STANOWISKO Biura Legislacyjno-prawnego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa

Transkrypt

1 Numer organizacji związkowej:1447 tel./fax (32) Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa Katowice, ul. Lompy 14 Warszawa, dnia 31 lipca 2013 roku. STANOWISKO Biura Legislacyjno-prawnego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa ws. statusu urzędników sądowych jako osób pełniących funkcję publiczną (zgodnie z treścią przepisu art kodeku karnego) W ocenie Biura legislacyjno-prawnego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa urzędnicy sądowi są osobami pełniącymi funkcję publiczną (zgodnie z treścią art kodeksu karnego). UZASADNIENIE Art. 147 ust. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, że: W sądach są zatrudniani urzędnicy i inni pracownicy sądowi.. Z kolei art. 156 określa, że: Zasady zatrudniania urzędników i innych pracowników sądowych oraz ich obowiązki i prawa określają odrębne przepisy.. Powyższe przepisy potwierdzają, że urzędnicy i inni pracownicy sądowi są formacją wchodzącą w skład sądownictwa powszechnego, a więc są elementem szeroko rozumianej władzy publicznej. Art ustawy Kodeks karny wskazuje, że: Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.. W nawiązaniu do treści powołanego przepisu należy wskazać, że uprawnienia i obowiązki urzędników sądowych w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości (a więc w ramach szeroko rozumianej Strona 1 z 8

2 działalności publicznej), są określone w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 o pracownikach sądów i prokuratury. Art. 1 wskazanego aktu prawnego precyzuje, że: Ustawa określa obowiązki i prawa urzędników oraz innych pracowników zatrudnionych w: sądach powszechnych i wojskowych, powszechnych i wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury.. Zgodnie z art. 2 Urzędnikiem może zostać osoba: 1) która ma pełną zdolność do czynności prawnych; 2) o nieposzlakowanej opinii; 3) która nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; 4) przeciwko której nie jest prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 5) która ukończyła co najmniej studia pierwszego stopnia i uzyskała tytuł zawodowy; 6) posiadająca stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku; 7) która odbyła staż urzędniczy w sądzie lub w prokuraturze. Art. 6 stanowi zaś, że: Urzędnik jest obowiązany: 1) przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; 2) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania; 3) dochowywać tajemnicy prawnie chronionej; 4) zachowywać się godnie; 5) poszerzać wiedzę zawodową. Z kolei art. 7 statuuje, że: 1. Urzędnik jest obowiązany wykonywać polecenia służbowe przełożonych. 2. Jeżeli w przekonaniu urzędnika polecenie służbowe jest niezgodne z prawem lub zawiera znamiona pomyłki, jest on obowiązany na piśmie poinformować o tym przełożonego. W razie pisemnego potwierdzenia polecenia urzędnik jest obowiązany je wykonać. 3. Urzędnik nie wykonuje polecenia służbowego, jeżeli prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub groziłoby niepowetowanymi stratami.. Art. 9 określa także, że: Urzędnik przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się swoimi poglądami politycznymi, religijnymi ani interesem jednostkowym lub grupowym.. Art. 11 wskazuje ponadto, że: 1. Urzędnik nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez zgody przełożonego. Strona 2 z 8

3 2. Urzędnik nie może wykonywać zajęć sprzecznych z obowiązkami urzędnika i podważających zaufanie do sądu lub prokuratury.. Art. 18 ustawy o pracownikach sądów i prokuratury stanowi jednocześnie, że: W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, z późn. zm. 19) ), a w sprawach nieuregulowanych także w tej ustawie przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm. 20).. Art. 14 ust. 1 ustawy o pracownikach sądów i prokuratury wskazuje, że: Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i ministrem właściwym do spraw pracy określa, w drodze rozporządzenia: 1) stanowiska w sądach powszechnych i wojskowych oraz w powszechnych i wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, na których zatrudniani są urzędnicy i inni pracownicy, a także kwalifikacje wymagane do zajmowania tych stanowisk, 2) szczegółowe zasady wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury, 3) tabele wynagrodzenia zasadniczego urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury, 4) wysokość dodatku przysługującego z tytułu zajmowanego stanowiska oraz pełnionej funkcji, 5) szczegółowe zasady odbywania stażu urzędniczego oraz przeprowadzania egzaminu uwzględniając potrzebę zapewnienia prawidłowej organizacji działalności administracyjnej sądów i prokuratury, właściwego poziomu funkcjonowania sekretariatów sądów i prokuratury oraz wysokiego poziomu kultury pracy, sprawności, racjonalności, szybkości i profesjonalizmu przy wykonywaniu czynności niezbędnych do sprawnego przebiegu postępowań w sądach i prokuraturze, potrzebę zróżnicowania wynagrodzenia w zależności od stażu pracy, pełnionej funkcji oraz zajmowanego stanowiska i jego znaczenia dla funkcjonowania sądu lub prokuratury, a także potrzebę właściwego teoretycznego i praktycznego przygotowania do wykonywania obowiązków urzędnika sądu lub prokuratury, specyfikę i charakter pracy urzędnika oraz szczególne wymagania dotyczące wykonywania czynności w sądach i prokuraturze.. Załącznik numer 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 2013 roku w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego stanowi tabelę stanowisk, na których są zatrudniani urzędnicy w sądach i prokuraturze, oraz kwalifikacje wymagane do zajmowania tych stanowisk. Tabela jest podzielona na trzy kategorie stanowisk: stanowiska samodzielne (główny księgowy, zastępca głównego księgowego, audytor wewnętrzny, radca prawny, pełnomocnik ds. ochrony informacji niejawnych, zastępca pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych), Strona 3 z 8

4 stanowiska wspomagające pion orzeczniczy (starszy inspektor ds. biurowości, inspektor ds. biurowości, starszy sekretarz sądowy, sekretarz sądowy, starszy protokolant sądowy, protokolant sądowy, migrator ksiąg wieczystych), pozostałe stanowiska wspomagające (administrator bezpieczeństwa informacji, główny specjalista ds. <ze wskazaniem specjalności>, specjalista ds. <ze wskazaniem specjalności>, inspektor ds. obronnych, inspektor ds. bhp, inspektor ds. ochrony przeciwpożarowej, starszy inspektor/starszy księgowy, inspektor/księgowy, kasjer, administrator systemu informatycznego, administrator systemu teleinformatycznego, inspektor bezpieczeństwa teleinformatycznego, informatyk, bibliotekarz, archiwista). Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że urzędnicy sądowi są osobami pełniącymi funkcję publiczną, bowiem ich uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone w ustawie o pracownikach sądów i prokuratury. Z uwagi na zakres wykonywanych czynności i pełnionych funkcji nie można uznać tej grupy zawodowej, funkcjonującej w ramach wymiaru sprawiedliwości, za osoby pełniące wyłącznie czynności usługowe czy techniczne. Podkreślenia wymaga, że są to osoby wykonujące zadania publiczne oraz otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych. W ocenie Biura nie najmniejszych wątpliwości, że urzędnicy sądowi zatrudnieni na samodzielnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Podkreślenia wymaga, że uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej, o jakich mowa w art kodeksu karnego w przypadku urzędników sądowych zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach są określone nie tylko w ustawie o pracownikach sądów i prokuratury, ale także w wielu innych ustawach. Przykładowo uprawienia i obowiązki audytorów wewnętrznych są uregulowane w dziale VI (Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych. Podobnie rzecz się ma z pełnomocnikami ds. ochrony informacji niejawnych, których uprawnienia i obowiązki są określone w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych. Duża autonomia i niezależność w podejmowaniu decyzji dodatkowo przemawiają za uznaniem urzędników sądowych zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach za osoby pełniące funkcję publiczną. Wskazania wymaga także, że są to urzędnicy, którzy w ramach posiadanych kompetencji i uprawnień mogą np. pośrednio lub bezpośrednio oceniać wykonywanie obowiązków lub sprawowanie określonych funkcji nie tylko przez innych urzędników sądowych, ale także przez sędziów zarówno sędziów tzw. szeregowych, jak i sędziów funkcyjnych np. przewodniczących wydziałów. Przykładową sytuacją może być ocena dokonana przez audytora wewnętrznego w ramach przeprowadzania audytu wewnętrznego. Najliczniejszą grupą urzędników sądowych są osoby zatrudnione na stanowiskach wspomagających pion orzeczniczy (wydziały merytoryczne) chodzi głównie o protokolantów, Strona 4 z 8

5 starszych protokolantów, sekretarzy sądowych oraz starszych sekretarzy sądowych. Kilka przykładów, które dodatkowo także przemawiają za uznaniem tej grupy urzędników sądowych za osoby pełniące funkcję publiczną: urzędnicy sądowi wykonują czynności procesowe na polecenie oraz w imieniu sądów, m.in. zawiadamiają oraz wzywają strony na rozprawy i posiedzenia, doręczają odpisy orzeczeń (w tym orzeczenia z klauzulami prawomocności i wykonalności), potwierdzają za zgodność z oryginałem orzeczenia i dokumenty procesowe, urzędnicy sądowi jako protokolanci sporządzają jedne z najważniejszych dokumentów sądowych, a mianowicie protokoły sądowe, które podpisują razem z sędzią - przewodniczącym składu sądu por. np. art oraz art kodeksu postępowania karnego, urzędnicy sądowi jako protokolanci są obecni w trakcie tajnych narad poprzedzających wydawanie wyroków, por. art kodeksu postępowania karnego, urzędnicy sądowi jako protokolanci są elementem składów sądów, które wydają wszystkie wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (co najlepiej widać na przykładach orzeczeń we fragmencie - Sąd w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, Protokolant), por. np. art pkt 1 kodeksu postępowania karnego, urzędnicy sądowi jako protokolanci podlegają wyłączeniu od udziału w sprawie z tych samych powodów co sędzia, por. np. art kodeksu postępowania karnego, urzędnicy sądowi w pewnych sytuacjach są jedynymi osobami, które legitymują świadków w celu przesłuchania ich przez inny sąd w ramach pomocy prawnej, por. np. art a kodeksu postępowania karnego, urzędnicy sądowi z racji zajmowanych stanowisk mają dostęp do akt spraw sądowych w tym do danych osobowych oraz w pewnych sytuacjach do materiałów niejawnych, prawidłowe i sprawne wykonywanie czynności przez urzędników sądowych ma ogromny i decydujący wpływ na funkcjonowanie całego wymiaru sprawiedliwości, który nie może istnieć bez tej grupy zawodowej. Podobnie jak w przypadku urzędników sądowych zatrudnionych na stanowiskach samodzielnych, także uprawnienia i obowiązki protokolantów, starszych protokolantów, sekretarzy sądowych oraz starszych sekretarzy sądowych (zgodnie z treścią art kodeksu karnego), są określone nie tylko w ustawie o pracownikach sądów i prokuratury, ale także w innych ustawach, jak np. w ustawie kodeks postępowania karnego przykładowo uprawienie do protokołowania czynności procesowych czy obowiązek wyłączenia od udziału w sprawie z tych samych powodów co sędzia. Strona 5 z 8

6 W ocenie Biura za osoby pełniące funkcję publiczną należy uznać także innych urzędników sądowych zatrudnionych na stanowiskach wspomagających pion orzeczniczy, a mianowicie inspektorów oraz starszych inspektorów ds. biurowości. Zgodnie z art ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych: Czynności z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, o których mowa w art. 37b 1 pkt 2, prezes sądu może powierzyć inspektorowi do spraw biurowości.. Z kolei powołany art. 37b 1 pkt 2 odnosi się do kontroli działalności sekretariatu wydziału. Przepis 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2012 w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych stanowi, że: Protokół kontroli działalności sekretariatu sporządza się w terminie 30 dni od dnia zakończenia kontroli i przedstawia prezesowi sądu odpowiedzialnemu za jej przeprowadzenie; odpis protokołu doręcza się kierownikowi sekretariatu oraz przewodniczącemu wydziału, którzy w terminie 7 dni mają prawo zgłosić na piśmie uwagi i zastrzeżenia do treści protokołu. Przepisy 10 ust. 5 stosuje się odpowiednio.. Z kolei 15 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi, że: Jeżeli prezes sądu apelacyjnego zarządza przeprowadzenie kontroli działalności sekretariatu wydziału w sądzie okręgowym lub sądzie rejonowym działającym na obszarze apelacji albo prezes sądu okręgowego zarządza przeprowadzenie takiej kontroli w sądzie rejonowym działającym w okręgu sądowym, zawiadomienie o planowanej kontroli oraz odpis protokołu kontroli doręcza się prezesowi kontrolowanego sądu. W takim przypadku prezesowi tego sądu przysługuje także prawo zgłoszenia uwag i zastrzeżeń, o których mowa w ust. 3. Przepisy 12 ust. 1 i 13 stosuje się odpowiednio. Wskazać zatem należy, że protokoły z kontroli prawidłowości funkcjonowania sekretariatów sądowych, które są sporządzane i podpisywane przez inspektorów do spraw biurowości, mają bezpośredni wpływ na ocenę pracy zarówno kierowników sekretariatów, jak i przewodniczących wydziałów, do obowiązków których należy bieżąca kontrola prawidłowości funkcjonowania sekretariatów sądowych. Jest to zatem sytuacja, w której urzędnik sądowy (inspektor ds. biurowości) ma wpływ na ocenę pracy kierownika sekretariatu wydziału (urzędnika sądowego), a także przewodniczącego wydziału (sędziego) oraz pośrednio na ocenę pracy prezesa sądu (sędziego), który także sprawuje nadzór administracyjny nad przewodniczącymi, którzy z kolei mają w zakresie obowiązków kontrolę prawidłowości działania sekretariatów sądowych. W ocenie Biura nie ma zatem wątpliwości, że inspektorzy do spraw biurowości, którzy sprawują w imieniu prezesów sądów wewnętrzny nadzór administracyjny oraz posiadają szeroki zakres uprawnień i dużą autonomię działania - są osobami pełniącymi funkcję publiczną. W ocenie Biura także urzędnicy sądowi zatrudnieni na pozostałych stanowiskach wspomagających są osobami pełniącymi funkcję publiczną z uwagi na wypełnienie warunków określonych w art kodeksu karnego. Strona 6 z 8

7 Także literatura potwierdza, że urzędnicy sądowi są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Przykładowo Jacek Giezek w komentarzu do art. 115 kodeksu karnego, LEX 2012, zauważa, że: W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że osobą pełniącą funkcję publiczną może być ten, kto ma wynikający z jego publicznoprawnego umocowania w strukturze danej organizacji (a nie przypadkowy) wpływ na podejmowane tam decyzje (niekoniecznie w znaczeniu decyzji administracyjnych), a ten wpływ ma lub może mieć odbicie w sferze publicznej. Przy takim podejściu możliwe będzie np. objęcie odpowiedzialnością karną za łapownictwo pracownika sekretariatu sądowego (czy też innego organu szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania), który w zamian za otrzymaną korzyść majątkową, wykorzystując swoją funkcję, bezpodstawnie przyspiesza lub opóźnia podejmowanie decyzji przez właściwe do tego osoby, np. sędziego lub prokuratora [zob. M.G. Węglowski, Pojęcie funkcji publicznej w aspekcie przestępstw łapownictwa, Prok. i Pr. 2003, nr 7-8, s. 26 i n.].. W ocenie Biura wskazania wymaga również, że Ministerstwo Sprawiedliwości w kolejnych aktach prawnych sukcesywnie poszerza kompetencje urzędników sądowych, w celu odciążenia sędziów od wykonywania czynności pozaorzeczniczych. Przykładowo Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości Nr 189/12 z dnia 25 września 2012 zmieniające zarządzenie w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej, poszerza kompetencje kierowników sekretariatów, którzy mogą z kolei delegować te uprawnienia na szeregowych pracowników. W uzasadnieniu Zarządzenia znajdują się następujące stwierdzenia: W części dotyczącej organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych wprowadzono zmiany w 9, zgodnie z którymi niektóre z zadań administracyjnych wykonywanych jak dotąd przez kadrę sędziowską będą realizowane przez kierowników sekretariatów. ( ) Podjęcie decyzji o wydaniu kserokopii, odpisu, wyciągu lub zaświadczenia z akt jest czynnością w zasadzie techniczną, wymagającą jedynie zbadania czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej i czy został należycie opłacony. Dlatego też uznano, że czynności te mogą być wykonywane przez sekretarzy sądowych, zwłaszcza, że w żaden sposób nie mają one charakteru czynności orzeczniczych, a powyższe będzie służyło szybszej obsłudze interesantów ( 9 ust. 1 pkt 3). Poszerzono również treść pkt 6 w 9 ust. 1 w ślad za czym kierownik sekretariatu będzie również zobowiązany do sporządzania innych pism kierowanych na podstawie zarządzeń przewodniczącego wydziału, przewodniczącego posiedzenia, sędziego sprawozdawcy lub referendarza sądowego do oddziału finansowego w związku z wypłatą wynagrodzeń biegłych, tłumaczy i świadków, zaliczek oraz innych należności. W praktyce, powyższe dokumenty są sporządzane przez sekretarzy sądowych na podstawie zarządzeń sędziów. Właściwym jest więc, by to oni podpisywali te dokumenty. Jednocześnie poszerzono katalog zadań, które kierownik sekretariatu może samodzielnie powierzyć określonym pracownikom, tj. z odpowiednim doświadczeniem i kwalifikacjami ( 9 ust.3).. Strona 7 z 8

8 Ministerstwo Sprawiedliwości pismem z dnia 18 lipca 2013, znak DSO-I /13 odpowiedziało na wniosek Związku o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie, informując że: Wniosek o wyjaśnienie statusu pracowników sądów powszechnych nie jest wnioskiem o udzielenie informacji w trybie ustawy, lecz stanowi żądanie dokonania wykładni przepisów prawa. W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r, IISAB/Wa 192/10, stwierdzono że do udzielenia informacji o przepisach prawa nie ma zastosowania tryb określony w ustawie. W związku z powyższym brak jest podstaw do udzielania odpowiedzi w trybie ustawy. W ocenie Biura nie byłoby rzeczą zaskakującą, gdyby zacytowanej odpowiedzi udzieliło jakikolwiek inne ministerstwo, któremu obca jest tematyka i sytuacja urzędników sądowych. Rzecz jednak w tym, że odpowiedzi udzielił Resort, który odpowiada za korpus około urzędników sądowych. W ocenie Biura Ministerstwo Sprawiedliwości uchyliło się od odpowiedzi na postawione pytanie. Identyczne stanowisko co do statusu urzędników sądowych jako osób pełniących funkcję publiczną Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa zajęła także w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 993/12. Termin rozprawy kasacyjnej w sprawie I OSK 822/13 przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie został jeszcze wyznaczony. Do celów procesowych Biuro legislacyjno-prawne Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Sądownictwa zleci sporządzenie dodatkowej opinii prawnej w przedmiotowej kwestii. ZATWIERDZONO - Warszawa, dnia 31 lipca 2013 roku Strona 8 z 8