economies, above all of such countries as India, China and Brazil. It is highly unlikely that countries will reach an agreement on global reduction of CO 2 emissions in the near future, which is due to the fact that climate issues are placed lower on the hierarchy of objectives of most countries than energy issues. The key to climate protection is to introduce innovative renewable technologies, the use of which will strengthen the stability of the global economic development, which is now exposed to the negative influence of volatile oil and gas prices. The introduction of these technologies will also constitute a powerful impulse for the global development, which raises great expectations, considering the current economic recession. The most advanced countries in terms of this technology will be increasing their level of economic security. One could assume that climate change will lead to a catastrophe comparable to the 1974 oil price shock, which will move climate issues up the hierarchy of countries objectives, however, taking into account even the worst-case scenarios this is still a matter of decades. Krzysztof Księżopolski Assistant Professor in Institute of International Relations of the University of Warsaw, expert of Centre for Political Analysis of the University of Warsaw 29 More on the strategic meaning of the energy sector, see: K. Proninska, Zagrożenia i wyzwania dla globalnego bezpieczeństwa energetycznego, [in:]: K. M. Księżopolski, Problemy bezpieczeństwa wewnętrznego i bezpieczeństwa międzynarodowego, Warszawa 2009, p

53 Abstract Lack of progress has been the impulse to look into the causes of impasse in establishment of the International Climate Protection Regime. The present paper deals with the process of securitization and economization of security that can help to clarify the reasons behind this stagnation. Problems in international regulation does not lie in the aspects of the economy but above all in the different perception of energy and climate issues by citizens, which results in recognizing energy issues by leading emitters as standing higher in the hierarchy of objectives pursued by countries, than climate change. In this situation it will be very difficult to establish limits of CO 2 emission. It seems that Green Economy and RES development thanks technological progress is the chance for climate protection rather because of economic reasons than ecologic ones. WPŁYW SEKURYTYZACJI I EKONOMIZACJI BEZPIECZEŃSTWA NA USTANAWIANIE MIĘDZYNARODOWEGO REŻIMU OCHRONY KLIMATU Abstrakt Zagrożenia dla państw oraz całego życia na Ziemi wynikające z zachodzących zmian klimatu stanowią istotne zagadnienie polityki międzynarodowej. Do dziś nie udało się ustanowić powszechnego systemu ograniczającego emisję CO2, ergo chroniącego klimat. Autor, odwołując się do procesu sekurytyzacji i ekonomizacji bezpieczeństwa, poszukuje przyczyn impasu w pracach nad stworzeniem międzynarodowego reżimu ochrony klimatu. Jego zdaniem problemy w ustanowieniu reżimu nie leżą w sferze gospodarczej ale przede wszystkim w różnym postrzegania problemów energii i klimatu przez obywateli. Autor uważa, iż decydująca jest percepcja problemów energetycznych przez państwa będące wiodącymi emitentami CO 2 ich rozwiązanie stoi bowiem wyżej w hierarchii celów realizowanych przez państwa niż kwestia zmian klimatycznych. Autor sądzi ponadto, że idea zielonej gospodarki i odnawialne źródła energii mogą dzięki postępowi technologicznemu zmieniać bilanse energetyczne państw i dzięki temu stanowią szansę dla ochrony klimatu. 53

54 Kamila Pronińska DEVELOPMENT OF GREEN ENERGY IN COAL-BASED ENERGY CULTURE IMPLICATIONS FOR POLAND S ENERGY SECURITY Keywords: energy security, energy culture, energy policy, renewable energy sources, fossil fuels Introduction Ensuring energy security that is availability of energy at affordable prices at all times is currently one of the top political priorities in Poland. How to achieve this goal in the conditions of dynamically changing security environment? What are the best methods for guaranteeing stable supplies of energy in the future? Considering high unpredictability of the global supply-demand trends and the emergence of new asymmetric, economic, technological and environmental threats to energy security, one of the greatest global challenges is to find the right way of developing the energy sector in the future. Countries play different roles in global and regional energy markets and share different experiences regarding a model of energy consumption. The variety of attitudes towards the energy sector and one s position in energy supply-demand chain influence the perception of energy security. In a comparative European perspective, Poland is one of the major energy consumers and has relatively high levels of energy self-sufficiency. Polish energy sector bases on domestic and imported fossil fuels. Hydrocarbons are imported almost exclusively from Russia. The importance of coal, high energy intensity and the poorly diversified energy mix as well as oil and gas import routes briefly characterize Poland s energy security situation and energy culture. These remains of the communist times in the Polish 54

55 energy sector influence contemporary thinking of how energy security should be achieved and Poland s attitudes towards the EU s energy and climate policy. The EU is struggling to ensure a more competitive, secure and sustainable energy future. Among different priorities, the EU s 20:20:20 energy policy target 1 deserves special attention as its implementation will influence the dynamics of the European energy market and the structure of energy consumption across the European Union. Implementation of the target requires, on the one hand, further technological developments, especially in the field of green energy and on the other hand, the political will. In the conditions of economic downturn, many countries have been questioning the rationality of a climate change focused energy policy of the EU. Poland has been among states strongly reluctant to the EU s energyclimate package. Social, economic, structural but also cultural factors make a transformation of Polish coal-dominated energy sector and energy intensive economy particularly difficult. In a public discourse, renewable energy sources are often presented as threatening Poland s energy security in its economic and geostrategic dimension. This paper surveys the key features of Poland s energy culture and energy security situation and discusses how they influence its attitudes towards environmental dimensions of energy policy. It looks at the obstacles and prospects for development of renewable energy sources (RES) in Poland. On the one hand, it deals with mechanisms and reasons behind disregarding in a public discourse a potential role of RES in securing future energy needs of the Polish society. On the other hand, it examines a potential contribution of green energy to Poland s energy security. 1 20:20:20 formula refers to three binding targets for 2020 of the EU s energy and climate package. They include a 20% reduction in the greenhouse gases emissions from 1990 levels; an increase of renewable resources share in the energy consumption up to 20%; a 20% improvement in the EU s energy efficiency. 55

56 Poland s energy culture and energy security Energy culture can be defined as a system of behaviors in relation to energy system and energy consumption which are characteristic of a society. It is also a typical way of thinking about energy security, which represents country s experiences. As result, although for most countries energy security means availability of energy in all forms at affordable prices, they may perceive threats to this security define methods of ensuring it differently 2. Perception of energy security depends on one s position in energy supply chain but to a large extent also on a context of the energy market and specific experiences that shape an energy culture. Poland s energy culture is rooted in its experiences of a socialist economic management system, several years of economic transformation and the current position of an importer and a transit state for Russian oil and gas. For Poland and other former socialist states energy security equated to a high level of energy selfsufficiency within the Eastern Block. Historically, the former socialist countries invested in energy and carbon-intensive heavy industries and based their energy security on cheaply available fossil fuels which were produced and exported under preferential tariffs across the communist bloc. For these reasons, Poland relied on ingenious coal and imported Soviet oil and gas. In Poland, in the eyes of the general public cheap energy resources and cheap final energy were perceived as a public good provided by the state. This way of thinking was not conducive to developing approaches to and promulgating energy savings. Instead, it supported energy waste. Years of the economic transformation and integration with the Western institutions have changed to some extent the concept and understanding of energy security and the strategies of ensuring stable supplies of energy. Poland has restructured its energy sector, upgraded infrastructure and invested in some energyefficient technologies. It has also officially declared the following goals of the energy policy: improvement of energy efficiency; enhancement of security of supply; diversification of electricity mix; development of renewable energy; development of 2 I discuss this subject in: Energy and Security regional and global dimensions, SIPRI Yearbook 2007, pp

57 competitive energy markets supplies; and reduction of the negative environmental impact of the energy industry3. However, despite such official statements, heritage of the socialist times remains visible in the energy sector. Poorly diversified energy mix, one-directional gas and oil interconnections with Russia, old, underinvested infrastructure4, high level of energy intensity still characterize Poland s energy sector and remind of the past system. Interestingly, the years of communism have also left a lasting impact on the perception of energy security in a sovereign Poland. All these historical antecedents influence the present behavior and opinions in relation to the energy sector and issues such as security of supply, liberalization of the energy market and sustainable development. These are the core principles of the EU energy policy. As result, energy policy in practice diverges from the goals declared in the official documents. Fig. 1. Dynamics of primary energy consumption by sources in Poland [Mtoe] coal 60 primary energy oil 40 gas 20 RES Source: Author. Data: BP Statistical Review of World Energy 2013, June Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, Załączniki do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r., pp It is estimated that around 55% of all power plants are over 30 years old. Only around 25% of power plans are less than 20 years old. From 2014 up to 2017 Poland will have to shut down power plants of total production capacity of around 4.4 GW. Such a situation creates a serious risk of power deficit in the market. According to the governmental sources, Poland may face electricity shortage already in Without adequate investments in new facilities power deficit in 2015 and 2016 will reach 95 MW and 800 MW, respectively. Ministerstwo Gospodarki, Sprawozdanie z wyników monitorowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, Warszawa 2013 p

58 One of the greatest challenges identified in the official Polish energy security strategies is the diversification of the energy and electricity mix5. The energy mix remains dominated by coal though its importance has been decreasing since the beginning of the political and economic transformation (See: Fig. 1). Coal s share in Poland s primary energy consumption is 58%, and it accounts for more than 88% of electricity output (See: Fig. 2). As far as Poland s energy culture is concerned, high dependency on ingenious coal is perceived as the key method of ensuring Poland s energy security. Thinking of energy security in terms of high energy self-sufficiency is a repeating theme in national expert and political debates, where coal is not only presented as an ingenious, but also the most stable and a relatively cheap source of energy. Fig. 2. Primary energy consumption in selected EU s countries in 2012 [Mtoe] primary energy consumption consumtion of oil consumption of coal consumption of natural gas Source: Author. Data: BP Statistical Review of World Energy 2013, June As seen in Fig. 2, the second and third most important primary energy sources for Poland are hydrocarbons. The demand for hydrocarbons and their share in the 5 Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Polityka energetyczna Polski do 2025 r., Dokument przyjęty przez Radę Ministrów 4 stycznia 2005 r., p. 5; Polityka energetyczna Polski do 2030 r., Ministerstwo Gospodarki, Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r., p

59 energy mix have increased since early 1990s. Nonetheless, in comparison to other EU countries, natural gas plays a minor role in the Polish economy. Poland s consumption of natural gas per capita is one of the lowest in Europe, and the share of gas in the energy mix is just 13%, though it has been rising over the recent years. Almost 40% of natural gas consumed in Poland comes from domestic sources. Supplies from Russia cover over 90% and 60% of oil and gas consumption in Poland, respectively. In the gas sector, Poland lacks access to alternative suppliers and European gas hubs. The LNG terminal and bi-directional gas interconnectors are recent on-going investment projects. In the oil sector, although Poland s oil terminal has enough capacity to substitute supplies from Russia, Polish refineries are technologically dependent on the Russian crude supplies. Russia has many times used its dominating position in the Central-Eastern European oil and gas market. It has conducted tough power negotiations, successfully binding the region with long-term contracts including non-flexible price, delivery and destination clauses, it has also used the delivery of its oil and gas supplies to achieve political and economic goals. A consequence is that former satellite-states, such as Poland, often pay higher prices for Russian resources than their Western neighbours. They have also faced gas or oil supply cut-offs (recall the Russia-Ukraine gas crisis of 2006 and 2009, when cut-offs stroked importers of Russian gas from Western Europe, too or the case of Lithuanian refinery complex Możejki Nafta, when several times Russian Transneft cut supplies of oil after this strategic Lithuanian complex was taken over first by American and later Polish companies). Dependency on Russia together with the little changed Russian rhetoric and behaviour in relation to the countries without real supply alternatives make Polish energy policy focused on strategic issues of security of supply. Diversification away from Russia has been perceived as one of important methods of enhancing energy security, though until recently progress in this field had been hardly noticeable. Taking into account the Russian factor in shaping Poland s energy policy and energy security concept helps 59

60 to understand why high import dependency is perceived as a threat and domestic coal as an important tool of managing level of import dependencies. Strong reliance of Poland s electricity and heat sector on coal has, however, wider and deeper social and economic explanations. The availability and affordability of coal in comparison to other primary energy sources has been a key factor in maintaining its position and significance for the society and the economy. In a wider social context, the coal and lignite mining industry provides over jobs (4.2% of the persons employed in the industry 6 ), though the employment rate in the mining sector continues to shrink. The significance of the coal industry for the economy has diminished the share of mining in the GDP decreased from 3.71% in 1995 to 2.60% in , which is typical for the developed countries but it is still an important industrial base for Poland s economic growth. Not surprisingly, the coal industrylobby plays a strong role in influencing energy policy-making process. For security as well as social reasons, the government claims that coal will remain the base of the country s energy security. How will it then adjust to the EU law? The Tusk government wants to fully involve coal in the debate on environmental issues and opts for development of the clean coal technologies. Polish high officials prove to be not ready for far-reaching changes in the way energy is produced 8. Reduction of green-house emissions and improvement of energy efficiency are among the toughest task that Poland has to face up. Despite relatively low energy consumption per capita, Poland s economy is characterized by high levels of greenhouse emissions and high energy intensity. These two relics of communist times constitute a challenge to energy security, especially in its economic and technological dimension. Between 1990 and 2007, energy intensity in Poland dropped by 49%, which has been a spectacular decrease among the Central European countries. Yet, it still uses more than twice as much energy to produce a unit of economic output as 6 Central Statistical Office, Statistical Yearbook of Industry - Poland, Warsaw 2012, p Ibidem. 8 According to the Prime Minister: Poland s economy will continue to be based on coal, but in a more modern way ( ) Poland will invest in CO 2 reductions, but not in the limitation of the use of coal. The government emphasises that future of energy security is coal and shale gas. Tusk: będziemy dalej stawiać na węgiel, Polish Press Agency, 10 th September

61 Western Europe and the supremacy of the coal-energy sector makes the level of CO 2 emissions highly unsatisfactory. Total CO 2 emissions in Poland fell by about 11% while carbon intensity of energy use declined by just 9%. It s not enough considering that the neighbouring Czech Republic, also highly dependent on coal, managed to decrease both indexes by 20%. Over this period, Slovakia s carbon intensity of energy use fell by 29% and total emissions by 38%, and Hungary s by 15% and 20%, respectively 9. Central European countries owe the improvement of the CO 2 emissions indexes first and foremost to the economic transformation processes and decommissioning of many energy-intensive and carbon-intensive factories but also to the investments in energy efficient technologies. At the sector level, households account for the largest share of Poland s energy consumption, followed by transport (where in contrast to the industrial sector, CO 2 emissions increased by 53% over the past two decades) 10 and industrial sector. Promotion of energy efficiency requires specific regulations and this is the weakest aspect of Poland s energy policy. So far Poland has introduced a system of white certificates (on the basis of Energy Efficiency Law of 15th April 2011). The new law puts an obligation on suppliers of electricity, heat and gas to achieve energy saving certificates; this obligation has been in force from the beginning of Yet, the biggest potential for energy savings seems to be in Polish households and in improvements of energy efficiency in buildings. To achieve better energy efficiency and make energy system less carbon intensive Poland needs to elaborate and introduce the long-term and comprehensive strategies involving governments, companies and households. High energy intensity and lack of infrastructure that could enable greater diversification and flexibility of the energy system open the catalogue of the most urgent and important challenges to Poland s energy security. However, an understanding of the need to enhance the security of supply contrasts with 9 Eurostat, EU Energy and Transport in Figures. Statistical Pocketbook 2010, Publications Office of the European Union, Ibidem. 61

62 incomprehension to the need of bolstering the environmental dimension of energy security. Improvement of environmental performance of the energy sector is not a top priority, though in the official energy strategies this issue has been raised. High green-house emissions are particularly controversial question in this context. Generally, today at the political level climate change is not perceived in Poland as a real future threat to security, at least not for national security. A minority of experts and an even greater minority of politicians present different positions on this issue. As aptly noticed in FIIA study the idea of sustainable energy security does not resonate particularly well in the Polish public discourse, with none of the major political parties explicitly prioritizing the low carbon transformation of the economy in their policy platforms 11. Observation of the public debate leads to the conclusion that it is the EU s climate change-oriented energy policy that is perceived as a danger to country s security rather than climate change itself. There is also a wide acceptance that Poland has been successful in implementation of the Kyoto Protocol commitments while the EU s progressive reduction targets are detrimental to its economy and energy security. In the 1990s, Poland took an active part in climate negotiations and the elaboration of the international climate regime-structures (UNFCCC and the Kyoto Protocol 12 ) and accepted national documents on climate and environment, yet it is important to note a significant change in its attitudes towards climate issues in recent years. What is the explanation for this noticeable change? In the 1990s, significant reduction could be achieved as a result of the economic transition process and switching off energy-intensive heavy industry. Economic transformation brought social and economic costs, therefore one can argue that it was neither easy nor cheap to reduce greenhouse emissions. Yet, it was a time 11 T. Spencer, A. Korppoo, K.O. Lang, M. Kremer, Linking an EU emission reduction target beyond 20% to energy security in Central and Eastern Europe, FIIA Working Paper, March 2011, p UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change is one of a Rio Convention adopted in Its aim of preventing dangerous human interference with the climate system was widely accepted by majority of states through the process of ratifications. Poland approved the UNFCCC on 28 July The Protocol to the UNFCCC (The Kyoto Protocol) was adopted on 11 December Poland ratified the Kyoto Protocol on 13 December

63 of rising strategic awareness of the need to reform as well as long-term thinking about security policy directions in 1992 Poland declared in the security strategy that its strategic goal was access to the Western structures NATO and European Communities. The post-socialist country had to prove its commitments to the Western values and belonging to the West not in civilizational dimension, which was rather undeniable, but in political, economic and security terms. The political and economic transformation was therefore the only way that could lead Poland to the Western institutions. It involved the restructuring of heavy industry and the modernization of the energy sector and other industries. A spectacular greenhouse gases reduction was then a product of the changing structure of Poland s economy and not an effect of a strategic action plan or any securitization of climate change. As a result, Poland was able to reduce emissions without affecting the coal-electricity lobby interest 13. Today political decisions on Poland s role in international politics on global warming and further greenhouse emissions reductions are taken under different geostrategic and economic conditions. Firstly, further reductions of CO 2 emissions require significant changes in the structure of energy consumption and production in Poland. Concerning the way of thinking about the energy sector and energy security dominating in Polish political and expert circles, Poland is not ready for any noticeable energy transformation. Coal-fired generation meets the criteria of longevity and scalability both critical for a stable supplies of energy 14, which is a top priority of Poland s energy policy. Sustainability of the energy sector is of secondary importance. Secondly, transformation away from coal could trigger social and economic tensions. It is hard to expect that political decision-makers would take such a challenge. Poland s political system makes all governments focused on short-term goals ( from one election to another ), while energy transformation requires longterm strategic vision of development of the energy sector. Political elites do not have 13 A. Bokwa, Climatic issues in Polish Freign Policy, in: P.g. Harris (ed.), Europe and Global Climate Change. Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, 2007, p I.N. Kessides, D.C. Wade, Towards a sustainable global energy supply infrastructure: net energy balance and density considerations, EUI Working Papers, RSCAS 2010/72, p

64 such a strategic concept and seem to be hostages of the particular interests of different energy lobbies. Energy mix based in fact on two traditional fossil fuels and lack of infrastructure diversifying energy supplies after over 20 years of economic transformation are proof of this state of matter. Existing legislative and institutional barriers to development of renewable energy in Poland are also meaningful evidence of political reluctance to energy transformation. Thirdly, Poland is today a member of the EU an institution which plays a leading role in the international efforts to mitigate global warming. This membership has been, in fact, a key driver of Poland s actions on environmental and climate change issues. As one expert notices EU may be treated as a <<hegemon>> that made Poland follow its environmental requirements 15. For a country dependent on carbon-rich energy an implementation and an enforcement of the EU environmental acquis is a difficult task for structural, legislative and financial reasons. There are also sociological and psychological explanations of these difficulties, which relate to a weak environmental awareness, a traditional thinking of energy security that neglects environmental dimension and also a widespread feeling that the EU climate-oriented energy policy did not take into account a specific situation of the Polish energy sector its dependence on fossil fuels, the security of supply needs and energy poverty 16. Poland accepted the acquis after long and complicated negotiations, however, regulations on greenhouse gases emissions had never suited its energy culture. Hence, since 2008, Poland has tried to prevent the adoption of more burdensome reduction targets and has become one of the most active players within the EU debate on climate change 17. It has successfully created an image of a country ignoring the problem of climate change, unwilling to transform its energy system and hindering the EU s climate policy A. Bokwa, Climatic issues in Polish Foreign Policy, in: P.g. Harris (ed.), Europe and Global Climate Change. Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, 2007, pp D. Buchan, Eastern Europe s energy challenge: meeting its EU climate commitments, OIES, July 2010, p Z.M. Karaczun, Poland and climate change: Analysis of Polish climate policy , International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs, 01/2011, p Karaczun points at two trends dominating in the Polish position on climate change issues: first, unwillingness to take active measures aimed at phasing out fossil fuels and promoting climate protection; second, blaming 64

65 Decarbonisation and transformation of the energy system require, on the one hand, a political will, and on the other hand social support. In both cases, it would be easier to implement energy efficiency measures, increase the share of renewable energy sources (RES) in the energy mix as well as decrease carbon intensity of the energy sector if there were greater environmental awareness but also awareness of strategic, social and economic benefits of such a transformation. These issues, however, are usually downgraded in the Polish public discourse, which focuses on the negative economic and security aspects of such a transformation. A transformation towards more diversified and sustainable energy system is a long term and complex process of a strategic significance for the future development of a country. Presenting it as dangerous to economic and physical availability of energy gives a false picture of reality, but corresponding to the interests of particular lobbies. Development of renewable energy sources is an important part of the transformation towards a sustainable energy future but also of a new thinking about energy security. This process has a significant impact on the evolution of energy cultures across the EU and European energy security. In the Polish energy culture, security and economic issues have downgraded environmental problems as a field of action for energy policy and the ideas to move the energy sector forward to an era of innovating renewable and smart technologies have faced strong resistance. Green energy and Poland s energy security perspectives and challenges for development of RES in Poland Observation of contemporary growing share of renewable energy sources (RES) in the energy mix of high-developed countries is perceived as a new revolution in the energy market and global economy itself. Year by year, progress in development of renewable energy technology makes it cheaper and thus more competitive in the energy market and more accessible to final consumers, although greater development of RES still requires special financial support from public EU climate policy for the lack of modernization in the energy sector and growing energy process. Ibidem, pp

66 authorities in different forms. Poland has not been keeping up with the recent trends in RES development. Today, due to a relatively low share of RES in Poland s total primary energy production and consumption, it is difficult to discuss the role of green energy in the country s energy security. In 2011, RES constituted for 7.8% of total primary energy production 19. However, most renewable energy came from biomass and was used for heat production. Renewables role in Poland s electricity mix was hardly noticeable. As a result, although the share of RES in total energy mix is close to the OECD and the EU s average, the share of renewables in electricity production mix is far below it. Poland, in fact, qualifies among OECD countries with the lowest share of RES in electricity production 20. From a dynamic perspective, Poland has been progressing with the use of RES since the 1990s. In 1990, the share of RES in the total energy mix accounted for only 1.3% (1.58 Mtoe), which means that in two decades Poland has made a fivefold increase in the use of RES (up to 8.05 Mtoe). This has not changed significantly the use of different categories of RES while in % of renewables used in Poland were biomass and the rest was hydro energy, in 2011 the share of biomass was even higher (94%) and hydro had fallen to 2.5%. The rest wind and solar energy accounted for 3% of the RES mix 21. The statistical data relating to the last decade show that despite the commitment to implement the EU s directives on the use of RES and an improvement of energy efficiency, Poland does not have an effective system of RES support. It relates in particular to a support of solar and wind technologies. Both of these renewable energy branches were booming across the EU in recent years. In Poland in the years , as shown in Figure 3, only the use of biomass significantly increased. Hydro energy showed variable dynamics during this period, 19 Final use of RES in Poland is very low diversified 90% of renewables is used for heating, 8% for electricity and 2% in the transport sector. IEA, Renewables Information 2012, OECD/IEA The average share of RES in electricity production for OECD is 19,1%, while for European OECD 24.6%. For comparison, RES account for the following percentage of electricity in the neighboring countries: 8% in Czech Republic, 19.9% in Germany, 17% in Slovakia. IEA, Renewables Information 2012, OECD/IEA Ibidem. 66

67 but its share in electricity production from RES was the highest. The production of electricity from wind recorded a small increase 22. It is the second most important source of renewable electricity production 23. Fig. 3. The use of renewables in Poland by source, [Mtoe] wind solar hydro biomass Source: Author. Data: BP Development of renewable energy sources (RES) may have a significant impact on energy security. Yet, the scope of influence on both economic and geostrategic dimension of energy security will depend on dynamics of growth in the use of RES in Poland. Challenges to a wider use of RES in the energy system, on the one hand, relate to Poland s energy culture and very traditional approach to energy system, on the other hand, refer to economic and technological barriers and fears of maladjustment and potential destabilization of the energy system. Concerning an energy culture, RES fit to the concept of energy independency energy can be generated from the local sources, which decreases the level of import dependency. Yet, the public discourse is rather focused on presenting RES as too expensive and dangerous to the stability of the energy system. It is widely argued that contrary to the coal fired power plants that guarantee stable production of energy at relatively low costs, renewables are not only expensive but also 22 In GWh of total GWh generated from RES came from hydropower plants, while wind power plants generated GWh. IEA, Renewables Information 2012, OECD/IEA 2012, pp Photovoltaics suffered the worst growth rates among RES. In 2011 in Wierzchosławice, southern Poland, the first 1 MW PV plant was built. 67

68 intermittent sources of energy. This means that their development within the Polish energy system requires not only substantial subsidies but also upgrades and even redesign of the grid infrastructure. Furthermore, RES are less perceived as a solution to Poland s energy security problems and more as an answer to environmental challenges. Poor environmental awareness can be therefore another possible explanation of Poland s attitudes towards development of RES. Concerning both an environmental awareness and an existing discourse, one can argue that if the debate in Poland was focused more on the potential security and social benefits of RES, it would be easier to promote them and achieve society s support for renewable energy development. Instead of taking a tradeoff approach, which implies a potential conflict between three principles of energy policy or three dimensions of energy security security of supply (geostrategic dimension), economic costs of energy supplies (economic dimension) and sustainability of energy production and consumption (environmental dimension) it is useful to ask how RES can contribute to security of supply, affordability of energy and sustainability. Linking RES only to an environmental-soundness brings a false picture of their potential role in ensuring energy security in more traditional terms. In geostrategic dimension, RES change the energy supply chain and impact on different energy security indexes. More energy is produced from divergent domestic sources improving the energy security situation. On the one hand, RES diversify an energy mix both primary energy consumption and production mix as well as a portfolio of final energy production technologies. It is important for Poland, whose energy mix, and especially electricity mix, is dominated by coal. In theory, a differentiated and optimized portfolio of energy sources reduces the risk of interruptions in energy supplies and the risk of energy crises. In addition, given that renewables are varied, their use provides a synergistic effect the energy mix becomes diversified by renewable energy (as a group of primary energy sources) and at the same time by different categories of RES (wind, geothermal, hydro, solar 68

69 biomass, though local conditions determine more or less the use of different renewables). It is the key to energy security that makes diversification such an important principle 24. On the other hand, the use of renewables affects the level of import dependency and so vulnerability to external disruptions in energy supplies. Reducing dependence on imports through the use of domestic renewable sources decreases the risk of external geopolitical, technical or economic disruptions. This gives a larger influence on the energy security risk profile of a country, and is especially important if the import of raw materials comes from politically or economically unstable regions. For Poland, the key concerns regarding security of oil and gas supply relate to a question whether Russia is a stable, reliable and predictable exporter. Moreover, high fluctuations of fossil fuels price in recent years and its growing unpredictability constitutes a great challenge to all importing countries. In the long time perspective, the development of RES will gradually decrease vulnerability of importers to price fluctuations in the global market. Unquestionably, RES are the most pro-social and pro-environmental solution and a long-term choice. They address perfectly the concept of sustainable development but they can also improve energy security. Together with the traditional methods and non-conventional technologies of energy production, RES can become a tool for increasing the flexibility of the energy system. Today RES are one of many technological options for Poland which instead focuses on the development of cleancoal technologies, shale gas, and is considering introduction of nuclear energy. RES will not substitute for conventional fossil fuels, yet they can be a very useful instrument for an energy security policy. The promotion of RES proves a strategic approach of government which wants to overcome present and future energy and social challenges. This is a long-term solution, but also a new way of thinking about energy security based on the principles of energy democracy and greater energy independence. Development of RES involves, thus, evolution of energy culture based 24 D. Yergin, Ensuring energy security, Foreign Affairs, vol. 85 no 2, p

70 on the use of conventional non-renewable sources and traditional approach to the energy sector. Ensuring security of supply involves not only secure domestic sources of energy but also reliable domestic supply chain, including reliable infrastructure, managed demand, preparedness for supply disruption and environmental sustainability 25. All of these stages of the supply chain are important to maintaining a stable functioning of the energy system and energy security. Poland needs solutions that are comprehensive and long-term, but also realistic. It is important, therefore, to develop an internal gas market and to make it more flexible thanks to new infrastructure projects. In addition, Poland should take strategic steps towards the promotion of RES. Renewable energy will not stand a chance of widespread development without an adequate and transparent support scheme. Hence, the Polish RES sector keeps on waiting for fundamental legislation on RES, which would encourage their development. The current support scheme based on tradable certificates of origin (so called green certificates ) is highly ineffective. So far, major beneficiaries of the Polish support mechanism have been biomass-coal cocombustion facilities and old hydro power plants. Moreover, it fails to provide a stable investment environment due to high fluctuations in the green certificates prices (only in 2012 the prices of green certificates in Poland decreased by over 50%). Creating a new sustainable energy culture based on the conservation of energy, energy prosuments, a dispersed energy system and smart energy networks is a challenge. Adequate legislation that creates a stable and friendly investment environment will offer potential not only for a greater use of RES to meet energy needs but also activate the scientific and industrial potential of the country. From the economic perspective, RES indeed require subsidies, but their promotion and development leads to a new era of innovative energy technologies. Apart from that, RES will become more and more competitive, similarly to any other former new 25 Quantitative Assessment of Energy Security Working Group (2011), Developing an Energy Security Index in Koyama, K. (ed.), Study on the Development of an Energy Security Index and an Assessment of Energy Security for East Asian Countries, ERIA Research Project Report , Jakarta: ERIA, pp

71 and innovative non-renewable source, when they scale. The size of the renewable energy industry and its greater operational efficiency will result in further technological improvements and greater affordability of renewable energy in comparison to energy form fossil fuels. Referring to the economies of scale mechanisms, it is worth noticing that renewable industry (except for biomass) will not have one very common limit of economy of scale raw material supply. Finally, in a country which is forecast to face electricity shortages in the future, RES are the easiest way to find a substantial volume of the new generation capacities. Conclusion development of RES and evolution of energy culture? Thinking about an energy culture which represents sets of experiences and behaviors relating to the way energy is consumed and produced in a society as a base for analysis of a country s energy policy and especially its attitudes towards new technological developments in the energy market can be a useful methodological tool. Yet, in such an analysis it is important to see an energy culture in a dynamic perspective see its evolution. Energy cultures evolve under the influence of different factors, including global and regional energy supply-demand trends, technological progress, changing energy geopolitics and perception of threats to energy security. Technological revolution in the energy market brings new challenges and opportunities for energy security. It consists of two trends: the first is the development of clean energy technologies, including smart and renewable energy technologies, and the second is development of the LNG market, off-shore exploration and non-conventional oil and gas production. These technological trends give new options for ensuring energy security in the 21st century but they also influence energy cultures. Poland represents a traditional approach to energy security, which is usually explained by its complicated energy security situation. This is, however, an oversimplified explanatory perspective. Its approach to development of RES as 71

72 an integral part of the EU s energy and climate policy is a perfect example of the interplay of different factors. One group of factors relates indeed to technical and economic obstacles of a wider integration of RES to the energy system. Obviously these potential problems cannot be neglected. The costs should not outweigh the benefits. Information coming from Germany that RES play havoc with power prices and the grid itself due to their variability needs to be heard and considered. At the same time, however, it is important to see that there are other European countries producing over 50% up to 100% of electricity from renewables and their energy system is well performing. It is then a question of lessons learning and searching for the best solution for RES development for a particular country. The other group of factors influencing the approach to RES in Poland refers to more societal and psychological factors. There are deep fears of diversification away from coal a resource that since the industrial revolution has been a driving force of Poland s economy and a core instrument of ensuring energy security. Poland feels more secure and safe with coal as the center of its energy policy. Hence, coal is the most important primary source of energy and it will continue to play this role for Poland s economy for next few decades. It will be used as a source of steady baseload power. Natural gas is a traditional fossil fuel that is perceived as an interim solution in a transformation toward a more sustainable energy future and it receives serious attention in thinking of Poland s future, as far as it is not exclusively Russian gas. Poland is determined to take advantage of the non-conventional gas revolution and develop its own shale gas deposits. There is a common perception that shale gas will provide a lot of economic and geostrategic benefits which will outweigh eventual environmental obstacles. Both coal and gas lobbies are influential as far as Poland s energy policy is concerned. Perception and development of RES is a different story due to, among other things, a dominating discourse of the debate on energy policy in Poland. The debate on energy policy the one that reaches Polish society is mediatized. Media- 72

73 experts usually present simplified, zero-one observations there is no time nor need for a deeper, multidimensional analysis. Moreover, an observer of the Polish debate on RES can easily feel that it is rather flat with one dominating, mainly governmental, narration. It becomes also ideologized RES (with perhaps one exception of biomass) are associated rather with the green movements and green energy policy of the EU and not Poland s national interests and Poland s energy security. There is hardly any noticeable discussion on positive contribution of RES to energy security. Finally, it is important to emphasize that a dominating negative narration focused on presenting/creating of threats to energy security is shaped under the influence of commercial interests of different energy lobbies. As a result, a democratic Polish society still knows little about renewable energy technologies and the potential role of a greater use of RES on decentralized basis in securing a demand for energy, especially at the local level, and in increasing the quality of life. Concerning the mainstream discourse, a development of new generation renewable technologies as a part of Poland s energy policy will face resistance. Poland s activity and inactivity in this field of energy policy will depend on two key factors the interests of different lobbies (coal and gas, shale gas lobby in particular) that strongly influence political decision makers; and the commitments to implement the EU s energy-climate acquis. Taking into account, however, previous political and legislative actions to meet the RES target only old large-scale hydro-power plants and biomass installations (coal-biomass co-fire installations) received greater support one can expect further manipulations in this area, which will not lead to an effective support of RES. Energy culture and a dominating discourse on energy security may yet gradually change and influence the behavior in the environmental dimension of energy security. Two variables can determine this evolution. First, a rising awareness of the need to ensure the protection of our environment and of security and social benefits of RES development. Second, global and regional energy market trends in the development of renewable technologies in relation to other energy sources. In 73

74 other words, a comparative perspective will be needed economic, technological, geopolitical and state of natural environmental factors will influence the use of different energy sources. Rising competitiveness and physical availability will give advantage of one source over another. Today, Poland needs first and foremost a wider openness for discussion and freedom of thinking about energy security. Otherwise it will be locked in a very narrow discourse reflecting the interests of the most influential lobbies and foreclosing development of real strategic long-term vision of ensuring energy security in a sustainable manner. New technological developments give a unique opportunity to become more creative in thinking about the best methods of ensuring energy security not only at a state and national economy level that is macro-system level, but also at the micro-level of a single Polish commune (gmina) and a single household. Laura Nader an American professor of anthropology who was invited in the 1980s to a group of experts discussing future directions of the U.S. energy policy (the Committee on Nuclear and Alternative Energy Systems) wrote: There are certain pressures, at that laboratory and others like it, that encourage people to think similarly, that, in fact, punish deviant thinking. In science, new ideas come from oddball thinking and freedom of expression ( ). I was intrigued by how people were working on the project. I noticed the earlier patterns in this group: a good deal of standardized thinking, a lack of respect for diversity, and an absolute taboo on the word solar26. Her analysis of what was intellectually challenging for a group of experts working on energy issues is live and thought-provoking: They seem to relish something complicated, hazardous, difficult, and risky, something that requires high technology and big money27. A call from the 1980s >>we can no longer entertain obvious solutions<<28 can be raised also today in relation to Poland and its energy culture. 26 L. Nader, Barriers of thinking new about energy, Physics Today, Vol. 34, Issue 2, 1981, reprinted pp. 9. Ibidem, p Ibidem, p

75 Kamila Pronińska Assistant Professor in Institute of International Relations of the University of Warsaw Abstract This paper surveys key features of Poland s energy culture and energy security situation and how they influence country s attitudes towards environmental dimension of energy policy. It looks in this context at the obstacles and prospects for development of renewable energy in Poland. It deals, on the one hand, with the mechanisms and reasons behind disregarding in a public discourse potential role of RES in securing future energy needs of Polish society, on the other hand, with a potential contribution of green energy to Poland s energy security. KULTURA ENERGETYCZNA POLSKI, A ROZWÓJ ZIELONEJ ENERGII IMPLIKACJE DLA BEZPIECZEŃSTWA ENERGETYCZNEGO Abstrakt Artykuł ma na celu prezentację cech charakteryzujących polską kulturę energetyczną oraz kluczowych problemów bezpieczeństwa energetycznego Polski jako czynników wpływających na podejście kraju do ekologicznego wymiaru polityki energetycznej. W tym kontekście analizowane są bariery i szanse rozwoju produkcji energii ze źródeł odnawialnych w Polsce. Artykuł z jednej strony podejmuje temat mechanizmów i przyczyn niedoceniania w publicznym dyskursie potencjalnej roli OZE w zabezpieczeniu przyszłych potrzeb energetycznych społeczeństwa, z drugiej strony analizuje możliwe korelacje między wykorzystaniem OZE a bezpieczeństwem energetycznym Polski. 75

76 Andrzej Ancygier POLAND AND THE EUROPEAN CLIMATE POLICY: AN UNEASY RELATIONSHIP Kewords: european climate policy, renewable energy, EU ETS, climate negotiations, carbon leakage Over the last two decades the Polish and the European climate policy developed in the opposite directions. Although significant reduction of the CO 2 emissions in Poland was mainly the result of transformation from a centrally planned economy to a market economy, sustainable development and increasing role of alternative sources of energy as a way to reduce Poland s dependency on coal were high on the agenda of the Polish government in the 1990s. But with the increasing level of ambition of the European climate policy, Poland s readiness to accept and implement strategies to meet new emissions targets, such as the EU Emission Trading Scheme, decreased significantly. This article presents an evolution of the Polish climate policy since the early 1990s and outlines a possible explanation for the increasing discrepancy over the last decades between the developments in Poland and at the European and national levels. The promising beginnings The fall of communism in 1989 was a turning point not only for the Polish political system but also for the country s energy and climate policy. With environmental pollution being one of the factors that led to the opposition against communist rule, the democratically elected government paid closer attention to environmental issues and brought also the issue of climate change onto the agenda. According to the 1990 document, Assumptions of the Polish energy policy until 2010, 76

77 CO 2 emissions were to be reduced mainly by increasing energy efficiency and developing renewable energy sources 1. On 5 June 1992 Poland was one of the first countries to adopt the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) 2. The move from a centrally planned economy to a free market economy also led to a significant decrease in CO 2 emissions, with a 37% fall between 1988 and This decrease was predominantly due to the modernization of energy intensive sectors. One of the many examples of investments was the modernization of the Ożarów cement plant in the late 1990s, when the company was equipped with the most efficient installation for cement production in Europe 4. Investments in the steel industry in the following years led to further reductions in CO 2 emissions, with the industry becoming more energy efficient than in neighboring countries 5. However, the situation in the power sector was different. Ensuring the survival of the ineffective coal-fired power plants and the modernization of the heavily indebted mining sector were the major challenges that the government had to deal with. Increasing energy efficiency and lowering CO 2 emissions within this sector were much lower on the government s list of priorities. As a result, throughout the whole decade of the 1990s the energy efficiency of the power sector increased by less than 3% the slowest improvement of all the Central and Eastern European countries that later joined the European Union 6. By the late 1990s it was clear, that as an EU member state, Poland would have to fulfill not only rather general obligations resulting from the global climate negotiations, but also those decided at the European level. The European 1 Sejm RP (1990) Uchwała w sprawie założeń polityki energetycznej Polski do 2010 r. [Resolution concerning the assumptions of the Polish energy policy until 2010], Monitor Polski, 43: United Nations Framework Convention on Climate Change, Status of Ratification of the Convention Energy Information Administration, Cement Ożarów, Energy Efficiency Indicators in Europe, Eurostat, Greenhouse gas emissions intensity of energy consumption,

78 Commission s Green Paper of and White Paper of presented the development of renewable energy sources as the most significant method for reducing CO 2 emissions. In response, the Parliamentary Committee for the Protection of Environment and Natural Resources adopted during the March 1999 session a resolution, calling the government to prepare a strategy for the development of renewable sources of energy. It also demanded the adoption of a separate renewable energy law that would include provisions allowing companies, individuals, local communities and NGOs to actively participate in the development of renewable energy sector 9. In July 1999, with the majority of 395 to 5 votes, the resolution was adopted by the Polish parliament 10. Over a year later, the government adopted the Development Strategy of Renewable Energy, which was prepared by the Ministry of Environment. The document confirmed the need to develop renewable energy sources as a way to further reduce Poland s CO 2 emissions. It also set targets of 7.5% share of energy from renewable sources by 2010 and 14% for According to the authors of the Strategy achieving the first of these goals would lead to the reduction of CO 2 emissions by 18 million tons and the creation of over thousand jobs by the end of the decade 11. EU membership We do only what s necessary The approach to the development of renewable energy changed dramatically after the elections in The new ruling coalition of the Democratic Left Alliance and Polish People s Party did not pay attention to the obligations and targets set by 7 European Commission, Energy for the Future: Renewable Sources of Energy. Green Paper for a Community Strategy, COM (96) 576 final. 8 European Commission, Energy for the Future: Renewable Sources of Energy. White Paper for a Community Strategy and Action Plan, COM (97) 599 final. 9 Meeting of the Parliamentary Environmental Committee from 16 Mar. 1999, Biuletyny Komisji Sejmowych, 1938/III. 10 Sejm RP Rezolucja Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie wzrostu wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych [Resolution of the Polish Parliament from 8 July 1999 concerning an increase of the use of energy from renewable sources], Monitor Polski, 25:365 (1999). 11 Sejm RP, Strategia rozwoju energetyki odnawialnej [Development Strategy of Renewable Energy], Druk Nr

79 the preceding government. During the negotiations with the European Commission over Poland s RES-E target for 2010, the Polish government came up with the goal of 3.6% fully ignoring the 7.5% goal included in the Strategy of It was only after the Polish organization EC BREC translated the document and sent it to the Commission the Polish negotiators had little choice but to agree to the 7.5% target defined less than two years earlier by the preceding government 12. However, the development of renewable energy was not among the new government s priorities. The Polish Climate Policy adopted by the Ministry of Environment in 2003 did not mention the development of renewable energy among the short-term measures that should be implemented to reduce CO 2 emissions. In the middle and long-term perspective, the development of renewable sources of energy was only one out of 15 measures that would limit Poland s CO2 emissions 13. But despite this lukewarm approach to renewable energy of the Polish government, it had to implement the directive 2001/77/EC, which obliged EU member countries to introduce a support mechanism that would increase the share of electricity in the power mix. With an 18-month delay, in October 2005, such a support mechanism was introduced in Poland. The equal support of electricity from different sources of energy, including large, decades-old hydroelectric power plants and biomass burned with low efficiency in coal-fired power plants, made the support mechanism overly expensive and thus it contributed only mildly to the development of new capacities and job creation in the renewable energy sector. As a result, the role of biomass co-firing increased significantly: already in 2006 over 30% of the electricity supported within the framework of the support mechanism was generated in the process of biomass co-firing. By 2011, this share increased to 46% with another 23% of the support going mostly to the large hydroelectric power plants 14. The fact 12 Interview with Grzegorz Wiśniewski Chairman of the Renewable Energy Institute EC BREC and Renewable Energy Forum Union of Employers. Warsaw, 28 March Ministry of Environment, Polityka Klimatyczna Polski. Strategie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2020 [Polish Climate Policy. The strategies of reducing the GHGs emissions until 2020], Warsaw, October 2003, pp Polish Wind Energy Association, Energetyka wiatrowa w Polsce [Wind energy in Poland],

80 that an increasing share of biomass burned in Polish coal-fired power plants was imported from over 50 countries also had a rather dubious impact on Poland s CO 2 emissions reduction: the biomass was often transported thousands of kilometers by sea and hundreds of kilometers by land to reach the coal-fired power plants in the south of the country 15. Consolidation of the power sector In 2006, the government led by the conservative Law and Justice Party adopted Program for the Electricity Sector. The document stated three main goals of the Polish energy policy: lowering electricity prices, ensuring energy security and reducing the impact of the power sector on environment. These goals were to be achieved, among others, by the consolidation of the power sector in Poland. A number of small power companies were to be consolidated into the Polish Energy Group, which was to become the leading energy company in Poland and Central Europe. The company was to remain largely a state owned enterprise with a maximum of 35% of the company s shares to be sold on the Polish stock exchange 16. The subsequent process of consolidation led to creation of four major energy companies: PGE, Tauron, ENEA and ENERGA. The first two were heavily dependent on generating electricity from coal: mainly hard coal in the case of PGE and lignite in the case of Tauron. As a result, they had a stake in reducing the level of ambition of the European climate objectives. Moreover, as largely state-owned companies they could count on the strong support of the government. In this regard, the change of the government in 2007 did not bring anything new: energy companies were given preferential treatment in the distribution of free CO 2 emission allowances. 15 Ministry of Economy (2012) Uzasadnienie do projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii [Justification of the draft of the Renewable Energy Law]. 16 Ministry of Economy, Program dla elektroenergetyki [Program for the electricity sector], Biuletyn Informacji Publicznej, 27 Mar. 2006, ss

81 The fight for allowances As an EU member state, Poland was obliged to prepare a National Allocation Plan for the years to show how many CO 2 allowances the country needed and how these allowances were to be distributed between different units. The Polish government fulfilled this requirement in August 2004 with a request of an annual allowance of 256 million tons of CO In response, the European Commission issued a decision that pointed out numerous mistakes in the process of calculation of the free allowances. These included double counting of allowances for the same units and ignoring the reduction of CO 2 emissions from the power sector resulting from the development of renewable energy sources. As a result, the Commission demanded lowering the total amount of the emissions for the period by 47 million tons 18. Before agreeing to the Commission s demand, the Polish government asked operators of the largest coal-fired power plants for data concerning their most recent CO 2 emissions. However, the emissions were smaller than expected and in December 2005, the Polish Council of Ministers adopted a National Allocation Plan that predicted CO 2 emissions at the level of 239 million tons annually between The discussion over the second National Allocation Plan for the years led to a conflict between the Ministry of Environment, led at that time by Professor Nowicki, and the Ministry of Economy, which was strongly supported by the Prime Minister Donald Tusk. The reason for the conflict was the transfer of free CO 2 emission allowances in the National Allocation Plan presented by the Ministry of Environment in December 2007 from the power sector to the energy intensive industry. This transfer was justified by the fact that Poland s economic development would require investments in infrastructure, which would increase demand for such 17 T. Tatomir, Handel emisjami - szansa czy zagrożenie dla polskiej gospodarki? [Emission trade - a chance or a threat for Polish economy?], [in:] European Commission Decyzja Komisji z dnia 08/III/2005 dotycząca krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgłoszonego przez Polskę zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady [Decision of the Commission from 8 March 2005 concerning national allocation plan submitted by Poland according to directive 2003/87/EC of the European Parliament and Council], T. Tatomir, dz. cyt. 81

82 products as steel and cement. This would make it necessary to increase the allocation of the free CO2 emissions to energy intensive industry20. This transfer of allowances from the energy sector to the heavy industry triggered strong disagreement of the Ministry of Economy. Despite its lack of formal competences in this area, the Ministry of Economy singlehandedly changed the proposal of the Ministry of Environment without providing any reasons for doing so21. In the end, the amount of free allowances for the energy sector was reduced by 14% from the period , whereas allowances for all other sectors were reduced by 24%. One of the most affected industries was the steel industry for which the amount of allowances was reduced by 62%22. Due to the lack of real possibilities to shape the Polish energy and climate policies, and worsening relations with Prime Minister Tusk, Maciej Nowicki resigned from the position of the Minister of Environment after two years in office23. Negotiations over the Energy and Climate Package In March 2007, all EU leaders agreed on a binding goal of 20% reduction of CO 2 emissions by This goal was used by the European Commission as a basis to prepare a draft of a law significantly amending the directive 2003/87/EC dealing with the Emissions Trading Scheme. In January 2008, the Commission presented a package of measures, later called the Energy and Climate Package, which apart from a directive reforming the EU ETS included laws dealing with the development of renewable energy and carbon capture and storage. However, it was the reform of the EU ETS that evoked the most interest in Poland. The Commission s proposal of full auctioning of allowances for the power sector would have a significant impact on the Polish energy industry, which was largely based on coal. It was argued that forcing energy companies to purchase all 20 Joint meeting of the parliamentary Commissions for Economy and Environment, Biuletyny Komisji Sejmowych 7 May 2008, 617/VI. 21 co2 FORUM, Letter to the Minister of Environment from 26 Feb Own calculation based on comparison of National Allocation Plans for years ( ) and National Allocation Plan for years ( ). 23 M. Nowicki, Nadchodzi era słońca [The solar age is coming], Czysta Energia, 11:123 (2011), s

83 CO 2 allowances on an auction would significantly increase electricity prices. It was largely ignored that the income from the auctioning of the certificates would end up in the Polish budget and could allow for tax reductions in other areas, in addition to investments in energy efficiency. On the initiative of Krzysztof Żmijewski a coalition of Polish energy companies was created under the name Green Effort Group. Among its main goals the coalition defined promoting the rules of ecological solidarity that takes into consideration differences in the economic potential of the member states. In reality, however, the activity of the Green Effort Group was largely limited to showing the disastrous effects of the European climate policy on the EU member countries, especially Poland. Over the three months that preceded the final agreement on the Energy and Climate Package, the representatives of the Group conducted numerous meetings with members of the European Parliament, representatives of governments of different EU member states and journalists 24. The activities of the Green Effort Group, and the threat that the Polish government would veto the whole package, led to significant concessions to the Polish power sector in the final version of the ETS directive. Instead of full auctioning, the Polish power plants were to receive 70% of the allowances for free in 2013, with the idea that this amount would gradually decrease to zero by In addition, Poland would receive free allowances for power plants for which the investment process was physically initiated by 31 December Finally, Poland was to benefit from the sale of 12% of allowances in other EU member states: 10% of the income from the auctioning of allowances was to be distributed among EU member states for the purpose of solidarity and growth and 2% was to be distributed among countries which in 2005 were at least 20% below their Kyoto target, both criteria fulfilled by Poland 25. The success of the Polish negotiators was recognized by the government: In February 2009 representatives of the companies allied in the Green 24 Green Effort Group, Raport merytoryczny, [The summary of activities], European Commission Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community. 83

84 Effort Group were awarded special diplomas and acknowledgements on behalf of the Prime Minister. The diplomas, signed by the Minister of Economy, Waldemar Pawlak, were handed in by the Deputy Minister and the future Minister of Environment, Marcin Korolec 26. The negotiations over the Energy and Climate Package highlighted the importance of the EU level of involvement for the situation of the power industry in Poland. In July 2010, an organization called Central Europe Energy Partners (CEEP) was created to take a concerted action against any future proposals leading to a more ambitious renewable energy and climate policy. The association, with the main office in Brussels, is dominated by Polish energy and mining companies: out of 19 members only 7 were coming from other EU member states 27. Energy and Climate Package a catastrophe for the Polish economy? Despite the concessions that Poland gained during negotiations over the Energy and Climate Package, and the potentially significant proceeds for the Polish budget from the sale of CO 2 emission allowances in other EU countries, the Polish government considered European climate policy as a major threat to Polish and European economies. Electricity prices that were due to increase if Polish power plants were obliged to purchase allowances for CO 2 emissions, were defined as the major factor influencing the development of industry in Poland. The impact of other factors, such as payroll taxes and the possibility to develop a new industry dealing with energy efficiency and low-carbon technologies, was largely ignored. The interests of the Polish power sector were defined as national interests while at the same time the positive impact of European climate policy on other industries and on the Polish budget was not mentioned. Opposition to European climate policy also arose outside the government. In January 2012, the United Poland Party presented an initiative to collect over a million 26 Green Effort Group, najwięksi z Energetyki też chcą być zieloni! green-effort-group-najwiksi-z-energetyki-te-chc-by-zieloni-, Central Europe Energy Partners,

85 signatures in the framework of the European Citizens Initiative that would force the Commission to initiate a referendum over a suspension of the Energy and Climate Package. This initiative was joined by the workers union Solidarity in addition to representatives of six other European countries. It also found support among highranking members of the Polish government: Waldemar Pawlak, at that time Poland s Minister of Economy, supported the initiative because an artificial increase of the energy prices is unreasonable in today's economic situation 28. The possibility of renegotiations of the Energy and Climate Package was also discussed in the Polish parliament. In January 2012, members of the Law and Justice Party presented a draft resolution that called the Polish government to initiate the process of renegotiation of the Energy and Climate Package at the European level. After a heated debate, the resolution was rejected with the votes of the ruling coalition. This decision resulted not from the support for the Package but from the fact that as confirmed by the parliament s legal office a proposal demanding renegotiation of the Package would have failed at the European level. The only opposing party, which unanimously voted against the proposal to renegotiate, was the Palikot Movement. Marek Domaracki, who presented the position of the party, argued that instead of opposing European climate change policy, the parliament should focus on implementing the Package in a way that would be beneficial for Polish society and the economy. Domaracki reasoned that its implementation would lead to the development of renewable energy sources and an increase in energy efficiency, thus creating new jobs while increasing the competitiveness of the economy 29. We are alone but we know we are right With limited possibilities to fight against the Energy and Climate Package, the Polish government concentrated on making sure that no further obligations regarding 28 Energetyka wybiera węgiel brunatny [Electricity sector chooses lignite], wnp.pl, 11 Aug. 2012, Sejm RP, Stenograph from the 11 th Session of the Polish Parliament from

86 the reduction of CO 2 emissions were adopted at the European level. For this purpose it used a pre-emptive veto to block any proposals proposed by European institutions, including those that had a non-binding character, but which could in the future result in a legal act with binding goals. For the first time this strategy was implemented during the Council of Ministers in June Only a few days before Poland was due to take over EU Presidency, the Polish Minister of Environment, Andrzej Karaszewski, withheld his support for the Conclusions of the Presidency referring to the Roadmap for moving to a competitive low-carbon economy in The major issue was the statement that increasing the European CO 2 emissions reduction target to 25% by 2020 would be in line with the pathway, consistent with the long-term climate objective 30. Although Karaszewski s veto was strongly supported by the government and a considerable part of the opposition, in November 2011 he was replaced by the former deputy Minister of Economy, Marcin Korolec. As pointed out by Donald Tusk when he was presenting Korolec as his candidate for this position: Marcin Korolec will not be the spokesman of Greenpeace. The point is to find a smart balance between the needs of the people and companies and the needs of the environment 31. The nomination of Marcin Korolec was a culmination of a process that began with the resignation of Marcin Nowicki in December 2009 and led to former employees of the Ministry of Economy taking over the Ministry of Environment. This allowed the whole government to take a common position opposing any changes of European climate policy that would have a negative impact on the profitability of the largely stateowned energy companies. This consolidation of the Polish government resulted in another veto of the EU s roadmap to a low-carbon economy in 2050 in March Representatives of 30 European Council A Roadmap for moving to a competitive low-carbon economy in 2050 Presidency conclusions, Tusk: Minister środowiska nie będzie rzecznikiem Greenpeace [Tusk: the Minister of Environment will not be Greenpeace s spokesman], Rynek Infrastruktury, 17 Nov. 2011, Press Release from the 3152nd Council meeting on Environment, 86

87 almost all parties represented in the Polish parliament supported this decision, just as Poland s veto nine months earlier. A former member of the conservative Law and Justice Party, which usually criticizes all actions of the liberal government, expressed his satisfaction with the decision of the government while voicing his disappointment that Poland did not veto the goals adopted in March A representative of the ruling Civic Platform argued that the CO 2 emission target would increase the burden on the Polish economy because the money that should be spent on the development of new technologies and modernization of Polish industry will be spent on fines 33. The fact that the fines were to end up in the Polish budget and were to be spent exactly on the development of new technologies and modernization of the Polish industry remained unnoticed. A representative of the Polish People s Party, while approving the decision of the Minister of Environment, expressed his disappointment that other countries did not support Poland s position 34. As summarized by Bogdan Piotrowski, a MEP and a member of the ruling Civic Platform, the decision of the Minister of Environment meant a debacle for renewable energy and a victory for coal, a victory that he seemed to applaud: what works in windy Denmark may not work in coal-rich Poland 35. The discussion over the Polish veto was accompanied by statements quoted in the most popular Polish journals, that the goal of the European climate policy is to strengthen the biggest EU member states while destroying industry in the poorer member states, such as Poland 36. Such opinions were often expressed by representatives of the think tank EnergSys whose Chairman, Boleslaw Jankowski, actively participated in conferences and discussions dealing with European and Polish UE popełniła samobója. Polska koalicja upadła w ostatniej chwili [ The EU committed a suicide, Polish coalition fell in the last moment.], tvn24, 10 Mar. 2012, Politycy o polskim wecie w sprawie redukcji CO 2 [Politicians about Polish veto concerning reductions of the CO 2 emissions], wnp.pl, 12 Mar. 2012, Europoseł Marcinkiewicz: OZE przegrało, wygrał węgiel [Member of the European Parliament: RES lost, coal won], wnp.pl, 13 Mar. 2012, Polityka energetyczna służy gospodarczej dominacji [Energy policy is used for economic domination], wnp.pl, ;

88 energy and climate policy. The major contractors of the Warsaw-based think tank were large energy companies for which EnergSys also published reports dealing with the impact of European climate policy on their business 37. Opinions of such organizations as EnergSys had large impacts on government s decisions and popularity of these decisions in Polish society. In June 2012, Waldemar Pawlak, Poland s Minister of Economy, refused to support the EU Energy Roadmap As he pointed out after the vote: It is not an argument for us that we are alone but that we are convinced that we are right 38. Admittedly, a more ambitious energy and climate policy would have a significant impact on Poland s coal-based power industry. In a hort term, from a geo-economic perspective, an ambitious CO 2 emission reduction target for the EU, without similar targets for the biggest EU competitors such as China or India, would have a negative impact on the competitiveness of European, and especially Polish, industry 39. However, a loss in competitiveness, resulting from the requirement to purchase CO 2 allowances, could easily be reduced by taking advantage of the provisions for energy intensive industries mentioned in the ETS directive, provisions that the Polish government is explicitly refusing to take advantage of 40. In a longer term, as pointedly described by Księżopolski, failure to move to low-carbon technologies would have a negative impact on Poland s geo-economic position: by failing to develop a low-carbon industry of its own in the future Poland would have to 37 Tj. National Economic Chamber, EnergSys, Ocena wpływu ustanowienia celów redukcji emisji wg dokumentu KE Roadmap 2050 na sektor energetyczny, rozwój gospodarczy, przemysł i gospodarstwa domowe w Polsce do roku 2050 [The assessment of impact of the emissions reduction targets set in the European Roadmap 2050 on the energy sector, economic development and househols in Poland until 2050, ; PKEE and EnergSys, Ocena skutków wdrożenia pakieu energetyczno klimatycznego dla Polski w okresie do roku 2030 [Assessment of the impact of implementation of the energy and climate package for Poland until 2030], Polska zawetowała plan bezemisyjnej energetyki do 2050 r. [Poland vetoed zero emissions energy sector plan until 2050]; K. M. Księżopolski, The Geo/economics of Climate Change Regime Polish perspective, Studia i Prace WNEiZ nr 29/2012, Nie będzie zniesienia akcyzy na energię dla przemysłu wnp.pl, 26 Sep. 2013,

89 rely on imports of technology from other countries to diversify its energy sources 41. In this way the competitiveness of the Polish industry would suffer, not because of European climate policy but due to the inaction of the Polish government. Poland as the host of the CoP19 During the preparations for the climate negotiations in Warsaw in November 2013 the major differences between the Polish Ministry of Environment and the European Commission came to light. According to the Ministry of Environment, Marcin Korolec, the major difference of opinions between Poland s and the EU s approach to climate negotiations concerns the timing of taking any binding obligations to take action against climate change. Where the EU wants to lead by setting an example, the Polish government prefers to wait until all countries manage to reach an agreement concerning the reduction of greenhouse gases 42. Such an approach can be effectively used to block any compromise at the European level until all 194 countries participating in the process of climate negotiations manage to agree on a common climate policy. The ministry also ignores the impact that long-term reduction goals would have on the European industry. Faced with predictable and ambitious climate policy European companies would invest in R&D of low-carbon technologies and energy efficiency and be well prepared for the competition of other countries when a global climate agreement has been reached. At the same time, some representatives of the Polish government failed to notice that despite the lack of internationally binding agreements, some countries are already adopting ambitious emissions reduction plans. A case in point is China, which is not only planning to reduce energy efficiency of its products but is also pushing forward 41 Tamże, s M. Korolec: porozumienie klimatyczne musi dotyczyć wszystkich państw [M. Korolec: climate agreement must concern all countries] wnp.pl, 28 Jul. 2013,

90 development of renewable energy sources 43. Similarly, the United States is taking tough action to limit its CO 2 emissions from the power sector 44. Another difference between the Commission and the Polish government with respect to climate policies is the approach to the EU ETS. According to Minister Korolec, the Scheme is a technocratic idea which refers to a European average, which does not exist ( ). It is especially bad for Poland, which bears the high costs of the instrument, while for such countries as Sweden the costs for the energy sector are practically nil 45. Such statements ignore the fact that Poland is the biggest net beneficiary of the auctioning of CO 2 allowances. Not only does it keep the revenues from the auctioning of the allowances purchased by its companies, it also receives the largest share of the 12% of allowances sold in other countries 46. Although EU ETS introduces additional burdens on energy companies, which may lead to increased electricity prices, the additional income to the state budget may be used to lower taxes in other areas and develop a new low-carbon industry. Conclusions: It is not (only) about the coal The dominance of coal in Poland s power mix has often been quoted as the major reason for Poland s opposition to an ambitious climate policy. However, a closer look at the development of Polish climate and energy policy shows that such an explanation is only partly correct. In the 1990s, despite even bigger dependency on coal and the lack of viable alternatives, Poland entered a path of a low-carbon economy. The Assumptions of the Polish energy policy until 2010 of 1990, the National Environmental Policy of 1991, and the Development Strategy of Renewable 43 K. M. Księżopolski, Unia Europejska I CHRL w Międzynarodowej Polityce Ochrony Klimatu, Stosunki Międzynarodowe International Relations, nr 1 (t.47) 2013, New EPA Rules Force Shut Down of 32 Coal-Fired Power Plants Governing, 22 Dec. 2011, M. Korolec: ostatnia prosta do konferencji klimatycznej ONZ [The last preparations for the UN climate conference], wnp.pl, 25 Jul. 2013, European Commission Directive 2009/29/EC, Article 10 (2), and Annex II. 90

91 Energy of 2000, which were all adopted almost unanimously by the Polish parliament, stressed the need to develop renewable energy sources of energy and implement energy efficient technologies. The government recognized that this would not only lower CO 2 emissions but it would ensure that Poland kept up with developments in neighboring countries. While energy intensive industries adopted energy efficient technologies, Poland s power industry did very little to move towards more sustainable power production. Indeed, exactly the opposite has happened. Instead of taking advantage of the support mechanism to develop additional renewable energy capacity, the power industry started burning biomass while ignoring any criteria of sustainability. At the same time it must be stressed, that such behavior was made possible only due to the existence of a legal framework that allowed for publicly-owned companies to benefit from the windfall profits paid in the end by the consumers of electricity. It is a paradox that the same representatives of government who prioritized decreasing electricity prices, were unable or unwilling to change a support mechanism, which subsidizes already paid off hydroelectric power plants and combustion of increasingly imported biomass. Also, the development of a low-carbon industry that may in the future threaten the dominant position of the large energy companies is not on the agenda of the Polish government. In fact, exactly the opposite is happening. The statement of the Prime Minister Tusk, that Poland would fulfill its 15% RES target by 2020 but nothing more sends a clear message to the investors not to invest in the development of a low-carbon industry in Poland 47. European energy and climate policy is increasingly perceived in Poland as a burden. Such a perception results from the statements of different members of the government underlining the costs of the Emission Trading Scheme. This creates the false impression that the Polish industry will have to purchase CO 2 allowances from other EU member states. In reality, however, the proceeds from the auctioning of 47 Tusk: cel dla OZE chcemy osiągnąć jak najtańszym kosztem dla odbiorcy [Tusk: we want to achieve RES target at the lowest price for the customers] wnp.pl, 26 Mar. 2013,

92 CO 2 allowances are distributed according to the share of emissions that each country received in the period Furthermore, Poland will receive additional allowances for the modernization of the Polish energy industry. Using these proceeds for the development of low-carbon technologies, renewable energies and energy efficiency, areas in which Poland still has enormous potential, would make Polish industry more competitive and lead to job creation in new sectors of industry. However, this will only occur if there is an ambitious, long-term climate policy. At the moment, Poland is not only lacking this kind of policy but is also blocking the development of such a policy at the European level. Andrzej Ancygier PhD in political science, research fellow at the Hertie School of Governance in Berlin Abstract Over the last two decades Polish energy and climate policies underwent an evolution that was opposite to the developments in many other EU member countries. Whereas reduction of CO 2 emissions and development of renewable energy sources were high on the agenda of the Polish environmental policy in the 1990s, in the 2000s the Polish government began to perceive European climate policy as a burden for the Polish economy. After the adoption of the Energy and Climate Package in 2008, the Polish government initiated a strategy of the pre-emptive veto that blocked further strengthening of European climate policy, which may have had a negative impact on the Polish power sector. POLSKA A EUROPEJSKA POLITYKA KLIMATYCZNA: KŁOPOTLIWE PARTNERSTWO Abstrakt Na przestrzeni ostatnich dwóch dziesięcioleci polska polityka klimatyczna przeszła ewolucję w kierunku odwrotnym niż w wielu innych krajach Unii Europejskiej. Redukcja emisji dwutlenku węgla i rozwój odnawialnych źródeł energii były jednymi 92

93 z głównych celów polskiej polityki ochrony środowiska w latach dziewięćdziesiątych jednak w pierwszej dekadzie XXI wieku polski rząd zaczął postrzegać europejską politykę klimatyczną jako ciężar dla polskiej gospodarki. Po przyjęciu Europejskiego pakietu klimatyczno-energetycznego w 2008 roku polski rząd podjął strategię weta prewencyjnego, którego celem jest blokowanie dalszego zacieśniania europejskiej polityki klimatycznej i ochrona polskiego sektora energetycznego. 93

94 Jarosław Ćwiek-Karpowicz, Aleksandra Gawlikowska-Fyk MIĘDZY REINDUSTRIALIZACJĄ A OCHRONĄ KLIMATU. NOWE WYZWANIA DLA POLITYKI KLIMATYCZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Słowa kluczowe: ochrona klimatu, polityka energetyczna, polityka klimatyczna, reindustrializacja, Unia Europejska, Polska Polityka energetyczna Unii Europejskiej opiera się na trzech filarach: budowie wewnętrznego rynku energii, bezpieczeństwie dostaw energii oraz rozwoju niskoemisyjnej gospodarki w celu ograniczenia zmian klimatycznych. Wraz z przyjęciem w 2008 r. pakietu klimatyczno-energetycznego i jego dalekosiężnych celów redukcyjnych, kwestia ograniczenia zmian klimatycznych stała się strategicznym zadaniem całej Unii niosącym daleko idące konsekwencje dla polityki energetycznej. Zgodnie z założeniami pakietu państwa członkowskie zdecydowały się na przyjęcie trzech najważniejszych celów: (1) ograniczenia łącznego zużycia energii pierwotnej o 20%; (2) zwiększenia celów redukcyjnych emisji dwutlenku, zawartych w protokole z Kioto, do 20% do 2020 r. w porównaniu z 1990 r., a jeśli inne uprzemysłowione kraje, takie jak USA, Indie i Chiny zobowiążą się do przyjęcia podobnych celów, UE byłaby skłonna do ograniczenia emisji aż o 30%; (3) udział OZE w bilansie energetycznym powinien zostać zwiększony w tym czasie do 20 %, a w sektorze transportowym do 10%. Walka ze zmianami klimatu znalazła również swoje miejsce w prawie pierwotnym UE jako jeden z podstawowych celów środowiskowych zawartych w traktacie lizbońskim. Traktat ten wprowadził także długo oczekiwaną podstawę prawną (art. 194) dla wspólnych działań w obszarze energetyki. Odnosi się ona do głównych celów polityki energetycznej w Unii ukształtowanych w warunkach 94

95 globalizacji oraz zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego i ekologicznego tj. by energia była konkurencyjna, bezpieczna i czysta 1. Dotychczas priorytety polityki energetycznej UE uważano za równoważne i mimo pewnych trudności w ich bilansowaniu stawały się one w dużym stopniu zbieżne w krajach członkowskich, co uznawano za stabilną podstawę wspólnej strategii Unii w dziedzinie energetyki 2. Jednak obecnie coraz częściej dochodzi do sytuacji, w której czynnik ochrony środowiska i walki ze zmianą klimatu dominuje w unijnych dyskusjach na tematy energetyczno-klimatyczne i tym samym nie pozwala zajmować się w równym stopniu pozostałymi kwestiami, tj. budową wewnętrznego rynku energii oraz bezpieczeństwem dostaw. Coraz większym wyzwaniem staje się zatem pogodzenie ze sobą unijnych celów związanych z ograniczaniem zmian klimatu oraz tych zapewniających konkurencyjność rynkową i bezpieczeństwo dostaw energii do krajów Unii. W kontekście światowego kryzysu gospodarczego, unijnego kryzysu zadłużenia oraz coraz większych kontrowersji pojawiających się w związku z propozycjami podwyższenia celów redukcyjnych do 2020 roku, niektórzy eksperci zaczynają przekonywać o potrzebie ponownej oceny bilansu celów i instrumentów zawartych w pakiecie klimatyczno-energetycznym 3. Dyskusja, która może prowadzić do przeformułowania strategicznych interesów UE w obszarze energetyki, dotyczyć jednak będzie dłuższego horyzontu czasowego. Rozpoczęła się ona wraz z publikacją energetycznej mapy drogowej 2050, w której Komisja Europejska zaproponowała zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 80 95% do 2050 roku 4. Dokument ten ostatecznie nie został przyjęty, ale Komisja, widząc potrzebę głębokiej analizy dalszego rozwoju polityki energetycznej i klimatycznej, przedstawiła w marcu br. 1 Por. A. Dobroczyńska. L. Juchniewicz, Polityka energetyczna Unii Europejskiej nowa sytuacja [w:] E. Kryńska (red.), Tworzenie i realizacja polityki społeczno-ekonomicznej w Polsce. Aspekty teoretyczne i praktyczne, tom I, Łódź 2008, s B. Leimbach, F. Müller, European Energy Policy: Balancing national interests and the need for policy change, Climate and Energy Papers 2008, No 1, s T. Spencer, A. Korppooo, A. Hinc, Can the EU Budget Support Climate Policy in Central and Eastern Europe, FIIA-Working Paper, No. 70, April, Plan działania w zakresie energii do roku 2050, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Bruksela, , KOM(2011) 885 wersja ostateczna. 95

96 zieloną księgę na temat ram polityki Unii w zakresie klimatu i energii do 2030 r. 5. Z założenia zielona księga ma zapoczątkować dyskusję o nowej strategii UE, która wyłoni się z szerokiej debaty. Wykorzystując szansę, jaką daje wzrost znaczenia kwestii reindustrializacji i zwiększania konkurencyjności UE, Polska powinna być aktywna w tej debacie. Sprzeczności między polityką klimatyczną, przemysłową i energetyczną Przedstawiane przez Komisję zalecenia związane z kształtowaniem popytu na energię zawsze podkreślały potrzebę dywersyfikacji dostaw surowców energetycznych i promowania odnawialnych źródeł energii oraz neutralnie odnosiły się do rozwoju energetyki jądrowej. Po latach umniejszania roli węgla w bilansie energetycznym Komisja przyznała, że jest on ważnym źródłem energii przyczyniającym się do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii do niektórych państw członkowskich 6. Uwzględnianie w strategii dla UE wszelkich dostępnych źródeł i technologii było widoczne także w pakiecie energetyczno-klimatycznym. Eksperci uznali, że Komisja próbuje, po raz pierwszy w tak kompleksowy sposób, rozwiązać jednocześnie wszystkie najważniejsze problemy stojące przed polityką energetyczną 7. Jednakże prymat ochrony klimatu przesądził o przedstawieniu propozycji zmierzających do dekarbonizacji unijnej gospodarki 8. Wezwanie do przedwczesnego ograniczenia wykorzystania węgla i zastąpienia najstarszych elektrowni węglowych nowymi urządzeniami o większej efektywności energetycznej i mniejszej emisyjności jest nierealne i niebezpieczne nawet dla państw takich jak Niemcy, dla których koszty energii elektrycznej są jednymi z najwyższych w Europie. Jednocześnie podtrzymują one mimo to politykę wycofywania energii jądrowej. Zachodni sąsiad Polski. Z jednej strony zużycie węgla na świecie odpowiada za 40% światowych emisji dwutlenku 5 Zielona Księga. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030, Bruksela, , COM(2013) 169 final. 6 Report on the Green Paper on Energy. Four Years of European Initiatives, Brussels-Luxembourg, D. Helm, European energy policy: meeting the security of supply and climate challenges, EIB Papers, Vol. 12, No 1, 2007, s Plan działania, dz. cyt., s

97 węgla, gdyż nawet nowoczesne elektrownie węglowe produkują nawet dwa razy więcej CO 2 niż elektrownie gazowe. Z drugiej jednak strony zarówno węgiel, jak i gaz oraz energia jądrowa są potrzebne do rozwoju odnawialnych źródeł energii, gdyż oferują one możliwości rezerwowego zasilania w energię elektryczną, gdy wiatr bądź słońce nie są wystarczająco dostępne ze względu na zmienne warunki pogodowe. Z kolei dynamiczny rozwój źródeł odnawialnych jest możliwy tylko dzięki wsparciu finansowemu państw członkowskich, co podwyższa koszty produkcji energii elektrycznej i stoi w sprzeczności z zasadami wolnej konkurencji. Wspieranie gazu ziemnego, zamiast węgla i energii jądrowej, jako najczystszego paliwa kopalnego bez uwzględniania ekonomicznych i politycznych aspektów jego dostaw, wydaje się mało rozsądnym celem. Chodzi przede wszystkim o jego relatywnie wysoką cenę w większości kontraktów długoterminowych wykorzystujących indeksację do ceny ropy naftowej 9. Takie działanie zwiększyłoby także zależność Unii od zewnętrznych dostawców gazu, głównie od Rosji, co przeczyłoby innemu unijnemu celowi, tj. zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw. Problematyczność wykorzystania gazu wyjaśnia zatem, dlaczego nie tylko Chiny, Indie i USA, ale także UE jest zainteresowana rozwojem technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS). Świat bez węgla nie wydaje się bowiem realny w perspektywie średnioterminowej, a nawet do 2050 roku. Sprzeczność zachodząca między celami bezpieczeństwa energetycznego a łagodzeniem skutków zmian klimatycznych, zawartych w unijnych przepisach środowiskowych, może potęgować konieczność szybszego wycofywania się z energetyki węglowej. Przed takim problemem stoi już obecnie Wielka Brytania, zmuszona do zamknięcia wielu elektrowni węglowych (o łącznej mocy 11 GW). To przedwczesne wyłączenie może spowodować niedobór mocy. Również w przypadku Polski i Czech zapewnienie odpowiedniego poziomu produkcji energii elektrycznej staje się coraz poważniejszym problemem. Dodatkowo szybki rozwój odnawialnych 9 Zob. więcej na ten temat: J. Ćwiek-Karpowicz, Poland s energy security: between German nuclear phase-out and energy dependency from Russia, International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs, vol. 20, no. 1 2,

98 źródeł energii w północnej części Niemiec i niedostateczna moc niemieckiego systemu przesyłowego powodują konieczność obciążania sieci elektroenergetycznych sąsiednich państw (tzw. przepływy kołowe), zagrażając bezpieczeństwu dostaw 10. Aż do katastrofy nuklearnej w Fukushimie, w marcu 2011 roku, energia jądrowa przeżywała swój renesans. Widząc w niej sposób na redukcję emisji CO 2 oraz ustabilizowanie cen energii, ponad 60 krajów wyraziło formalne zainteresowanie rozwojem energetyki jądrowej 11. Trend ten był szczególnie silny w krajach azjatyckich (Chiny, Indie, Korea Południowa), ale także w Europie. Francja i Finlandia rozpoczęły budowę nowych elektrowni jądrowych, a wiele innych krajów ogłosiło takie plany, m.in. Wielka Brytania, Litwa i Polska. Po japońskiej katastrofie, mimo zaprzestania rozbudowy energetyki jądrowej w niektórych państwach UE, obecnie nadal odgrywa ona istotną rolę, odpowiadając łącznie za 28% produkcji energii elektrycznej w państwach członkowskich 12. Wraz ze źródłami odnawialnymi jest jedynym źródłem energii emitującym niewielkie ilości gazów cieplarnianych, a jej zaawansowanie technologiczne pozwala na znaczne zwiększenie udziału w bilansach energetycznych państw UE, o ile pojawi się taka wola polityczna. Rocznie dzięki energii jądrowej udaje się uniknąć emisji 300 mln ton dwutlenku węgla, co stanowi równowartość połowy emisji CO 2 wyprodukowanej przez wszystkie samochody w krajach Unii. Wydaje się zatem oczywiste, że w warunkach stale rosnącego uzależnienia UE od zewnętrznych dostawców energii i opóźniającej się integracji rynków krajowych, kraje unijne nie mogą koncentrować swoich wysiłków jedynie na walce ze zmianami klimatu. 10 Więcej na ten temat: J. Ćwiek-Karpowicz, A. Gawlikowska-Fyk, K. Westphal, German and Polish Energy Policies: Is Cooperation Possible?, PISM Policy Paper, No 1 (49), January B.K. Sovacool, S.V. Valentine, The National Politics of Nuclear Power. Economics, security, and governance, Routledge, London and New York 2012, s Eurostat. 98

99 Ochrona klimatu a utrzymanie konkurencyjności unijnej gospodarki W świetle obecnego kryzysu gospodarczego i finansowego w Europie a zarazem faktu, że żaden inny większy kraj na świecie nie zobowiązał się prawnie do większych celów redukcyjnych w dyskusjach prowadzonych w UE zwiększa się doza krytycyzmu. Mówi ona o tym, że dotychczasowa polityka klimatyczna i energetyczna jest zbyt droga, ambitna, skomplikowana i nieskuteczna 13. Głosy krytyczne uzasadniane są tym, że dotychczas niewłaściwie oszacowano skutki regulacji w obszarze klimatycznym i energetycznym dla różnych sektorów gospodarki. Chociaż energetyczna mapa drogowa UE do 2050 r. uwzględnia warunkowo cele redukcyjne (redukcja emisji CO 2 o 80-95% do 2050 r. w porównaniu do poziomu z 1990 r.) i wsparcie odnawialnych źródeł energii (wzrost ich udziału w produkcji energii elektrycznej z obecnych 14% do 50%), to jednak Europejski System Handlu Emisjami (ETS), będący głównym instrumentem dekarbonizacji UE, jest nieskuteczny i nie wspiera opłacalnej ekonomicznie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Wiąże się to ze spadkiem ceny pozwoleń na ich emisję (z poziomu 18 euro w marcu 2011 r. do ok. 5 euro za tonę obecnie) w wyniku trwałego kryzysu gospodarczego i nadwyżki ilości uprawnień znajdujących się na rynku. Wskazuje to nie tylko na fakt, że cele klimatyczne UE są zbyt ambitne, ale także na nieuwzględnienie w ich formułowaniu realiów gospodarczych wielu państw członkowskich. A te realia są obecnie kształtowane przez spowolnienie gospodarcze, które jest odpowiedzialne za niską cenę dwutlenku węgla oraz brak możliwości sfinansowania wielu inwestycji infrastrukturalnych w obszarze energii (Komisja Europejska szacuje, że państwa członkowskie potrzebują około 1 biliona euro na inwestycje w infrastrukturę tylko do roku 2020). Nie tylko nieskuteczność polityki klimatycznej, ale także jej wpływ na wzrost cen paliw i energii, a w konsekwencji także na obniżanie konkurencyjności europejskiego przemysłu, staje się coraz większym problemem dla państw 13 Szczegółowo na ten temat: A. MacKillop, Europe s Green Energy Chaos, European Energy Review, October 31, 2011 oraz D. Helm, The carbon crunch: how we re getting climate change wrong and how to fix it?, Yale University Press, New Heaven, London,

100 członkowskich. Podczas ostatniej dekady udział przemysłu w UE zmniejszył się z 22% do 15% unijnego PKB. W niedawnym komunikacie w sprawie polityki przemysłowej Komisja wyraźnie zwróciła uwagę, że Unia straciła pozycję lidera na świecie pod względem rozwoju przemysłowego, choć nadal zajmuje czołowe miejsce w niektórych ważnych sektorach przemysłowych, takich jak motoryzacyjny, lotniczy, kosmiczny, chemiczny i farmaceutyczny. Jej przemysł nadal odpowiada za ok. 80% wartości rocznego eksportu Unii 14. Kilka ostatnich wydarzeń wpłynęło negatywnie na konkurencyjność europejskiego przemysłu. W ubiegłym roku wszystkie kraje członkowskie wydały ponad 488 miliardów euro na import energii, czyli sześć razy więcej niż w 1999 r., co stanowiło aż 3,9% unijnego PKB 15. W przeciwieństwie do USA uzależnienie większości krajów UE od importu energii będzie stale rosnąć, przynajmniej w średnim okresie, tj. do czasu, kiedy transformacja energetyczna przestawi po 2030 r. unijną gospodarkę na działanie niskoemisyjne. W Polsce, o ile nie dojdzie do wzrostu wydobycia gazu ziemnego ze złóż niekonwencjonalnych, sytuacja może być odwrotna w związku z zastąpieniem krajowego węgla przez odnawialne źródła energii i sprowadzany z zewnątrz gaz. Niedawna rewolucja łupkowa na kontynencie północnoamerykańskim zmieniła nie tylko funkcjonowanie gospodarki USA i sposób kształtowania jej polityki energetycznej zmierzający do zapewnienia samowystarczalności energetycznej, ale również spowodowała zasadnicze zmiany na światowych rynkach gazu. W wyniku nadpodaży gazu niekonwencjonalnego udział węgla w produkcji energii elektrycznej w Stanach Zjednoczonych spadł z 48% w 2008 r. do 34% w 2012 r. Jednocześnie udział gazu w tym sektorze zwiększył się z 21% do 38% między 2010 a 2012 rokiem. Przejście z węgla na gaz, wyjątkowo niska cena gazu, wyższa efektywność energetyczna oraz rozwój odnawialnych źródeł energii sprawiły, że Stany Zjednoczone znacząco ograniczyły emisję gazów cieplarnianych w ostatnich pięciu 14 A Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery, European Commission COM(2012) 582 (final) Brussels, 10 October, European Competitiveness Report 2012: Reaping the Benefits of Globalization, Commission Staff Working Document, SWD(2012)299 final, Brussels,

101 latach (o 450 mln ton, tj. 7%), co stanowi rezultat lepszy od wielu inny państw na świecie 16. Strategiczne konsekwencje rewolucji gazu łupkowego w USA coraz mocniej wpływają na przemysłowych odbiorców energii w Europie. Jako że różnica w cenie ropy i gazu między Ameryką Północną i Europą jest coraz większa i w najbliższych latach prawdopodobnie nie ulegnie zanikowi, proces reindustrializacji sektorów energochłonnych dokonuje się raczej w USA, a nie w UE, a przyszła konkurencyjność Europy i Azji wobec Ameryki Północnej jest coraz bardziej zagrożona. Amerykańskie firmy chemiczne, ale także te działające w branży spożywczej, maszynowej, papierniczej, farmaceutycznej czy tekstylnej, już czerpią korzyści w związku z niskimi opłatami za gaz i wywierają coraz większą presję na konkurencyjność europejskiego przemysłu. Coraz bardziej realny wydaje się scenariusz, że właściciele energochłonnych firm będą inwestować raczej w USA, a nie w UE, przenosząc nawet swoją dotychczasową produkcję do Stanów Zjednoczonych i innych państw pozaeuropejskich, o ile cena energii w Unii będzie wciąż wyższa niż w pozostałych regionach świata. Jeśli nowe przepisy unijne, takie jak zmniejszenie ilości pozwoleń w ramach systemu handlu emisjami, zostaną przyjęte, co niewątpliwie zwiększy cenę energii dla odbiorców przemysłowych, właściciele energochłonnych firm przemysłowych w Europie staną w obliczu jeszcze większego problemu utraty konkurencyjności 17. Tendencje w legislacji europejskiej dotyczącej ETS wynikają z nacisków na Komisję Europejską zarówno ze strony tych państw członkowskich, którym zależy na zwiększeniu ceny uprawnień emisyjnych oraz opłacalności produkcji tzw. czystej energii (kraje skandynawskie, Niemcy), jak i organizacji ekologicznych oraz partii zielonych (presja ze strony posłów do PE reprezentujących frakcje zielonych). Nie bez znaczenia pozostają ambicje niektórych komisarzy, którzy postrzegają KE jako instytucję posiadającą szczególne prawo wytyczania głównych kierunków rozwoju 16 Więcej na temat zob. M. Kuhn, F. Umbach, Strategic Perspectives of Unconventional Gas in Europe: A Game Changer with Implications for the EU s Common Energy Security Policies, EUCERS-Strategy Papers, Vol. 1, No. 1, Por. A. Walstad, EU to Address Closure of Energy-Intensive Industries, Natural Gas Daily, November 8,

102 Unii Europejskiej, w dużym stopniu poprzez promowanie unijnego przywództwa w walce ze zmianami klimatu. Rozszerzenie wpływu państw członkowskich na proces przygotowywania projektu aktu prawnego na poziomie KE mogłoby ograniczyć niebezpieczeństwo nadmiernego koncentrowania się na aspektach środowiskowych kosztem innych polityk w Unii oraz urealistycznić projekty legislacyjne przygotowywane przez Komisję. Podczas gdy unijny cel osiągnięcia 20-procentowego udziału źródeł odnawialnych w bilansie energetycznym UE oraz redukcji emisji CO 2 o 20% wydaje się realny do osiągnięcia do 2020 r., cel dotyczący podwyższenia efektywności energetycznej o 20% jest postrzegany w środowiskach eksperckich jako wysoce niepewny do zrealizowania (mówi się maksymalnie o 15%). Dlatego też propozycja Komisji Europejskiej wzywająca kraje członkowskie do zwiększenia redukcji emisji CO 2, bez względu na brak odpowiednich uzgodnień międzynarodowych, może pogłębić rozdźwięk między UE i resztą świata. Zagraża to również przetrwaniu energochłonnych gałęzi przemysłu, np. metalurgicznego. Ponadto, nawet jeśli Unia podniosłaby cel redukcji emisji dwutlenku węgla z 20% do 30% do 2020 roku, to różnica jest równa zaledwie dwutygodniowej emisji CO 2 w Chinach 18. Podczas gdy krytycy dotychczasowego systemu chcą zastąpić ETS bardziej z ich punktu widzenia efektywnym podatkiem węglowym, który oferuje większą przewidywalność w stymulowaniu inwestycji w zielone technologie, odnawialne źródła energii i wciąż pozostające w fazie planowania projekty CCS, Komisja Europejska nadal postrzega ETS jako główny instrument pomagający osiągnąć cele zawarte w pakiecie klimatyczno-energetycznym. Jej propozycje przewidują ograniczenie obecnej nadwyżki uprawnień do emisji CO 2 w trzeciej fazie programu ETS (lata ), co będzie skutkowało zmniejszeniem ilości uprawnień przez najbliższe trzy lata o 900 mln z łącznej sumy 3,5 mld uprawnień. Takie rozwiązanie spowodowałoby zwiększenie kosztów produkcji energii elektrycznej, co ograniczyłoby konkurencyjność wielu sektorów przemysłowych, w najgorszym wypadku 18 A. Forbes, Depressing Disappointing Bad News. Fatih Birol s Sombre Perspective on our Energy Future, European Energy Review, November 14,

103 doprowadzając do zjawiska ucieczki emisji. Dlatego sprzeciwia mu się unijny przemysł energochłonny oraz państwa, w których bilansach dominują paliwa kopalne. Stoi to w sprzeczności z celami polityki przemysłowej, zakładającej wzrost uprzemysłowienia krajów członkowskich. Choć wielu unijnych urzędników może domagać się jeszcze większych działań ze strony UE prowadzących do ochrony klimatu, zwracając przy tym uwagę, że ilość emisji gazów cieplarnianych na świecie jest rekordowo wysoka, należy jednak stwierdzić, że osłabiony został dotychczasowy bezwarunkowy priorytet ochrony klimatu i wyznaczania celów redukcyjnych. Europa stoi przed wielkim wyzwaniem w zakresie konkurencyjności, dodatkowo zwiększonym przez koszty polityki klimatycznej (w tym wynikające z subsydiowania źródeł odnawialnych), które sama na siebie przyjęła 19. Komisja, widząc potrzebę głębokiej analizy dalszego rozwoju polityki energetycznej i klimatycznej, przedstawiła w marcu br. zieloną księgę na temat ram polityki UE w zakresie klimatu i energii do 2030 r. 20. Może to stanowić okazję do oszacowania kosztów i korzyści ambitnej polityki klimatycznej i jej wpływu na wzrost gospodarczy i konkurencyjność Unii. Nowe wyzwania dla UE. Stanowisko Polski Polska od dawna jest przeciwna planom zwiększenia limitów emisyjnych ponad 20% do 2020 r. Prawdopodobnie polski rząd analogiczne stanowisko zaprezentuje także w trakcie rozpoczętej dyskusji nad celami na 2030 rok. Uzasadnia je potrzebą większej solidarności i zrozumienia sytuacji poszczególnych państw członkowskich, przede wszystkim tych słabiej rozwiniętych z Europy Środkowo-Wschodniej. Również najnowszy raport Banku Światowego oraz analiza firmy konsultingowej Ernst & Young potwierdziła, że implementacja przez nowe kraje członkowskie UE ambitnych założeń klimatycznych UE może spowodować nieporównywalnie większe obciążenia dla ich 19 D. Helm, The European framework for energy and climate policies, Energy Policy, In Press, Corrected Proof, available online 27 June 2013, s Zielona Księga. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030, Bruksela, , COM(2013) 169 final. 103

104 gospodarek niż w przypadku państw zachodnioeuropejskich, głównie ze względu na istniejące różnice w strukturze bilansów energetycznych 21. Koszty nowej polityki są coraz wyższe i nierównomiernie rozdystrybuowane między kraje członkowskie. Wyrazem tego był sprzeciw Polski wobec celów zaproponowanych w energetycznej mapie drogowej 2050, która ostatecznie nie została przyjęta. Stanowisko polskiego rządu przeciwko przyjmowaniu przez Unię ambitniejszych celów redukcyjnych łagodzących zmiany klimatyczne i reformowaniu systemu ETS ma głębsze podstawy. Wynika ono z zachwiania równowagi w kształtowaniu polityki unijnej, tj. zbytniego koncentrowania się na kwestiach klimatycznych kosztem podwyższenia konkurencyjności rynku energii oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Podejście to uzasadnia sytuacja na świecie, w której ambitne cele polityki klimatycznej UE nie są podzielane przez żadnego innego dużego emitenta gazów cieplarnianych, tj. Chiny, Stany Zjednoczone, Indie, Rosję czy Japonię. Dlatego też jednostronne działania UE mogą zagrozić przetrwaniu energochłonnych gałęzi przemysłu europejskiego, np. metalurgicznego czy chemicznego. Tymczasem już nie tylko Polska krytykuje bardziej ambitną politykę klimatyczną UE prowadzącą do zwiększenia limitu emisji gazów cieplarnianych po 2020 r. z 20% do 30%. Również unijny komisarz ds. energii Günther Oettinger jest przeciwny dalszemu zaostrzeniu celów klimatycznych Unii. W ostatnich miesiącach kilkukrotnie ostrzegł o niebezpieczeństwie deindustrializacji UE i zaproponował, aby bardziej skupić się na potrzebach przemysłu europejskiego 22. Stał się on w ten sposób jednym z pierwszych ważnych unijnych przedstawicieli opowiadających się za zwiększeniem udziału przemysłu europejskiego w unijnym PKB do 20%. Kompleksowy plan reindustrializacji został przyjęty przez Komisję Europejską w komunikacie w sprawie polityki przemysłowej 23. W celu rozpoczęcia swoistej trzeciej rewolucji industrialnej w Europie, polegającej między innymi na rekonfiguracji 21 Zob. The Prague Report: Analysis of Central Europe s Energy Sector, Ernst & Young, 2012; F. Pflüger, European Climate Policy Must Distinguish between East and West, European Energy Review, September 13, Financial Times Deutschland, EU-Energie Kommissar warnt vor neuen Klimazielen, October 5, A stronger European industry, dz. cyt. 104

105 unijnej gospodarki w stronę stworzenia silnego i nowoczesnego przemysłu, Komisja określiła średniookresową strategię, w której skoncentrowano się na kilku innowacyjnych sektorach i gotowych do użycia nowoczesnych technologiach. Powstaje zatem wrażenie, że Unia ponownie odkryła znaczenie własnego przemysłu jako źródła tworzenia dobrobytu europejskiego i chce odwrócić negatywny trend zmniejszania jego znaczenia w gospodarce. Widać wyraźnie, że w UE priorytetowego znaczenia nabierają sprawy gospodarcze: budowanie prawidłowo funkcjonujących rynków, zdolnych do generowania niezbędnych inwestycji, czy tworzenie warunków dla rozwoju europejskiego przemysłu. Jednakże wraz z nowym planem reindustrializacji Komisji nie zanikają dotychczasowe sprzeczności istniejące między polityką energetyczną i przemysłową UE z jednej strony, a klimatyczną z drugiej. Niespójności te mogą być w coraz większym stopniu niwelowane kosztem ambitnej polityki klimatycznej. Wynika to nie tylko z konieczności dokończenia budowy wewnętrznego rynku energii, czy też zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw, ale i poważnego spowolnienia gospodarczego oraz kryzysu euro w Unii. Nowa retoryka reindustrializacji jest szansą dla Polski na zabranie ważnego głosu w tej debacie. Polska powinna wspierać dążenia do przyjęcia ogólnych ram polityki w zakresie energii i klimatu UE do 2030 r. Utrzymanie realnego wpływu na kształt tej polityki powinno być dla Polski celem strategicznym, ponieważ krajowa gospodarka stoi przed wyzwaniami inwestycyjnymi oraz koniecznością budowy konkurencyjnego rynku, dalszej integracji rynkowej oraz zabezpieczenia i dywersyfikacji dostaw. Ponadto trzeba, by Polska przekonywała UE do uwzględnienia zróżnicowania krajów członkowskich w zakresie struktury bilansów energii pierwotnej oraz PKB. W związku z tym, że Komisja sygnalizuje konieczność równego podziału wysiłków między państwa członkowskie, Polska powinna poszukiwać partnerów w UE o zbliżonych poglądach, unikając w ten sposób posądzeń o partykularyzm A. Gawlikowska-Fyk, Jaki klimat dla nowej polityki energetycznej UE, Biuletyn PISM nr 48,

106 Wnioski Zintegrowana polityka energetyczna i klimatyczna jest kształtowana przez średnio-i długoterminowe instrumenty planowania, takie jak mapy drogowe. Z powodu kryzysu zadłużeniowego strefy euro i coraz większego bezrobocia w niektórych państwach członkowskich Unia straciła swoją dawną moc bycia liderem w kwestiach ochrony klimatu. Tym bardziej, że wewnętrzna krytyka dotycząca zbyt ambitnej wspólnej polityki klimatycznej znacząco wzrosła. Prawdopodobnie do przyszłych wyborów parlamentarnych w 2014 r. Unia nie będzie zdolna przyjąć ambitniejszych celów redukcyjnych. W celu przezwyciężania stagnacji gospodarczej w Europie oraz wspierania nowych miejsc pracy państwa członkowskie powinny w większym stopniu skoncentrować się na wykorzystaniu krajowych zasobów surowcowych (w tym gazu łupkowego), obok rozwoju odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej. W tym kontekście bardziej pragmatyczna i zintegrowana polityka energetyczna i klimatyczna UE sprzyjałaby niższym cenom energii, zwiększeniu konkurencyjności gospodarek państw Unii na świecie oraz rozwojowi poszczególnych sektorów przemysłowych. Jarosław Ćwiek Karpowicz doktor politologii, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych UW oraz kierownik Biura Badań i Analiz w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych Aleksandra Gawlikowska-Fyk doktor ekonomii, kierownik projektu Energia w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych Abstrakt W dobie światowego spowolnienia gospodarczego oraz europejskiego kryzysu zadłużeniowego coraz częściej pada pytanie o sens polityki klimatycznej UE. Wprowadzanie bowiem przez Unię istotnych ograniczeń na wykorzystanie paliw 106

107 kopalnych oraz emisję CO 2 wyraźnie wpływa na rozwój przemysłu. Polska, która od dawna opowiada się za bardziej realistycznymi celami redukcyjnymi, ma teraz szansę istotnie wpłynąć na debatę wewnątrz UE w tej kwestii. W artykule przedstawiono główne argumenty na rzecz zrównoważonego stanowiska wobec dyskutowanej obecnie polityki klimatyczno-energetycznej UE po 2020 r. BETWEEN REINDUSTRALIZATION AND CLIMATE CHANGE: POLAND S POSITION TOWARDS EUROPEAN UNION S CLIMATE POLICY Abstract In the era of the global economic slowdown and the European financial crisis, the sense of the EU climate policy has been questioned increasingly. New restrictions on the use of fossil fuels and carbon emissions, introduced by the EU, heavily affect the development of the European industry. Poland, which has long been advocating more realistic reduction targets, now has a chance to significantly influence the debate within the EU on this issue. The article presents main arguments in favour of a wellbalanced approach towards the EU climate and energy policy after

108 Katarzyna Dośpiał-Borysiak POLSKA POLITYKA KLIMATYCZNA ANALIZA CZYNNIKÓW POLITYCZNYCH, SPOŁECZNYCH I EKONOMICZNYCH Słowa kluczowe: polityka a klimat, dylematy państwa, polityka klimatyczna Polski Polityka klimatyczna może stać się jednym z największych wyzwań dla współczesnego państwa. Nie jest już wyłącznie działaniem na rzecz walki o stan środowiska, ale kompleksową strategią angażującą wszystkie sektory gospodarki, wymagającą znacznych wysiłków administracyjnych, ale przede wszystkim wiążącą się z określonymi kosztami politycznymi. Główne wyzwanie tkwi w naturze samego problemu. Walka z globalnym ociepleniem różni się bowiem od klasycznych problemów narodowych polityk publicznych czy polityki międzynarodowej, swoją skalą, środkami zaradczymi i konsekwencjami dla gospodarki. Atmosfera jest klasycznym globalnym dobrem publicznym zarówno emisje gazów cieplarnianych, jak i ich redukcja, w jednym kraju wpływają na całą planetę. Zarazem występuje znaczna niepewność co do czasu, zasięgu i wpływu zmian klimatu, które nierówno oddziałują na regiony i państwa. Dla realnego efektu, czyli zatrzymania wzrostu temperatury na poziomie niezagrażającym całemu ekosystemowi, w tym człowiekowi, niezbędne jest podjęcie szeregu równoległych działań na szczeblu globalnym, lokalnym i indywidualnym. Rodzi to dla państwa wiele różnorodnych wyzwań, jednak najważniejsze z nich mają wymiar polityczny. Badania naukowe, pomimo pojawiających się głosów sceptyków, są już od wielu lat ugruntowane (m.in. dzięki pracy Międzyrządowego Zespołu ds. zmian klimatu 1 ), 1 Ostatni raport Zespołu opublikowany w 2007 r. powstał na bazie badań 600 autorów z 40 krajów i był recenzowany przez 620 ekspertów, Climate Change 2007: Synthesis Report, IPCC, m,

109 a środki służące zmniejszeniu emisji bez znacznych kosztów ekonomicznych znane (tzw. Raport Sterna) 2. Obecne rządy nie są skłonne do zdecydowanych działań, ponieważ, szczególnie w dobie kryzysu, obawiają się braku akceptacji społecznej. Te najbardziej zdeterminowane wybierają miękkie środki w postaci promowania mechanizmów rynkowych, jak np. podatki, czy nowych technologii, jednak bez reformowania całej gospodarki. Główną polityczną strategią jest wdrażanie środków dotyczących różnych źródeł emisji bez antagonizowania środowisk biznesowych i opinii publicznej 3. Niniejszy artykuł stanowi próbę analizy politycznego wymiaru zmian klimatycznych, z którym muszą zmierzyć się współczesne państwa, oraz czynników politycznych, społecznych i ekonomicznych determinujących polskie stanowisko w obszarze polityki klimatycznej. Zmiany klimatu jako problem polityczny Postawa wobec walki z globalnymi zmianami klimatu jest w znacznej mierze uwarunkowana wewnętrznymi czynnikami natury politycznej 4. W systemie politycznym dochodzi bowiem do ciągłej konkurencji o pozycję i władzę, a trwanie danego rządu zależy od sprostania wymaganiom i oczekiwaniom określonych uczestników. To analiza tych czynników prowadzi konkretnych polityków do podjęcia decyzji o tym, czy i w jakim zakresie podjąć działania na rzecz przejścia do modelu niskoemisyjnego, czy podążać drogą według priorytetów nieuwzględniających czynników klimatycznych (tzw. business as usual), czy też przyjmować cele wprost prowadzące do zwiększenia emisji. Brak zachowania ciągłości w kwestii wybranych celów przez kolejne ugrupowania rządzące udowadnia, że ta sama rzeczywistość ekonomiczno-społeczna może być krańcowo różnie interpretowana. Świat przekonał 2 N. Stern, Stern Review: The Economics of Climate Change, H. Compston, Introduction: political strategies for climate policy, Environmental Politics, Vol. 18, No. 5, September 2009, s Przyznają to nawet niektórzy politycy, jak Herman Scheer ( ), niemiecki socjaldemokrata przewodniczący Światowej Rady na rzecz źródeł odnawialnych. Zob. H. Scheer, The Energy Imperative: 100 Percent Renewable Now, Routledge

110 się o tej regule, kiedy w Stanach Zjednoczonych po ośmiu latach promocji polityki klimatycznej przez tandem Bill Clinton Al Gore ( ) władzę przejął George Bush junior, który podważył konieczność walki z globalnym ociepleniem, powodując nie tylko regres w działaniach proklimatycznych w kraju, ale również utrudniając postęp negocjacji międzynarodowych. Zmiany klimatu są więc kwestią polityczną. Państwo, czy raczej konkretny rząd, podejmuje jednak wiele problemów natury politycznej, dlaczego zatem ten miałby okazać się o wiele trudniejszy i bardziej wymagający? Otóż dyskusja, a w dalszej konsekwencji konkretne kroki w ramach polityki klimatycznej to zadania przewyższające swoją złożonością wiele dotychczasowych polityk sektorowych. Przede wszystkim zasadniczym wyzwaniem staje się zdefiniowanie problemu i przekonanie społeczeństwa do konieczności podjęcia konkretnych kroków. Globalne zmiany klimatu są bowiem przytłaczające i egzystencjonalne, ale również nieuchwytne i odległe. Dla wielu obywateli nie jest jasne, dlaczego już teraz istnieje pilna konieczność radykalnych działań, jeżeli symptomy kryzysu są niewidoczne. Szczególnie społeczeństwa przechodzące proces transformacji gospodarczej i te niedotknięte w sposób radykalny zmianami klimatu mogą stawiać politykom pytania dotyczące uzasadnienia polityki klimatycznej. Rząd zobligowany jest do wykorzystania swojego potencjału instytucjonalnego i informacyjnego do dialogu społecznego i następnie umieszczenia problemu w agendzie politycznej, która stanowi odzwierciedlenie trzech elementów: nastrojów narodowych, stanowiska, zorganizowanych sił politycznych i płynności administracyjnej i legislacyjnej. Ponadto, rząd musi udźwignąć zdecydowanie większy ciężar wynikający z faktu, że zmiany klimatu są typowym politycznym problemem długookresowym: trwają w trakcie więcej niż jednej generacji, związane są ze znaczną niepewnością i rodzą poważne konsekwencje dla dóbr publicznych 5. Pojawia się typowa rozbieżność czasowa pomiędzy nakładami, zarówno na zmniejszenie antropomorficznej emisji, jak 5 J. Hovi, D. F. Sprinz, A. Underdal, Implementing Long-Term Climate Policy: Time Inconsistency, Domestic Politics, International Anarchy, Global Environmental Politics, Volume 9, Number 3, August 2009, s

111 i adaptację do zmian, które muszą ponieść obecne rządy, a zyskami, które są niepewne, rozproszone i prospektywne. Tymczasem logika podpowiada, że najwięcej korzyści przynoszą działania bieżące o czytelnych kosztach i widocznych rezultatach. Dodatkowo cykliczność rządów wynikająca z kalendarza wyborczego również nie jest zachętą do podejmowania społecznie i ekonomicznie trudnych decyzji. Stefan Kozłowski twierdzi wręcz, że system demokracji parlamentarnej jest niekorzystny dla ekorozwoju ze względu na krótkotrwałość i cykliczność władzy politycznej, które uniemożliwiają budowanie trwałych strategii 6. Nie każdy rząd dysponuje również potencjałem, zarówno materialnym, jak i ideologicznym, do walki o dobro publiczne globalne w swej naturze. Już w 1968 r. Garrett Hardin zauważył, iż w przypadku oceanów czy powietrza mamy do czynienia z typową tragedią dóbr wspólnych, czyli sytuacją, w której ogólna dostępność jakiegoś zasobu prowadzi do jego wyniszczenia 7. Działania jednostronne określonego rządu, jak w przypadku klasycznych dóbr publicznych, nigdy nie będą wystarczające. Zanieczyszczenia w jednym państwie mogą mieć wpływ na klimat w innych państwach oddalonych o tysiące kilometrów, które w ogóle nie emitują CO 2. Państwo może wybrać w tej sytuacji strategię kooperacyjną i szukać form współpracy i kompromisu. Może też preferować jednostkowy i czasowy zysk. Jak napisał ekonomista Mancur Olson w książce The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups, 8 będący w grupie racjonalni ludzie, mając na uwadze swój własny interes, nie będą współpracować, chyba że grupa będzie nieliczna lub będzie istniał rodzaj przymusu. Pojawi się efekt gapowicza, czyli wykorzystywanie przez dany podmiot rezultatów współpracy bez własnego zaangażowania, co negatywnie wpłynie na dane dobro. W tej sytuacji państwo musi podjąć decyzję o tym, czy rozwijać międzynarodowe działania na rzecz walki z globalnym ociepleniem. Ramy współpracy są już określone przez Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian 6 S. Kozłowski, Ekorozwój. Wyzwanie XXI wieku, Warszawa 2000, s G. Hardin, Tragedy of Commons, Science, Vol. 162, 1968, s M. Olson, The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press

112 klimatu (ang.: United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC) sporządzoną w Nowym Jorku 16 maja 1992 r 9. Konwencja wprowadza zasadę wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności. Tym samym kraje rozwinięte przyjęły na siebie większe ciężary, takie jak: stabilizacja emisji oraz pomoc techniczna dla państw rozwijających się. W 1997 r. w tzw. Protokole z Kioto ustalenia te przyjęły formę konkretnych zobowiązań redukcji ogólnej emisji gazów powodujących efekt cieplarniany o 5,2% w porównaniu do roku 1990 w okresie przez państwa załącznika I (państwa rozwijające się i transformujące gospodarkę). Ich obciążenia zostały zróżnicowane i dla UE wyniosły -8%, dla Rosji 0%, a dla Australii i Islandii nawet +8, +10%. Dla państw Europy Środkowej i Wschodniej, które nie należały wówczas do Unii, wyznaczono indywidualne cele, np. dla Polski -6% 10. Protokół wszedł w życie dopiero w 2005 r. po ratyfikacji przez rosyjską Dumę. Poza nim pozostały natomiast Stany Zjednoczone, drugi po Chinach, czołowy emitent CO 2. Żywiołowy rozwój krajów rozwijających się, takich jak Chiny czy Indie, postawił pod znakiem zapytania skuteczność takich ram zarządzania polityką klimatyczną. Sprzyjały one bowiem przenoszeniu energochłonnej i wysokoemisyjnej produkcji do Afryki czy Azji. Konferencja Stron w Kopenhadze w 2009 r. miała wypracować nowy traktat, jednak zakończyła się zupełnym fiaskiem. Społeczność międzynarodowa utknęła w martwym punkcie inercji i wzajemnych oskarżeniach. Stany Zjednoczone deklarowały chęć przystąpienia do nowego porozumienia pod warunkiem jego uniwersalnego charakteru, tzn. objęcia nim również państw rozwijających się. Te ostatnie nie stanowiły homogenicznej grupy występującej ze wspólnymi propozycjami. Chiny czy Indie dążyły do zapewnienia warunków do dalszego swobodnego rozwoju ich gospodarek, natomiast małe państwa Pacyfiku oczekiwały głównie pomocy w adaptacji do zmian. Pojawiła się natomiast wspólna argumentacja państw Południa obarczająca moralną winą za zmiany klimatu uprzemysłowioną Północ. Międzynarodowy reżim zmian klimatu rozwija się więc niezwykle wolno. 9 Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzona w Nowym Jorku dnia 9 maja 1992 r., Dz. U nr 53, poz Protokół z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzony w Kioto dnia 11 grudnia 1997 r., Dz.U nr 203 poz

113 Czołowe gospodarki świata jak Chiny, Indie czy USA nie są obciążone kosztami emisji gazów cieplarnianych, państwa rozwijające i rozwinięte nie mogą znaleźć kompromisu, a część państw, jak Kanada, wręcz zawiesza realizację swoich obciążeń. Znaczna niepewność co do kierunku rozwoju nowego modelu współpracy stwarza dla poszczególnych rządów dodatkowe wyzwanie. Stanowisko państw podczas negocjacji klimatycznych jest określone bowiem przede wszystkim przez zależność pomiędzy szczeblem narodowym i międzynarodowym. Na poziomie narodowym grupy interesu naciskają na rząd, a politycy szukają władzy przez konstruowanie koalicji na bazie tych grup. Na poziomie międzynarodowym rządy narodowe dążą do maksymalizacji możliwości realizacji nacisków narodowych i ograniczenia szkodliwych wpływów zewnętrznych. Robert Putnam zauważył, że żadna z gier nie może być ignorowana przez decydentów, dopóki państwa są niezależne 11. Powstaje bowiem dwupoziomowa zależność, która ogranicza pole działania szefów rządów poprzez zmniejszenie liczby porozumień traktowanych jako zwycięstwo. Jeśli chodzi o UNFCCC należy pamiętać, że państwa mogą nie chcieć przystąpić (dobrowolne powstrzymanie) bądź nie są w stanie wypełnić wszystkich zobowiązań (przymusowe powstrzymanie). Wówczas właśnie ze względu na narodowe uwarunkowania niezbędne jest stworzenie dla danego rządu odpowiedniej alternatywy, która umożliwi władzom przedstawienie jej jako sukces negocjacyjny, a w dalszej konsekwencji doprowadzi do akceptacji wewnętrznej. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, że polityka klimatyczna jest stosunkowo nową polityką, która dopiero ustala swoje miejsce w hierarchii priorytetów i potrzebuje poparcia wielu aktorów zarówno w ramach systemu politycznego, jak i z jego otoczenia. Więcej wysiłku instytucjonalnego wymaga wprowadzenie nowej kwestii niż kontynuacja, choć wiele zależy od konfiguracji koszty-zyski. W polityce klimatycznej mamy do czynienia z niezwykle złożoną sytuacją, 11 R. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, International Organization 1988, Vol. 42, No. 3, s

114 w której koszty działań, ale również zyski, są rozproszone 12. Rodzi to nowe konflikty i opór politycznych sojuszników, tradycyjnych grup nacisku, a nawet samej administracji. W przypadku, gdy rząd podejmie decyzję o rozpoczęciu walki z narodową emisją CO 2, musi być przygotowany na reorganizację pozostałych polityk lub wręcz całego modelu gospodarczego państwa. Walka z globalnym ociepleniem modyfikuje bowiem co najmniej kilkanaście obszarów: politykę energetyczną, transport, rolnictwo, narzuca potrzebę wyboru nowych technologii, innowacyjnego myślenia, wprowadzenia dobrych praktyk zarówno w sektorze państwowym, jak i prywatnym. Nawet najbardziej zdeterminowany w walce z globalnymi zmianami klimatu rząd musi brać pod uwagę ograniczone możliwości, uwzględniać alternatywy, zmodyfikować wcześniej obrane cele lub całkowicie z nich zrezygnować. Określony wybór z czasem przestaje być optymalny, gdyż pojawia się nowa racjonalność łącząca decyzje z ich konsekwencjami. Obecnie taką zmienną wpływającą na decyzje rządów pozostaje kryzys gospodarczy, który szczególnie w Europie osłabia tempo rozwoju polityki klimatycznej. Kiedy słabnie gospodarka, kwestie związane z ochroną środowiska stają się drugorzędne. Należałoby się jednak zastanowić, czy kryzys nie mógłby okazać się szansą na modernizację gospodarki i wprowadzenie tzw. Zielonego Nowego Ładu, opartego chociażby na zwiększeniu efektywności energetycznej, wprowadzeniu bodźców dla zielonych inwestycji i technologii, modernizacji energochłonnych przemysłów. Nowy model wymaga od państwa siły instytucjonalnej i biurokratycznej. Jeffrey Sachs, który pomagał reformować polską gospodarkę na początku lat 90. w duchu liberalnych reform wolnorynkowych, stanął na stanowisku, iż skala współczesnych zagrożeń wymaga aktywnej roli państwa 13. To właśnie ono musi korygować siły rynku, aby zmniejszyć sprzeczność pomiędzy interesem publicznym a prywatnym, szczególnie w kwestii zasobów przyrodniczych. Problemem nie jest, jak uważa autor, ich wyczerpanie, gdyż są źródła energii, bioróżnorodność, zasoby wody. Problem polega na tym, że rynki nie są w stanie 12 J. Hovi, D. F. Sprinz, A. Underdal, Implementing Long-Term Climate Policy., dz. cyt. 13 J. Sachs, Nasze wspólne bogactwo. Ekonomia dla przeludnionej planety, Warszawa 2009, s

115 doprowadzić do ich mądrego, zrównoważonego wykorzystania, gdyż żaden ekonomiczny imperatyw nie nakaże nam wyniszczenia naszych podstawowych dla życia zasobów, ale też żadna niewidzialna ręka nas przed tym nie powstrzyma 14. Państwo musi więc doprowadzić do komplementarności i spójności decyzji politycznych, regulacji prawnych, polityki fiskalnej i innych polityk sektorowych. Ten nowy model ma szczególne szanse na realizację w państwach wysoko rozwiniętych i to nie dlatego, że mają one ku temu wystarczające środki, lecz dlatego, że doszło tam do trwałego wpisania kwestii klimatu do agendy politycznej wszystkich ugrupowań. Dzięki oczekiwaniom wzrastającej grupy wyborców nastąpiło tzw. zazielenienie polityki i tradycyjne podziały polityczne na bardziej proekologiczną lewicę i ekologicznie arogancką prawicę uległy zatarciu. Przykładem może być chociażby konserwatywny rząd Dawida Camerona, który aspiruje do nadania mu miana najbardziej ekologicznego w historii i lidera w walce z globalnymi zmianami klimatu 15. Pomimo włączenia kwestii klimatycznej do tzw. mainstreamu politycznego dla polityków wciąż pozostaje ona zasadniczym wyzwaniem. Przejście do gospodarki niskowęglowej, łączące się z wysokimi nakładami na modernizację całego systemu energetycznego, kluczowych sektorów przemysłu, przestrzeni publicznej (jak np. transport) oraz zachowań indywidualnych obywateli (np. lokalnych inwestycji w odnawialne źródła energii), w sytuacji, gdy inne państwa nie podejmują takich działań, może być społecznie trudne do obronienia. Jak w takiej sytuacji doprowadzić do politycznego kompromisu? Jak zmobilizować i utrzymać publiczne wsparcie dla działań rządu? Właśnie przed takimi dylematami stoi teraz Polska. Podstawowe zasady normatywne polskiej polityki klimatycznej Podstawowe ramy dla polityki klimatycznej wynikają z zasad i filozofii polityki ekologicznej państwa. Już 10 maja 1991 r. Sejm przyjął uchwałę w sprawie polityki 14 Tamże, s D. Cameron, The Low Carbon Economy Security, Stability And Green Growth, The Conservative Party, Protecting Security Policy Green Paper 2010, No. 8, s

116 ekologicznej, stawiając zrównoważony rozwój jako cel najwyższej doniosłości i zaznaczając, że w polityce gospodarczej kryteria ekologiczne uzyskają równoznaczną rangę z kryteriami ekonomicznymi16. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. wymienia w art. 5 ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, jako podstawowy obowiązek Rzeczpospolitej na równi ze strzeżeniem niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnieniem wolności i praw człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwa obywateli czy dbałością o dziedzictwo narodowe. W art. 74 mowa jest o tym, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom; ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych; każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska17. Poza konstytucją głównymi aktami normatywnymi stanowiącymi podstawę polityki ekologicznej są: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz dokumenty strategiczne Pierwsza Polityka Ekologiczna z 1991 r., Druga Polityka Ekologiczna z 2001 r., kolejno Polityki Ekologiczne Państwa na lata z uwzględnieniem perspektywy na lata i na lata z perspektywą do Dokumenty te zawierają zasady szczegółowe, które uzupełniają zasadę zrównoważonego rozwoju: zasadę przezorności, mówiącą o tym, że należy podjąć działania uprzedzające zanim pojawią się symptomy negatywnych zjawisk, zasadę likwidacji zanieczyszczeń u źródła, 16 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej z 10 maja 1991 r. w sprawie polityki ekologicznej, Monitor Polski 1991, nr 18, poz. 118, s Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, art. 74, I polityka ekologiczna, Monitor Polski 1991, nr 18, poz. 118; Polityka Ekologiczna Państwa na lata z uwzględnieniem perspektywy na lata , Rada Ministrów, Warszawa 2002, ; Polityka Ekologiczna Państwa w latach z perspektywą do roku 2016, Warszawa 2008, ; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. 2001, nr 62, poz

117 zasadę zanieczyszczający płaci, zasadę integracji polityki ochrony środowiska z innymi politykami sektorowymi (dotyczącą w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu), zasadę równego dostępu do środowiska przyrodniczego, z uwzględnieniem: sprawiedliwości międzypokoleniowej, sprawiedliwości międzyregionalnej i międzygrupowej, zrównoważenia szans pomiędzy człowiekiem a przyrodą, zasadę uspołecznienia polityki ekologicznej, zasadę stosowania najlepszych dostępnych, uzasadnionych ekonomicznie technik i technologii, zasadę subsydiarności. Władze polskie przejęły również zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego i europejskiego. Ratyfikowały Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz protokół z Kioto, w którym Polska zobowiązała się do redukcji emisji o 6% w porównaniu do roku bazowego, czyli Polskie prawo w tym obszarze to również implementacja norm wspólnotowych, czyli tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego z 2008 r., zakładającego zmniejszenie do 2020 r. emisji gazów o 20 proc., zwiększenie efektywności energetycznej o 20 proc. i zwiększenie udziału zużycia energii ze źródeł odnawialnych do 20 proc. ogółu (dla Polski 15%). Polska wprowadziła także 19 Emisja CO 2 w roku 2011 wyniosła ok. 330,31 milionów ton. Jest to o 29,6% mniej w porównaniu do emisji w roku bazowym (1988). Emisja CO 2 stanowiła 82,7% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w Polsce w roku Głównym źródłem emisji CO 2 jest podkategoria: spalanie paliw (92,2%) w całkowitej emisji CO 2 w roku Udziały głównych podkategorii były następujące: przemysły energetyczne 52,6%, przemysł wytwórczy i budownictwo 9,4%, transport 14,5% oraz inne sektory 15,7%. Dla procesów przemysłowych udział w całkowitej emisji CO 2 w roku 2011 wyniósł 6,4%. W tej kategorii głównym źródłem emisji są produkty mineralne (szczególnie produkcja cementu). Pochłanianie CO 2 przez lasy w roku 2011 oszacowano na ok. 24,2 milionów ton, czyli ok. 7,3% całkowitej emisji CO 2. Krajowy Raport Inwentaryzacyjny Inwentaryzacja gazów cieplarnianych w Polsce dla lat , Raport wykonany na potrzeby Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz Protokołu z Kioto, Warszawa, lipiec 2013,

118 Europejski System Handlu Emisjami, stanowiący podstawowe narzędzie europejskiej polityki klimatycznej 20. Ewolucja polskiej polityki klimatycznej Pod względem normatywnym stworzono więc wystarczające podstawy do rozwoju polityki klimatycznej w duchu zrównoważonego rozwoju, regulacji wspólnotowych i międzynarodowych. Rzeczywista realizacja polityki miała jednak zupełnie inne oblicze. Jak napisał Zbigniew Karaczun polska polityka klimatyczna przechodziła kilka etapów, od postrzegania jej jako instrumentu budowy nowego ładu globalnego, po okres traktowania jej jako głównego zagrożenia dla wzrostu gospodarczego. W pewnym uproszczeniu można wyróżnić w tym procesie ewolucji dwie główne fazy: pierwszą, w której ochrona klimatu traktowana była jako kwestia środowiskowa, i drugą, w której myślenie o działaniach na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych zdominowane zostało przez zagadnienia gospodarcze 21. Momentem przejścia z jednej fazy do drugiej było wstąpienie Polski do Unii Europejskiej i konieczność harmonizacji polskiego prawa z prawem wspólnotowym. Początkowo Polska była więc zdecydowanym orędownikiem wprowadzania rozwiązań proklimatycznych. W Drugiej Polityce Ekologicznej z 2001 r. zawarto wyraźnie dwa cele: przygotowanie krajowej strategii ograniczenia emisji oraz zwiększenie efektywności energetycznej. W dokumencie była wprost mowa o konieczności działań w zakresie ochrony klimatu poprzez aktywny udział na forum konwencji klimatycznej, ratyfikowanie Protokołu z Kioto, dwukrotne zmniejszenie energochłonności dochodu narodowego i wprowadzenie odnawialnych źródeł energii. W październiku 2003 r. rząd przyjął dokument Polityka klimatyczna Polski. Strategie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do 2020 r., w którym założono 20 Chodzi o następujące ustawy: Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz. U. 2009, nr 130, poz. 1070; Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (tekst pierwotny Dz.U. z 2004r., Nr 281, poz. 2784, z późn.zm.), Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz. U. 2011, Nr 122, poz Z. Karaczun, Polska polityka klimatyczna. Próba analizy, [w:] M. Sobolewski (red.), Polityka klimatyczna, Studia Biura Analiz Sejmowych, Nr 1(29) 2012, s

119 redukcję emisji o 40% do 2020 r. w porównaniu do roku bazowego (1988). Była to ostatnia deklaracja ambitnych planów redukcyjnych przedstawiona przez władze. Stopniowo zaczęło ujawniać się bowiem zdystansowanie do przyjęcia ciężaru zobowiązań w ramach coraz bardziej ambitnej wspólnotowej polityki klimatycznej. Polska a polityka klimatyczna Unii Europejskiej Podczas negocjacji akcesyjnych problem zmian klimatu praktycznie nie istniał ze względu na brak zaawansowanych regulacji UE w tej kwestii. Polska zobowiązana była do przyjęcia prawa UE w obszarze środowisko, co stanowiło znaczne wyzwanie, gdyż Komisja nie uwzględniała specyfiki problemów polskiego środowiska zrujnowanego przez miniony system. Wówczas pojawiła się teza mówiąca o tym, że pryncypialne podejście UE w tym obszarze to dowód dyskryminujących działań skierowanych wobec nowych członków. Dlatego też dopiero kształtującą się unijną politykę klimatyczną zaczęto postrzegać jako narzuconą i zagrażającą polskiemu interesowi gospodarczemu. Wkrótce stał się to obszar działalności Wspólnoty, w którym uznano za wskazane twarde obstawanie przy osłabieniu ambitnych celów, walkę o klauzule wyłączające lub wręcz, tam gdzie jest to możliwe, stosowanie weta. Nasz kraj ma duże znaczenie, gdyż według badań z 2012 r. jest piątym emitentem CO 2 w UE (297 mln ton), po Niemczech (728 mln ton), Wielkiej Brytanii (472 mln ton), Włoszech (366 mln ton) i Francji (332 mln ton), a przed Hiszpanią (258 mln ton). Te sześć państw jest odpowiedzialnych za ponad 70 proc. całkowitych emisji CO 2 w Unii Europejskiej 22. Polska znajduje się na pierwszym miejscu w Unii Europejskiej, jeżeli chodzi o udział węgla w produkcji energii elektrycznej (ok. 90%). Następne miejsca zajmują Czechy (ok. 60%), Grecja (ok. 55%), Bułgaria (ok. 50%). Polska weszła w konflikt z Komisją Europejską w kwestii rozdziału uprawnień do emisji już w 2003 r. Następnie pakiet klimatyczno-energetyczny został podpisany 22 W 2012 r. emisje CO2 w Unii Europejskiej spadły o 2,1 proc., PAP, ,

120 przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego w marcu 2007 r., nie budząc głębszych refleksji i debaty publicznej. Od 2008 r. Polska próbowała osłabić jego cele i uzyskać jak największe koncesje dla sektorów najbardziej energochłonnych. W Polityce ekologicznej na lata wprost przyznano: Nie negując konieczności podejmowania wysiłków na rzecz ochrony klimatu Ziemi, trzeba stwierdzić, że szereg propozycji Komisji jest trudnych do zaakceptowania przez Polskę 23. Rząd nie akceptuje nowych planów Wspólnoty, m.in. zwiększenia celu redukcyjnego do 25% do 2020 r. czy przyjęcia przez UE tzw. kroków milowych do 2050 r. oznaczających redukcję emisji o 40 % w 2030 r., o 60 % w 2040 r. i o 80 % w 2050 r. w porównaniu z 1990 r. Chce być w swoim sprzeciwie rzecznikiem wszystkich państw Europy Środkowej i Wschodniej, jednak sami zainteresowani nie popierają otwarcie polskiego stanowiska. Polska, proponując przyjęcie jedynie celu 2050 r., argumentowała, że każde państwo, w myśl zasady subsydiarności, powinno samo decydować, jakie działania i kiedy podjąć, a ewentualne nowe cele redukcji emisji CO 2 po 2020 r. należy przyjąć po zakończeniu globalnych negocjacji klimatycznych, co może nastąpić w 2015 r. Rząd polski również zdecydowanie sprzeciwiał się zarówno reformom krótkookresowym, jak i strukturalnym Europejskiego Systemu Handlu Emisjami, stanowiącego główne narzędzie polityki klimatycznej UE. System okazał się niesprawny, ponieważ ceny uprawnień z przewidywanych 40 euro/t., spadły w związku z kryzysem do 5-7 euro/t. Komisja Europejska zaproponowała zmniejszenie liczby jednostek w celu podniesienia ich ceny, na co rząd nie wyraził zgody, argumentując, że nie należy administracyjnie ingerować w sprawnie działający mechanizm rynkowy. To radykalne poszanowanie zasad wolnorynkowych wynikało z faktu, iż Polska posiada znaczne nadwyżki uprawnień, z których czerpie zyski. 23 Polityka Ekologiczna Państwa w latach , dz. cyt., s

121 Polska a negocjacje klimatyczne w ramach Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu Ogólnie stanowisko rządu polskiego zakłada ścisłe powiązanie celów redukcji w UE z postępem negocjacji klimatycznych w ramach UNFCCC. Argumenty na rzecz takiego rozwiązania są proste. W pierwszej kolejności należy poznać zasady nowego reżimu klimatycznego, czyli mieć pewność, jakie gospodarki zostaną nim objęte (głównie chodzi o największych emitentów jak Chiny czy USA, pozostające obecnie poza Protokołem z Kioto), jaka będzie perspektywa czasowa i jakie cele redukcji. W przeświadczeniu władz polskich Unia Europejska, odpowiedzialna za ok. 11% światowych emisji, nie powinna wyprzedzać tej dynamiki, ponieważ może się to wiązać z zagrożeniem jej konkurencyjności w skali globalnej. Z drugiej strony impas w osiągnięciu międzynarodowego porozumienia widoczny od kilku lat, przynajmniej od szczytu w Kopenhadze w 2009 r., sugeruje, że droga do kompromisu może być bardzo złożona i oddalona w czasie. Z powodu braku porozumienia obowiązywanie Protokołu z Kioto zostało przedłużone przynajmniej do 2015 r., kiedy państwa powinny przyjąć nowy wiążący dokument. Polska jest w stosunkowo komfortowej sytuacji, ponieważ dzięki redukcji emisji CO 2 o 30% wobec wymaganych 6% w porównaniu do roku 1988 posiada nadwyżki globalnych jednostek emisji powyżej pułapu redukcyjnego. Zgodnie z polskimi oczekiwaniami umożliwiono korzystanie z nadwyżek w kolejnym okresie rozliczeniowym, tj. po 2012 r. Polski wkład w negocjacje klimatyczne to przede wszystkim zorganizowanie aż dwukrotnie konferencji stron w Poznaniu (2008 r.) i w Warszawie (2013 r.). Jak pisze Helena Wyligała, tzw. zielona dyplomacja (ang. green diplomacy) wymaga od państw i innych aktorów posiadania odpowiednich środków finansowych, potencjału technologicznego i innowacyjnego, także odpowiedniego zaplecza ideologicznego i społecznego, ale zarazem pozwala poszerzyć instrumentarium polityki zagranicznej, co z kolei sprzyja zwiększeniu siły i wpływu państwa, lepszej pozycji międzynarodowej i wzrostowi prestiżu. Polska, jak wiele innych państw, podejmując wątki ekologiczne, z jednej strony dąży do kooperacji, instytucjonalizacji, ale z drugiej strony do 121

122 umacniania korzystnych bądź osłabiania niekorzystnych zjawisk, wpływających na suwerennie pojmowane interesy 24. Na razie polski rząd nie jest propagatorem ambitnych celów redukcyjnych, a więc podejmując się prowadzenia negocjacji, chce uprzedzać negatywne zjawiska, zminimalizować zagrożenia i konflikty, które mogłoby wywołać przyjęcie zaawansowanego porozumienia. Ministerstwo Środowiska wprost określa, że protokół Kioto jest anachroniczny, gdyż nie odpowiada obecnej rzeczywistości międzynarodowej. Sama organizacja szczytów klimatycznych niesie ze sobą niewątpliwie pozytywny wymiar marketingowy, związany z przybyciem nawet kilkunastu tysięcy przedstawicieli państw, negocjatorów, specjalistów i członków organizacji pozarządowych. Nie można jednak zapominać, że od kilku lat stanowisko polskie jest nagłaśniane i krytykowane przez organizacje pozarządowe. Polska jest liderem w rankingu państw otrzymujących tzw. Skamielinę Dnia prześmiewczą nagrodę przyznawaną państwom, które utrudniają postęp międzynarodowych negocjacji klimatycznych. Podczas szczytu w Poznaniu organizacja Climate Action Network (skupiająca 450 organizacji) ogłosiła, że po raz pierwszy w historii (działa od 1999 r.) Skamielinę otrzymał kraj-organizator. Stanowisko parlamentarnych partii politycznych Polska jest jednym z nielicznych państw europejskich, w których żadna ze znaczących partii parlamentarnych nie opowiada się za prowadzeniem aktywnej polityki klimatycznej w duchu wyznaczanym przez Unię Europejską. Polska odstaje w tej kwestii od wielu państw Europy Zachodniej, gdzie zawierane są ponadpartyjne porozumienia na rzecz walki z globalnym ociepleniem (np. w 2008 r. Norwegii), a partie mogą różnić się głównie środkami w dążeniu do celu. Trudno w związku z tym doszukać się klasycznego podziału na prawicę i lewicę, ponieważ wspólnym denominatorem pozostaje sprzeciw wobec działań na rzecz klimatu. 24 H. Wyligała, Ekologizacja polityki zagranicznej państwa przykład Niemiec, [w:] K. Kamińska, S. Mrozowska, G. Piwnicki (red.), Państwa-regiony świat w kształtującej się rzeczywistości globalnej, Gdańsk 2009, s

123 Stanowisko koalicji rządzącej PO-PSL zostało przedstawione wyżej i generalnie zakłada ono: zatrzymanie rozwoju polityki klimatycznej UE na poziomie celów 2020 r. spowodowane przekonaniem, że pakiet klimatyczno-energetyczny jest zagrożeniem dla polskiej gospodarki; zachowawcze stanowisko podczas międzynarodowych negocjacji klimatycznych nastawione na utrzymanie status quo w długiej perspektywie. Cechą charakterystyczną tego stanowiska jest zachowawczość oraz brak poza sprzeciwem kontrpropozycji, która mogłaby zostać zaakceptowana przez stronę przeciwną. Realizacją zajmuje się Ministerstwo Środowiska, które określa cele narodowe i jest przedstawicielem państwa w negocjacjach międzynarodowych. Praktyka funkcjonowania ministerstwa skłania do dwóch spostrzeżeń. Po pierwsze, kolejne rządy marginalizują resort, przypisując mu odtwórczą rolę polegającą na przenoszeniu prawa wspólnotowego. Po drugie, w ostatnich latach pojawiła się wyraźna tendencja ścisłego podporządkowywania zadań ministerstwa realizacji celów gospodarczych państwa. Przed wyborami parlamentarnymi w 2011 r. proponowano nawet wchłonięcie Ministerstwa Środowiska przez Ministerstwo Gospodarki, co wydaje się niedorzeczne, biorąc pod uwagę fakt, że te dwa resorty mogą mieć sprzeczne interesy. Ten sposób myślenia odbiega od procesów zachodzących w państwach byłej Piętnastki, gdzie nowa percepcja problemów klimatycznych doprowadziła do zmian instytucjonalnych polegających na powołaniu Ministerstwa ds. Klimatu i Energii odrębnego od Ministerstwa Środowiska (np. Belgia, Dania, Wielka Brytania). Unia Europejska od lutego 2010 r. ma komisarza europejskiego ds. działań w obszarze klimatu, reprezentującego Unię m.in. podczas międzynarodowych negocjacji klimatycznych. Analiza stanowiska pozostałych partii sugeruje, że również one traktują problem klimatu w kategoriach bieżących koncesji politycznych i ekonomicznych. Największa partia opozycyjna Prawo i Sprawiedliwość domaga się renegocjacji pakietu klimatyczno-energetycznego oraz rozliczenia zobowiązań wynikających 123

124 z Protokołu z Kioto 25. Obarcza rząd przyjęciem regulacji europejskich zagrażających polskiemu interesowi narodowemu, przede wszystkim uznaniem 2005 r. jako roku bazowego w ramach Europejskiego Systemu Handlu Emisjami. Partia zgłosiła również propozycję przeprowadzenia referendum, w którym Polacy zdecydowaliby, czy popierają podziemne składowanie dwutlenku węgla przy kosztach dochodzących do 100 euro za tonę, co miałoby skutkować wzrostem cen energii, zablokowaniem rodzimych zasobów energetycznych i uzależnieniem Polski od obcych technologii i obcych źródeł energii, głównie gazu z Rosji 26. Latem 2013 r. doszło do eskalacji konfliktu na linii koalicja PO-PSL i PiS, w którym partie wzajemnie przerzucały odpowiedzialność za przyjęcie pakietu energetyczno-klimatycznego, jakie miało miejsce w latach Naturalnym pretendentem do silnie proekologicznego stanowiska byłby Sojusz Lewicy Demokratycznej. W programie partii Jutro bez obaw nie pojawia się żadne konkretne odniesienie do problemu klimatu. Partia proponuje stworzenie podstaw <<zielonej gospodarki>> jako impulsu rozwoju gospodarczego i społecznego, poprzez wprowadzenie wspólnie z resortami gospodarczymi programów rozwoju energetyki odnawialnej i alternatywnej, zwłaszcza inteligentnych sieci energetycznych, programów budownictwa, przemysłu energooszczędnego i niskoemisyjnego 27. Również w przemówieniu w sprawie polityki europejskiej z listopada 2012 r. nie pada nawiązanie do polityki klimatycznej 28. Jednocześnie jednak Leszek Miller atakuje PO i PiS za przyjęcie unijnego pakietu klimatycznoenergetycznego, który, jego zdaniem, powinien zostać zablokowany (podobnie jak Traktat Konstytucyjny w 2003 r., co zrobił lewicowy rząd), a Polska, jako kraj 25 Poglądy partii politycznych na politykę energetyczną Polski tuż przed wyborami parlamentarnymi 2011, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Koalicja Klimatyczna, orczej.pdf, PiS zapowiada mechanizmy koordynacji polityki energetycznej, , Jutro bez obaw. Program dla Polski, SLD, s L. Miller, Przemówienie Przewodniczącego SLD w sprawie polityki europejskiej, - kiej.html,

125 o niższym stopniu rozwoju gospodarczego i energetyce opartej na węglu, powinna być chroniona specjalnymi klauzulami 29. Druga partia polskiej lewicy Ruch Poparcia Palikota zarzucająca SLD odejście od lewicowych ideałów pod względem obyczajowym proponowała wyborcy alternatywę. W kwestiach ochrony środowiska i walki z globalnym ociepleniem nie zabierała głosu, mimo że jego lider twierdzi, że najbliższą mu europejską rodziną partyjną są Zieloni 30. W polskim parlamencie niechęć do polityki klimatycznej (w szczególności unijnej) lub jej marginalizowanie wyróżnia zdecydowaną większość partii politycznych, stając się być może jedynym czynnikiem, który spaja, a nie dzieli polską scenę polityczną. Polityka klimatyczna przez wiele lat znajdowała się na marginesie dyskursu politycznego i partie chętniej wypowiadały się na tematy związane z polityką energetyczną. Tezę tę udowadniają badania przeprowadzone przez Instytut na rzecz Ekorozwoju i Koalicję Klimatyczną pt. Poglądy partii politycznych na politykę energetyczną Polski tuż przed wyborami parlamentarnymi Według nich każda z partii opozycyjnych zarzucała koalicji PO-PSL złe decyzje w kwestiach klimatycznoenergetycznych. SLD był przeciwny budowie elektrowni atomowej, a PiS wyraził sprzeciw wobec polityki rządu w obszarze pomocy rozwojowej oraz humanitarnej dla obszarów dotkniętych skutkami katastrof klimatycznych. Z drugiej strony partie wykazały zbieżność w wielu kwestiach, np. poparciu dla poprawy efektywności energetycznej i wprowadzeniu wiążącego 20% celu oszczędności energii do 2020 r. Opowiedziały się za miękkimi środkami w ramach zwiększenia efektywności, jak mechanizmy rynkowe (np. wydawanie białych certyfikatów), rozwiązania fiskalne, dofinansowanie projektów z funduszy celowych, regulacje prawne oraz kampanie informacyjne i edukacyjne. Zdaniem wszystkich partii sektor publiczny powinien 29 L. Miller, Prawda o pakiecie klimatycznym, Palikot razem z Zielonymi. I Cohn-Benditem, Newsweek Polska , Poglądy partii politycznych na politykę energetyczną Polski tuż przed wyborami parlamentarnymi 2011, orczej.pdf,

126 oszczędzać energię i uwzględniać kryteria środowiskowe przy zamówieniach publicznych. Partie były skłonne do wprowadzania narzędzi proefektywnościowych w budownictwie, ulg podatkowych dla produktów i usług o wysokiej efektywności energetycznej oraz wspierania transportu publicznego. Uważały również, że samorządy lokalne powinny odgrywać większą rolę w zaspokajaniu potrzeb energetycznych społeczeństwa. Jak wynika z powyższej analizy, wspomniane wcześniej zazielenienie polityki, jakie nastąpiło w Europie Zachodniej, w Polsce przybrało bardzo ograniczoną formę: być może gdyby nie oddziaływanie Unii Europejskiej w kwestii środowiska w ogólne byłoby niezauważalne. Do 2012 r. docierały jedynie sprawozdania z negocjacji klimatycznych w ramach UE i UNFCCC, jednak nigdy nie znalazły się one w centrum debaty ogólnonarodowej. Nigdy nie były na szczycie agendy politycznej. Taki stan rzeczy spowodowany został niskim stopniem świadomości obywateli wynikającym z braku dyskusji, a tym samym wiedzy o problemie oraz z niewystarczającego oddziaływania ruchów społecznych i organizacji pozarządowych na sferę publiczną. Uwarunkowania społeczne polityki klimatycznej Jak zauważył Anthony Downs, opinia publiczna rzadko koncentruje się przez długi czas na określonym problemie. Zainteresowanie spada, kiedy obywatele bezpośrednio nie czują konsekwencji problemu, wymaga on wzmożonego wysiłku i fundamentalnych zmian w zachowaniach zbiorowych bądź instytucjach i rzadko pojawia się w mediach 32. Badania pokazują, że zmiany klimatu traktowane są jako jedno z czołowych wyzwań dla ludzkości 33. Docenianie rangi problemu automatycznie rośnie w wyniku osobistych doświadczeń związanych, np. z anomaliami pogodowymi lub w związku z klęskami żywiołowymi, czy innymi wydarzeniami, jak szczyty klimatyczne, szeroko komentowanymi w mediach. Generalnie jednak opinia publiczna rzadko koncentruje się przez długi czas na określonym problemie. Zainteresowanie 32 A. Downs, Up and Down With Ecology: The "Issue-Attention Cycle, The Public Interest 1972, Volume 28, s Europeans attitudes towards climate change, Special Eurobarometer 300 / Wave 69.2 TNS opinion & social,

127 znika, kiedy konsekwencje problemu stają się niewidoczne, a procesy decyzyjne przechodzą do fazy ministerialnych kalkulacji. Również w Polsce zainteresowanie kwestiami klimatu było funkcją bieżących zjawisk. W latach 90., kiedy społeczność międzynarodowa zwróciła uwagę na problem globalnych zmian klimatu, w Polsce miał miejsce dotkliwy i niekiedy burzliwy okres reform polityczno-gospodarczych. Upadały zakłady przemysłowe, nie z powodów środowiskowych, lecz rynkowych. Efekt cieplarniany, jakkolwiek dotkliwy i istotny, nie znajdował się wśród priorytetów żadnego z ówczesnych rządów, skoncentrowanych na utrzymaniu większości parlamentarnej. Kiedy w 1997 r. podpisano protokół z Kioto wydawało się, że Polska poradzi sobie z celami redukcji, gdyż nasze emisje spadły w porównaniu do 1988 r. Pierwsza dekada XX w. stała natomiast pod znakiem procesów integracyjnych z Unią Europejską. Polska poznawała logikę europejskiego przetargu, uczyła się kształtować koalicje i przede wszystkim skupiona była na implementacji prawa wspólnotowego, co wymagało znacznego wysiłku biurokratycznego. Polityka klimatyczna absorbowała społeczeństwo w bardzo ograniczonym zakresie, tylko podczas zasadniczych wydarzeń, jak np. szczyty klimatyczne. Polska opinia publiczna Problem zmian klimatu jest dla nas istotny, gdyż 32,5% określa go jako bardzo poważny, 49,2% jako raczej poważny, przy czym prawie 45% czuje się praktycznie wcale lub niedostatecznie poinformowana. Wiedzę na ten temat zdecydowana większość (93,7%) czerpie z telewizji, Internetu (37,3%) i prasy codziennej (34,5%). Jedynie 3,3% respondentów analizuje doniesienia instytucji naukowych, placówek badawczych, przykładając większą wagę do opinii rodziny i znajomych (5,3%). Tylko 38,4% przypisuje działalności człowieka zasadniczy wpływ na klimat. Przywiązywanie wagi do kwestii klimatu cechuje przede wszystkim osoby najmłodsze, lepiej wykształcone o wyższym statusie społeczno-ekonomicznym. Polacy preferują działania scentralizowane i zinstytucjonalizowane, przypisując władzom centralnym 127

128 (67,5%) i lokalnym (32,9%) obowiązek inicjatywy. Tylko jedna trzecia obywateli sama chciałaby podjąć działania. Co interesujące, partie zielonych, organizacje społeczne, środowiska biznesowe czy media są postrzegane raczej jako bierni obserwatorzy polityki rządu. Jednocześnie respondenci uważają politykę klimatyczną jako kosztowną i wymagającą stopniowych kroków i systemu zachęt (np. podatkowych), w przeciwieństwie do wprowadzania systemu obowiązkowego. Uwagę zwraca niska świadomość i niedostateczna wiedza badanych w zakresie innowacyjnych technologii węglowych, energii odnawialnej i biopaliw. Przyczyną takiego stanu jest zarówno ograniczona popularność tych rozwiązań, jak też brak łatwo dostępnych informacji na ten temat. Jedynie 14,2% badanych uważa, że zmiany klimatu stanowią problem wymagający szybkich i radykalnych działań 34. Polacy według badań Eurobarometru zawartych w specjalnym raporcie na temat Zmian klimatu mieszczą się w średniej unijnej, która przytacza zmiany klimatu jako drugie, po ubóstwie, głodzie i braku pitnej wody, zagrożenie globalne (średnia UE 20%, Polska 20%). Podobieństwo percepcji zagrożeń nie decyduje jednak o gotowości poniesienia kosztów polityki klimatycznej. Polscy respondenci w najmniejszym stopniu w Europie (12%) gotowi są na uzależnienie opodatkowania od wykorzystania energii 35. Podobnie jak republiki bałtyckie i Rumunia najsłabiej popierają twierdzenie, że walka ze zmianami klimatu i bardziej efektywne wykorzystanie energii może napędzić unijną gospodarkę. Nawet względem przyszłych rozwiązań zachowują znaczny sceptycyzm i na pytania, czy w 2050 r. energia odnawialna znajdzie szersze zastosowanie, czy samochody będą napędzane paliwami nietradycyjnymi lub czy konsumpcja energii będzie bardziej efektywna, tylko ponad 30% udziela odpowiedzi twierdzącej, co plasuje Polskę na przedostatnich miejscach, zdecydowanie poniżej średniej unijnej. 34 Polacy wobec zmian klimatu, kwiecień 2009, CBOS, Komunikat Badań BS/65/2009, Europeans attitudes towards climate change, dz. cyt., s

129 W kwestii energii atomowej, według badań CBOS przeprowadzonych w kwietniu 2013 r. 36, 52% respondentów jest przeciwnych budowie w naszym kraju elektrowni jądrowych, ponad jedna trzecia (35%) deklaruje, że zaakceptowałaby ich powstanie, a 13% badanych nie ma zdania na ten temat. Po porównaniu badań prowadzonych przez Ministerstwo Gospodarki i Ambasadę Brytyjską w 2009 r. można zauważyć, że odsetek popierających energię atomową spadł aż o 15%. Zarazem zasadniczy sprzeciw ankietowanych (70%) budzi budowa elektrowni w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Sprzeciwiali się przede wszystkim wyborcy PiS (82%), PSL (65%), SLD (59%), w mniejszym stopniu PO (52%). Popierający taką instalację we własnym otoczeniu stanowili 25%, aż o 11% mniej niż w 2009 r. Do tej grupy należeli zwolennicy Ruchu Palikota (56%). Zdecydowanie większym zaufaniem Polacy darzą energetykę opartą o gaz łupkowy. Prawie połowa badanych (47%) preferowałaby ten wybór, w tym 21% widzi miejsce dla elektrowni atomowych. Tylko 24% twierdzi, że te dwa rodzaje energetyki powinny rozwijać się w podobnym tempie. W badaniu widać również dwie tendencje: rośnie w porównaniu do 2011 r. liczba osób niepopierających żadnej z tych gałęzi energetyki (8%), a jednocześnie spada procent niezdecydowanych (z 21% do 14%). Może to świadczyć o tym, że kwestia polityki energetycznej staje się coraz istotniejszym problemem dla Polaków, ale również o tym, że stopniowo rośnie poparcie dla energii wykorzystującej alternatywne źródła. Generalnie jednak Polacy nie zauważają zasadniczej roli człowieka w zmianach klimatu, wyłącznie od rządu oczekują działań w tej kwestii i to pod warunkiem, że nie obciąży to zbytnio ich budżetu. Taki stan świadomości wynika z ograniczonego oddziaływania ruchów ekologicznych, które dopiero zyskują na sile, oraz nieobecności na scenie politycznej partii zielonych, która podjęłaby kwestie klimatyczne w szerszym dyskursie. 36 Polacy o energetyce jądrowej i gazie łupkowym, kwiecień 2013 r., Centrum Badania Opinii Społecznej, BS/51/2013,

130 Ruch ekologiczny w Polsce W Polsce ekologia polityczna pojawiła się późno, bo dopiero w latach 80. i 90. XX w. 37. Demokracje zachodnie przeszły ten proces o wiele wcześniej i miał on charakter oddolny i obywatelski. Choć korzenie ekologii naukowej sięgają II poł. XIX w., za początek politycznego wymiaru działań na rzecz środowiska należy uznać nurty konserwacjonistyczne w Stanach Zjednoczonych, promujące m.in. inicjatywy na rzecz tworzenia parków narodowych w l. 50 i 60. Stopniowo w USA dzięki znacznemu wzrostowi liczby protestów doszło do nawiązania kontaktów pomiędzy kontestatorami i następnie powstania mniej lub bardziej zorganizowanego ruchu obrońców środowiska. W czasie protestów studenckich i obywatelskich po dwóch stronach Atlantyku w II. poł. lat 60. ekologia polityczna zaistniała jako stały nurt i została wpisana do katalogu nowych ruchów społecznych. Ruch zyskał dynamikę dzięki protestom antynuklearnym w państwach rozwiniętych w l. 70. Wówczas pojawiły się może mniej upolitycznione, lecz lepiej zinstytucjonalizowane stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, np. Greenpeace, założona w 1970 r. w Vancouver. Przez ostatnie dekady to właśnie one zyskały znaczne poparcie społeczne, wynikające z ich wyłączenia z wyborczej gry politycznej. Mimo iż ochrona środowiska jako cel działania ma wymiar również polityczny, to instytucjonalne umiejscowienie organizacji w systemie nie wiąże się z koniecznością walki o władzę. W Polsce różnego rodzaju organizacje konserwacjonistyczne pojawiły się już po 1945 r., np. Liga Ochrony Przyrody. Te o szerszym spojrzeniu o poglądach w duchu enwironmaralizmu powstały w l. 80., np. Polski Klub Ekologiczny. Wówczas z powodu budowy elektrowni jądrowej w Żarnowcu po raz pierwszy została także zmobilizowana opinia publiczna. Po 1989 r. nastąpił samoczynny oddolny proces tworzenia nowych organizacji i fundacji zarówno o korzeniach narodowych, jak i międzynarodowych. Wiele z nich powołało wspólnie Koalicję Klimatyczną, której celami są promocja rozwiązań niskowęglowych, monitoring działań rządu, działalność 37 Polityka ochrony środowiska była przedmiotem Okrągłego Stołu, podczas którego w podzespole ds. ekologii przyjęto 28 postulatów do realizacji w latach

131 ekspercka i edukacja. W jej skład wchodzi ponad dwadzieścia podmiotów, m.in. fundacje ClientEarth, Efektywnego Wykorzystywania Energii, Arka, Ekorozwoju, Zrównoważonego Rozwoju, oraz międzynarodowe i krajowe organizacje, jak Greenpeace, WWF, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Klub Gaja, Polski Klub Ekologiczny, Pracownia na rzecz Wszystkich Zwierząt. Nowym ruchem jest Młodzieżowa Sieć Klimatyczna stawiająca sobie za cel udział jako obserwator w międzynarodowych negocjacjach klimatycznych. Wbrew ogólnemu przeświadczeniu polski ruch na rzecz walki z globalnym ociepleniem poprzez wybór krańcowo odmiennych środków reprezentuje różne oblicza ekologizmu. Funkcjonują w nim nie tylko aktywiści wybierający bierny opór czy spektakularne akcje medialne (np. członkowie Greenpeace protestujący na kominie elektrowni PGE Turów ), ale również prawnicy walczący przed sądem z korporacjami energetycznymi (zablokowanie z przyczyn formalnych decyzji środowiskowej dla budowy elektrowni "Północ" przez ClientEarth). Ruch jest bardzo sfragmentaryzowany, nie popiera określonej reprezentacji politycznej, a często nawet nie wykazuje takich ambicji. Problemem jest dogmatyzm wielu organizacji, które same między sobą nie mogą wypracować swojego stanowiska. Należy jednak pamiętać, że organizacje pozarządowe wciąż pełnią bardzo istotną rolę, gdyż informując opinię publiczną, mobilizują polityków do głębszej deliberacji 38. Partia Zielonych Kolejną tradycyjną platformą propagowania kwestii ekologicznych i klimatycznych są na świecie partie zielonych. W Europie listy ekologiczne zaczęły pojawiać się w lokalnych wyborach w poł. l. 70. Zwycięstwa wynikały z ostrej krytyki władz i nonkonformizmu politycznego, rozumianego jako wykluczenie możliwości tworzenia koalicji z innymi partiami. Na początku lat 80. ruch stał się coraz bardziej widoczny: w Niemczech Zieloni weszli do parlamentu w 1983 r., a we Francji, dzięki połączeniu wielu organizacji regionalnych, stworzyli ruch ogólnonarodowy w 1984 r. 38 H. Lisicka, Organizacje ekologiczne w polskich systemach politycznych, Wrocław

132 Partie te w większości określały się jako antysystemowe, szukając osi porozumienia tylko wśród partii lewicowych. Pod koniec lat 90. wiele z nich odniosło wyborcze sukcesy, wchodząc do koalicji rządowych w Belgii (1999 r.), Finlandii (1995 r.), Francji (1997 r.), Niemczech (1998 r.), Włoszech (1996 r.). W Polsce pierwsza partia zielonych powstała w Krakowie już w 1988 r., co było ewenementem w całym bloku wschodnim 39. Z powodu konfliktów wewnętrznych nie wystąpiła w wyborach w 1989 r., a w 1991 w koalicji z Polską Partią Ekologiczną zdobyła mniej niż 1% głosów. Następnie po wyborach w 1993 r. nawiązała współpracę z SLD i udało się jej uzyskać tylko jeden mandat poselski. W 2004 r. na jej bazie powołano w Łodzi Partię Zielonych Rzeczpospolitej o lokalnym zasięgu. W 2003 r. na fali mobilizacji przed referendum akcesyjnym do UE powstała nowa partia Zieloni 2004 zrzeszająca przedstawicieli zróżnicowanych środowisk głównie z organizacji pozarządowych. Nie różniła się ona swoim profilem od innych partii zielonych, wysuwając postulaty proekologiczne, pacyfistyczne i feministyczne i propagując prawa człowieka, sprawiedliwość społeczną oraz zrównoważony rozwój. W obszarze polityki klimatycznej proponowała model energetyki opartej na efektywności energetycznej i prosumenckiej energetyce odnawialnej 40. W wyborach parlamentarnych nie udało się jej przekroczyć 1% głosów. Jej politycy wchodzili w sojusz z Socjaldemokracją Polską i Unią Pracy (w wyborach w 2005 r.) oraz z SLD (w 2011) i w obu przypadkach nie udało się im uzyskać mandatu 41. Brak poparcia dla Zielonych, jedynej partii optującej za ambitnymi celami polityki klimatycznej, ale również dla organizacji pozarządowych o podobnym profilu należy wiązać z kilkoma zjawiskami. Po pierwsze, problemy podnoszone przez te podmioty nie mają według Polaków egzystencjalnego charakteru. Dla większości czołowym obszarem zainteresowania pozostają bieżące wyzwania ekonomiczne i społeczne stojące przed państwem. W obliczu trwającego kryzysu gospodarczego problemy środowiskowe traktowane są więc marginalnie. Dotykamy tutaj problemu 39 Pełna nazwa Polska Partia Zielonych. 40 Prosument producent i konsument energii, który może sprzedawać nadwyżki. 41 Więcej:

133 świadomości społeczeństwa, która choć rośnie, w wielu obszarach wciąż tkwi korzeniami w starych podziałach. Konsekwencją niskiej świadomości społecznej jest z kolei dyskurs polityczny ograniczający się do problematyki narzuconej przez czołowe partie polityczne wchodzące w skład parlamentu. To one wybierają problematykę debat, które nagłaśniają media, a w związku z tym od wielu lat partie pozaparlamentarne nie są w stanie przebić się ze swoim przekazem. Jednocześnie system polityczny nie jest jeszcze wystarczająco inkluzyjny. Argumenty ekonomiczne Podstawowy argument głoszony przez przeciwników polityki klimatycznej dotyczy jej kosztów. W Polsce dominuje teza o konieczności dominacji węgla w bilansie energetycznym ze względu na jego dostępność i niską cenę, która prowadzi do, wydawać by się mogło, naturalnego wniosku o niemożności zmiany tego systemu. Węgiel nazywany polskim czarnym złotem rzeczywiście umożliwiał rozwój gospodarczy państwa i przyczyniał się do uzyskania bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię. Po 1989 r. sektor ominęły zasadnicze reformy strukturalne zarówno w kierunku racjonalności ekonomicznej z powodu subwencji, zwolnień i kontraktów rządowych jak i racjonalności politycznej, czyli ograniczenia wpływu lobby węglowego. Należy zdawać sobie sprawę z faktu, że w krótkiej perspektywie nie dysponujemy alternatywą, jednocześnie jednak od 2008 r. Polska była importerem netto węgla, gdyż polskie złoto przestało być tanie i konkurencyjne. Obecnie Polska stoi przed wizją kryzysu energetycznego, który wynika z kilku faktów. Po pierwsze, zapotrzebowanie naszego kraju na energię elektryczną będzie rosło w tempie 2-3 % rocznie i do 2030 r. podwoi się w porównaniu do roku Jednocześnie wytworzenie 1 mln euro PKB w 2007 r. wiązało się z emisją prawie 42 Polityka energetyczna Polski do Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 10 listopada 2009 roku,

134 trzykrotnie większą niż średnia w UE, co lokowało naszą gospodarkę na liście najmniej efektywnych wśród wszystkich członków 43. Ponadto stan infrastruktury energetycznej może budzić obawy. Więcej niż 40% elektrowni węglowych ma ponad 40 lat, 1/3 to elektrownie dwydziestoi trzydziestoletnie, a tylko 8% to nowe, pięcio- i dziesięcioletnie instalacje 44. W swojej wizji modernizacyjnej rząd popiera budowę nowych bloków węglowych, w tym Elektrownię Północ, która będzie największym nowym projektem węglowym w całej Unii Europejskiej. Opowiada się tym samym za scentralizowanym systemem opartym na dużych jednostkach, które uniemożliwią wprowadzenie układu rozproszonego. Dla modernizacji całego sektora elektroenergetycznego niezbędne są zasadnicze środki finansowe, nawet mld euro do 2030 r 45. Tymczasem z instytucji finansowych takich jak Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny i niektórych państw (np. nordyckich) płyną jasne sygnały o zaniechaniu inwestowania w projekty węglowe. Powoduje to wycofywanie się z sektora inwestorów zagranicznych, a tym samym przejęcie przez spółki Skarbu Państwa głównego ciężaru obsługi. Również prawodawstwo Unii Europejskiej wyraźnie pokazuje, że koszty produkcji energii opartej na paliwach kopalnych mogą znacząco rosnąć. Między innymi dyrektywa o emisjach przemysłowych czy ramowa dyrektywa wodna wprowadzają zasadę zanieczyszczający płaci, polegającą na obarczeniu sprawcy szkód dla środowiska ich kosztami. Dwa pozostałe przyszłe filary polskiej energetyki to gaz łupkowy i atom. Oba dają możliwości, choć nie w najbliższym czasie, zasadniczej redukcji emisji CO 2, ale łączą się ze znacznymi kosztami ekonomicznymi i środowiskowymi. Decyzja o ich rozwoju będzie wymagała szerszych deliberacji, których na razie brakuje. Energia odnawialna (OZE), która mogłaby stanowić alternatywę, przynajmniej w okresie przejściowym, nie jest promowana jej udział w mixie energetycznym wynosi ok. 4%. 43 A. Hinc, Transformacja gospodarki w kierunki niskoemisyjnym, Studia Biura Analiz Sejmowych 2012, Nr 1(29), s Raport: Polska 2030, Wyzwania rozwojowe, KPRM, Warszawa Zielona Księga Narodowego Programu Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych, Społeczna Rada Narodowego Programu Emisji, Warszawa

135 Rząd nie wywiązał się z wdrożenia dyrektywy UE, co powinien uczynić do końca 2010 r., gdyż wciąż brakuje ustawy o OZE. Przyjęty został jedynie tzw. mały trójpak energetyczny zakładający poparcie dla energii prosumenckiej. Brak regulacji jest negatywnie postrzegany przez inwestorów, którzy od kilku lat czekają na doprecyzowanie ram prawnych swojej działalności. Tymczasem premier D. Tusk zadeklarował, iż odnawialne źródła energii mogą liczyć na najmniejsze dopuszczalne przez UE wsparcie ze strony rządu, gdyż podstawą polskiego systemu energetycznego pozostanie węgiel oraz gaz łupkowy 46. Czy rzeczywiście nie ma alternatywy przynajmniej w perspektywie wieloletniej? Według autorów raportu 2050.pl podróż do niskoemisyjnej przyszłości istnieje realna szansa na odejście od gospodarki wysokoemisyjnej tak bronionej przez polityczny establishment 47. Raport przygotowany przez dwa instytuty: Instytut Studiów Strukturalnych i Instytut na rzecz Ekorozwoju we współpracy z kilkudziesięcioma specjalistami z wielu dziedzin, stanowi pierwszy tego typu dokument w Polsce i przedstawia wnikliwą analizę sytuacji bieżącej oraz, na bazie modelu ekonometrycznego, przyszłe scenariusze rozwoju polskiej gospodarki. Podstawowy wniosek raportu zakłada, że możliwe jest połączenie ograniczenia emisji z przekształceniem Polski w kraj wysoko rozwinięty o dużym potencjale konkurencyjnym. Bazę dla nowego modelu modernizacyjnego stanowić mają trzy filary: wysokiej jakości instytucje publiczne i stanowiące prawa; kreatywność i innowacyjność oraz efektywność wykorzystania kapitału ludzkiego i zasobów naturalnych. Co istotne modernizacja nie jest rozumiana jako rozwój stricte gospodarczy, co raczej cywilizacyjny a więc taki, w którym hierarchia wartości cenionych przez polskie społeczeństwo i polską politykę zmieni się tak, jak zmienia się dziś w krajach rozwiniętej Północy Wypowiedź z 10 września 2013 r. Donalda Tuska podczas inauguracji Międzynarodowych Targów Górnictwa, Przemysłu Energetycznego i Hutniczego pl - podróż do niskoemisyjnej przyszłości, pod red. M. Bukowskiego, Instytut Studiów Strukturalnych, Instytut na rzecz Ekorozwoju, European Climate Foundation, Warszawa 2013, CALOSC_internet.pdf, Tamże, s

136 Zakończenie Przez wiele lat międzynarodowe i unijne negocjacje klimatyczne traktowane były w Polsce jak przeciągające się spory technokratów i przez to pozostawały praktycznie niezauważone przez szerszą opinię publiczną. Ostatnio ukształtowana już polityka klimatyczna wyszła ze strefy politycznego niebytu i stała się kwestią wzmożonej debaty pomiędzy politykami, mediami i obywatelami. Jest to sytuacja nowa, która, chociaż sprowokowana konfliktem między partiami, przyczyniła się do pogłębienia refleksji społecznej w kwestii do tej pory peryferyjnej, a kluczowej dla rozwoju państwa i całej Unii Europejskiej. Polskie stanowisko klimatyczne zakładające ograniczenie planów redukcyjnych w ramach UE i status quo negocjacji międzynarodowych wynika z nakładających się na siebie specyficznych czynników politycznych, społecznych i ekonomicznych, które odróżniają nasz kraj od wielu innych gospodarek europejskich. Na uwagę zasługuje przede wszystkim sam charakter systemu politycznego, który dopiero ulega konsolidacji. Polska demokracja, ze względu na znaczną fluktuację ekip rządzących, charakteryzuje się brakiem strategii, wypracowanych przez partie w celu rozwiązania problemów długookresowych. Ponadto stopień włączenia do programów wyborczych problemów ekologicznych, w tym klimatycznych, tzw. zazielenienie polityki, ma charakter zawężony. Żadna ze znaczących partii politycznych nie opowiada się jednoznacznie za pakietem klimatyczno-energetycznym, co stanowi ewenement na skalę europejską. Sami wyborcy na razie nie podnoszą kwestii klimatycznych, ponieważ skoncentrowani są na podstawowych wyzwaniach gospodarczych lub na bieżących sporach ideologicznych między partiami. Wynika to w dużym stopniu z charakteru debaty publicznej o problemie. Debata ta praktycznie nie podnosi kwestii fundamentalnych, czyli czym jest globalne ocieplenie, jakie są jego konsekwencje i jak można przejść do gospodarki niskoemisyjnej. Stan świadomości społecznej kształtują przede wszystkim argumenty o negatywnym wpływie polityki unijnej na polski rozwój gospodarczy. 136

137 Należy mieć świadomość, że Polska, podważając zasadność rozwoju pakietu klimatycznego, wybrała nie tylko pozycję outsidera, któremu nie udało się zbudować koalicji, tak jak w przypadku innych kwestii, ale również stanęła w opozycji wobec pewnego projektu cywilizacyjnego, który ma wprowadzić Europę w XXI w. Uzależnienie od węgla jest niezaprzeczalne, ale nie oznacza, że przez kolejnych kilkadziesiąt lat model polskiej gospodarki, tkwiący korzeniami w systemie energetycznym z lat 50. i 60. minionego stulecia, powinien być niezmienny. Unia Europejska nie chce tracić czasu na stagnację i woli przestawić swoją gospodarkę na tory niskoemisyjne, co ma być bodźcem rozwojowym. Poprzez promocję zachowań pionierskich, dotyczących zarówno technologii, jak i rozwiązań prawnych (soft law), UE może zyskać przewagę pierwszego ruchu i uniezależnić się od importu surowców energetycznych wynoszącego 54% krajowego zużycia brutto w EU Jednocześnie jako pewien wzór przyczynia się w skali globalnej do procesu wzajemnego uczenia się, przejmowania strategii, instytucji i instrumentów, czyli ogólnie best practice. Polityka klimatyczna to dla Unii jednak coś więcej niż tylko pomysł na zwiększenie konkurencyjności i międzynarodową promocję norm. To odpowiedź na kryzys integracji widoczny od początku XXI w. Każdy polski rząd niezależnie od opcji politycznej, chcąc realizować bardziej ambitną politykę klimatyczną, powinien zastanowić się nad pytaniem: jak przezwyciężyć sytuację patową, w której zmiana wysokoemisyjnego modelu energetycznego postrzegana jest jako zagrożenie dla wzrostu gospodarczego i stabilności społecznej, a tym samym jest opcją, która niesie zbyt wysokie koszty polityczne. Analiza licznych przykładów płynących z Europy Zachodniej wskazuje, że niezbędny jest dobór odpowiednich środków (polityk) oraz instytucji. W kwestii środków należy mieć świadomość, że polityka klimatyczna dotyczy zarówno kwestii materialnych, jak i moralnych, i dla różnych aktorów liczą się inne kwestie. Polityczna wykonalność programów może wzrosnąć poprzez 49 Produkcja i import energii, Komisja Europejska,

138 zaproponowanie zysków określonym podmiotom bądź segmentom przy szerokiej dystrybucji bądź odroczeniu kosztów. Pozytywna promocja reform jest w tym przypadku nieodzowna, gdyż czasami całe gałęzie zyskują na nowych regulacjach, np. poprzez promocję nowych technologii. Przeciętny obywatel również musi mieć świadomość korzyści indywidualnych, głównie ekonomicznych. Odwoływanie się do aspektów etycznych, choć istotne, może być niewystarczające, bo dopiero środki łączące prywatne zyski z zaletami moralnymi stają się atrakcyjne. Drugi obszar działań dotyczy budowy sprawnego systemu instytucjonalnego. Wiadomo, że obecne połączenie demokracji i wolnego rynku nie rozwiąże problemu ekologicznych braków. Można wybrać dwie drogi - scentralizowane zarządzanie 50 lub policentryczność proponowaną przez laureatkę nagrody Nobla Elinor Ostrom 51. Pierwsza z opcji jest ryzykowna ze względu na skutki uboczne, których mogą nie akceptować przyzwyczajone do przywilejów, wolności i demokracji, społeczeństwa i rządy. Druga natomiast zakłada aktywizm oddolny i tworzenie samoczynne funkcjonalnych koalicji na rzecz walki ze zmianami klimatu, na które w Polsce być może jeszcze jest za wcześnie. Optymalna wydaje się droga pośrednia, łącząca skuteczność państwa z obywatelskim aktywizmem. Potrzebne jest bowiem sprawne rządzenie obejmujące wiele polityk sektorowych, umiejętne stosowanie bodźców na poziomie makroi mikroekonomicznym, budowanie i wzmacnianie instytucji, monitoring i ocena, ale również inkluzyjność, deliberacje i tworzenie szerokich sieci z włączeniem podmiotów sektora państwowego, prywatnego i obywatelskiego. Katarzyna Dośpiał-Borysiak adiunkt w Katedrze Systemów Politycznych na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego 50 G. Hardin, Tragedy., dz. cyt. 1968; W. Ophuls, Ecology and the Politics of Scarcity, San Francisco E. Ostrom, A Polycentric Approach for Coping with Climate Change, Background Paper to the 2010 World Development Report, Policy Research Working Paper 5095, The World Bank

139 Abstrakt Artykuł przedstawia polityczne uwarunkowania polityki klimatycznej państw, które są punktem wyjścia do analizy czynników wpływających na polską politykę klimatyczną. Punktem odniesienia dla polskiego stanowiska są ramy wyznaczone przez Unię Europejską oraz negocjacje międzynarodowe. Za główne uwarunkowania polskiego stanowiska autorka przyjęła charakter systemu politycznego (brak jego konsolidacji, brak strategii długookresowych wśród partii politycznych), debatę publiczną o niskim stopniu zaawansowania, ograniczoną rolę partii i organizacji pozarządowych o programie środowiskowym oraz brak gotowości do rezygnacji z modelu wysokoemisyjnej gospodarki. POLISH CLIMATE POLICY THE ANALYSIS OF POLITICAL, SOCIAL AND ECONOMIC FACTORS Abstract This article presents political conditions of climate policy, which are the basic factors influencing Polish climate policy. The framework of the Polish attitude is legal regime built by the European Union and international negotiations. The main determinants of the Polish stand named by the author are: the character of the political system (lack of consolidation, lack of long-term party strategies), poor public debate, limited influence of green parties and organizations and unwillingness to change highemitting economy model. 139

140 Wstęp 1 26 lipca br. Ministerstwo Gospodarki przesłało posłance A. Grodzkiej Karolina Jankowska STRATEGICZNE NIEDOMAGANIA POLSKIEJ POLITYKI ENERGETYCZNEJ STUDIUM PRZYPADKU Słowa kluczowe: koszty wytwarzania energii elektrycznej, elektrownie jądrowe, elektrownie węglowe, odnawialne źródła energii, RFN odpowiedź 2 na interpelację złożoną 3 lipca br. w sprawie prognozowanych kosztów inwestycyjnych budowy różnych rodzajów elektrowni w Polsce w przeliczeniu na koszt zainstalowanej mocy 1 MW z takiej elektrowni 3. Głównym celem interpelacji było sprawdzenie, czy Ministerstwo Gospodarki, realizując Program polskiej energetyki jądrowej, kieruje się argumentem opłacalności ekonomicznej takiej inwestycji oraz na jakich danych opiera swoje wnioski. Kolejnym celem było uzyskanie informacji na temat kosztów przygotowania do budowy elektrowni jądrowych przy uwzględnieniu kosztu Departamentu Energetyki Jądrowej Ministerstwa Gospodarki, Pełnomonika Rządu ds. Energetyki Jądrowej, Spółek PGE EJ1 i PGE Energetyka Jądrowa oraz zleceń i zamówień na badania środowiskowe i lokalizacyjne elektrowni jądrowej. 1 Poniższy artykuł powstał na podstawie opinii opracowanej przez dr K. Jankowską jako recenzenta powołanego przez przedstawicieli Ruchu Palikota, posłankę A. Grodzką i prof. R. Ciacha, odnośnie odpowiedzi Ministerstwa Gospodarki na interpelację poselską A. Grodzkiej nr H. Trojanowska, Odpowiedź na interpelację nr poseł A. Grodzkiej z dn. 10 lipca 2013 r, A. Grodzka, Interpelacja nr w sprawie prognozowanych kosztów inwestycyjnych budowy elektrowni w Polsce, w=5,

141 Podstawową tezą, jakiej wydaje się bronić Ministerstwo Gospodarki w swojej odpowiedzi na interpelację poselską, jest, iż realizacja Programu polskiej energetyki jądrowej, przy zachowaniu istotnej roli energetyki węglowej, jest najbardziej opłacalnym i ekonomicznie uzasadnionym kierunkiem rozwoju polskiej energetyki. W poniższym artykule wskazano na kilka, zdaniem autorki najważniejszych, słabości tego stanowiska, odnosząc się ściśle do argumentów zaprezentowanych w odpowiedzi ministerstwa na interpelację posłanki A. Grodzkiej. Analizy tych argumentów dokonano w kontekście krajowej i międzynarodowej polityki energetycznej. Należy zauważyć, że w Polsce brakuje dogłębnych analiz i opracowań autorstwa krajowych instytutów i ośrodków badawczych, w których przyjrzano by się krytycznie prezentowanym przez ministerstwo danym nt. kosztów elektrowni konwencjonalnych oraz technologii odnawialnych źródeł energii (OZE), a także opartym na nich wnioskom. Dane, które ministerstwo podało w swojej odpowiedzi na interpelację posłanki A. Grodzkiej, pochodzą, z dwoma wyjątkami, z opracowań OECD. Jednak trudno się dziwić, skoro większość państwowych środków finansowych, i to w nadzwyczaj sporych ilościach, kierowana była do tej pory na badania i analizy dotyczące energetyki konwencjonalnej, a tylko w niewielkim stopniu na badania i analizy dotyczące energetyki odnawialnej 4. Z tego też powodu, analizując odpowiedź Ministerstwa Gospodarki na interpelację posłanki A. Grodzkiej, sięgnąć należy po zagraniczne opracowania i dane. Nieuwzględnianie trendów ekonomicznych Na początku należy zauważyć, że ministerstwo powołuje się na nieaktualne już opracowania i dane, tudzież prognozy dotyczące kosztów elektrowni (nie jest jasne, 4 Patrz np.: Ministerstwo Gospodarki, Program działań wykonawczych na lata Załącznik do Polityki energetycznej Polski do 2030 roku, Warszawa 2010, 42B0-B15A- 7D3E4E61D1D8/58927/programdzialanwykonawczychost1.pdf,

142 czy cytowane dane są przeszłymi prognozami odnośnie stanu obecnego, a więc w 2013 r., czy też dotyczą stanu na dzień opublikowania danego opracowania; trudno to sprawdzić, gdyż opracowania te nie są ogólnodostępne). Głównym źródłem, na którym ministerstwo opiera swe wnioski, jest publikacja NEA/OECD-IEA z 2010 r., tylko w jednym przypadku ministerstwo podaje dane z opracowania NEA-OECD z 2012 r. Przy czym awaria elektrowni jądrowej w Fukushimie, mająca ogromny wpływ na bilans kosztów planowanych po tym wydarzeniu elektrowni jądrowych, miała miejsce w 2011 r. Wskazane byłoby zatem powoływać się na źródła powstałe po tym zdarzeniu. Z kolei samo ministerstwo zauważa, że znaczący spadek kosztu mocy zainstalowanej w elektrowniach słonecznych w technologii PV można było zaobserwować w ostatnich 3 latach, a więc po 2010 r. Z tego roku pochodzi jednak opracowanie, na którego danych ministerstwo w głównej mierze opiera swoją odpowiedź. Wielkość spadku kosztów PV nie została tym samym uwzględniona w odpowiedzi ministerstwa. Podkreślić wypada, że w przypadku planowania budowy pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce, ministerstwo powinno wykonać w pełni niezależną analizę kosztów przedsięwzięcia w warunkach polskich, i to jeszcze zanim w ogóle podjęto decyzję o rozpoczęciu realizacji Programu polskiej energetyki jądrowej. W dalszym ciągu jednak nie jest jasne, ile będzie wynosił, zdaniem ministerstwa, koszt inwestycyjny budowy elektrowni jądrowej w Polsce (a tak należy rozumieć implicite pytanie sformułowane przez posłankę A. Grodzką), gdyż ministerstwo nie podało w swej odpowiedzi żadnej konkretnej informacji na ten temat. Jeśli spojrzeć na najbardziej aktualne dane firmy badawczo-doradczej Agora Energiewende (patrz tabela nr 1), która jest wspólną inicjatywą Fundacji Mercator oraz European Climate Foundation, a specjalizuje się w analizach rynku energii elektrycznej na potrzeby wspierania procesu transformacji energetycznej w Republice Federalnej Niemiec, okazuje się, że w porównaniu z kosztami inwestycyjnymi elektrowni jądrowych podanymi przez ministerstwo (1,22-4,48 mln EUR/MW), koszty 142

143 lądowych farm wiatrowych w RFN już w chwili obecnej są niższe. Natomiast koszty PV są im niemalże równe. Tabela 1. Koszty inwestycyjne poszczególnych technologii OZE w 2013 r. (w ostatniej kolumnie dla porównania dane ministerstwa, dotyczące prawdopodobnie roku 2010 ministerstwo nie podało roku, do którego odnoszą się cytowane przez nie dane). Technologia EUR/MWpeak 2013 r. EUR/MW 2010 r. (?) Ministerstwo PV na dachach 1,41 mln. 2,2-5,6 mln. PV wolnostojące Lądowe farmy wiatrowe w niekorzystnych lokalizacjach (słaby wiatr) Lądowe farmy wiatrowe w korzystnych lokalizacjach (silny wiatr) 1,25 mln. 1,17 mln. 1,44-2,81 mln. 0,96 mln. Morskie farmy wiatrowe 3,5 mln. 2,9-4,6 mln. Źródło: Agora Energiewende, Studie zum kostenoptimalen Ausbau der Erneuerbaren Energien, Berlin 2013, s. 2. Jeśli natomiast spojrzeć na prognozy Agory Energiewende odnośnie 2023 r., a więc w czasie, kiedy budowana będzie pierwsza elektrownia jądrowa w Polsce (przyjmijmy, że budowa rozpocznie się najwcześniej w 2020 r., gdyż ministerstwo odeszło już uprzednio od swoich pierwotnych planów rozpoczęcia budowy w 2016 r., uznając je za nierealne), okazuje się, że koszty inwestycyjne OZE spadną jeszcze bardziej (patrz tabela nr 2). Ta tendencja utrzyma się również po 2023 r., kiedy koszty inwestycyjne OZE będą w dalszym ciągu znacząco spadać (patrz tabela nr 2). 143

144 Tabela 2. Koszty inwestycyjne poszczególnych technologii OZE w 2023 r. i w 2033 r. Technologia EUR/MWpeak 2023 r. EUR/MWpeak 2033 r. PV na dachach 1,05 mln. 0,96 mln. PV wolnostojące 0,93 mln. 0,85 mln. Lądowe farmy wiatrowe w niekorzystnych lokalizacjach pod względem wietrzności 1,05 mln. 1,03 mln. Lądowe farmy wiatrowe w korzystnych lokalizacjach pod względem wietrzności 0,93 mln. 0,85 mln. Morskie farmy wiatrowe 2,2 mln. 1,8 mln. Źródło: Agora Energiewende, Studie zum kostenoptimalen Ausbau der Erneuerbaren Energien, Berlin 2013, s. 2. Nieprawdą jest zatem, iż jak pisze w swojej odpowiedzi na interpelację poselską ministerstwo w odniesieniu do PV, dalszy znaczący spadek cen w bliskiej przyszłości stoi pod znakiem zapytania. Choć różnie można interpretować sformułowanie w bliskiej przyszłości, nie zmienia to faktu, że koszty inwestycyjne OZE spadają i na pewno będą niższe niż obecnie w czasie, kiedy budowana będzie pierwsza elektrownia jądrowa w Polsce. Fakt ten należy uwzględniać przy podejmowaniu wszelkich decyzji inwestycyjnych dotyczących przyszłości. Ministerstwo nie podało jednak kosztów inwestycyjnych dla różnych typów elektrowni w 2020 r. lub później, a więc w okresie, którego dotyczy plan budowy pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce. Ministerstwo nie podało w ogóle żadnych danych prognozujących rozwój kosztów po 2013 r. Na podstawie powyższego można wysnuć wniosek, że ministerstwo wychodzi z założenia, że obecne koszty inwestycyjne elektrowni pozostaną na niezmienionym poziomie w przyszłości, co jest założeniem błędnym. Te same słowa krytyki, które przedstawiono powyżej, dotyczą również formy prezentacji kosztów wytwarzania energii elektrycznej. Obecnie koszty wytwarzania energii elektrycznej z węgla oraz energii jądrowej są na ogół niższe niż koszty wytwarzania energii elektrycznej z OZE. Przy czym podkreślić trzeba, że lądowe farmy wiatrowe w RFN w lokalizacjach korzystnych pod względem wietrzności już obecnie są konkurencyjne pod względem kosztów wytwarzania energii elektrycznej w stosunku 144

145 do elektrowni konwencjonalnych (węglowych i jądrowych) 5 Jednakże błędem jest podejmowanie na podstawie kosztów teraźniejszych decyzji inwestycyjnych odnośnie budowy elektrowni, która może się rozpocząć najwcześniej w 2020 r. Znakomicie ilustrują to wyniki analizy Fraunhofer ISE z maja zeszłego roku, przedstawione na wykresie nr 1. 5 Fraunhofer ISE, Studie Stromgestehungskosten Erneuerbare Energien, Freiburg 2012, s

146 Wykres 1. Prognoza kosztów wytwarzania energii elektrycznej w RFN do 2030 r. na podstawie tzw. krzywej 6 uczenia się technologii. Źródło: Fraunhofer ISE, Studie Stromgestehungskosten Erneuerbare Energien, Freiburg 2012, s. 4. Okazuje się, że podczas gdy koszty wytwarzania energii elektrycznej z OZE będą w RFN regularnie spadać, koszty wytwarzania energii elektrycznej z elektrowni węglowych i jądrowych rosnąć. Od ok r. wolnostojące elektrownie fotowoltaiczne (1300 kwh/m2/rok) będą produkować energię elektryczną taniej niż nowe elektrownie węglowe i jądrowe. Konkurencyjność ta zostanie osiągnięta jeszcze wcześniej, bo już ok r. w przypadku lądowych farm wiatrowych (2000 godzin obciążenia). Przyczyn regularnego wzrostu kosztów wytwarzania energii elektrycznej w elektrowniach węglowych i jądrowych jest wiele, ale do najważniejszych z nich należą: coraz większe wymagania dotyczące ochrony środowiska i klimatu, czyli coraz pełniejsza internalizacja kosztów zewnętrznych (takich jak np. zanieczyszczenie 6 Objaśnienie/ tłumaczenie: Stromgestehungskosten koszty wytwarzania energii elektrycznej; Photovoltaik klein 1100 mała instalacja fotowoltaiczna przy nasłonecznieniu 1100 kwh/m2/rok; Photovoltaik frei 1300 wolnostojąca instalacja fotowoltaiczna przy nasłonecznieniu 1300 kwh/m2/rok; Wind onshore 2000 elektrownia wiatrowa na lądzie przy 2000 godzinach obciążenia; Wind offshore 3200 elektrownia wiatrowa na morzu przy 3200 godzinach obciążenia; Strommix (fosil, nuklar) mix energetyczny (paliwa kopalne, energia jądrowa). 146

147 środowiska, powietrza, zmiany klimatu), np. poprzez handel uprawnieniami do emisji, coraz większe wymagania dotyczące bezpieczeństwa funkcjonowania elektrowni jądrowych (zwłaszcza po katastrofie w Fukushimie), kończące się zasoby paliw kopalnych oraz uranu na świecie ich coraz mniejsza ilość oraz coraz kosztowniejsze wydobycie wynikające z konieczności zagospodarowania coraz trudniej dostępnych złóż. Nieuwzględnianie subwencji pośrednich i kosztów zewnętrznych W obliczu powyższego na sile traci argument Ministerstwa Gospodarki, iż farmy wiatrowe i elektrownie słoneczne cechuje konieczność dotowania z uwagi na wysokie koszty wytwarzania energii, znacznie przekraczające rynkowe i nie zapewniające zwrotu z inwestycji. Tym dziwniejsza wydaje się ta teza, gdy spojrzymy na przedstawione przez ministerstwo koszty dotychczas poniesione lub środki zakontraktowane, służące przygotowaniom do budowy elektrowni jądrowych w Polsce, które pochodzą z budżetu państwa. Wynoszą one: PLN (Program polskiej energetyki jądrowej) PLN (wydatki PGE S.A.) PLN (umowa z wykonawcą badań lokalizacyjnych i środowiskowych), czyli w sumie ok. 367,5 mln PLN. Są to tzw. subwencje pośrednie dla energetyki jądrowej w Polsce. A wielkość tych subwencji będzie wzrastać, ponieważ Program polskiej energetyki jądrowej dopiero co wystartował. Tymczasem OZE w Polsce (zarówno technologie, jak również projekty instalacji) rozwijają głównie mali i średni przedsiębiorcy (poza technologiami dużych elektrowni wodnych oraz współspalania biomasy, choć ta ostatnia tylko w Polsce, jako jedynym kraju członkowskim UE, zaliczana jest wciąż do OZE). Przedsiębiorcy ci nie mają zaplecza logistycznego i finansowego w postaci aparatu państwa, kierującego inwestycjami, organizującego szkolenia i seminaria, zlecającego analizy i ekspertyzy, czyli generalnie przejmującego ryzyko za powodzenie inwestycji. Wprawdzie wciąż otrzymują oni wsparcie w postaci zielonych certyfikatów (obecnie zdecydowanie niewystarczające i nie generujące 147

148 inwestycji) oraz korzystnych pożyczek bankowych i form dofinansowania z funduszy krajowych i europejskich, jednak trzeba podkreślić, że są to mechanizmy tzw. eksternalizacji korzyści zewnętrznych wykorzystania i rozwoju OZE (takich jak chociażby: ochrona środowiska, klimatu, zdrowia człowieka, poprawa jakości życia, rozwój lokalny itd.), które wprowadzono, zgodnie z prawodawstwem UE, ponieważ mechanizmy tworzenia ceny energii elektrycznej na rynku w obecnym kształcie ich w żaden sposób nie uwzględniają. Rynek ten ponadto umożliwia obecnie jedynie w niewielkim stopniu internalizację kosztów zewnętrznych produkcji energii w elektrowniach konwencjonalnych. Tym bardziej, że aktualnie cena uprawnienia do emisji w ramach europejskiego handlu emisjami jest zdecydowanie za niska (poniżej 10 EUR/t, a wedle obliczeń ekspertów powinna wynosić przynajmniej EUR/t, aby stymulować inwestycje w odnawialne źródła energii, energooszczędność i efektywność energetyczną). W związku z powyższym koszty zewnętrzne są jedynie w niewielkim stopniu wliczone w koszty wytwarzania energii elektrycznej w źródłach konwencjonalnych. Tymczasem każda kwh energii wytworzona w Polsce, której średnia cena dla gospodarstw domowych wynosi około 0,60 groszy, ze względu na dominujący udział wytwarzania energii z węgla, niesie za sobą dodatkowo nawet do 80 groszy kosztów zewnętrznych 7. Z całą pewnością można stwierdzić, że gdyby dokonać pełnej internalizacji kosztów zewnętrznych, wówczas OZE byłyby konkurencyjne wobec elektrowni konwencjonalnych znacznie wcześniej, niż jest to aktualnie prognozowane. Należałoby oczekiwać, że Ministerstwo Gospodarki uwzględni wielkość subwencji pośrednich i kosztów zewnętrznych w analizie kosztów wytwarzania energii elektrycznej w różnych źródłach. 7 Polska Zielona Sieć, Manipulacje wokół kosztów polityki klimatycznej,

149 Nieuwzględnianie trendów technologicznych Nie tylko jednak w przypadku ocen ekonomicznych ministerstwo zdaje się zatrzymywać w miejscu, czyli nie dostrzegać faktu ciągłych zmian analizowanej rzeczywistości i ich kierunku. To samo zastrzeżenie dotyczy również tez formułowanych w stosunku do rozwoju technologii. Po pierwsze, informacje przedstawione przez ministerstwo nt. produktywności lądowych farm wiatrowych (na poziomie ok. 20%) należy uzupełnić o produktywność morskich farm wiatrowych, która wynosi w warunkach niemieckich, zbliżonych do polskich, ok. 50%. Po drugie, nie można zgodzić się z tezą ministerstwa o konieczności rezerwowania źródłami konwencjonalnymi (w polskich warunkach elektrowniami węglowymi, jak podaje ministerstwo) farm wiatrowych oraz elektrowni słonecznych. Koniecznością jest bowiem zupełnie co innego, a mianowicie dopasowanie systemu elektroenergetycznego do coraz większej ilości OZE poprzez jego optymalizację i uelastycznienie. W tak zmieniającym się systemie (a zmian tych nie da się już powstrzymać, ze względu chociażby na te same czynniki, które przedstawiono powyżej jako wyjaśnienie wzrostu cen wytwarzania energii elektrycznej w elektrowniach węglowych i jądrowych) nieelastyczne elektrownie węglowe, których nie można szybko włączyć lub wyłączyć, dostosowując produkcję odpowiednio do wahań generacji w sieci, jak postuluje ministerstwo, stają się kompletnie zbyteczne. To samo dotyczy elektrowni jądrowych. W RFN od dawna prowadzone są badania oraz dyskusje na temat możliwości bezpiecznego funkcjonowania systemu elektroenergetycznego przy coraz większym udziale OZE, a rezultaty przedstawiają się w dużym skrócie następująco 8 : elektrownie wiatrowe i fotowoltaiczne powinny być budowane równolegle, gdyż technologie te uzupełniają się w systemie (z reguły wiatr wieje wówczas, gdy nie świeci słońce, i na odwrót); również obecnie działające elektrownie węglowe i gazowe w dalszym ciągu charakteryzują się sporym potencjałem dla zwiększenia elastyczności ich 8 Agora Energiewende, 12 Thesen zur Energiewende, Berlin

150 funkcjonowania poprzez różnorakie rozwiązania natury technicznej i organizacyjnej; wskazane jest unikanie szczytów produkcji energii elektrycznej z wiatru i słońca poprzez jej przemianę w energię cieplną, np. przy pomocy pomp ciepła; możliwe jest również zarządzanie wykorzystaniem energii elektrycznej w przemyśle poprzez przesuwanie w czasie form działalności charakteryzującej się dużym zapotrzebowaniem na energię na godziny szczytowej produkcji z OZE, a także redukowanie tego zapotrzebowania w godzinach zmniejszonej produkcji z OZE; w przyszłości należy wykorzystać możliwości zwiększenia elastyczności konsumpcji energii w gospodarstwach domowych poprzez zastosowanie technologii tzw. smart grids i smart metering (barierą dla obecnego wykorzystania są wysokie koszty); rozbudowa sieci przesyłowych oraz transeuropejskich sieci elektroenergetycznych, a także rozwój handlu energią elektryczną między państwami UE, zmniejszają zapotrzebowanie na metody kompensowania wahań generacji, jako że wahania w produkcji z OZE oraz zapotrzebowanie na energię elektryczną mogą być równoważone poprzez przesyłanie na duże odległości jest to obecnie rozwiązanie tańsze niż magazynowanie energii elektrycznej; również rozbudowa sieci dystrybucyjnych jest obecnie tańsza niż magazynowanie energii elektrycznej wykorzystanie nowych technologii magazynowania energii stanie się jednak konieczne, gdy udział OZE w systemie wyniesie 70%; małe baterie do magazynowania energii produkowanej w PV mogą się jednak okazać opłacalne dużo wcześniej; jako że elektrownie wiatrowe i fotowoltaiczne nie zawsze są w stanie pokryć zapotrzebowanie szczytowe, konieczne jest wykorzystanie elastycznych elektrowni kogeneracyjnych gazowych lub biomasowych; dążyć należy do integracji sektorów cieplnego i elektroenergetycznego poprzez 150

151 m. in. wykorzystanie technologii power to heat oraz power to gas; konieczne jest stworzenie nowego modelu rynku transfromacji energetycznej (idealnie na poziomie całej UE), który spełniałby następujące funkcje: sterowałby wykorzystaniem mocy w systemie w celu uzyskania jak najbardziej efektywnej synchronizacji podaży i zapotrzebowania na energię, wysyłałby odpowiednie sygnały w celu generowania inwestycji w OZE, elastyczne elektrownie konwencjonalne, elastyczną konsumpcję energii oraz (długofalowo) technologie magazynowania energii; istotną rolę w tym nowym systemie odgrywa nieprzerwanie oszczędność i efektwyność energetyczna, jako że najtańszą energią jest ta, która nie musi być w ogóle wytworzona. Mając na uwadze powyższe założenia, należy stwierdzić, że choć koszty związane z bilansowaniem mocy poszczególnych źródeł energii mogą być w ramach obecnie funkcjonującego systemu i rynku energii elektrycznej najwyższe dla OZE, a najniższe dla elektrowni jądowych, jak podaje ministerstwo na przykładzie Niemiec przy udziale OZE na poziomie 30%, to jednak nie musi tak być w przyszłości. Nawet, a może zwłaszcza przy zdecydowanie wyższym udziale OZE w systemie. Po pierwsze, w systemie z coraz większą ilością OZE nie mogą być wykorzystywane nieelastyczne elektrownie węglowe i jądrowe, gdyż nie będą mogły pracować przy pełnym obciążeniu ani też dopasować elastycznie produkcji do wahań generacji z OZE. Nie ma więc sensu porównywać ich kosztów systemowych z kosztami systemowymi OZE. Po drugie wraz z rozwojem OZE RFN rozwijają technologie i strategie minimalizowania kosztów systemowych, które zostały w skrócie przedstawione powyżej. Zatem rozwój OZE nie będzie prowadził tam nieuchronnie do wzrostu kosztów systemowych. Każda analiza kosztów działania systemu elektroenergetycznego w przyszłości powinna wziąć pod uwagę rozwój technologiczny i naukowy. 151

152 Wnioski końcowe Ministerstwo Gospodarki stworzyło i wdraża Program polskiej energetyki jądrowej, nie podjąwszy wysiłku dokonania dogłębej analizy ekonomicznej i technologicznej dla budowy elektrowni jądrowych w warunkach polskich. Ministerstwo nie podejmuje także działań na rzecz ciągłego monitorowania i analizowania aktualnych światowych trendów ekonomicznych, technologicznych i naukowych w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, mechanizmów zmian uwarunkowań polityki energetycznej oraz prognoz z nimi związanych, aby na ich podstawie wyciągać wnioski co do kształtu i potrzeb obecnego i przyszłego systemu energetycznego w Polsce i w UE. Ministerstwo nie uwzględnia również w swoim uzasadnieniu na rzecz energetyki jądrowej oraz węglowej subwencji pośrednich i kosztów zewnętrznych wytwarzania energii elektrycznej. W działaniach i argumentacji ministerstwa brak przy tym myślenia prognostycznego, uwzględniającego przyszłe zmiany uwarunkowań polityki energetycznej przynajmniej w czasie, gdy rozpocznie się wedle planu budowa pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce. Na podstawie przedstawionych powyżej (w dużym skrócie) zastrzeżeń co do opłacalności i potrzeby budowy elektrowni jądrowej w Polsce, słabości polskiej polityki energetycznej oraz ze względu na obecne i planowane zangażowanie sporych środków finansowych z budżetu państwa na rozwój i wzdrożenie Programu polskiej energetyki jądrowej, wskazane byłoby na obecnym etapie, zanim jeszcze zapadną jakiekolwiek decyzje lokalizacyjne i inwestycyjne, zakończyć ów Program. Wszelkie środki finansowe, jakie zostały zaplanowane na jego wdrożenie, należy przeznaczyć na przeprowadzenie dogłębnych i kompleksowych analiz rozwoju systemu energetycznego w Polsce, dofinansowanie badań w zakresie technologii OZE i innych technologii wspierających system oparty w coraz większym stopniu na OZE (np. power to gas, power to heat, magazynowanie energii elektrycznej), rozbudowę sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, w tym połączeń transgranicznych, a także zdecydowanie intensywniejsze niż dotychczas działania mające na celu wsparcie 152

153 polityczne, logistyczne i organizacyjne polskiej transformacji energetycznej od paliw kopalnych do OZE, również poprzez zacieśnienie współpracy na poziomie Unii Europejskiej w tym obszarze. Karolina Jankowska doktor, Centrum Europy Środkowo-Wschodniej Fraunhofer w Lipsku, grupa Energia i dialog społeczny Abstrakt 3 lipca br. posłanka A. Grodzka złożyła do Ministerstwa Gospodarki interpelację w sprawie prognozowanych kosztów inwestycyjnych budowy elektrowni w Polsce. W poniższym artykule przedstawiono analizę odpowiedzi ministerstwa w szerokim kontekście polityki energetycznej, zarówno krajowej, jak i międzynarodowej. Analiza ta pozwoliła na zidentyfikowanie szeregu słabości polskiej polityki energetycznej. Do najważniejszych z nich należą: brak polskich opracowań dotyczących kosztów wytwarzania energii elektrycznej w warunkach krajowych, nieuwzględnianie międzynarodowych trendów i mechanizmów zmian uwarunkowań polityki energetycznej, w tym rozwoju kosztów, technologii oraz nauki, oraz nieuwzględnianie subwencji pośrednich i kosztów zewnętrznych wytwarzania energii elektrycznej. STRATEGIC SHORTCOMINGS OF THE POLISH ENERGY POLICY Abstract On 3 July 2013, a member of the parliament, A. Grodzka, addresses a parliamentary question to the Ministry of Economy on the capital costs of construction of power plants in Poland. The following article presents an analysis of the response of the Ministry in the broad context of energy policy, both domestic and international. This analysis allowed us to identify a number of weaknesses of the Polish energy policy. The most important of these include: the lack of Polish studies on the costs of electricity generation under national conditions, not taking into account international trends and mechanisms of change of the conditions of energy policy, including costs, 153

154 technology and science development, and not taking into account indirect subsidies and external costs of electricity generation. 154

155 Jacek Sobański STANOWISKO POLSKIEGO RZĄDU WOBEC WYZWAŃ NOWEJ POLITYKI ENERGETYCZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ NA PODSTAWIE KAZUSU ROZBUDOWY ELEKTROWNI OPOLE Słowa kluczowe: polityka węglowa, inwestycje w energetyce, energetyka typu flow-source, payment-in kind bonds Wstęp tyrania status quo Polski rząd po kilku latach doktrynalnego przepoczwarzania ostatecznie zmienił swoje stanowisko dotyczące zarówno polityki energetycznej, jak i klimatycznej UE. Od zamierzchłych czasów Svante Arrheniusa łączy się obie dziedziny jako nierozerwalne i komplementarne. Tak chwiejna postawa krajowych przedstawicieli władz legislacyjnych i wykonawczych z pewnością nie może budzić zaufania wśród partnerów zagranicznych, którzy ostatecznie od grudnia 2008 roku byli przekonani o realizacji w Polsce założeń pakietu klimatyczno-energetycznego. Po deklaracji Donalda Tuska w dniu 10 września 2013 na targach górniczych w Katowicach, zapewniającej o wsparciu rynku polskiego węgla i równoczesnym ograniczaniu emisji dwutlenku węgla przez Polskę w perspektywie , czyli w trakcie trwania komercyjnej fazy systemu cap-and-trade w Europie 9, trudno uwierzyć w ostateczny sukces na terenie Polski założeń tzw. 3x20. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na dysonans poznawczy, jakim obarczona jest polska polityka gospodarcza. Jest to szczególnie widoczne w zakresie poszczególnych polityk sektorowych, w tym w jednej z kluczowych gałęzi przemysłowych energetyce 9 NewsComp=120806&filename=&idnews=124117&data=&status=biezace&_CheckSum= ,

156 wiążącej się z podjęciem wyboru rodzaju nośników energii, stanowiących o kształcie bilansu energetycznego kraju. W drugiej zaś podnieść należy kwestie wielopokoleniowych konsekwencji takich działań obecnego rządu 10. Na pierwszy rzut oka decyzja o pozostawieniu węgla na dominującej pozycji w polskim bilansie energetycznym wydaje się być zasadna z punktu widzenia ekonomicznego. Przeważająca większość z 35 GW mocy zainstalowanych (wraz z rezerwami) w Polsce jest bowiem oparta o edisonowską technologię spalania tego bituminu. Nadchodzi jednak okres ogromnych inwestycji w polską energetykę, podyktowany koniecznością wymiany przestarzałych generatorów. Niektórzy, jak choćby profesor Krzysztof Żmijewski, twierdzą, że będą to wielkości rzędu 100 mld euro w ciągu następnych 15 lat 11. Takich środków w formie zakumulowanych oszczędności w sektorze energetycznym nie ma. Będą one musiały zostać w tym celu zaczerpnięte z rynków finansowych w formie kredytu zatem pieniądza dłużnego. Będą to wielkości sumaryczne kilkukrotnie przewyższające wskaźnik EBITDA, stanowiący dla banków swoisty papierek lakmusowy kondycji finansowej poszczególnych koncernów energetycznych. To prosty fakt, który jednak niezwykle komplikuje optykę patrzenia na poczynania rządu. Już dziś bowiem koszty operacyjne (OPEX) na poziomie samego wkładu (ang. input) funkcjonowania infrastruktury energetycznej i transportowej (ropa, gaz, węgiel) oscylują w okolicach 21 mld dolarów rocznie, jak nadmienia w swojej ekspertyzie prof. Jan Popczyk 12. Ta suma to koszt importu surowców energetycznych do kraju, powiększająca stale deficyt handlowy, uszczuplający tym samym jego zasoby dewizowe. Jeżeli w konsekwencji stosowania założeń rządu, które są m.in. wyartykułowane w raporcie ministra Michała Boniego Polska 2030, czytelnik zda sobie sprawę, iż kolejne, tym razem setki miliardów euro muszą zostać przeznaczone na odtworzenie oraz rozbudowę zdolności produkcyjnych z dotychczasowych 31 GW do 39 GW (ang. CAPEX) w sektorze energii elektrycznej 10 Szczególnie, gdy ich rodzice zwiększają entropię i niszczą ich zasoby, wożą, cytując za L. Dowborem: dwutonowym autem swoje 70-kilogramowe ciało, by wysłać 2-gramowy list na poczcie Czy budowa dwóch bloków Elektrowni Opole jest zasadna?, _opole_jest_zasadna_prof_jan_popczyk_.pdf,

157 i ciepła systemowego może on również zadać sobie pytanie nie tylko o skalę dotychczasowego zapóźnienia i zaniedbania w obrębie tych gałęzi przez poprzednie władze, ale również o to, czy proste środki, jakim są właśnie odtworzenie i rozbudowa technologii utylizujących węglowodory, mogą być działaniami skutecznymi na dłuższą metę. Otóż historia gospodarcza sektora energetycznego, a przecież wiele razy udowodniliśmy, że jako naród, niestety, z historii nie potrafimy często wyciągać wniosków (poczynając od pierwszej zawodowej elektrowni na Powiślu w 1903 roku), pokazuje nam, że nie. Taki wniosek można wysnuć, bacząc na dotychczasowe funkcjonowanie kraju w oparciu o węgiel do produkcji motorów napędowych gospodarki: prądu i (w mniejszym stopniu) ciepła. Podczas gdy Międzynarodowa Agencja Energii w swoim corocznym raporcie World Energy Outlook 2013 rysuje wizję nowego krajobrazu energetycznego świata, Polska do wytworzenia obu form energii wykorzystała w 90 % węgiel dane Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej 13. Taka sytuacja doprowadziła do tego, że dziś, będąc Kuwejtem węglowym Europy (48 mld ton w złożach węgla kamiennego 14 ), musimy wydać ogromne sumy tylko po to, by nie doszło do załamania się całego systemu wytworu energii elektrycznej oraz cieplnej, i to pomimo posiadania tak wdzięcznego surowca, jakim rzekomo miał być węgiel tani, polski, zapewniający bezpieczeństwo energetyczne. Okazuje się jednak, że mniej więcej od połowy przyszłego roku grożą nam masowe wyłączenia i zaćmienia prądu, z angielska zwane blackoutami i brownoutami, a nasz węgiel ma jedną z najwyższych cen na świecie, nawet jeżeli dokonamy analizy jakościowej naszych pokładów w porównaniu z innymi. Musi zatem zostać postawione pytanie o sens i logikę dotychczasowego modelu gospodarczego Polski w tym segmencie. Jednakże polskie elity, zamroczone krótką perspektywą wyborczą, cierpią na polityczną anozognozję i zdają się nie silić na poprawę tego rodzaju fundamentu funkcjonowania państwa. Gospodarczy nieład i postmodernizm w stylu uprawianej postpolityki widać doskonale na przykładzie Paszcza H., Ocena stanu zasobów węgla kamiennego w Polsce z uwzględnieniem parametrów jakościowych i warunków zalegania w aspekcie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energi Polskiej Akademii Nauk,

158 kazusu Elektrowni Opole i szeroko dyskutowanej rozbudowy tej jednostki wytwórczej. Krótka analiza stanu polskiej myśli gospodarczej na przykładzie Elektrowni Opole Władze rządowe przekonują o konieczności wydania na rozbudowę Elektrowni Opole 11,5 mld zł, pochodzących właśnie z długoletniego kredytu. Suma ta przysłania wszystkim partiom i środowiskom politycznym, nawet tym, wydawałoby się, wywodzącym się z lewicowej macierzy, strategiczną dysfunkcjonalność wydatkowania tak ogromnych środków. Rozbudowę o kolejne 1800 MWe 15 poparły zarówno Sojusz Lewicy Demokratycznej, jak i Ruch Palikota, czy tworząca się koalicja pod parasolem Europy+. Doszło zatem do koalicji sił politycznych, które na kwestie znajdujące się na styku ekonomii i ekologii spoglądają zazwyczaj ze skrajnie różnych pozycji negocjacyjnych. Działania te pokazują, że za sumę mniejszą od tej przeznaczanej rokrocznie na cele statutowe Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego można zupełnie stracić alternatywy, które możnaby nazwać strategicznymi dla kraju. Co gorsza, główne argumenty za rozbudową Elektrowni Opole o liczbę megawatów przekraczającą obecnie zainstalowane moce produkcyjne są zawoalowane w dwa czynniki. Najczęściej wymieniany mówi o tym, że bezpieczeństwo energetyczne kraju jest na tyle zagrożone, że inwestycja w rozbudowę ma charakter żywotny dla racji stanu. Drugi zaś, że inwestycja pieniądza fiducjarnego w tej wysokości uratuje Opolszczyznę przed demograficzną katastrofą. Oba z nich działają na wyobraźnię wyborcy na tyle, że jednocześnie przysłaniają możliwe alternatywy. Na uwagę zasługuje także fakt, że oba z nich mają charakter błędny, szczególnie w kontekście budowy Wspólnego Rynku Energii UE. Rozbudowa Elektrowni Opole do poziomu 3300 MWe ma umożliwić wyłączenie starych generatorów w innych miejscach kraju, których budowa miała miejsce za czasów Bolesława Bieruta. Do 2016 roku, według szacunków prof. Krzysztofa 15 Przy standardowych parametrach pracy bloków i ich wydajności. Taka ilość wyprodukuje mniej więcej 45 PJ energii elektrycznej potrzebując do tego 112 PJ węgla do spalenia. 158

159 Żmijewskiego, będziemy zmuszeni wygasić 6 GW turbin parowych 16. Spowoduje to mechanicznie zmniejszenie się bazy elektroenergetycznej z 35 GW do 29 GW. Moc szczytowa, konieczna do zaspokojenia popytu w Polsce to jednak tylko 25 GW, jak wynika z raportu prof. Jana Popczyka. Nikt nie podważa konieczności zastąpienia starych mocy nowymi, jednak skokowa rozbudowa mocy przy tak ogromnej skali niewydajności produkcji, jaką mamy w Polsce (trzykrotnie większa energochłonność polskich produktów i usług), będzie stanowić chroniczne obciążenie masy kapitałowej polskiego budżetu na lata poprzez konieczność wydobycia lub zakupu z zewnątrz coraz to większych wolumenów energii pierwotnej. Zaskakująca zgodność pomiędzy środowiskami dwóch zantagonizowanych partii politycznych Platformy Obywatelskiej i Prawa i Sprawiedliwości każe się zastanowić nad przygotowaniem merytorycznym obu środowisk. Oba ugrupowania zgodnie podkreślają w debatach zorganizowanych na poziomie lokalnym, że inwestycja rzędu 11,5 mld złotych przyniesie wymierne korzyści w postaci zwiększenia konsumpcji dóbr trwałych i nietrwałych podczas prowadzenia prac budowlanych oraz spowoduje trwałe poszerzenie bazy podatkowej województwa o nowe podatki, np. od nieruchomości (korporacyjne podatki dochodowe są bowiem opłacane tam, gdzie ma miejsce centrala PGE). Wystarczy jednak sięgnąć do analizy przygotowanej przez Uniwersytet Opolski: Budowa bloków 5 i 6 w PGE Elektrowni Opole S.A. aspekty gospodarcze, środowiskowe i społeczne, by przekonać się, że efekt mnożnikowy, tzw. mnożnik Keynesa, tej inwestycji nie jest wcale tak imponujący. W elektrowni ma powstać zaledwie 100 stałych miejsc pracy. Jedno stanowisko pracy będzie miało zatem kapitałochłonność rzędu 100 mln złotych. Podkreśla się jednak, że w trakcie stawiania bloków pracę znajdzie blisko 2000 osób (w tym jedynie 400 osób z województwa opolskiego), tyle że będą to osoby z Finlandii, Austrii, Bułgarii, Niemiec, Polski. Ocenia się, że z całej sumy, na Opolszczyźnie może pozostać 20 %. Ponad 2 mld zł w trakcie trwania etapu projektowo-budowlanego, a następnie w trakcie dopuszczenia nowej

160 elektrowni do eksploatacji. Daje to sumę ponad 2 mld złotych za okres 5 lat. Należy jednak pamiętać, że pozostałe skutki, jak np. uniemożliwienie ekspansji rynku produkcji energii elektrycznej, tzw. rynku prosumenta, będą miały charakter ramowy i wielodekadowy, odciskając piętno na przyszłych pokoleniach, które nie są pytane obecnie o zdanie nt sposobu wydatkowanych środków. Rokrocznie ma również wpływać do budżetu województwa ponad 110 mln złotych z tytułu podatków od dochodów osób prawnych i fizycznych pracujących na rzecz elektrowni oraz od zajmowanych nieruchomości. Jest to jednak suma niewielka, jeżeli porównamy ją z merkantylną wartością, jaka znajduje się w złożu pod Legnicą w postaci nieeksploatowanych złóż węgla brunatnego. Na ten przykład miasto Opole ma zarabiać z tytułu działalności elektrowni zaledwie 2,2 mln złotych. Nie wspominając już o tym, że mieszkańcy województwa nie mają realnych korzyści z funkcjonowania elektrowni, gdyż PGE Elektrownia Opole S.A. nie produkuje prądu dla regionu. Opolszczyzna jest bowiem obsługiwana przez katowicki Tauron, choć oczywiście należy pamiętać, że konsumenci mają prawo zmiany dostawcy dzięki zasadzie Third- Party Access, z której jednak niewiele osób fizycznych korzysta, gdyż korzyści materialne takiego działania są niewielkie. Opolszczyzna zatem pracuje na rzecz centrali w Bełchatowie, a jej mieszkańcy wysyłają kapitał finansowy za rachunki za prąd do Katowic. W ten sposób jest drenowana z kapitału obu rodzajów: fizycznego (prąd) i finansowego (pieniądze). Inwestycja w rozbudowę mocy Elektrowni Opole może zatem stać się jedną z najbardziej nietrafionych decyzji gospodarczych w historii poperelowskiej Polski. Wraz bowiem z rozbudową przygranicznych sieci przesyłowych Polski i implementacji Wspólnego Rynku Energii w Europie, konsument będzie miał dostęp do taniej energii z Chorwacji, Francji, Litwy, Estonii, Bułgarii, czy wszystkich tych krajów, gdzie jest i będzie ona tańsza w perspektywie lat. Może się zatem okazać, że jednostka z drogim wkładem węglowym, taka jak Elektrownia Opole, w długofalowej perspektywie, a ta przecież najbardziej interesuje młode pokolenia, stanie się nierentowna i będzie kolejnym obciążeniem polskich podatników. Rozciąganie dotychczasowej wadliwej wizji rozwoju państwa na przyszłe 160

161 pokolenia, utrwalającej stan, w którym Polska zużywa trzykrotnie więcej energii na wyprodukowanie pojedynczego produktu (o takie rzędy wielkości, jeśli chodzi o energochłonność, stoimy za plecami średniej europejskiej), ma jedno określenie w literaturze tyranii międzypokoleniowej. Oznacza on system podejmowania kluczowych decyzji, w którym podmioty najbardziej zainteresowane przyszłym stanem rzeczy nie mają prawa głosu. Obecnie funkcjonujące mechanizmy zarządcze spowodują wydrenowanie budżetu ze środków (100 mld euro + 21 mld dolarów) równych blisko połowie rocznego PKB Polski, które zostaną wydatkowane tylko na jedną ze sfer ekonomik, skatalogowanej w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Co gorsza, będą to bezprecedensowe wielkości kapitału finansowego, skonsumowane na energetykę typu stock-source, a nie jakby należało tego oczekiwać flow-source. Oba systemy różnią się zasadniczo typem wkładu (ang. input). W pierwszym przypadku są to zmagazynowane przez setki milionów lat pokłady, które komercjalizujemy przez nakładanie nań teraźniejszych funkcji cenotwórczych, mieszczące się pod naszymi stopami, czyli stałe, płynne i gazowe kopaliny. W drugim zaś niekomercyjne przepływy typu słońce, wiatr oraz tzw. szóste paliwo, czyli energia niezużyta, zaoszczędzona. W Polsce zdecydowanie dominuje ten pierwszy, niekorzystny typ sektora energetycznego, rozparcelowanego na węgiel, ropę i gaz ziemny. W tym znaczeniu pokazywanie opinii publicznej coraz to bardziej zdywersyfikowanego miksu energetycznego nie ma żadnego merytorycznego sensu, bo wszystkie trzy węglowodory to nadal ten sam typ surowca stock-source. W skrócie, zużywamy lub sprowadzamy do kraju te rezerwy, które zastaliśmy i w perspektywie kilku następnych pokoleń na pewno już nie zastaniemy. Dodatkowo, wydatkowanie tak ogromnych ilości pieniądza dłużnego spowoduje, że energetyka nad Wisłą zarówno na poziomie semantycznym, jak i empirycznym, będzie podlegać efektowi zakotwiczenia Polska straci szansę na kreatywne rozwiązania w przyszłości. Kto bowiem po wydaniu ponad 0,5 bln złotych na energetykę węglowodorową zgodzi się, czy to w postaci fiskalnej na wydatkowanie kolejnych środków z budżetu na inwestycje, czy w postaci monetarnej na obciążanie konsumenta wyższymi cenami 161

162 energii, na kolejne inwestycje w moce tym razem typu flow-source? Grupy lobbystyczne doraźnego interesu, które zostaną uwłaszczone obecną decyzją rządu, jak energetycy zawodowi, górnicy, poddostawcy, już teraz odetchną z ulgą i nie pozwolą na zmianę status quo przez najbliższe lat. Gdyby jednak polscy decydenci mieli wolę rozbudowy bazy i nadbudowy energetyki typu flow-source, to skąd weźmiemy kolejne środki, by pokryć po raz kolejny koszty kapitałowe takiej decyzji, skoro wydamy je w najbliższym interwale czasowym na przestarzałą energetykę typu stock-source? Propozycje zmian Obecnie brak jest świadomości o chroniczności i przewlekłości teraźniejszych decyzji. W smithowskiej triadzie: kapitał, praca, ziemia będziemy mogli konkurować tylko zasobami ludzkimi a więc tanią lub tańszą siłą roboczą. Poprawa o 15 % średniej wydajności elektrowni węglowych poprzez instalację bloków energetycznych o największej, 45%-owej efektywności produkcji energii nie stworzy przewagi komparatywnej zdolnej do kolejnego skoku cywilizacyjnego. Nawet jeżeli koszt jednostkowy prądu w Polsce, czyli w hierarchii termodynamicznej, najbardziej szlachetnej a przez to funkcjonalnej formy energii wynoszący 0,11 eurocentów, przy średniej europejskiej 0,13 eurocentów na kwh (bez naliczania podatków pośrednich) 17, jest mniejszy, to należy mieć na uwadze, że do wytworzenia produktów do konsumpcji wewnętrznej i na eksport potrzebujemy jej de facto trzy razy więcej, czyli efektywnie za 0,33 eurocentów dwa razy więcej od najwyższych poziomów cen w Europie. Ryzyko systemowe tym samym nie zostanie zlikwidowane, a wręcz spotęgowane, gdyż cała pula na szali efektywności zostanie przesunięta na stronę węglowodorów, które m.in. do takiej sytuacji doprowadziły. Logika kwadratury koła i niewiedza dotycząca przyszłych skutków teraźniejszych decyzji objawia się m.in. w przykładzie o trotylu i czekoladzie, czy jajku i kurze, jeżeli ubierzemy je w retorykę energetyczną i zapytamy: Co ma więcej energii w przeliczeniu na jednostkę masy:

163 czekolada czy trotyl, powszechnie kojarzony pod akronimem TNT, za czym kryje się chemiczny związek 2,4,6-trinitrotoluen? I analogiczne: Co ma więcej energii w sobie jajko, czy urodzone zeń kurczątko. W obu przypadkach, gdy zadaje się to pytanie politykom, najczęściej padają błędne odpowiedzi, a prawidłowe to te pogrubione, podkreślone i wyróżnione kursywą18. Automatycznie powstaje pytanie, dlaczego władza, charakteryzująca się niewiedzą na podstawowym poziomie w zakresie praw termodynamicznych, ma nadal legitymizację, by podejmować kluczowe decyzje i wyznaczać tym samym kierunek rozwoju gospodarczego kraju, co w przyszłości będzie skutkowało pogorszeniem się standardu życia młodych pokoleń. Jeżeli rządowi naprawdę zależałoby na rozwiązaniach systemowych w energetyce węglowej, a nie na działaniach typu rzut na wyborczą taśmę, za które kolejne pokolenia będą ponosić bolesną, finansową odpowiedzialność, to nie dopuszczono by do sytuacji, w której na zwałach państwowych kopalni i elektrowni w 2012 roku leżałoby 15 mln ton węgla o rynkowej wartości 5 mld zł. Z przyczyn ekonomicznych (spowolnienie gospodarcze) oraz polityczno-geologicznych (polski węgiel pochodzi z głębokich pokładów i jest drogi) staje się on niekonkurencyjny, a jego konkurencyjność zapewniana jest przez rządzące elity rozwiązaniami charakterystycznymi dla XIX i XX wieku, czyli np. przymuszaniem Kompanii Węglowej do gwarancji dostaw po określonej cenie za megadżul na kilogram węgla dla Elektrowni Opole19. Jest to klasyczna forma subsydium pośredniego i omijanie warunków wolnorynkowych, co świadczy o ekonomicznej niewydajności tego projektu. Gdyby rządowi tak naprawdę zależało na pobudzeniu koniunktury w sektorze węglowym, mógłby np. zainicjować komplementarny program wsparcia dla elektrycznego transportu osobowego, co wpisywałoby się w europejską strategię ograniczania emisji dwutlenku węgla w ramach tzw. programu Non-ETS. Silnik elektryczny wsparty hamulcami odtworzeniowymi ma bowiem wydajność blisko 90%, średni silnik na diesel czy benzynę oscyluje przy wielkościach rzędu 30-35%. Takie 18 Czekolada w 1 gramie zawiera 5 kilokalorii, trotyl zaś jedynie 0,65 kilokalorii. Jajko to 360 kilodżuli, tkanki nowonarodzonego kurczaka zawierają zaś tylko 160 kilodżuli intencyjny,artykuly,157368,1,1.html,

164 rozwiązanie napędziłoby rynek, jeżeli faktycznie taka byłaby pierwotna intencja rządzących. Można jednak mieć wrażenie, że jedynym celem tej polityki jest tyrania status quo. Innymi rozwiązaniami, które łączyłyby ogień z wodą, czyli konieczność zwiększania efektywności gospodarki kraju i bycie ekologicznym sensu stricto (co istotne i ważne: ekologicznym na terenie Polski), mogłyby być tzw. obligacje płatne w towarze (ang. payment-in-kind bonds) lub też instrumenty finansowe zastosowane w ramach tzw. composition effects, jakie zostały wprowadzone m.in. w stosunkach handlowych Kanady z Japonią. Tam też nastąpił smithowski podział obowiązków: Ottawa produkuje dobra energochłonne dla Japończyków z uwagi na dużą liczbę hydroelektrowni, a Tokio w zamian te kapitałochłonne, gdyż stoi zdecydowanie wyżej od Kanadyjczyków w dziedzinach know-how i hi-tech. Trzecią opcją jest implementacja tzw. Systemu Kwantyfikacji Energii Wirtualnej (SKEW) na wzór systemu Oil-depletion Protocol zaproponowanego przez Richarda Heinberga i Tradable Energy Quotas tj. Zbywalnych Kwot Energii. Pierwsze rozwiązanie jest oparte o założenie tzw. modelu surowcowego Arpsa- Robertsa, który, w pewnym uproszczeniu, odnosi się wprost do pewnej prawidłowości w dziedzinie poszukiwań i wydobycia węglowodorów a mianowicie, że duże złoża znajdowane są w pierwszej kolejności. Nadaje to całemu przemysłowi swoistą strzałkę czasu, jaką ostatecznie dał światu fizyki Einstein. W połączeniu z czynnikami demograficznymi oznacza to mniej więcej, że najtańsze złoża węglowodorów po kalibracji cen współczynnikiem parytetu siły nabywczej zostały już odkryte lub wkrótce zostaną. Wynika to z technicznych przyczyn łatwości poszukiwań rzeczy dużych oraz efektu skali i kosztu marginalnego. W tym świetle, czy to 15 miliardów ton pokładów legnickiego węgla brunatnego, czy pozostałe 50 mld ton węgla kamiennego nabiera innej wartości futurystycznej. Zdecydowana większość spośród 5360 GW mocy zainstalowanych na świecie jest oparta o węglowe technologie wytworu energii elektrycznej. Z uwagi na niską kapitałochłonność (CAPEX) oraz niewielkie koszty operacyjne (OPEX) takich inwestycji oczywiście, tylko przy pominięciu gros kosztów 164

165 zewnętrznych, jakie wiążą się z utylizacją tego bituminu - jest i, w perspektywie dwóch dekad, najprawdopodobniej nadal będzie to preferowana przez kraje rozwijające się opcja produkcji energii. Państwa te, jako bierni członkowie postanowień protokołu z Kioto i PostKioto oraz podmioty nieuczestniczące w systemach handlu emisjami na poziomie regionalnym, pozbawione są bowiem motywacji ekonomicznej do zmiany swoich działań na tym polu. Efektem "infrastrukturalnego zakotwiczenia" zostaną one również przymuszone do wykładniczego zużycia węgla kamiennego i brunatnego w swoich elektrowniach i to pomimo cenowej presji popytowej na czarne złoto wywołanej m.in. przez rewolucję łupkową w Stanach Zjednoczonych. Należy bowiem przyjąć zasadę regresu do średniej. Oznacza to, że spadek cen w przeliczeniu na megadżul energii na świecie zostanie zahamowany m.in. przez rosnące standardy sanitarne w przemysłach węglowodorowych. Gaz czy ropa z łupków są na początku owej drogi, tak jak i górnictwo w najbardziej węglochłonnym państwie świata, jakim są Chiny. Wraz z efektem bogacenia się społeczeństwa tego najbardziej zaludnionego kraju świata spowoduje to, iż w perspektywie długofalowej polski węgiel może stać się alternatywą nawet dla elektrowni zlokalizowanych nad Jangcy czy Żółtą Rzeką. Zatem argument pozostawienia go w ziemi, dokonywania arbitrażu cenowego na rynkach światowych na węglu oraz oportunistycznego wyczekiwania na możliwość uzyskania znaczących korzyści w oparciu o system Arpsa-Robertsa niewątpliwie znajduje uzasadnienie. Dla dobra kraju należy zatem wejść w kontakt finansowotechnologiczny z tym światem oparty o założenia realizmu ekonomicznego. Czytelnik może zadać w tym miejscu pytanie o los 100 tysięcy górników i efekt mnożnikowy, który nadają im ich rodziny. Można rozwiązać ową bolączkę, tworząc swoistą hybrydę instrumentu finansowo-handlowego obligacji payment-in-kind z umowami composition effects. Sprzedawać z premią jeszcze niewydobyty węgiel w ramach skarbowych obligacji towarowych, którego wartość, i to tylko tego w Legnicy szacuje się nawet na 1,5 bln złotych. Nabywca kraj (np. Chiny) bądź spółka handlowa (np. chiński oddział BHP Billiton) mógłby na zasadach tzw. praktyki BYOI (ang. Bring Your Own Infrastructure), powszechnie stosowanych na złożach 165

166 w Kazachstanie czy Iranie, zatrudniać swoich pracowników, wydobywać go na miejscu po swoich kosztach, sprowadzając swój sprzęt i pracowników lub też leasingując polskie maszyny i/lub polskich górników w zależności od sytuacji makroekonomicznej na rynku, a następnie pożytkować go u siebie na miejscu lub, na zasadzie instrumentu rynkowego: energetycznych swapów, sprzedawać/wymieniać. Zastrzyk w postaci tak ogromnego strumienia pieniędzy pozwoliłby Polsce na postawienie, mierząc nakładami inwestycyjnymi, około 281 GW w energii wiatrowej 20, czyli ponad 9-krotnie więcej niż jest obecnie podłączone do sieci PSE Operatora. Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że średnia turbina funkcjonuje na poziomie 18-20% 21 wydajności nominalnej, to o mniej więcej 28 GW moglibyśmy zwiększyć w ten sposób nasze moce zainstalowane. Traktując deklarację Donalda Tuska o stawianiu na węgiel i symultanicznym oparciu tej technologii na czystym spalaniu jako polityczny wyznacznik kierunku rozwoju polskiej gospodarki, można wziąć ten wariant za konkurencyjny w stosunku choćby do kosztów wytworu energii elektrycznej z instalacją wychwytywania dwutlenku węgla, gdyż ceny w obu tych przypadkach (wiatr i węgiel + CCS) za megawatogodzinę są zbliżone lub nawet niższe na korzyść tego pierwszego, i to bez wliczania zewnętrznych kosztów zdrowotnych (np. otorbienia w płucach pyłów PM 10 i PM 2,5). Wartością dodaną tego zjawiska będzie ponadto przesunięcie akcentu gospodarczego i budowa łańcucha produkcji prądu o energetykę typu flow-source, opartą o z natury niezmonopolizowane dobro publiczne. Dobro, które byłoby idealnym składnikiem do zdywersyfikowanego portfolio energetycznego kraju. Ponadto, byłby to ten typ, który w przyszłości nie wymagałby, co oczywiste, inwestycji typu operacyjnego (OPEX), zatem regularnie można byłoby schodzić z obecnego pułapu 21 mld dolarów rocznie, które wydajemy na import surowców, do zera, z pełną gamą konsekwencji, jakie musiałyby ponieść koncerny narodowe, przede wszystkim z sektora gazowego i ropy naftowej, które byłyby zmuszone do ekspansji na rynki zewnętrzne i nie ograniczałyby się do akwizycji, 20 Przyjmując, że postawienie 3 MW turbiny wiatrowej to koszt 16 mln zł wraz z kosztami montażu,

167 pośredniczenia i prostej sprzedaży na terenie kraju, jak to ma miejsce obecnie. Aby jednak nowy system nie wpadł w pułapkę paradoksu Jevonsa, konieczna jest instalacja mechanizmów stabilizujących zużycie, dodatkowe wolumeny energii spowodują bowiem quasi-powiązaną z ekonomicznym prawem Saya sytuację, w której nadmiar podaży będzie szukał ujścia w popycie, często pochodzącym z importu w ogromnych ilościach. Konieczna jest sekwencyjna implementacja najpierw Systemu Kwantyfikacji Energii Wirtualnej, potem Banku Energii, a na koniec komplementarnej do polskiego złotego, czy w przyszłości euro, waluty energetycznej, która wyrażałaby wartość energetyczną towarów i usług tak, by wyeliminować absurdy dzisiejszego systemu monetarnego i na styl protokołu Oil-Depletion tworzyć presję efektywnościową poprzez bardziej wydajną produkcję i konsumpcję. Pomysł Richarda Heinberga polega na zwyczajowym samoograniczaniu zapotrzebowania po obu stronach łańcucha popytowo-podażowego rzędu 0,5-1,5 % rocznie tak, by zautomatyzować i narzucić gospodarce nawyk oszczędzania energii tam, gdzie jest ona bezproduktywnie wykorzystywana, a następnie przekazać ją do Banku Energii i transfer w formie nadwyżki np. sektorowi Research, Development and Deployment (RD&D). Jedną z aktywności gospodarczych, gdzie energia (i pieniądze) jest bezsensownie wydatkowana, jest np. tracenie ogromnych ilości żywności w przemyśle spożywczym, średnio 300 kg na statystycznego Polaka, jednak większość tej liczby jest marnowane w strukturach produkcyjnych samej gałęzi. Jeżeli przyjmiemy, że Polak wyrzuca 300 kg ekwiwalentu przeciętnego posiłku 6 MJ 22, których średnio jemy 3, to po szybkich kalkulacjach (ilość wyrzucanego jedzenia x liczba ludności Polski) wychodzi nam, że możemy zaoszczędzić 200 PJ energii za jednym ruchem. Oczywiście to zaledwie 0,5 % globalnego zużycia energii przez nasz kraj, jednak ograniczenie marnotrawstwa energii możliwe jest również w pozostałych przemysłach: transportowym, samochodowym, chemicznym, wszędzie tam, gdzie system monetarny nieprawidłowo przekazuje bodźce do gospodarki. Całą ideę oddają słowa pewnego naukowca. Swego czasu Colin Campbell, geolog z Oksfordu, wyraźnie 22 Bomford. M., Energy Food Smart Choices, Kentucky

168 poirytowany wyraził opinię-pytanie: Który (idiota) wymyślił system, w którym to energia służy pieniądzowi, a nie pieniądz energii? Pomysłodawca obecnego, wadliwego systemu nigdy się nie zgłosił. Czas to zmienić, arytmetyka systemu, tak chwalona przez słynnego Miltona Friedmana, słabo oddaje energetyczne realia. Oto przykład obecnie, sprzedając tonę węgla (29000 MJ), oddajemy za 1 zł 8800 kilokalorii, a w zamian, za otrzymaną złotówkę, dzieląc ilość dostępnego pieniądza M1 w Polsce (872 mld zł) i roczną konsumpcję energii w kraju (przyjmijmy przedkryzysowy 2007 r. i 4200 PJ, czyli kilokalorii), jesteśmy w stanie zakupić zaledwie 1150 kcal 23. Tracimy zatem na takiej transakcji blisko 8- krotnie, pozbawiając się energetycznego parytetu siły nabywczej, który obecnie w postaci tzw. współczynnika parytetu siły nabywczej (PPP) jest mierzony tylko i wyłącznie w kategoriach monetarnych. Ekonomia, jako nauka o zagospodarowaniu zasobów, powinna jednak wykształcić narzędzia pozwalające na ocenę efektywnego, a nie nominalnego (ilościowego), stanu bazy kapitałowej, której trzon stanowi energia. Taki stan rzeczy nie może trwać w nieskończoność, jest on możliwy jedynie w czasach, gdy model gospodarczy opiera się o założenia marnotrawcze i krótkoterminowe. Podsumowanie Podwaliną, świętym Graalem sukcesu ekonomicznego Stanów Zjednoczonych oprócz seniorażu jest przede wszystkim dostęp do tanich źródeł energii, pozyskiwanych kosztem interwencji militarnych na całym świecie, eksploatacja bogatych złóż dóbr prywatnych jak ropa w Teksasie czy węgiel w Wyoming, oraz dóbr publicznych słońce w Kalifornii czy woda na tamie Hoovera. Europa, a w szczególności Polska z uwagi na swoją energochłonność i brak argumentów siłowych, są zmuszone do poszukiwania podobnych źródeł innymi metodami, nacechowanymi efektywnością. Nad Wisłą konieczne jest stworzenie energetyki z gwarancją kapitału, a nie swoiste podłączanie i przedstawianie sukcesu 23 Opracowanie własne na podstawie danych Narodowego Banku Polskiego. 168

169 gospodarczego za pomocą miary przepływów Produktu Krajowego Brutto. Przepływami żyją bowiem obecne pokolenia, a nie przyszłe. Jacek Sobański doktorant w Instytucie Politologii Uniwersytetu Opolskiego Abstrakt Artykuł traktuje o polskiej polityce energetycznej w kontekście niedawno przyjętej przez rząd linii politycznej, która pierwotnie ma polegać na wsparciu i dokapitalizowaniu polskiego rynku elektroenergetycznego w zakresie dalszego rozwoju i ekspansji technologii węglowych. Została w nim przedstawiona subiektywna ocena obecnego stanu sektora wytworu energii elektrycznej, w mniejszym stopniu ciepła oraz wizja konsekwencji, jakie mogą wyniknąć z takiego stanu rzeczy w perspektywie najbliższych kilku dekad. W dalszej części artykułu zostały przedstawione propozycje zmian strukturalnych, które mogłyby poprawić zarówno energochłonność polskiej gospodarki, jak i jej odporność na wstrząsy wywołane kryzysami energetycznymi, jakie będą miały miejsce w przyszłości. THE OFFICIAL STATEMENT OF THE POLISH GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF PENDING CHALLENGES OF THE NEW ENERGY POLICY ON THE EXAMPLE OF OPOLE POWER PLANT PROPOSED CHANGES Abstract The article deals with the Polish energy policy in the context of the recently adopted government's political line, which primarily has to rely on the support and recapitalization of the Polish power market based on further development and expansion of coal-based technologies. It is the author s subjective assessment of the current state of the electricity sector in Poland, to a lesser degree of the heat sector, and the vision of the consequences that might result from such a state of things in the next few decades. Next, the author focuses on the presentation of proposals for 169

170 structural changes that would improve both the energy consumption of the Polish economy and its resilience to energy shocks in the future. 170

171 Paweł Turczyński POLITYKA KLIMATYCZNA UE W DOKUMENTACH RADY EUROPEJSKIEJ Słowa kluczowe: CO2, efekt cieplarniany, UNFCCC, Unia Europejska, zmiany klimatyczne Wprowadzenie Podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych na temat Środowiska i Rozwoju w dniach 3-14 czerwca 1992 r. w Rio de Janeiro (popularnie zwanej II Szczytem Ziemi)1 została przyjęta Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). UNFCCC została podpisana 5 maja 1992 r., weszła w życie 21 marca 1994 r. i początkowo nie zawierała żadnych wiążących nakazów dotyczących ograniczenia emisji gazów cieplarnianych2. Na jej podstawie natomiast rokrocznie w I połowie grudnia zwoływana jest Konferencja Stron (Conference of the Parties, COP). 11 grudnia 1997 r. na COP 3 w Kioto został jednak przyjęty protokół do UNFCCC, wprowadzający konkretne wymogi (tzw. protokół z Kioto). Kraje, które ten protokół ratyfikowały (wszedł on w życie 16 lutego 2005 r.) 3, zobowiązały się: do 2012 r. zredukować emisję gazów cieplarnianych co najmniej o 5%, przyjmując za bazę 1990 r. uruchomić pomiędzy sobą handel limitami emisyjnymi, aby te, które nie mają już prawa do wytwarzania gazów cieplarnianych, mogły odpłatnie takowe nabyć. 1 Odbyła się ona w 20 lat po I Szczycie Ziemi Konferencji ONZ w Sztokholmie pod hasłem Mamy tylko jedną Ziemię w 1972 r. 2 Do gazów cieplarnianych oprócz dwutlenku węgla CO2, który w połowie dekady stanowił ok. 74% ogółu ich emisji (z tego 57% - w drodze spalania paliw, a 17% poprzez wylesianie, procesy zachodzące w biomasie, itp.), zalicza się także metan CH4 (14%), tlenek diazotu N2O (8%) oraz gazy fluoryzowane (ok. 1%). 3 Dla wejścia protokołu w życie wymagana była ratyfikacja na poziomie 2 X 55 minimum 55 państw (ze 141 podpisujących), które wytwarzałyby 55% dwutlenku węgla. Państwem, którego ratyfikacja w dn. 4 listopada 2004 r miała charakter decydujący, była Rosja. 171

172 W związku z tym, że w ten sposób w 2005 r. utworzyły się dwie grupy państw: sygnatariusze UNFCCC i jako węższa grupa sygnatariusze Protokołu z Kioto, od tegoż roku ich doroczne konferencje przyjęły dwoistą numerację: w Montrealu (28 listopada 9 grudnia 2005 r.) odbyło się jednocześnie spotkanie 11. COP i 1. MOP/CMP (Meeting of the Parties / Conference meeting of the Parties). Tabela 1. Lista spotkań UNFCCC od 2005 r. Miejsce szczytu Data COP MOP/CMP Montreal, Kanada Nairobi, Kenia Bali, Indonezja Poznań, Polska Kopenhaga, Dania Cancun, Meksyk Durban, RPA Doha, Katar Źródło: Opracowanie własne. O ile UE traktowała porozumienie z Kioto jako pierwszy krok do budowy światowej odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, o tyle inne podmioty postrzegały ten układ jako element gry politycznej. I tak USA odmawiały ratyfikacji porozumienia (wycofały się z procedury w marcu 2001 r., tuż po przejęciu rządów przez G.W. Busha), uznając je za hamujące ich rozwój gospodarczy. Szybko rozwijające się Chiny również korzystały z wysokoemisyjnych źródeł energii i nie były zainteresowane ich kosztowną wymianą na bardziej przyjazne środowisku. Wiele krajów uboższych uznawało układ za blokujący ich szanse na rozwój i narzucony przez zamożne państwa, pragnące utrzymać własną przewagę gospodarczą 4. 4 Urs Luterbacher, Degradation Environment, climate change, and the Kyoto Protocol, [w:] Antonio Missiroli (red.) Disasters, Diseases, Disruptions: a new D-drive for the EU, ChP nr 83, September 2005, Paris, s

173 Tabela 2. Najwięksi emitenci CO Mln t. % Mln t. % Mln t. % Mln t. % Chiny 7 23,5 7 23,9 8,2 24,6 9,7 29 Indie 1,7 5,8 1,6 5,2 2,1 6,2 2 5,9 Japonia 1,2 4 1,1 3,7 1,1 3,3 1,2 3,7 Rosja 1,7 5,7 1,5 5,2 1,7 5 1,8 5,5 USA 5,5 18,3 5,3 17,9 5,5 16,2 5,4 16,2 UE 4,2 14 3,6 12,3 3,6 10,7 3,5 10,5 Świat 29, , , ,4 100 Opracowanie własne. Dane za 2008 i 2009 r. International Energy Agency, za 2010 i 2011 r. - United States Department of Energy's Carbon Dioxide Information Analysis Center (CDIAC); Niniejszy artykuł ma na celu przybliżenie stanowiska UE i jego ewolucji w zakresie zmian klimatu wywołanych działalnością ludzką. Ponieważ za najważniejszą z instytucji UE, mającą kluczowe znaczenie dla działalności państw członkowskich, można uznać Radę Europejską, dokumenty z jej spotkań (odbywających się 4-6 razy do roku) zostały w tym tekście uznane za szczególnie miarodajne. Ogólne założenia polityki klimatycznej UE Od wielu lat UE uznaje zmiany klimatu, zwłaszcza te wywołane przez człowieka, za zjawisko wysoce niepożądane przy czym jej stanowisko implicite zakłada, że: klimat ociepla się i że jest to zjawisko negatywne dla przyrody, ludzi i gospodarki; działalność człowieka (w szczególności emisja dwutlenku węgla, narastająca od momentu rozpoczęcia industrializacji ok. 250 lat temu) ma w tym zjawisku znaczący udział; można dokonać takich zmian w światowej gospodarce czy nawykach konsumenckich, które promować będą np. przyjazne środowisku źródła 173

174 energii czy też redukcję jej zużycia, a więc doprowadzą do zahamowania (być może też cofnięcia) zachodzących zmian 5. Same państwa członkowskie UE w pierwszej dekadzie XXI w. nie wywiązywały się jednak ze zobowiązań przyjętych w Kioto. Na lata UE zapowiedziała redukcję emisji CO 2 o 8%, tymczasem do 2002 r. uczyniła to zaledwie o 2,9% (Niemcy, Francja i Wielka Brytania dokonały obniżek zbliżonych do zapowiadanych, ale np. Włochy i Hiszpania odnotowały wręcz wzrost emisji CO 2 ) 6. W UE udział CO 2 w emisji wszystkich gazów cieplarnianych jest nieco wyższy niż w skali świata i sięga ok. 80%. Unijni krytycy porozumienia z Kioto zarzucali jego zwolennikom krótkowzroczność (nakładanie na własną gospodarkę obciążeń, których nie ponosiły inne państwa), a także rywalizację wewnątrzunijną : blokowanie przez państwa wysoko rozwinięte szans powtórzenia ich drogi rozwoju gorzej rozwiniętym państwom UE. Na szczycie 22/23 marca 2005 r. (pierwszym po wejściu w życie Protokołu z Kioto) RE oświadczyła, że (pkt 43-46) 7 : zmiany klimatu mogą spowodować znaczne negatywne skutki środowiskowe, gospodarcze i społeczne w wymiarze globalnym ( ) aby podstawowy cel UNFCCC został zrealizowany, wzrost globalnej średniej rocznej temperatury przy powierzchni nie powinien przekroczyć 2 C w porównaniu do poziomów z okresu przedindustrialnego. Szukając porozumienia z innymi emitentami CO 2, UE szacowała, że: dla państw rozwiniętych należałoby rozważyć poziomy redukcji emisji rzędu 15-30% do roku Wśród naukowców nie ma pełnej zgody co do żadnego z tych założeń. Poczynając od kierunku zmian (pół wieku temu popularna była teoria przeciwna o nadchodzącej epoce lodowcowej), poprzez wpływ człowieka na nie (znaczne wahania klimatu następowały w starszych epokach historycznych), aż do uznania za źródła zanieczyszczenia pochodne spalania węgla zob. Dariusz Brodawka, Zmiany klimatu jako nowe zagrożenie bezpieczeństwa, Warszawa 2009, s U. Luterbacher, Degradation, dz. cyt., s RE w Brukseli, marca 2005 r., Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 23 marca 2005 r., 7619/1/05 REV 1 CONCL

175 Szczyt RE z grudnia 2005 r. 8, odbywający się świeżo po szczycie UNFCCC w Montrealu, kwestiom klimatu poświęcił część VII Konkluzji, Zmiany klimatu i zrównoważona gospodarka energią (pkt 14-17): RE z zadowoleniem przyjmuje postępy poczynione w 2005 r. w opracowywaniu średnio- i długoterminowej strategii UE oraz w ożywianiu międzynarodowych negocjacji w sprawie zmian klimatu. RE uznała, że konferencja w Montrealu była sukcesem w realizacji UNFCCC i protokołu z Kioto, gdyż zaangażowała do współpracy wszystkie kraje. RE poparła również dialog i współpracę technologiczną z Indiami, Chinami i Rosją, wspólne zarządzanie skutkami oddziaływania zmian klimatu, a także uruchomienie polityk powstrzymujących wzrost zanieczyszczenia. Od 2005 r. funkcjonuje unijny system handlu emisjami (EU Emissions Trading System, EU ETS), będący pierwszym i największym na świecie międzynarodowym mechanizmem redukowania emisji CO 9 2. EU ETS obejmuje ponad 12 tys. elektrowni i instalacji przemysłowych w krajach UE i dotyczy 46% emisji dwutlenku węgla w Europie. Efektywność tego systemu jest często poddawana w wątpliwość jego koszt dla europejskiej gospodarki wyniósł ok. 300 mld euro, a jego wpływ na ograniczenie emisji CO 2 uznawano za niewielki. Koszty zakupu uprawnień do emisji europejskie firmy wliczają w koszty produkcji bądź przenoszoną produkcję do krajów mniej restrykcyjnych (emissions outsourcing) choćby na Białoruś. Regulacje urzędowe, deformujące zasady gry rynkowej, zachęcały do nadużyć w 2009 r. Europol donosił o rosnącej skali oszustw w obrocie certyfikatami emisyjnymi, które w niektórych krajach mogły sięgać 90% ich wartości. W 2010 r. szacowano, że dokonujące tych nadużyć grupy przestępcze zarobiły w ciągu 2 lat ponad 7 mld euro 10. Wreszcie, gdy w 2012 r. giełdowe ceny certyfikatów emisyjnych znacząco spadły w związku z kryzysem oraz wcześniejszymi inwestycjami 8 RE w Brukseli grudnia 2005 r. Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 30 stycznia 2006 r /1/05 REV 1. 9 System wprowadzony na mocy Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r., ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, publ. Dz.Urz. UE L 275/32, z dnia Jedną z patologii było deklarowanie uruchamiania zakładów emitujących gazy cieplarniane, które faktycznie nigdy nie rozpoczynały działalności ale otrzymywały limity emisyjne, a następnie je odsprzedawały. 175

176 ograniczającymi emisję CO 2 UE zapowiedziała podniesienie tych cen na drodze regulacji. Limity emisji CO 2 dla Polski na pierwsze lata członkostwa w UE ( ) wyniosły 714, 8 mln ton (maksymalnie 239,1 mln ton rocznie). Na kolejne 5 lat ( ) limit emisyjny dla Polski został wyraźnie zredukowany ogółem 1042,6 mln ton, czyli 208,5 mln ton rocznie (redukcja emisji o 12,8%) 11. Kwestia ochrony klimatu na forum Rady Europejskiej Szczyt RE w Brukseli marca 2006 r. 12 poświęcony był w zasadzie w całości programowi Odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. Niemniej do konkluzji dodano załącznik nr III: Polityka energetyczna dla Europy (EPE); Orientacyjny wykaz działań, w którego pkt. 28 (Wkład na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu) znalazła się wzmianka: Podczas rozmów z państwami trzecimi UE powinna działać na rzecz rozwoju zrównoważonych i racjonalnych systemów energetycznych oraz przyjąć bardziej zapobiegawczą i dalekowzroczną postawę w walce ze zmianami klimatu, w propagowaniu odnawialnych źródeł energii, technologii o niskiej emisji zanieczyszczeń i racjonalniejszego wykorzystania energii oraz we wdrażaniu rozwiązań protokołu z Kioto. Na szczycie RE w dniach czerwca 2006 r. przypomniano inicjatywę zielonej dyplomacji z 2003 r. co prawda dopiero w ostatnim punkcie Konkluzji w dziale Sprawy Różne (pkt 97) 13. Zieloną dyplomację zapoczątkowano w czerwcu 2003 r.: w celu lepszej integracji zagadnień dotyczących środowiska i zrównoważonego rozwoju w stosunkach zewnętrznych. Wśród zasad, które UE uznawała za kluczowe w ochronie środowiska, znajdowały się: efektywny multilateralizm (Multilateral Environmental Agreements, MEAs), powierzenie ONZ 11 Agnieszka Szymacha, Społeczno-gospodarcze skutki handlu emisjami CO2 wybrane aspekty teoretyczne, [w:] Grażyna Maniak (red.), Problemy ekonomii i polityki gospodarczej (materiały konferencyjne), Szczecin 2008, s Posiedzenie RE w Brukseli marca 2006 r. Konkluzje Prezydencji; RUE, Bruksela, 18 maja 2006 r. 7775/1/06 REV RE w Brukseli, czerwca 2006 r. Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 17 lipca 2006 r /1/06 REV

177 centralnej roli w ochronie środowiska, wzmocnienie współpracy z WTO, stworzenie systemu monitorowania i ostrzegania o stanie środowiska naturalnego 14. Niemal rok później, szczyt RE 8 marca 2007 r. 15 stawiał jeszcze ambitniejsze i bardziej skonkretyzowane cele (pkt 30-34): Kraje rozwinięte powinny nadal przodować w tym względzie ( ) wspólnego zmniejszenia swych emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. o ok. 30% w stosunku do 1990 r. Powinny to zrobić także z myślą o wspólnym obniżeniu swych emisji do 2050 r. o 60 80% w stosunku do 1990 r. RE zapowiedziała osiągnięcie tego celu, pod warunkiem, że inne kraje rozwinięte obniżą swoje emisje w porównywalnym stopniu, a kraje rozwijające się dokonają redukcji: na miarę swych zobowiązań i odnośnych możliwości. Dodano również, iż: UE podejmuje stanowcze, niezależne zobowiązanie do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. o co najmniej 20% w porównaniu do 1990 r. ( ) RE wyraża gotowość do kontynuacji i zwiększania udzielanego krajom rozwijającym się wsparcia w zmniejszaniu ich wrażliwości i w dostosowywaniu się do zmian klimatu. Był to swoisty szantaż moralny wobec innych państw, a zarazem założenie, że UE ma tak znaczący autorytet, iż inni pójdą w jej ślady. Kwartał później, na szczycie RE czerwca 2007 r. (pkt 40-41) 16 można było sądzić, że presja UE na resztę świata odnosi skutek: (RE) Z zadowoleniem przyjmuje ważny sygnał wysłany ze szczytu G8, który odbył się w Heiligendamm (6-8 czerwca 2007 r.). Wyraźne odniesienie do obniżenia emisji co najmniej o połowę do roku 2050, zaangażowania w proces UNFCCC oraz osiągnięcia przed 2009 rokiem kompleksowego porozumienia dotyczącego okresu po roku 2012 stanowi obiecującą podstawę dla zbliżających się negocjacji ( ), które powinny się rozpocząć na Bali w grudniu 2007 r. RE zachęca wszystkie strony do aktywnego i konstruktywnego udziału w pilnej i globalnej reakcji na wyzwanie związane ze zmianami klimatu w oparciu o zasadę wspólnych, lecz zróżnicowanych obowiązków i odnośnych 14 Francesco Francioni, The role of the EU in promoting reform of the UN in the field of human rights and environmental protection, [w:] Martin Ortega (red.), The European Union and the United Nations; Partners in effective multilateralism; ChP nr 78; June 2005, Paris, s RE w Brukseli 8-9 marca 2007 r. Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 9 marca 2007 r. 7224/07 CONCL RE w Brukseli czerwca 2007 r. Konkluzje Prezydencji, Bruksela, 20 lipca 2007 r /1/07 REV 1, CONCL

178 zdolności. W 2007 r. problem zmian klimatu został uznany za tak istotny, iż zajęła się nim ONZ: w kwietniu odbyła się debata w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, a na przełomie września i października debata generalna w Zgromadzeniu Ogólnym 17. Kolejny szczyt RE, 14 grudnia 2007 r. 18 odbywał się w trakcie szczytu UNFCCC na Bali i starał się wesprzeć przyjęcie ostatecznego porozumienia (pkt 54): Konferencja stron UNFCCC odbywająca się na Bali musi ( ) dać zgodę na rozpoczęcie negocjacji prowadzących do przyjęcia do 2009 r. globalnego, ogólnego i skutecznego porozumienia obejmującego okres po 2012 r. Na Bali m.in. przyjęto Plan Działania (Bali Action Plan), mający charakter deklaracji politycznej, w którym kraje rozwinięte zobowiązały się zredukować emisję gazów cieplarnianych o 10-40% do 2020 r. Następna RE w dniach marca 2008 r. 19 podsumowywała wydarzenia sprzed kwartału (pkt 17-19): Konferencja klimatyczna na Bali ( ) stanowiła duży przełom i zapoczątkowała międzynarodowy proces negocjacyjny, ( ) który został w pełni przedstawiony w harmonogramie z Bali. UE jest zdecydowana utrzymać pozycję światowego lidera w działaniach związanych ze zmianami klimatu i energią, a także podtrzymać tempo negocjacji dotyczących UNFCCC i Protokołu z Kioto ( ) Celem jest doprowadzenie do zawarcia w 2009 r. w Kopenhadze ambitnego, globalnego i kompleksowego porozumienia w sprawie zmian klimatu, przewidującego podjęcie po 2012 r. działań odpowiadających celowi UE, który zakłada ograniczenie wzrostu temperatury na świecie do 2 C. ( ) RE uznaje także, że w kontekście konkurencji na rynkach światowych ryzyko wyprowadzania wysokoemisyjnej produkcji do krajów o mniej restrykcyjnej polityce ochrony środowiska 20 stanowi problem w niektórych sektorach, w których konkurencja międzynarodowa jest szczególnie silna ( ); W połowie 2008 r. optymizm przywódców UE w kwestii realizacji przez nią zobowiązań o ochronie klimatu i wzrostu jej roli jako światowego lidera ochrony 17 Dariusz Brodawka, Zmiany klimatu jako nowe zagrożenie bezpieczeństwa, Warszawa 2009, s. 126, Posiedzenie RE w Brukseli 14 grudnia 2007 r., Konkluzje Prezydencji; RUE, Bruksela, 14 lutego 2008 r /1/07 REV 1, CONCL RE w Brukseli marca 2008 r., Konkluzje Prezydencji; RUE, Bruksela, 20 maja 2008 r. 7652/1/08 REV 1, CONCL Ang. carbon leakage. 178

179 środowiska był na tyle duży, że RE w dniach czerwca stwierdzała (pkt 44) 21 : UE jest zdecydowana utrzymać pozycję międzynarodowego lidera w działaniach związanych ze zmianami klimatu i energią. RE z zadowoleniem przyjmuje postępy w zakresie ambitnego, globalnego i kompleksowego porozumienia w sprawie zmian klimatu ( ) przewidujące podjęcie odpowiednich działań po roku Tempo negocjacji musi ulec przyspieszeniu, aby możliwe było zawarcie w Kopenhadze w 2009 r. porozumienia uwzględniającego limit wynoszący 2 C. W unijnych dokumentach autoidentyfikacja międzynarodowy lider ochrony klimatu pojawiała się coraz częściej. O wyjątkowym znaczeniu ochrony klimatu dla unijnej polityki świadczyła kolejna deklaracja: Aby zachować przywództwo i wiarygodność na arenie międzynarodowej, UE musi szybko osiągnąć porozumienie w sprawie swojego pakietu dotyczącego klimatu i energii. Szczyt w Poznaniu Szczyt UNFCCC (COP-14/MOP-4) w Poznaniu w dniach 1 12 grudnia 2008 r. miał charakter przygotowania do kolejnego spotkania w Kopenhadze. W Poznaniu planowano przyjęcie rozmaitych propozycji ułatwiających przyszłe negocjacje kopenhaskie, dotyczących dodatkowych źródeł finansowania, sposobu adaptacji i mechanizmów zapobiegania zmianom klimatycznym. Kolejnym zadaniem miało być określenie, w jaki sposób zobowiązać kraje do realizacji protokołu z Kioto, a także czym go zastąpić (wygasał w 2012 r.). Gospodarzem konferencji był polski rząd, ale na czas jej trwania teren prac uznany został za obszar eksterytorialny podlegający wyłącznej jurysdykcji ONZ. Program konferencji obejmował oficjalne spotkania plenarne, nieoficjalne negocjacje państw członkowskich konwencji UNFCCC i protokołu z Kioto, dyskusje panelowe, prezentacje grup roboczych, zespołów ekspertów, organizacji pozarządowych, a także towarzyszące konferencji 21 RE w Brukseli czerwca 2008 r., Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 17 lipca 2008 r /1/08 REV 1, CONCL

180 ogólnodostępne wystawy, pokazy, seminaria i happeningi. W spotkaniu uczestniczyło ponad 11 tys. osób w tym ponad 190 delegacji rządowych 22. Konferencję w Poznaniu planowano ze świadomością, że w latach emisja gazów cieplarnianych zmniejszyła się o 5%, głównie ze względu na zmniejszenie produkcji przemysłu ciężkiego w postkomunistycznych krajach Europy Wschodniej przechodzących transformację. Mimo to od 2000 roku emisja gazów cieplarnianych w 41 najbardziej uprzemysłowionych krajach na świecie (również w państwach-sygnatariuszach Protokołu z Kioto) wzrosła o 2-2,5%. Spotkanie w Poznaniu, pomimo przygotowawczego i niesamodzielnego charakteru rozczarowało. Przed szczytem oczekiwano, że jednym z osiągnięć będzie przyjęcie "Wspólnej wizji", czyli dokumentu wskazującego, jak bardzo w przyszłości cały świat (a głównie kraje rozwinięte) zredukuje swoje emisje CO 2. Tymczasem różnice zdań między delegacjami były tak duże, że nie udało się nawet dokonać wspólnej oceny stanu realizacji protokołu z Kioto, czyli dotychczasowego porozumienia o redukcji emisji CO 2. Przywódcy państw Unii zgodzili się na przyjęcie mniej ambitnej niż pierwotnie zakładano wersji pakietu klimatycznego. Redukowało to szanse przejścia do produkcji czystej energii. Powstrzymaniem zmian klimatycznych i zmniejszeniem emisji gazów cieplarnianych nie były też zainteresowane Arabia Saudyjska, Australia, Japonia, Kanada ani Rosja. Natomiast redukcje emisji zapowiedziały Chiny, a zwłaszcza Meksyk (ten ostatni o 50% do 2050 r.). Uruchomiono tzw. Fundusz Adaptacyjny, przeznaczony dla najuboższych krajów dotkniętych globalnym ociepleniem. Spotkanie w Poznaniu przypadło na początek kryzysu finansowego 2008 r., ale też w okresie zwiększonego zainteresowania odnawialnymi źródłami energii. O jego przygotowawczym charakterze świadczy to, że na kolejnych szczytach RE w 2008 r. (15-16 października i grudnia) nie zwrócono na tę konferencję większej uwagi. 22 Próbowano też wyliczyć, jakim obciążeniem dla środowiska jest sam szczyt w Poznaniu. W związku z organizacją COP 14 do atmosfery wyemitowano 21,7 tys. ton CO2. Z czego 17,5 tys. ton przypadało na ruch lotniczy związany ze szczytem, 2,7 tys. ton na ogrzanie i oświetlenie hoteli dla gości, a 1,5 tys. ton na ogrzanie i oświetlenie sal konferencyjnych, w których obrady się toczyły, zob

181 Na szczytach tych negocjowano limity emisji CO 2, jakie przysługiwać miały poszczególnym państwom UE. Polityka klimatyczna a kryzys finansowy Kwestia powstrzymania zmian klimatycznych powróciła dopiero na szczycie RE marca 2009 r. 23 Zauważyć można było brak nowych propozycji w zakresie globalnych redukcji zanieczyszczeń (jedynie podtrzymanie ofert dotychczasowych) przy jednoczesnym poszerzeniu planowanej pomocy dla państw najuboższych (pkt ): UE pragnie nadal odgrywać przewodnią rolę w osiągnięciu w Kopenhadze w grudniu 2009 r. globalnego kompleksowego porozumienia w sprawie klimatu, którego celem jest ograniczenie globalnego wzrostu temperatury do poziomu poniżej 2 C. W tym celu RE przywołuje zobowiązanie UE do redukcji emisji o 30% stanowiące wkład w takie porozumienie, o ile inne kraje rozwinięte zobowiążą się do porównywalnej redukcji emisji, a zaawansowane kraje rozwijające się wniosą wkład na miarę swoich zobowiązań i możliwości. ( ) RE podkreśla, jak duże znaczenie ma budowanie globalnego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla ( ) Do finansowania działań łagodzących skutki zmiany klimatu i działań dostosowawczych, szczególnie w najsłabszych krajach rozwijających się, niezbędne będą znaczące krajowe i zewnętrzne źródła finansowania ( ). UE będzie mieć stosowny udział w finansowaniu takich działań w krajach rozwijających się. ( ) UE będzie zwracać szczególną uwagę na potrzeby krajów rozwijających się, które znajdują się w najmniej korzystnej sytuacji. W tonie bardziej dramatycznym wypowiadał się o ochronie środowiska szczyt RE w dniach czerwca 2009 r. 24, próbując przy tym wiązać to zagadnienie ze zwalczaniem kryzysu finansowego i stagnacji gospodarczej (pkt 28-32): Nadszedł czas na to, by społeczność międzynarodowa podjęła niezbędne zobowiązania pozwalające ograniczyć globalne ocieplenie do wartości poniżej 2 C. Spójna reakcja na wyzwania 23 RE w Brukseli marca 2009 r. Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 29 kwietnia 2009 r. 7880/1/09 REV 1, CONCL RE w Brukseli czerwca 2009 r. Konkluzje Prezydencji; Bruksela, 10 lipca 2009 r /2/09 REV 2, CONCL

182 wynikające zarówno ze zmiany klimatu, jak i z kryzysu gospodarczego i finansowego zapewni nowe perspektywy i możliwości przejścia ku bezpiecznej i zrównoważonej gospodarce niskoemisyjnej zdolnej generować wzrost oraz tworzyć nowe miejsca pracy. ( ) Aby proces ten nasilić, UE zintensyfikowała dwustronny dialog w sprawie zmiany klimatu ( ) z udziałem Chin, Japonii, Kanady, Republiki Korei, Rosji i USA 25. UE jest gotowa odegrać we wspomnianym procesie czołową rolę. Sama podjęła ambitne i prawnie wiążące zobowiązanie, by do 2020 r. ograniczyć emisję gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu z 1990 r. Jest skłonna zgodnie z konkluzjami RE z grudnia 2008 r. zobowiązać się nawet do redukcji o 30%, o ile inne kraje rozwinięte zobowiążą się do porównywalnych ograniczeń, a kraje rozwijające się przyczynią się do redukcji stosownie do swojej odpowiedzialności i swoich zdolności. W zmienionej sytuacji gospodarczej propozycja UE stawała się jednak znacznie mniej atrakcyjna. Od dawna oczekiwany szczyt UNFCCC w Kopenhadze próbowała dopingować kolejna RE (pierwsza po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego), obradująca w dniach grudnia 2009 r. (pkt 34-37) 26 : Konferencja kopenhaska to dla społeczności międzynarodowej historyczna okazja, by podjąć wspólne działania będące odpowiedzią na wyzwanie, jakim jest zmiana klimatu. Wszystkie strony muszą całkowicie poświęcić się osiągnięciu w Kopenhadze globalnego, kompleksowego, ambitnego i politycznie wiążącego porozumienia ( ) opartego na podstawowych elementach Protokołu z Kioto. ( ) Porozumienie powinno doprowadzić do sfinalizowania ( ) prawnie wiążącego instrumentu na okres rozpoczynający się 1 stycznia 2013 r. ( ) Naszym wspólnym celem musi być utrzymanie uzasadnionego naukowo limitu globalnego ocieplenia poniżej poziomu 2 o C. ( ) RE wzywa kraje rozwinięte, by niezwłocznie to uczyniły, a kraje rozwijające się, w szczególności te bardziej zaawansowane, by zobowiązały się do odpowiednich działań łagodzących. UE jest liderem w przeciwdziałaniu zmianie klimatu. W ramach globalnego i kompleksowego porozumienia dotyczącego okresu po 2012 r. UE ponowiła swoją 25 W tym kontekście ciekawe jest pominięcie Indii emitenta CO 2 większego niż Japonia czy Rosja. 26 RE w Brukseli grudnia 2009 r. Konkluzje; Bruksela, 11 grudnia 2009 r., EUCO 6/09, CO EUR 6, CONCL

183 ofertę: redukcję emisji do 2020 r. o 30% w porównaniu z 1990 r., o ile inne kraje rozwinięte zobowiążą się do porównywalnej redukcji emisji, a kraje rozwijające się wniosą wkład na miarę swoich zobowiązań i możliwości. RE przyznała też, że: wymaga to zwiększenia wsparcia finansowego. UE wzywa kraje rozwinięte, by ogłosiły, jakie wkłady wniosą w takie wsparcie ( ). UE jest przekonana, że zostanie osiągnięta ogólna kwota wynosząca 7 mld EUR rocznie. UE i jej państwa członkowskie są gotowe wnieść wkład w postaci szybko uruchamianego finansowania w wysokości 2,4 mld EUR rocznie w latach Szczyt w Kopenhadze zakończył się jednak bez większych efektów, gdyż zablokowały go USA i Chiny; końcowa deklaracja zapowiadała znaczące redukcje emisji gazów cieplarnianych ale dopiero na 2050 r. RE w dniach marca 2010 r. starała się wskazać osiągnięcia kopenhaskiego szczytu UNFCCC, lokując swoje oczekiwania w następnym z kolei szczycie w meksykańskim Cancun (pkt 11-13) 27 : Globalne i kompleksowe, wiążące prawnie porozumienie pozostaje jedynym skutecznym sposobem osiągnięcia uzgodnionego celu polegającego na ograniczeniu wzrostu temperatury na świecie do 2 C powyżej poziomu sprzed epoki przemysłowej. ( ) należy obecnie nadać nowy impuls międzynarodowemu procesowi negocjacyjnemu. Rezultatem spotkania COP 16 w Cancun powinny być przynajmniej konkretne decyzje włączające porozumienie kopenhaskie w proces negocjacyjny ONZ i dotyczące nierozstrzygniętych kwestii. UE i jej państwa członkowskie będą realizować zobowiązanie, aby w latach przeznaczać rocznie 2,4 mld EUR na szybką pomoc finansową. UE i inne kraje rozwinięte zobowiązały się wspólnie mobilizować środki, które do 2020 r. osiągną pułap 100 miliardów USD rocznie 28, aby pomóc krajom rozwijającym się w walce ze zmianą klimatu. UE zwiększy działania ukierunkowane na państwa trzecie. Uczyni to przez zajęcie się kwestiami zmiany klimatu na wszystkich posiedzeniach regionalnych i dwustronnych, w tym podczas posiedzeń na szczycie, jak również na innych forach, 27 RE marca 2010 r. Konkluzje, Bruksela, 26 marca 2010 r., EUCO 7/10, CO EUR 4, CONCL Ciekawostka kwotę podano w USD a nie w euro. 183

184 jak np. G20. Oznaczało to, że w obliczu niepowodzenia szczytu COP, UE będzie korzystać z innych form współpracy międzynarodowej. Przed nadchodzącym 16. spotkaniem UNFCCC w Cancun, odbywał się kolejny szczyt RE (28-29 października 2010 r.), który poświęcił zmianom klimatu punkt 7 29 : Postęp w przeciwdziałaniu zmianie klimatu staje się coraz pilniejszą potrzebą. Dlatego ważne jest, by konferencja w Cancun przyniosła istotny pośredni efekt oparty na Protokole z Kioto i otwierający drogę do opracowania globalnych i kompleksowych prawnie wiążących ram, które uwzględnią wskazówki polityczne zawarte w porozumieniu kopenhaskim. Niezwykle istotne jest, by UE i jej państwa członkowskie nadal odgrywały konstruktywną rolę i zajmowały jednolite stanowisko ( ) UE ponownie oceni sytuację po konferencji w Cancun, w tym przeanalizuje możliwości przyjęcia docelowej wielkości redukcji emisji gazów cieplarnianych przekraczającej zakładane 20% ( ) Dążąc do międzynarodowego porozumienia, UE będzie równolegle pracować nad bardziej zróżnicowanym podejściem do nawiązywania współpracy z kluczowymi partnerami w obszarach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, w których możliwa jest pomoc w redukcji emisji. Konferencja zakończyła się umiarkowanym sukcesem : zapowiedziano globalną ochronę lasów i ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, ale w formie mniej restrykcyjnej niż żądała tego UE. Podsumowanie tej konferencji na szczycie RE grudnia 2010 r. było bardzo lapidarne (pkt 12) 30 : RE wyraziła zadowolenie w związku z pomyślnymi wynikami konferencji COP 16 w Cancun, które są ważnym krokiem naprzód w światowych dążeniach do osiągnięcia uzgodnionego celu polegającego na ograniczeniu wzrostu temperatury na świecie do poziomu poniżej 2 C. 29 RE października 2010 r. Konkluzje, Bruksela, 30 listopada 2010 r., EUCO 25/1/10, REV 1, CO EUR 18, CONCL RE grudnia 2010 r. Konkluzje, Bruksela, 25 stycznia 2011 r., EUCO 30/1/10, REV 1, CO EUR 21, CONCL

185 Zmiana klimatu negocjacyjnego Na niemal rok RE przestała interesować się kwestiami klimatu, co tłumaczyć można kryzysem finansowo-gospodarczym, który w Europie odnowił się w 2011 r. i przy okazji spowodował symplifikację treści Konkluzji Rad Europejskich (skupiających się już tylko na problemach gospodarczych i na kwestiach zagranicznych). Temat wrócił na szczycie RE 23 października 2011 r., który również był związany z nadchodzącym dorocznym spotkaniem UNFCCC w Durbanie. W konkluzjach szczytu RE stwierdzono (pkt 13) 31 : RE zatwierdza ( ) stanowisko UE na konferencję w Durbanie w sprawie zmiany klimatu. RE podkreśla, że utworzenie ambitnego międzynarodowego systemu w celu przeciwdziałania zmianie klimatu ma zasadnicze znaczenie, jeżeli mamy osiągnąć uzgodniony cel polegający na ograniczeniu wzrostu temperatury na świecie do poziomu nieprzekraczającego 2 C. ( ) UE będzie dążyć do osiągnięcia stosownego do poziomu ambicji i wyważonego wyniku konferencji w Durbanie w oparciu o uzgodnienia zawarte w ubiegłym roku w Cancún. Należy szybko uzgodnić sposób tworzenia kompleksowych, prawnie wiążących ram w wyraźnie określonym terminie, zapewniając ogólnoświatowe uczestnictwo, także największych gospodarek. Przez cały 2012 r. do problemów klimatu nie wracano. W konkluzjach ze szczytu RE dnia 7-8 lutego 2013 r., dotyczących wieloletnich ram finansowych, czyli budżetu UE na lata , zapowiedziano ekologizację płatności bezpośrednich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (pkt 67) 32 : Ogólne efekty środowiskowe WPR zostaną zwiększone poprzez ekologizację płatności bezpośrednich dzięki określonym praktykom rolniczym, ( ) które będą korzystne dla klimatu i środowiska i nie będą wprowadzać zbędnych obciążeń administracyjnych oraz które wszyscy rolnicy będą musieli stosować. Z kolei RE 22 maja 2013 r. poruszała kwestie powstrzymania zmian klimatycznych jako uboczny wątek w kontekście zabezpieczenia dostaw energii 31 RE 23 października 2011 r. Konkluzje, Bruksela, 30 listopada 2011 r., EUCO 52/1/11, REV 1, CO EUR 17, CONCL RE 7-8 lutego 2013 r. Konkluzje (Wieloletnie Ramy Finansowe), Bruksela, 8 lutego 2013 r., EUCO 37/13, CO EUR 5, CONCL

186 (pkt 4) 33 : ( ) jeszcze ważniejsze jest, by dysponować dobrze funkcjonującym rynkiem uprawnień do emisji dwutlenku węgla i przewidywalnymi ramami polityki w zakresie klimatu i energii na okres po roku 2020, co ułatwi mobilizowanie prywatnego kapitału i obniżanie kosztów inwestycji energetycznych. RE z zadowoleniem przyjmuje zieloną księgę Komisji w sprawie ram polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030 ( ). Jakiekolwiek działania odroczono jednak do 2014 r. Podsumowanie O ile powstrzymanie zmian klimatycznych było swoistym idee fixe unijnych polityków, o tyle ich realne osiągnięcia w tej dziedzinie są dość skromne. Pierwszym z problemów była wspomniana wyżej niewiara zagranicznych partnerów w czyste intencje UE. Państwa rozwinięte (jak USA) uznają, że wprowadzanie technologii niskoemisyjnych osłabi ich konkurencyjność, skłaniając inwestorów do przenoszenia produkcji w inne regiony. Natomiast kraje rozwijające się (a nawet słabiej rozwinięte kraje członkowskie, jak Polska) mogą obawiać się spowolnienia ich rozwoju, jeśli wyznaczy się im zbyt niskie limity emisyjne. Po drugie, technologie niskoemisyjne są kosztowne, opracowują je właśnie kraje wysoko rozwinięte, więc państwa słabsze obawiają się, że przy okazji modernizacji swoich gospodarek finansować będą właśnie zamożnych eksporterów nowych technologii. W ostatnich latach emisja gazów cieplarnianych w UE maleje w tempie 1,5-2% rocznie (głównie w elektrowniach), a trend ten, jeśli się utrzyma, umożliwi osiągnięcie w 2020 r. poziomu niższego o 21% niż w 2005 r. Z szacunków Eurostatu wynika, że w 2012 r. UE wyemitowała o 2,1% CO 2 mniej niż rok wcześniej. Kwestią do wyjaśnienia pozostaje, jak duży udział w tej redukcji ma kryzys 2008 r. i spadek PKB niemal wszystkich państw członkowskich UE. W Polsce (która uniknęła recesji) redukcja była znacznie głębsza o 5,1% 34. Tymczasem światowa emisja CO 2 wzrosła w 2012 r. o 1,4% RE 22 maja 2013 r. Konkluzje, Bruksela, 23 maja 2013 r., EUCO 75/1/13, REV 1, CO EUR 7, CONCL Early estimates of CO2 emissions from energy use. In 2012, CO2 emissions in the EU27 are expected to have decreased by 2.1% compared with 2011; Eurostat / Newsrelease 80/ May

187 Sformułowana przez UE wizja 3x20 : plan ograniczenia emisji CO 2 o 20% do 2020 r. i zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych do 20%, okazała się paradoksalnie zależna od załamania gospodarczego, związanego z kryzysem 2008 r. O ile od końca 2010 r. temat ochrony klimatu wyraźnie stracił na znaczeniu (kolejne szczyty RE podnosiły go rzadziej niż we wcześniejszym okresie), o tyle sama unijna gospodarka, wpadając w recesję, zmniejszyła emisję zanieczyszczeń. W marcu 2013 r. KE zapowiedziała, że pod koniec roku może przedstawić nowe limity ograniczenia emisji CO 2 do 2030 r. być może nawet o 40%. W 2015 r. może być podpisana nowa, globalna umowa klimatyczna mówiąca o redukcji światowych emisji po 2020 r. Być może krokiem do tego celu stanie się kolejny szczyt UNFCCC (COP 19, MOP 9), przygotowywany w Warszawie na listopada 2013 r. Należy jednak liczyć się z silnym oporem wielu środowisk gospodarczych i społecznych, argumentujących, iż postulowane zmiany będą zbyt głębokie i kosztowne. W istocie poziom redukcji emisji w porównaniu z ich dotychczasowym poziomem dla wielu krajów może być drastyczny. Również w wypadku Polski (zob. tabela 3) postulowana redukcja o 1/3 z roku na rok wydaje się mało realistyczna. Tabela 3: Zmiany emisji CO 2 i limity emisyjne krajów UE Kraj Emisja w tys. ton Limit emisji w tys. ton Zmiana w % Austria Belgia Bułgaria Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta Niemcy Polska Portugalia

188 Rumunia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Wielka Brytania Włochy UE Opracowanie własne na podstawie: Decyzja Komisji z dnia 26 marca 2013 r. określająca roczne limity emisji państw członkowskich na lata zgodnie z decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 406/2009/WE (2013/162/UE), Dz.Urz. UE L 90/106, ; Early estimates of CO2 emissions from energy use. In 2012, CO2 emissions in the EU27 are expected to have decreased by 2.1% compared with 2011; Eurostat / Newsrelease 80/ May Paweł Turczyński doktor nauk politycznych, adiunkt w Katedrze Europeistyki na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego Abstrakt UE przyjęła walkę z globalnym ociepleniem i z emisją gazów cieplarnianych za priorytet swojej aktywności już u progu lat 90. Bardziej niż inni aktorzy (USA, Chiny, Rosja) przyczyniała się do realizacji protokołu z Kioto, a w 2005 r. uruchomiła pierwszą międzynarodową giełdę pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych. Zagadnienie to wielokrotnie było poruszane na spotkaniach Rady Europejskiej. Jednak kryzys 2008 r. zmniejszył unijne zaangażowanie w ochronę klimatu. Można wręcz uznać, że recesja gospodarcza skuteczniej od zakazów ograniczyła emisję gazów cieplarnianych. EUROPEAN UNION S CLIMATE POLICY IN THE EUROPEAN COUNCIL S DOCUMENTS Abstract Fighting global warming and greenhouse gas emissions became a priority of the EU s activity already shortly before 1990s. Compared to other actors (the USA, China, Russia), it contributed more to the implementation of the Kyoto Protocol, and in 2005 it launched the first international green house gas emission permit exchange. This issue has been repeatedly discussed during European Council meetings. However, the 2008 crisis reduced the EU s engagement in climate protection. One can even say 188

189 that economic recession was more effective in reducing green house gases than any bans. 189

190 Marcin Czyżniewski POLITYKA KLIMATYCZNA REPUBLIKI CZESKIEJ Słowa kluczowe: Republika Czeska, polityka klimatyczna, energia jądrowa, odnawialne źródła energii, emisja gazów cieplarnianych Wprowadzenie Republika Czeska to przykład państwa, którego gospodarka oparta jest na tradycyjnych źródłach energii, przede wszystkim na węglu. Z czasów reżimu komunistycznego odziedziczyła przestarzałe technologie i infrastrukturę, które jeszcze dziś, dwie dekady od Aksamitnej Rewolucji, niekorzystnie wpływają na efektywność energetyczną przemysłu. Warunki naturalne ograniczają przy tym rozwój odnawialnych źródeł energii. Z drugiej strony, Czechy mają potencjał rozwoju energetyki jądrowej, jednak jest on mocno ograniczany przez uwarunkowania polityczno-społeczne. Niekorzystne wskaźniki związane z emisją gazów cieplarnianych i poziomem zużycia energii oraz zobowiązania wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej spowodowały podjęcie poważnych wysiłków na rzecz opracowania i wdrożenia spójnej i efektywnej polityki klimatycznej w tym kraju. Wpływ na jej kształt ma bez wątpienia fakt silnego upolitycznienia kwestii związanych z ochroną środowiska, co ma swoje korzenie jeszcze w czasach ruchu dysydenckiego. Poniższy artykuł przedstawia najważniejsze uwarunkowania mające wpływ na czeską politykę przeciwdziałania zmianom klimatu i opisuje podjęte w jej ramach działania. 190

191 Uwarunkowania polityki klimatycznej Republiki Czeskiej sektor energetyczny i zobowiązania międzynarodowe Republika Czeska jest krajem wysoko uprzemysłowionym. W 2010 r. udział przemysłu w PKB był tu najwyższy spośród wszystkich państw Unii Europejskiej i wyniósł 29,5 proc. (przy średniej unijnej na poziomie 18,7 proc.) 36. Poziom ten wpływa w oczywisty sposób na strukturę zużycia energii. To właśnie przemysł jest jej największym konsumentem. W 2010 r. ta gałąź gospodarki zużyła 36,6 proc. energii skonsumowanej na rynku wewnętrznym. Dla gospodarstw domowych wskaźnik ten wyniósł 25,7 proc., a dla transportu 23,2 proc. Jest to sytuacja nietypowa dla rynku energetycznego w Unii Europejskiej, wystarczy przypomnieć, że w 2009 r. tylko w pięciu krajach członkowskich UE przemysł był większym konsumentem energii niż transport 37. Analiza danych z ostatniej dekady pokazuje, że w największym tempie zwiększa się konsumpcja energii w transporcie, za to zapotrzebowanie na energię w przemyśle i gospodarstwach domowych w niewielkim stopniu spadło. Nie należy spodziewać się w najbliższym czasie zmiany struktury zużycia energii w Republice Czeskiej, niemniej widać, że różnice w zużyciu energii w poszczególnych sektorach gospodarki będą się zmniejszać. Czeska gospodarka oparta jest na paliwach stałych, przede wszystkim na węglu. Szacuje się, że 44 proc. produkowanej energii pochodzi ze spalania węgla brunatnego, a 23 proc. z węgla kamiennego 38. W przemyśle węglowym zatrudniona jest połowa pracowników całego sektora energetycznego w Czechach, a roczne wydobycie (dane dla roku 2012) wynosi 11,3 mln ton węgla kamiennego i 44,7 mln ton węgla brunatnego 39. W poszczególnych gałęziach gospodarki i w zależności od rodzaju potrzebnej energii udział węgla w konsumpcji energii jest różny, zawsze jednak pozostaje on jej istotnym źródłem 40. Dla przykładu, głównym źródłem ogrzewania gospodarstw domowych jest gaz ziemny (37,7 proc.), a centralne 36 Zpráva o životním prostředí ČR v roce 2011, zprava_o_zivotnim_prostredi_2011/$file/oedn-zprava_o_zivotnim_prostredi_ pdf, Eurostat: Energy, Transport, Environment Indicators, Luxembourg 2011, s Tamże, s Eurostat: Energy, Transport, Environment Indicators, s

192 ogrzewanie, zaopatrywane głównie z elektrociepłowni węglowych, zabezpiecza 36,7 proc. potrzebnej energii cieplnej. Węgiel to także podstawa czeskiego eksportu surowców. Republika Czeska jest jednym z trzech (obok Polski i Estonii) największych eksporterów netto paliw stałych w Unii Europejskiej. Poziom wydobycia i eksportu węgla ma wpływ na stosunkowo niski wskaźnik zależności energetycznej czeskiej gospodarki wynoszący w 2008 r. 28 proc. (wobec średniej unijnej na poziomie 53,8 proc.). Własne źródła ropy czy gazu są jednak niewielkie (zaspokajają jedynie 2 proc. potrzeb) i zmiany w strukturze produkcji energii będą niekorzystnie wpływać na poziom zależności energetycznej Republiki Czeskiej: w im mniejszym stopniu czeska gospodarka będzie się opierała na węglu, tym większy będzie wskaźnik jej uzależnienia od importu surowców do produkcji energii (o czym wspomnimy jeszcze szerzej). W 2009 r. produkcja energii pierwotnej w Republice Czeskiej wyniosła Ktoe (kiloton ekwiwalentu ropy naftowej). W przeliczeniu na jednego mieszkańca zapotrzebowanie na energię jest o 6 proc. wyższe niż średnia unijna. Republika Czeska pozostaje przy tym jednym z największych eksporterów netto energii elektrycznej. W 2009 r. zajęła pod tym względem drugie miejsce w UE po Francji. Poważnym problemem pozostaje wysoka energochłonność czeskiej gospodarki związana przede wszystkim z niskim poziomem efektywności energetycznej dotyczącym zarówno produkcji, jak i konsumpcji energii. Republika Czeska należy do państw UE o największym stopniu energochłonności PKB. Wskaźnik energii potrzebnej na każdy tysiąc euro czeskiego PKB trzykrotnie przekracza średnią unijną, co daje Republice Czeskiej czwarte miejsce od końca po Bułgarii, Estonii i Rumunii 41. Między rokiem 2000 a 2006 wskaźnik efektywności energetycznej przemysłu podniósł się o 10 proc., co było wynikiem lepszym niż średnia unijna wynosząca wówczas 8,6 proc. Całkowity wskaźnik efektywności energetycznej w Republice Czeskiej spadł 41 Tamże, s

193 wówczas w wyniku pogorszenia się poziomu efektywności w transporcie aż o 16,5 proc 42. Udział przemysłu w PKB, poziom konsumpcji energii i niekorzystne wskaźniki efektywności energetycznej przekładają się na poważne problemy z zanieczyszczeniem środowiska. Pamiętać przy tym należy, że powstała w 1993 r. Republika Czeska wchodziła w okres samodzielności państwowej z fatalnym dziedzictwem pozostawionym przez okres rządów komunistycznych. Wysoki stopień zanieczyszczenia powietrza, wody i gruntów sprawił, że w światowych zestawieniach Czechosłowacja końca lat 80-tych zajmowała pod względem ich jakości jedno z ostatnich miejsc 43. Podobnie jak w innych państwach bloku wschodniego, kwestie ekologii musiały ustąpić czynnikom gospodarczym, priorytetem był rozwój produkcji przemysłowej, w tym przemysłu ciężkiego opartego na nieprzyjaznych środowisku technologiach i przestarzałej infrastrukturze. Republika Czeska emituje 0,3 proc. światowego poziomu gazów cieplarnianych rocznie. Gdy jednak przeliczymy poziom emisji na liczbę mieszkańców, okazuje się, że wskaźnik ten jest ponad dwukrotnie wyższy niż w przypadku Chin, a średnią unijną przekracza o 35 proc 44. Poziom emisji gazów cieplarnianych zmniejsza się z roku na rok, jednak wciąż pozostaje wysoki. Emisja samego tylko dwutlenku węgla zmalała w latach o 21,5 proc. (ze 139 do 109 mln ton rocznie). Jak pokazuje poniższa tabela, nie jest to proces stały. Warto zwrócić uwagę na wyraźny spadek emisji po roku 2007, co związane jest z sytuacją gospodarczą na świecie. Aż 24 proc. produkcji przemysłowej w Republice Czeskiej wytwarzanej jest przez przemysł motoryzacyjny, a przypomnijmy, że globalny kryzys ekonomiczny dotknął szczególnie mocno tę właśnie gałąź przemysłu. Poprawa sytuacji gospodarczej i wzrost produkcji przemysłowej będą miały oczywisty wpływ na poziom emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. 42 Energy Efficienty Profile: Czech Republic, K. Vrábliková, Politika životního prostředí, [w:] S. Balík et al., Veřejné politiky v České republice v letech , Brno 2010, s Politika ochrany klimatu v České republice,

194 Rys.1. Roczny poziom emisji dwutlenku węgla w Republice Czeskiej (w mln ton) Źródło: Bank Światowy, Zmniejszająca się emisja gazów cieplarnianych nie ma prostego przełożenia na jakość powietrza. W raporcie o stanie środowiska w Republice Czeskiej za rok 2011 wskazano, że zwiększył się poziom stężeń pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz benzopirenów będących efektem niskiej emisji, a więc przede wszystkim spalania w gospodarstwach domowych paliw o złej charakterystyce (odpady komunalne, plastik, złej jakości węgiel, itp.)45. Powoli poprawia się stan wody. 93 proc. mieszkańców Republiki ma stały dostęp do wody odpowiedniej jakości, przy czym jej zużycie stopniowo się zmniejsza, zarówno w gospodarce, jak i u odbiorców indywidualnych (w 2011 roku wyniosło ono 1 892, 8 mln m³), co ma związek zarówno z wprowadzaniem nowych technologii, jak i wzrostem cen wody 46. Prawie połowa wody dostarczanej do domów i zakładów pracy pochodzi z ujęć podziemnych. Republika Czeska należy, podobnie jak Polska, do państw UE o zdecydowanie najmniejszym udziale źródeł odnawialnych w produkcji energii pierwotnej. Mimo Zpráva o životním prostředí ČR v roce 2011 Tamże. 194

195 poprawy wskaźników są one wciąż na poziomie połowy średniej unijnej, co ilustruje poniższa tabela. Tab.1. Energia ze źródeł odnawialnych w latach Udział energii ze źródeł odnawialnych w energii pierwotnej ogółem (%) Pozyskanie energii pierwotnej (Mtoe) Ogółem ze źródeł odnawialnych Czechy 33,7 32,8 31,1 31,5 2,4 2,4 2,6 2,9 7,0 7,4 8,3 9,2 Polska 72,6 71,3 67,3 67,5 4,9 5,4 6,1 6,9 6,7 7,6 9,0 10,2 UE ,9 850,4 813,7 830,9 134,1 142,0 148,8 166,6 15,6 16,7 18,3 20,1 Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Energia ze źródeł odnawialnych w 2011 r., Warszawa 2012, s. 23. Warunki naturalne i klimatyczne w Republice Czeskiej nie sprzyjają rozwojowi odnawialnych źródeł energii. Potencjał hydroenergetyczny rzek został już wykorzystany w 70 procentach, a spośród dalszych możliwych lokalizacji elektrowni wodnych aż jedną trzecią stanowią miejsca o niewielkim spadku terenu. Z drugiej jednak strony, ponad połowa siłowni wodnych powstała przed rokiem 1950 i ich modernizacja może przynieść wyraźną poprawę stopnia efektywności energetycznej. Niesprzyjające są także warunki dla rozwoju farm wiatrowych. Szacuje się, że do roku 2014 pozwolą one na budowę turbin o łącznej mocy zaledwie 700 MW (dla porównania, w sąsiedniej Austrii ma to być 1600 MW mocy, przy czym jej powierzchnia jest tylko o 6 proc. większa niż powierzchnia Republiki Czeskiej). Wykorzystanie źródeł geotermalnych nie wyszło na razie poza fazę eksperymentów, ale i tak mogą one dać w przyszłości do 2 TWh energii elektrycznej i 4 TWh energii cieplnej rocznie47. W ostatnich latach mocno rozwijała się fotowoltaika, co związane było z korzystnymi rozwiązaniami finansowymi, jednak energia słoneczna stanowi wciąż niewiele ponad 2 proc. całkowitej energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych. 47 Szerzej: M. Czyżniewski, Bezpieczeństwo energetyczne Republiki Czeskiej w kontekście polityki energetycznej Unii Europejskiej, Doctrina. Studia Społeczno Polityczne, nr 7/2010, s

196 W całym kraju działa obecnie ok. 15 tysięcy elektrowni słonecznych, z czego 13 tysięcy to niewielkie instalacje o maksymalnej mocy do 30 kw 48. Dopiero w 2007 r. powstały w Republice Czeskiej pierwsze przemysłowe siłownie o maksymalnej mocy powyżej 0,5 MW. W tej sytuacji najważniejszym źródłem energii odnawialnej w tym kraju pozostaje biomasa. Stosowanie alternatywnych paliw w transporcie ma bardzo ograniczony zasięg i dotyczy w zasadzie wyłącznie samochodów osobowych. W 2009 r. po drogach Republiki Czeskiej jeździło 200 tysięcy samochodów z instalacją na propan butan, w Polsce 2,3 miliona. Po przeliczeniu tego na liczbę samochodów osobowych zarejestrowanych w obu krajach można zauważyć, w Czechach wskaźnik liczby pojazdów napędzanych LPG jest trzykrotnie niższy. Liczba pojazdów napędzanych CNG szacowana jest na mniej niż półtora tysiąca, a w całej Republice Czeskiej dostępnych jest kilkadziesiąt stacji oferujących to paliwo. Korzystne zmiany w strukturze produkcji energii mógłby przynieść rozwój energetyki jądrowej. Już dziś 32 proc. energii elektrycznej w Republice Czeskiej wytwarzanych jest w elektrowniach atomowych. U naszych południowych sąsiadów działają dwie takie elektrownie: w Dukovanach na Morawach, gdzie zainstalowane są cztery reaktory o mocy 440 MWe każdy, uruchomione między rokiem 1985 i 1987, oraz w Temelínie w południowych Czechach (dwa reaktory o mocy 981 MWe każdy uruchomione w 1993 r.). Oblicza się, że po 2025 r. atom mógłby być podstawową technologią produkcji energii elektrycznej w Republice Czeskiej, tym bardziej, że jest to jedyny kraj w UE eksploatujący własne złoża rudy uranu. Wymagałoby to jednak poważnych inwestycji, w tym zbudowania dwóch brakujących reaktorów elektrowni Temelín oraz przedłużenia żywotności obu siłowni o 20 lat w Temelínie do 2062 r., a w Dukovanach do 2047 r. 49. Poważną przeszkodą dla rozwoju tego sektora energetyki są także wewnętrzne uwarunkowania społeczno polityczne i klimat wokół energii atomowej pogarszający się od czasu katastrofy w Fukushimie M. Czyżniewski, Bezpieczeństwo energetyczne Republiki Czeskiej, s

197 Przemysł czeski, w tym energetyka, przechodzą poważne przemiany technologiczne, organizacyjne i własnościowe związane z transformacją ustrojową po 1989 r. Proces restrukturyzacji sektora energetycznego rozpoczął się już w 1990 r., gdy z dotychczasowego monopolisty ČEZ (Československé energetické závody) wydzielono ośmiu regionalnych dystrybutorów energii, całość jednak nadal pozostawała w rękach państwa. Z czasem sprywatyzowano część elektrociepłowni i mniejszych elektrowni 50. Spółka ČEZ, największy potentat na czeskim rynku energetycznym, będąca m.in. operatorem obu elektrowni jądrowych, nadal jest własnością państwa, które ma w niej ponad 70 proc. udziałów. Przeprowadzone działania doprowadziły do znaczącego spadku zatrudnienia w sektorze energetycznym. Z około 150 tysięcy osób pracujących w nim w roku 1990 w ciągu 12 lat pozostało 61 tysięcy (największa redukcja dotknęła przemysł węglowy ze 106 tys. pracowników wielkość zatrudnienia spadła do 35 tysięcy) 51. W ślad za wytycznymi Unii Europejskiej Republika Czeska zliberalizowała wewnętrzny rynek energetyczny. Rynek energii elektrycznej został uwolniony w roku 2006, a rynek gazu rok później. Proces ten polegał m.in. na oddzieleniu producentów od dystrybutorów energii (a w dalszej kolejności dystrybutorów od sprzedawców) i wprowadzeniu możliwości dowolnego wyboru dostawcy energii przez konsumenta. Program przeciwdziałania zmianom klimatycznym Ochrona klimatu to istotny element polityki czeskich rządów, zwłaszcza w kontekście integracji tego kraju z Unią Europejską i zobowiązań międzynarodowych. Pierwszy strategiczny dokument w tym obszarze, Państwowa polityka energetyczna Republiki Czeskiej z roku 2000, pomógł zamknąć rozdział Energetyka w negocjacjach członkowskich z UE. Podobnie większość z ponad 30 ustaw regulujących kwestie ochrony środowiska to efekt dostosowywania legislacji krajowej do prawa wspólnotowego (chociaż pierwsza ustawa o ochronie środowiska 50 F.Černoch, Energetická politika, [w:] S. Balík i in., dz. cyt., s Státní energetická koncepce České republiki, Praha 2004, s. 17,

198 naturalnego uchwalona została jeszcze w 1992 r.) 52. Energetyka stała się także jednym z priorytetów czeskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (pierwsze półrocze 2009 r.), choć silniejszy akcent kładziono nie tyle na kwestie ochrony klimatu, ile na bezpieczeństwo energetyczne. Konflikt gazowy między Rosją a Ukrainą u progu czeskiej prezydencji pokazał, że był to niezwykle trafny wybór. W tym samym jednak czasie uchwalony został ostatecznie pakiet klimatyczno-energetyczny, który na poziomie Unii zakładał zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie poziomu efektywności energetycznej i udziału odnawialnych źródeł energii o 20 proc. do roku Stąd jednym z zadań czeskiej prezydencji było wypracowanie międzynarodowego porozumienia na rzecz wprowadzenia tych zmian w szerszej, globalnej skali. W okresie czeskiej prezydencji Rada do Spraw Energii przyjęła wnioski Komisji Europejskiej dotyczące promowania odnawialnych źródeł energii. Prezydencja czeska była także gospodarzem Europejskiego Forum Energii Nuklearnej, zostało ono jednak zbojkotowane przez organizacje ekologiczne 53. Republika Czeska podpisała i ratyfikowała protokół uzupełniający Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (tzw. protokół z Kioto) i prowadzi politykę na rzecz zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. W ślad za porozumieniami międzynarodowymi czeskie rządy przygotowały plany działań na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Republika Czeska zobowiązała się zmniejszyć do 2012 r. emisję gazów cieplarnianych o 8 proc. w stosunku do roku 1990 i o 40 do roku Pierwsze z tych zobowiązań wypełniono z nawiązką już w 2011 r. emisja gazów spadła o 31,9 proc., co wynika z bardzo wysokiego poziomu emisji gazów cieplarnianych w roku Średnioroczny spadek emisji daje nadzieję na spełnienie także drugiego celu. Dla przykładu, w roku 2012 emisja gazów 52 K. Vrábliková, dz. cyt., s Szerzej o działaniach czeskiej prezydencji na rzecz polityki klimatycznej: M. Czyżniewski, K. Witkowska-Chrzczonowicz, Prezydencja Republiki Czeskiej w Radzie Unii Europejskiej. Studium prawnopolitologiczne, Warszawa Emise jednotlivých skleníkových plynů , dostępne ze strony: ochrana_klimatu,

199 cieplarnianych była niższa o 5,2 proc. w stosunku do roku 2011, co było wynikiem lepszym niż średnia unijna55. Wykres nr 2 pokazuje potencjał obniżenia emisji gazów cieplarnianych do atmosfery w poszczególnych sektorach gospodarki. Jeśli przyjąć, że w roku 2020 roczna suma emisji zmniejszy się o 38 mln kiloton ekwiwalentu CO2, to aż 21 mln kt ma być efektem zmian w produkcji energii. Tu z kolei największą szansą wydaje się rozwój źródeł odnawialnych, który ma zmniejszyć roczny poziom emisji o 9 mln t, dalej rozwój energetyki atomowej (8 mln) i produkcja energii z gazu ziemnego (4 mln)56. Koszt wszystkich planowanych rozwiązań mających na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych szacowano w 2009 r. na 700 milionów euro rocznie 57. Rys.2. Potencjał obniżenia emisji gazów cieplarnianych w Republice Czeskiej do roku 2020 (w mln ton ekwiwalentu CO2) Produkcja energii Konsumpcja energii Produkcja przemysłowa Gospodarka leśna Transport Rolnictwo Źródło: Politika ochrany klimatu v České republice, Zwiększenie udziału energii odnawialnej w produkcji energii pierwotnej to mocno akcentowany cel czeskiej polityki klimatycznej, wpisujący się w strategię Unii 55 Česká republika podle Eurostatu snížila své emise CO2 o 5,2%, tedy více něž je průměr zemí EU, Politika ochrany klimatu 57 Tamże. 199

200 Europejskiej i protokołu z Kioto. Wobec niekorzystnych perspektyw rozwoju energii pozyskiwanej z hydroelektrowni i farm wiatrowych, czeskie władze dostrzegły największy potencjał w energii solarnej. To właśnie ten rodzaj instalacji do produkcji energii mógł liczyć na największe wsparcie finansowe. W 2005 r. przyjęto ustawę w sprawie promowania produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, która wprowadziła gwarantowane ceny zakupu takiej energii od producentów oraz tzw. zielone premie. Zgodnie z ustawą cena gwarantowana dotyczyła każdego producenta energii, niezależnie od mocy instalacji oraz jej lokalizacji, i miała obwiązywać przez 15 lat. W roku 2006 cenę tę ustalono na poziomie 13,20 korony za kwh (nieco ponad 45 eurocentów). System wsparcia fotowoltaiki rzeczywiście doprowadził do nagłego wzrostu instalacji solarnych. Między 2007 a 2012 r. ich liczba zwiększyła się prawie dziesięciokrotnie, a łączna moc wzrosła z 3,4 do ponad 2 tys. MWh. Wpływ na ten wzrost miał także wyraźny spadek cen paneli słonecznych. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wsparcie finansowe fotowoltaiki (podobnie jak instalacji produkujących energię z wiatru i spadku wody) dotyczyło wyłącznie produkcji energii elektrycznej. Rys. 3. Wzrost liczby elektrowni fotowoltaicznych w Republice Czeskiej i ich łącznej mocy w latach ,7 1958, ,9 Liczba elektrowni przyłączonych do sieci Łączna moc w MWh , , , Źródło:

201 Szybko okazało się, że nakłady na rozwój odnawialnych źródeł energii przynoszą co prawda wymierne efekty mierzone wzrostem liczby i mocy instalacji, jednak niosą ze sobą bardzo poważne konsekwencje finansowe zarówno dla budżetu państwa, jak i odbiorców prądu. Wzrosła cena energii elektrycznej, co odczuli zarówno indywidualni konsumenci, jak i przemysł. Jedna tylko spółka rafineryjna Unipetrol (której większościowym udziałowcem jest PKN Orlen) szacowała, że w 2013 r. zapłaci za prąd ponad 25 mln euro więcej właśnie ze względu na wsparcie alternatywnych źródeł energii 58. Wzrost cen za energię w przemyśle miał nie tylko wpływ na wydatki firm, ale także na ich konkurencyjność, zwłaszcza na rynkach międzynarodowych. Czeski resort finansów podał, że w roku 2013 budżet państwa wyda na wspieranie rozwoju OZE 12 miliardów koron (ponad 0,5 mld euro), zaś odbiorców prądu będzie to kosztować aż 33 miliardy CZK (ok. 1,5 mld euro) 59. Nadto w ostatnim czasie ujawniono nieprawidłowości związane z zawyżaniem stawek dla niektórych firm produkujących prąd z paneli słonecznych, a fakt, że w przypadku wielu z nich nie da się ustalić faktycznego właściciela (są to spółki z akcjami na okaziciela), także wpłynął na klimat wokół odnawialnych źródeł energii w Czechach. W tej sytuacji rząd zdecydował się ograniczyć konsekwencje polityki wspierania energii solarnej dla budżetu państwa, a ostatecznie całkowicie się z niej wycofać. W 2010 r. wprowadzono 26-procentowy podatek od zysków z instalacji fotowoltaicznych. Pierwotnie miał on obowiązywać tylko przez 3 lata, jednak w 2013 r. przedłużono go najpierw na kolejny rok, a następnie na cały okres wsparcia elektrowni (przy zmniejszeniu stawki do 10 proc.). Także w 2013 r. zadecydowano o zaprzestaniu finansowego wspierania producentów energii z instalacji fotowoltaicznych uruchomionych po 1 stycznia 2014 r. Przy okazji nowelizacji prawa wprowadzono obowiązek ujawniania przez firmy produkujące energię ze źródeł odnawialnych swojej struktury własnościowej. 58 J. Groszkowski, Skandal solarny w Czechach implikacje, Best OSW, r., Senát schválil omezení podpory elektřiny z obnovitelných zdroju, zpravy/finance/ senat-schvalil-omezeni-podpory-elektriny-z-obnovitelnych-zdroju/?mailcendivlogin=1,

202 Nowe rozwiązania prawno-finansowe uderzają przede wszystkim w firmy energetyczne inwestujące w instalacje przemysłowe. Środek ciężkości rozwoju fotowoltaiki w Republice Czeskiej przeniesie się raczej na niewielkie instalacje służące własnym potrzebom użytkowników. Pozwoli, jak się wydaje, osiągnąć poziom udziału OZE w wytwarzaniu energii pierwotnej wymagany przez zobowiązania międzynarodowe, ale nie doprowadzi do jego wyraźnego przekroczenia. Stąd energia elektryczna i cieplna z instalacji fotowoltaicznych pozostaną, jak dziś, na marginesie całkowitego bilansu produkcji energii w Republice Czeskiej. Republika Czeska zabiegała na forum unijnym, by uznać energię atomową za jedno z odnawialnych źródeł energii. Realizacja tego postulatu pozwoliłaby skupić wysiłki na rzecz zwiększenia udziału OZE w produkcji energii właśnie na rozbudowie istniejących siłowni jądrowych, jednak Czesi mogli liczyć jedynie na poparcie ze strony Francji. W obowiązującej czeskiej strategii ochrony klimatu wyraźnie zaznaczono, że energia atomowa nie może być postrzegana jako substytut energii ze źródeł odnawialnych i rozwój obu sektorów musi odbywać się niezależnie 60. Wydaje się jednak, że ograniczanie wsparcia dla rozwoju źródeł odnawialnych musi nieść ze sobą inwestycje w energetykę jądrową. Z symulacji Ministerstwa Środowiska Naturalnego w Pradze wynika, że mogłyby one zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych w 2030 r. o 7 mln ton ekwiwalentu CO2 61. Symulacja ta zakłada jednak powstanie w 2015 r. nowej siłowni jądrowej, co jest nierealne. Możliwa jest jedynie rozbudowa elektrowni w Temelínie, jednak dyskusje nad tym toczą się co najmniej od 20 lat (ostatnio dotyczą wyboru oferenta). Poniższa tabela pokazuje zmianę w strukturze produkcji energii pierwotnej w sytuacji, w której produkcja energii w siłowniach atomowych pozostanie na dotychczasowym poziomie. Jak widać, dla koniecznego zmniejszenia energii pozyskiwanej z węgla i paliw płynnych konieczny byłby gwałtowny rozwój źródeł 60 Politika ochrany klimatu 61 Národní program na zmírnění dopadů změny klimatu v České republice, Praha 2007, s. 56, Narodni_program pdf,

203 odnawialnych. Republika Czeska stoi więc przed bardzo ważną, strategiczną decyzją, na jaki rodzaj energii postawić. Tab. 2. Roczne zapotrzebowanie na energię pierwotną w Republice Czeskiej z wybranych źródeł (w PJ) Rok Węgiel kamienny 235 Ropa naftowa 347 Paliwa płynne 20 Gaz 2010 Węgiel brunatny Energia jądrowa 318 Źródła odnawialne Źródło: Potenciál snižování emisí znečišťujících látek v České republice k roku 2020, Praha 2010, s. 12, Należy się liczyć z tym, że rozwój energetyki atomowej (choć mający zupełnie inną strukturę i charakter niż rozwój energii ze źródeł odnawialnych) także będzie wymagał finansowego wsparcia ze strony budżetu państwa. Operator obu istniejących elektrowni atomowych (ČEZ) domaga się utworzenia mechanizmu stabilizacyjnego łagodzącego skutki wahań na rynku cen energii elektrycznej. Operator otrzymywałby państwowe dopłaty w sytuacji spadku cen, z kolei ich wzrost oznaczałby konieczność odprowadzenia do budżetu państwa dodatkowych środków. Ministerstwo Przemysłu i Handlu dopuszcza tymczasem jedynie krótkotrwałą stabilizację ceny i wydaje się, że brak porozumienia w tej sprawie może zatrzymać budowę nowych bloków jądrowych w Czechach62. Doraźnym działaniem jest zwiększenie efektywności istniejących bloków jądrowych o 5 proc. za sprawą lepszego paliwa do reaktorów63. Zmiana struktury produkcji energii, konieczna dla zmniejszenia poziomu emisji gazów cieplarnianych, pociągnie za sobą zmianę w poziomie zależności energetycznej Republiki Czeskiej. Jak wspomniano, oparta na węglu gospodarka może korzystać z własnych źródeł, jednak zwiększenie udziału gazu ziemnego w produkcji energii przy jednoczesnym wzroście zapotrzebowania na ropę będzie oznaczać konieczność zwiększenia importu surowców z zagranicy. Wykres 4. pokazuje umiarkowaną prognozę zmian uzależnienia energetycznego Republiki Czeskiej przygotowaną przez J. Groszkowski, dz.cyt. Politika ochrany klimatu 203

204 Ministerstwo Handlu i Przemysłu w 2008 r. niezależna komisja do spraw energii powołana przez czeski parlament ostrzegała przed jeszcze większym wzrostem zależności energetycznej, która w roku 2030 miałaby osiągnąć 70 proc., a w roku proc.64 Rys. 4. Prognozowana zmiana uzależnienia energetycznego Republiki Czeskiej do roku 2030 (w procentach) 45,9 48, , Źródło: Státní energetická koncepce České republiki, Praha 2004, s. 17, Zmniejszenie ilości gazów cieplarnianych w transporcie ma się dokonać m.in. dzięki sukcesywnemu przenoszeniu transportu z dróg na inne szlaki. Tabela 3. pokazuje jednak, że potencjał takich zmian jest stosunkowo niewielki. W ostatnich latach zmniejsza się ogólny tonaż przewożonych ładunków, ale trend ten choć w mniejszym stopniu dotyczy zarówno transportu drogowego, jak i kolejowego. Ilość ładunku spławianego rzekami jest przy tym śladowa. 64 Stručna zpráva o výsledcich prace Nezávislé energetické komise, Praga 2008, s

205 Tab. 3. Krajowy transport towarów w Republice Czeskiej (w mln ton ładunku) Szlak transportu Drogi Kolej Rzeki 1 1 Źródło: Eurostat: Energy, Transport, Environment Indicators, Luxembourg 2011, s Elementem czeskiej polityki klimatycznej jest także zmniejszanie energochłonności przemysłu. W okresie między rokiem 2015 a 2020 ma ona, zgodnie z założeniami, osiągnąć średnią unijną pod względem kosztu wytworzenia tysiąca euro PKB1. Klimat i środowisko naturalne jako element czeskiej dyskusji politycznej Planowanie i realizacja polityki klimatycznej ma w Republice Czeskiej szczególny wymiar kwestie ochrony środowiska naturalnego są elementem dyskusji politycznej, często niezwykle gorącej. Nie jest to jednak, jakby się mogło zdawać, efekt szczególnego wyczulenia społeczeństwa i jego reprezentantów na problemy ekologii. Stały się one elementem walki czysto politycznej, a zjawisko to ma swoje korzenie jeszcze w czasach komunistycznej Czechosłowacji, zwłaszcza w latach 80tych dewastacja środowiska była jednym z najistotniejszych tematów poruszanych przez czechosłowacką opozycję. Zaczęły powstawać, z reguły niewielkie, organizacje walczące na forum lokalnym o poprawę jakości powietrza, wody i gruntów czy prowadzące działalność oświatową w tym zakresie (swoją organizację ekologiczną miał nawet Związek Młodzieży Socjalistycznej). Ich rozwój był możliwy m.in. dzięki temu, że władze uznały tę tematykę za stosunkowo nieszkodliwą, wentyl bezpieczeństwa dla społeczeństwa szukającego forum aktywności społecznej. Na początku 1990 r. w Czechosłowacji istniało ok. 800 takich organizacji2. Ten nurt opozycji miał wpływ na kształtowanie się dyskusji publicznej w Czechach jeszcze wiele lat po Aksamitnej Rewolucji. Politycy wywodzący się z ruchu dysydenckiego chętnie 1 2 Státní energetická koncepce České republiki A. Fagin, Environmental Protests in Czech Republic, Czech Sociological Review, nr 2/2000, s

206 odwoływali się do kwestii ochrony środowiska, uznając działania na jej rzecz za naturalny atrybut demokratycznego państwa. W okresie transformacji ustrojowej ekologia znalazła się w centrum walki ideologicznej, w której starły się ze sobą różne wizje państwa. Szczególnie chętnie odwoływał się do tej tematyki Václav Klaus, twórca konserwatywno-liberalnej partii ODS, premier, a później prezydent Republiki Czeskiej. Niemal od początku swojej kariery przestrzegał, że nie da się pogodzić liberalnej wizji państwa, zwłaszcza zaś wolnego i stale rozwijającego się rynku, z ograniczeniami wymuszanymi przez obrońców środowiska. Klaus zarzuca organizacjom ekologicznym świadome szerzenie katastrofizmu ekologicznego i uznaje, że u źródeł ich działania nie leży faktyczna troska o środowisko, lecz chęć ograniczenia wolności jednostki i podporządkowania jej państwu. Ekologizm, podobnie jak ruch dysydencki, ma dla niego jednoznacznie lewicowy charakter. Klaus przekonuje, że nie ma jednoznacznych dowodów na zmiany klimatu, a już na pewno na to, że są one spowodowane działalnością człowieka. Stąd polityka klimatyczna nie tylko nie przyniesie pozytywnych skutków, ale doprowadzi wręcz do zatrzymania rozwoju cywilizacyjnego. Zdecydowanie odrzuca protokół z Kioto i inne arbitralnie przyjmowane zobowiązania międzynarodowe dotyczące ograniczania emisji gazów cieplarnianych, uznając, że przyczynią się one do deindustrializacji świata. Jest przeciwnikiem jakichkolwiek form wspierania odnawialnych źródeł energii (jako prezydent zawetował ustawę w tej sprawie) i opowiada się za rozwojem energetyki jądrowej. To rząd Klausa podjął w 1993 r. odkładaną dotąd decyzję o rozbudowie elektrowni w Temelínie, do czego jednak nie doszło z powodów politycznych i sprzeciwu Austrii w okresie negocjacji Republiki Czeskiej z UE. Klaus uważa, że w miejsce beznadziejnych wysiłków na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu należy przygotować się na jego skutki, a ochrona środowiska powinna być ograniczona do codziennych działań każdego człowieka we własnym otoczeniu 3. 3 Szerzej: M. Czyżniewski, Idee w polityce Václava Klausa, Toruń 2012, s

207 Poglądy Klausa na ekologię znalazły swoje wyraźne odbicie w programach ODS, jednego z dwóch najważniejszych stronnictw czeskiej sceny politycznej, i w działaniach tworzonych przez tę partię rządów. Chociaż drogi Klausa i ODS rozeszły się na dobre już kilka lat temu (głównie na tle stosunku do UE), w kwestiach ekologii partia ta dość konsekwentnie trzyma się linii wyznaczonej przez swojego twórcę i wieloletniego przywódcę. Wygrana ODS w wyborach parlamentarnych w 1992 r. i objęcie teki premiera Republiki Czeskiej przez Václava Klausa miały wpływ na politykę państwa dotyczącą środowiska naturalnego, mówiło się wręcz o zwycięstwie interesów gospodarczych nad interesami środowiska. Ograniczono kompetencje Ministerstwa Środowiska Naturalnego, przenosząc część z nich na poziom Ministerstwa Gospodarki, zmniejszono udział sektora non-profit w planowaniu i wdrażaniu polityki ochrony środowiska, nie podjęto żadnych strategicznych działań w tym zakresie, co widoczne jest w braku nowych rozwiązań prawnych. Pojęcie zrównoważonego rozwoju praktycznie zniknęło z rządowych dokumentów 4. W 1995 r. trzy największe organizacje pozarządowe zajmujące się ekologią uznane zostały za organizacje wywrotowe i znalazły się pod obserwacją służb specjalnych 5. Rząd Mirka Topolánka ( ) zapowiadał rozwój energetyki atomowej, musiał jednak ulec Partii Zielonych, niezbędnej do utrzymania większości parlamentarnej, i zobowiązać się do niepodejmowania działań w tym zakresie. Kolejny rząd ODS, kierowany przez Petra Nečasa, wprowadził podatek dla producentów energii z instalacji solarnych. Politycy ODS zapewniają, że zależy im na stanie środowiska. W 2010 r. jeden z przywódców partii, Alexandr Vondra podkreślał, że dbanie o przyrodę jest jednym z fundamentów idei konserwatywnych (powoływał się na słowo conservation oznaczające w języku angielskim ochronę przyrody). W ślad za Klausem ODS z rezerwą podchodzi do teorii globalnego ocieplenia. W jednej z deklaracji programowych napisano: Nie możemy, odwołując się do rzekomych zmian klimatu, decydować się na takie działania w gospodarce, które utrudnią jej rozwój i spowodują 4 K. Vrábliková, dz. cyt., s A. Fagin, dz. cyt., s

208 wzrost kosztów, co odbiłoby się przede wszystkim na portfelach konsumentów. W ramach ochrony przyrody musimy czynić tylko to, co jest zgodne ze zdrowym rozsądkiem, umiarkowane i ekonomicznie do przyjęcia dla obywateli 6. ODS sprzeciwia się sztucznemu wspieraniu odnawialnych źródeł energii, powołując się na czeskie doświadczenia w tym zakresie. Konsekwentnie za to chce rozwoju energetyki jądrowej i uznania energii pochodzącej z elektrowni atomowych za czystą energię, przypominając, że w jedynym kraju Unii Europejskiej, w którym wydobywa się rudę uranu, energia jądrowa jest naturalną częścią gospodarki. Dla ochrony środowiska ODS opowiada się za oszczędzaniem energii i zwiększaniem efektywności energetycznej. Chce tworzenia infrastruktury drogowej, zwłaszcza tras szybkiego ruchu i obwodnic miast, przekonując, że płynny ruch samochodów jest bardziej przyjazny dla środowiska, budować centra logistyczne, rozwijać transport kolejowy i wodny. W dokumencie z 2004 r., gdy ODS znajdowało się w opozycji, Bedřich Moldan, minister środowiska w gabinecie cieni, opowiadał się za zmniejszeniem regulacji w zakresie ochrony środowiska, zunifikowaniem prawa, wprowadzaniem mniejszej liczby przepisów, za to czytelnych i dających się realizować. Uznał, że Republika Czeska winna przyjmować tylko takie zobowiązania międzynarodowe, które są możliwe do spełnienia, i unikać nacisków ze strony międzynarodowych lobby ekologicznych. Podkreślał, że Republika Czeska jest na innym poziomie rozwoju gospodarczego niż bogate państwa unijne i nie można zmuszać jej do prowadzenia identycznej polityki klimatycznej. 7 Przede wszystkim jednak, znów w ślad za Václavem Klausem, ODS uznaje, że ochronę środowiska naturalnego należy rozpocząć na poziomie jednostki, w jej najbliższym otoczeniu 8. Podobny stosunek do polityki klimatycznej prezentuje obecny prezydent Republiki Czeskiej, Miloš Zeman, który uznaje, że teoria globalnego ocieplenia to histeryczne działania ekologicznego lobby. W 2010 r. mówił: Uznaję teorię globalnego ocieplenia za twierdzenie wyrastające z ludzkiej pychy, twierdzenie, że ludzkość B.Moldan, Prostředí pro zdravý život, Řešení, která pomahají. Volební program ODS 2010,

209 poprzez emisję gazów cieplarnianych może spowodować dramatyczne wahanie temperatury na Ziemi 9. W badaniu przeprowadzonym przez trzy organizacje pozarządowe w trakcie wyborów prezydenckich w 2013 r. Zeman został określony jako kandydat najmniej przyjazny ekologii 10. Charakterystyczne, że Miloš Zeman i Václav Klaus stali zawsze na dwóch przeciwległych pozycjach ideologicznych. Socjaldemokracja, której Zeman przewodził przez kilka lat, jest dla Klausa podręcznikowym wręcz przykładem mylnej i niebezpiecznej ideologii skierowanej przeciwko jednostce. Tymczasem obaj politycy wspierali się wielokrotnie, Klaus poparł otwarcie Zemana w kampanii prezydenckiej, a w latach ODS, będąc formalnie w opozycji, zobowiązała się nie dopuścić do odwołania mniejszościowego rządu partii socjaldemokratycznej. Z drugiej strony poglądy Miloša Zemana na politykę klimatyczną odbiegają od oficjalnego stanowiska jego dawnej partii (podobnie jak było to w przypadku Klausa i ODS, także Zeman rozstał się z ČSSD, którą zakładał). Warto przypomnieć, że to właśnie w okresie rządów socjaldemokratów (choć już po odejściu Zemana ze stanowiska premiera i przewodniczącego partii) trwały najbardziej intensywne prace nad harmonizacją prawa krajowego i wspólnotowego, także w zakresie ochrony środowiska. Od kilku lat w czeskiej partii socjaldemokratycznej widoczna jest zmiana stosunku do kwestii ochrony klimatu, co jest szczególnie warte uwagi w związku z faktem, że ČSSD typowana jest na zwycięzcę najbliższych wyborów parlamentarnych w Republice Czeskiej. Przyjmuje ona stanowisko charakterystyczne dla europejskich socjaldemokratów. ČSSD poparła cele EPS, zgodnie z którymi należy zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych do roku 2020 o 30 procent, do 2050 o kolejnych proc. Spośród największych czeskich partii to właśnie socjaldemokraci wydali odrębny dokument prezentujący ich poglądy na kwestie klimatu i ochrony środowiska ( Manifest ekologiczny z 2012 r.). Opowiadają się w nim za taką drogą rozwoju gospodarczego, która będzie zgodna z socjalnymi, materialnymi i duchowymi 9 Zeman: Za hysterií globálního oteplování stojí ekologičtí lobbisté, Articles/3050-zeman-za-hysterii-globalniho-oteplovani-stoji-ekologicti-lobbiste.aspx, Miloš Zeman vymyslel nový způsob třídění odpadu: Žádný neprodukuje, domov/ekologie/milos-zeman-vymyslel-novy-zpusob-trideni-odpadu-zadny-neprodukuje,

210 potrzebami obywateli przy pełnym poszanowaniu kwestii środowiska, i wyznaczają granicę wzrostu gospodarczego, w którym nie zostaną naruszone zdolności regenerowania się przyrody. ČSSD deklaruje w swoim manifeście wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii w taki sposób, aby poziom ich zużycia nie przekraczał zdolności odnawiania się, wykorzystanie źródeł nieodnawialnych tak, by poziom zapotrzebowania na nie spadał, a emisja zanieczyszczeń i odpadów powinna być na takim poziomie i w takiej jakości, by dało się je efektywnie wykorzystać dla zastąpienia źródeł energii pierwotnej 11. Socjaldemokraci widzą najtańszy, najszybszy i najbardziej bezpieczny sposób obniżania zapotrzebowania na energię elektryczną, a zarazem na ograniczenie poziomu emisji gazów cieplarnianych, w podwyższaniu efektywności energetycznej. Ma to pomóc także w przeciwdziałaniu uzależnieniu energetycznemu kraju. Szansę na zmianę struktury produkcji energii widzą we wprowadzeniu wsparcia finansowego dla producentów energii cieplnej ze źródeł odnawialnych, analogicznego do wsparcia udzielanego od 2005 r. producentom energii elektrycznej. ČSSD chce wprowadzić opłaty środowiskowe dla transportu drogowego uzależnione od klasy emisji spalin, rodzaju drogi, a nawet pory dnia. Zapowiada stworzenie warunków dla rozwoju transportu kombinowanego, zwłaszcza przeniesienia ładunków z dróg na tory, oraz rozwój infrastruktury drogowej i kolejowej. Chce wspierać produkcję i zakup samochodów napędzanych silnikami elektrycznymi i utrudnić import używanych pojazdów z zagranicy niespełniających norm emisji spalin 12. Swoje cele w polityce klimatycznej prezentuje także partia komunistyczna jest to również licząca się siła parlamentarna, choć do tej pory nikt nie zdecydował się stworzyć z nią koalicji rządowej. Nie jest jednak wykluczone, że w przypadku zwycięstwa socjaldemokratów w kolejnych wyborach mogą oni szukać partnera właśnie w tej partii. KSČM nie odnosi się w swoim programie do kwestii wspierania energii ze źródeł odnawialnych, wyraźnie jednak opowiada się za rozwojem 11 Ekologický manifest ČSSD. Programové teze pro veřejnou debatu, Tamże. 210

211 bezpiecznej energetyki atomowej 13. Partia chce rozwoju ekologicznego transportu i zapowiada wprowadzenie prawnych, ekonomicznych i innych narzędzi dla rozwiązania wieloletniego problemu zanieczyszczonego powietrza na dużej części terytorium Republiki 14. Komuniści skupiają się także na gospodarce leśnej i wodnej oraz rolnictwie. Chcą większego zróżnicowania lasów, prawnej ochrony źródeł wody pitnej i rozwoju rolnictwa ekologicznego. W Republice Czeskiej działa także Partia Zielonych (Strana zelených), która w wyborach do Izby Poselskiej w 2006 r. zdobyła 6 mandatów i weszła do koalicji rządowej z ODS. W kolejnych wyborach do izby niższej nie udało jej się przekroczyć wymaganego progu, w Senacie ma tylko jednego przedstawiciela senator z Brna, która jednak nie jest członkinią partii. W 2005 r. część członków skonfliktowanych z ówczesnym przewodniczącym utworzyło własną partię Zieloni (Zelení), nie ma ona jednak większego znaczenia na czeskiej scenie politycznej. Podsumowanie Republika Czeska w pełni docenia znaczenie polityki klimatycznej i aktywnie włącza się w realizację jej celów. Ma przy tym znaczące osiągnięcia w poprawie wskaźników energochłonności i efektywności energetycznej gospodarki oraz emisji gazów cieplarnianych, a także wypełnia przyjęte założenia dotyczące rozwoju odnawialnych źródeł energii. Międzynarodowe zobowiązania w zakresie polityki klimatycznej należy jednak rozpatrywać w kontekście uwarunkowań gospodarczych, politycznych i społecznych. Czeska gospodarka oparta jest na węglu i realizacja podjętych zobowiązań będzie oznaczała zdecydowaną zmianę struktury produkcji energii, a także istotny wzrost uzależnienia energetycznego. Wydaje się, że kolejne czeskie rządy nie podjęły ostatecznej decyzji co do proporcji rozwoju odnawialnych źródeł energii i energetyki jądrowej. Z jednej strony mamy do czynienia z niewielkim potencjałem rozwoju OZE, na granicy wymogów UE i Protokołu z Kioto, z drugiej zaś 13 Otevřený volební program KSČM pro volby do PS PČR 2010, Tamże. 211

212 z pogarszającym się klimatem wokół energetyki jądrowej i koniecznością podjęcia odważnych decyzji politycznych. Republika Czeska nie może jednak nie rozwiązać istniejącego dylematu zaniedbanie zarówno energii ze źródeł odnawialnych, jak i energetyki atomowej, może spowodować, że kraj ten nie tylko nie wypełni w odpowiedni sposób założeń związanych ze zmianą struktury produkcji energii i jej konsumpcji, ale może wręcz pogłębić istniejące problemy. Marcin Czyżniewski adiunkt w Katedrze Europy Wschodniej Wydziału Politologii i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu Abstrakt Artykuł opisuje sposób projektowania i realizacji polityki klimatycznej w Republice Czeskiej. Jest ona krajem przemysłowym, w którym produkcja energii opiera się na paliwach stałych. Problemem jest wysoka energochłonność gospodarki oraz niewielki potencjał rozwoju odnawialnych źródeł energii. Istotną rolę w kształtowaniu polityki klimatycznej ma także kwestia energetyki atomowej. Republika Czeska mogłaby w dużym stopniu zwiększyć jej udział w produkcji energii, jednak na przeszkodzie stoi wieloletni brak decyzji politycznych. Autor artykułu podkreśla, jak istotna jest kwestia ochrony klimatu w czeskiej debacie politycznej, prezentuje przy tym wizje ochrony środowiska wypracowane przez najważniejsze czeskie partie polityczne. Istotną częścią artykułu jest przedstawienie międzynarodowych zobowiązań Republiki Czeskiej na rzecz ochrony klimatu i stopnia ich realizacji. CLIMATE POLITICS OF THE CZECH REPUBLIC Abstract The article describes the way of planning and executing of climate politics in the Czech Republic. It is an industrial country where energy production is based on solid fuels. The problems are high energy-consuming economy and poor development potential of renewable energy sources. Nuclear power issue is also crucial for shaping 212

213 the climate politics. The Czech Republic could increase its share in energy production to a great extent but the lack of appropriate political decisions, lasting for many years, is one of the obstacles. The author of the article emphasizes how crucial environmental protection issues are for the Czech political debate and, at the same time, he presents different visions of environmental protection elaborated by the most important Czech political parties. A crucial part of the article is devoted to the presentation of international obligations of the Czech Republic in favour of environmental protection and the degree of their execution. 213

214 Dawid Drzewiecki POLITYKA KLIMATYCZNA POLSKI A JEJ WIZERUNEK W UE I NA ŚWIECIE Słowa kluczowe: polityka klimatyczna, zmiany klimatyczne, wizerunek medialny, wizerunek polityczny, Polska Dwukrotne pomyślne zakończenie starań o organizację najważniejszej corocznej konferencji tematycznej stanowi dla historii międzynarodowej polityki klimatycznej wyjątkowe wydarzenie. Dotychczas więcej niż jedna Konferencja Stron (COP) Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1992 roku odbyła się jedynie w Niemczech oraz Argentynie 1. Wraz z rozpoczynającą się 11 listopada 2013 roku dziewiętnastą sesją COP do wąskiego grona tych państw dołączy Polska 2. Okoliczność ta jest bodaj najlepszą okazją do podjęcia analizy spójności jej stanowiska w obszarze prawnomiędzynarodowych uregulowań dotyczących przeciwdziałania zmianom klimatycznym, konsekwencji wizerunkowych, jakie to stanowisko za sobą pociąga, a także pozycji międzynarodowej, jaką z tego tytułu zajmuje. Myśl strategiczna polskiej polityki klimatycznej Analizę treści krajowego stanowiska w sprawie zmian klimatu rozpocząć należy od lektury podstawowych dokumentów strategicznych, stanowiących zbiory celów i wytycznych dla wybranych obszarów polityki w krótkim i średnim horyzoncie czasowym. Stanowisko polskie odnoszące się do wyzwań stawianych przez agendę międzynarodowej polityki walki ze zmianami klimatu najszerzej ujęte zostało w dwóch strategiach: Ministerstwa Środowiska Polityka Klimatyczna Polski; Strategie 1 Agenda spotkań Narodów Zjednoczonych związanych z funkcjonowaniem Ramowej konwencji w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) na rok 2013 rok, zob Pierwszą konferencję zorganizowano w Poznaniu w 2008 roku. 214

215 redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych Priorytety Polskiej Polityki Zagranicznej Nieco już przestarzała strategia Ministerstwa Środowiska przyjęta została przez Radę Ministrów w październiku 2003 roku i stanowiła bardziej wypełnienie zobowiązania zaciągniętego przy okazji zakończonego w dniu 28 października 1994 roku procesu ratyfikacji Konwencji, aniżeli odpowiedź na realną potrzebę uporządkowania polskich priorytetów w powyższym zakresie. Niemniej jednak przyswojenie przesłania powyższej strategii z przeszło dziesięcioletniej perspektywy jest o tyle wartościowe, iż pozwala na ocenę trwałości sformułowanych w niej diagnoz i rekomendowanych działań. Za cel strategiczny uznano konieczność położenia szczególnego nacisku na poprawę efektywności energetycznej, zwiększanie areałów leśnych, racjonalizację wykorzystania zasobów przemysłu oraz gospodarkę odpadami. Dzisiejsza perspektywa pozwala niemal jednoznacznie stwierdzić, iż powyższe cele są stopniowo inkorporowane do wszystkich aspektów życia społecznogospodarczego kraju, czyniąc z polityki klimatycznej narzędzie horyzontalne, w dużej mierze zapewne za sprawą aktywności legislacyjnej Komisji Europejskiej. Kwestie efektywności energetycznej reguluje Dyrektywa 2012/27/UE, zalesianie wspierane jest ze środków europejskich, a wszystkie polskie gminy zobowiązane zostały do uregulowania kwestii gospodarki odpadami. Paradoksalnie bardziej rozbudowana, a z pewnością bardziej aktualna lista działań oraz interesów niezbędnych do uwzględnienia przy ustalaniu kierunków działań krajowych stworzona została w krótkookresowej strategii Ministerstwa Spraw Zagranicznych 5. Przyjęty w marcu 2012 roku dokument rządowy został powiązany ze wspólną polityką energetyczną. Krystalizacji tej koncepcji doszukiwać należałoby się w kilkuletnim okresie między kryzysem gazowym Ukraina-Rosja z 2009 roku, którego 3 Polityka Klimatyczna Polski; Strategie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2020, Ministerstwo Środowiska, Warszawa, październik 2003 r., zob Priorytety Polskiej Polityki Zagranicznej , Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, marzec 2012 r., zob J.w. 215

216 negatywne konsekwencje odczuły szczególnie kraje Europy Środkowo-Wschodniej6, postępem prac nad pakietem klimatyczno-energetycznym oraz prezydencją Polski w Radzie Unii Europejskiej, podczas której wspólną politykę energetyczną ustanowiono jednym ze ścisłych priorytetów. Celowość tego powiązania znajduje swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach polskiej i europejskiej polityki klimatycznej, których pewne elementy udało się włączyć do diagnozy zawartej w Priorytetach Polskiej Polityki Zagranicznej Przewiduje się, że dalszy, nawet nieco spowolniony, rozwój gospodarczy zwiększy zapotrzebowanie na energię, przy czym ponad 60% surowców kopalnych pochodzić będzie spoza Europy, często z państw niestabilnych czy rządzonych przez reżimy autorytarne. Spowoduje to, że niemal połowa energii elektrycznej i cieplnej w Europie wytwarzana będzie z surowców pochodzących z importu, co doskonale obrazuje przedstawiony niżej schemat energy mix. Energy mix dla UE 27 - stan na 2011 r. 10% Ropa naftowa 14% 35% Węgiel Gaz ziemny Energia jądrowa 24% OZE 17% Źródło: Energy challenges and policy, opracowanie Komisji Europejskiej dla Rady, Maj 2013 r. 6 J. Stern, K.Yafimava, S. Pirani, The Russo-Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive assessment, The Oxford institute for Energy Studies, Oksford Dz. cyt. 216