Ewa Bagińska. Uwagi ogólne

Transkrypt

1 Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w świetle projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa Uwagi ogólne 1. Ustawa opiera się na niesłusznym założeniu, że nie istnieją w obecnym stanie prawnym wystarczające możliwości dochodzenia od winnych urzędników roszczeń zwrotnych (regresowych) w razie zapłaty odszkodowania przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną. Tymczasem w obecnym stanie prawnym istnieją już znane mechanizmy regresowe, które umożliwiają pociągnięcie do odpowiedzialności funkcjonariusza bezpośredniego sprawcy szkody. Trzeba je tylko zacząć wykorzystywać w praktyce: 1) W świetle Kodeksu cywilnego w wypadku winy funkcjonariusza odpowiedzialność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub osoby prawnej (art k.c.) oraz funkcjonariusza (art. 415 k.c.) będzie solidarna (art k.c.). Problem odpowiedzialności funkcjonariusza należy jednak rozwiązywać uwzględniając przepisy art. 114 i n. k.p.. W szczególności art k.p. wyłącza możliwość pozwania pracownika na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, stanowiąc, że pracownik ponosi odpowiedzialność przewidzianą wyłącznie w rozdziale 1 działu V Kodeksu pracy (tzw. odpowiedzialność pracownicza). 2) Dopuszcza się też w prawie cywilnym regres sensu largo art. 441 k.c., który można realizować w stosunku do innych podmiotów i który nie jest ograniczony do rażącego naruszenia prawa przez bezpośredniego sprawcę szkody.

2 228 Opinie BAS Opinie legislacyjne 2. Poza pracownikami w rozumieniu norm prawa pracy zasady regresu pracowniczego (dział V Kodeksu pracy) stosuje się także do funkcjonariuszy służb mundurowych, których odpowiedzialność została podobnie (lub przez odesłanie) ukształtowana w przepisach szczególnych. W razie wyrządzenia szkody osobie trzeciej przez żołnierza 1 lub funkcjonariusza 2 przy wykonywaniu obowiązków służbowych, obowiązany do naprawienia tej szkody jest Skarb Państwa. Jeżeli żołnierz/funkcjonariusz umyślnie wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia w pełnej wysokości, natomiast nie ponosi odpowiedzialności majątkowej za szkodę w takim zakresie, w jakim organ lub jednostka, albo inna osoba przyczyniły się do powstania szkody lub jej zwiększenia oraz za szkodę wynikłą w związku z działaniem w granicach dopuszczalnego ryzyka. 3. Proponowana regulacja ma przede wszystkim objąć urzędników administracji rządowej i samorządowej. Do tej kategorii zaliczyć należałoby funkcjonariuszy i pracowników, których status prawny regulują m.in.: Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 ze zm.); Ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2006 r. nr 170, poz ze zm.); Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458), która weszła w życie 1 stycznia 2009; Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz.U r. nr 162, poz ze zm.) W ustawach tych jednak co najwyżej przewiduje się przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników. W zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje się bowiem przepisy działu V Kodeksu pracy, który nie czyni różnicy między organami władzy a zwykłym personelem urzędu. Odnośnie do członków korpusu służby cywilnej, którzy sprawują funkcje organów administracji, należy zaznaczyć, że źródłem ich kompetencji urzędowych i zadań są normy prawa administracyjnego, ale są to równocześnie obowiązki pracownicze (zob. art. 100 k.p.), powstające z chwilą nawiązania stosunku pracy. Odesłania do stosowania Kodeksu pracy sformułowane są ogólnie (zob. np. art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 18 ustawy o pracownikach 1 Artykuł. 10 ustawy z 25 maja 2001 r. o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy, Dz.U. z 2001 r. nr 89, poz. 967 ze zm. 2 Artykuł 9 ustawy z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Dz.U. z 1999 r. nr 53, poz. 548 ze zm.

3 Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 229 sądów i prokuratury, art. 7 ustawy o służbie cywilnej), lecz, rzecz oczywista, dotyczą również kwestii zasad i granic odpowiedzialności regresowej. Jest to uzasadnione koherencją systemu, tradycją i prostotą rozwiązania. Fakt ten nie umknął projektodawcom, którzy w art. 7 projektu powtarzają treść kilku przepisów Kodeksu pracy. Jednak w uzasadnieniu projektu ustawy skupiają się oni na niedostatkach odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej urzędników, które mają zostać uleczone stworzeniem szczególnych zasad odpowiedzialności cywilnej regresowej. Uwagi szczegółowe Artykuł 1, art. 2 ust. 1 W świetle tych przepisów oraz uwag dokonanych powyżej uprawniony jest wniosek, że ustawa de facto zawęża odpowiedzialność regresową funkcjonariuszy przez to, że wprowadzając zasady szczególne uchyla możność stosowania klasycznych, obowiązujących podstaw prawnych roszczeń regresowych (stosunek ustawy do tych regulacji jest zresztą niejasny). Obowiązujące zasady umożliwiają sięgnięcie do majątku osobistego urzędnika już w momencie, gdy dopuścił się on zwykłego niedbalstwa, a nie tylko zawinionego działania lub zaniechania polegającego na rażącym naruszeniu prawa. Z takim zawężeniem odpowiedzialności osobistej trudno się zgodzić. Artykuł 2 ust. 2 i 3, art. 3 1) Projektodawcy powracają do pojęcia funkcjonariusza publicznego na gruncie prawa cywilnego, co od razu tworzy problemy wyczerpującego określenia jego desygnatu. W związku z tym należy zauważyć, że w literaturze przedwojennej istniało pojęcie urzędnika lub urzędnika zawodowego, lecz z przyczyn historyczno politycznych w Polsce socjalistycznej wyszło niemal z użycia, ustępując miejsca wyrazowi pracownik państwowy oraz funkcjonariusz. W myśl dawnego art k.c. funkcjonariuszami państwowymi byli pracownicy władzy, administracji i gospodarki państwowej (nie wyłączając przedsiębiorstw państwowych). Ustawodawca odszedł jednak od pojęcia funkcjonariusza publicznego w tytule VI Kodeksu cywilnego, wzorując się na normie konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 Konstytucji), która nie posługuje się terminem funkcjonariusz. Skoro bowiem odpowiedzialność odszkodowawcza leży obecnie w strukturze władzy posiadającej zdolność prawną, podmiot wykonujący władzę publiczną nie odpowiada za funkcjonariusza, ale za własny czyn niedozwolony. W tym sensie więc w prawie prywatnym zatoczyliśmy koło, powracając do terminologii przedwojennej urzędnika (urzędnika zawodowego, pracownika samorządowego).

4 230 Opinie BAS Opinie legislacyjne 2) Istotne zastrzeżenie budzi wyłączenie stosowania ustawy do funkcjonariuszy, przeciwko którym wszczęto postępowanie przed Trybunałem Stanu. Spowoduje to wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej określonych osób (Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, członków Rady Ministrów, Prezesa NBP, Prezesa NIK, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osób, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, posłów i senatorów). Odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ma natomiast charakter polityczny (konstytucyjny). Niezrozumiała jest sytuacja, w której jeżeli (jakiekolwiek) postępowanie przed Trybunałem Stanu zostało już wszczęte, to wyłączona będzie odpowiedzialność odszkodowawcza na zasadach ustawy z tytułu podejmowania przez te osoby rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (również przed objęciem przez nie wymienionych funkcji). 3) Nie wiadomo także, z jakich przyczyn w szczególnej regulacji odpowiedzialności regresowej pomija się funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. Wina umożliwiająca przypisanie czynu niedozwolonego (np. płatna protekcja) może przecież uzasadniać osobistą odpowiedzialność sędziego zarówno w procesie wytoczonym przez poszkodowanego, jak i w procesie regresowym Skarbu Państwa, który naprawił szkodę. Gdy chodzi o przewinienie dyscyplinarne, to w świetle orzecznictwa SN, zasada niezawisłości sędziowskiej właściwie wyklucza z zakresu oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa (zob. art prawa o ustroju sądów powszechnych) błędy w wykładni i stosowaniu prawa. W istocie więc przewinienie dotyczy obrazy przepisów proceduralnych. Dobrze byłoby jednak sprawy te wyraźnie uregulować, choćby po to, żeby nie narażać się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. De facto ustawie podlega bowiem tylko jedna kategoria funkcjonariuszy pracujących w strukturach administracji publicznej. Artykuł 4 ust. 1 Nie są jasne motywy ograniczenia odpowiedzialności regresowej tylko do wypadku rażącego naruszenia prawa. Z rozwiązaniem tym można polemizować z co najmniej dwóch powodów: Po pierwsze, należy podkreślić, że kwalifikowana bezprawność nie występuje obecnie w prawie cywilnym materialnym (występowała zaś w dawnym art. 418 k.c., uchylonym z powodu niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji). W prawie odszkodowawczym przyjęte jest raczej pojęcie rażącego niedbalstwa, użyte w wielu przepisach Kodeksu cywilnego. Ani stopień bezprawności, ani winy nie ma jednak wpływu na przyjęcie lub zakres odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, poza właśnie odpowiedzialnością pracowniczą (pełna odpowiedzialność w przypadku umyślności). Zgod

5 Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 231 nie bowiem z kilkudziesięcioletnią tradycją polskiego prawa cywilnego każdy stopień winy, choćby najlżejsze niedbalstwo, uzasadnia powstanie obowiązku kompensacji szkody. Rażące niedbalstwo sprawcy powinno jedynie wpływać na podwyższenie kwoty tytułem zadośćuczynienia za krzywdę. Należy zauważyć, że pojęcie winy w prawie cywilnym, obejmując zarówno bezprawność czynu (element obiektywny), jak i winę sensu stricto (zarzucalność czynu), od lat ulega obiektywizacji. W zależności od tego, którą z koncepcji winy akceptowanych w polskiej doktrynie i judykaturze przyjmiemy, niedołożenie należytej staranności da się zakwalifikować jako element obiektywny winy lub jako bezprawność. Rażące naruszenie prawa przez zawodowego urzędnika z reguły oznaczać będzie jego winę. Konstrukcja ustawy prowadzi zatem do wniosku, że na innych (lecz jakich?) zasadach będzie odpowiadał majątkowo urzędnik, w sytuacji gdy bezprawność jego czynu będzie zwykła, ale stopień niedbalstwa rażący. Projekt prawidłowo zakłada, że rażące naruszenie prawa musi być zawinione, ponieważ co do zasady odpowiedzialność osobista i regresowa urzędnika powinna zależeć od jego winy. Jednak jak wskazano, zgodnie z tradycją nauki prawa cywilnego, to stopień winy urzędnika, a nie stopień bezprawności powinien być przyjęty za kryterium różnicowania zakresu odpowiedzialności regresowej. Po drugie, charakter i waga wad decyzji administracyjnych jest kwestią wysoce sporną w samej nauce i orzecznictwie administracyjnym 3. Podobnie kontrowersyjny jest styk zarzutów błędnej wykładni i rażącego naruszenia prawa 4, a także dopuszczalność uwzględnienia przez organ odwoławczy z urzędu ciężkich wad postępowania lub decyzji określonych w art i art k.p.a. 5. Judykatura dopuszcza jednak stosowanie trybu nadzwyczajnego wobec decyzji nieostatecznej na wyraźny wniosek strony 6. We Francji, gdzie reguły odpowiedzialności odszkodowawczej administracji kształtują się już od ponad 150 lat, dawno uznano, że badanie charakteru wad wprowadza więcej chaosu niż zwykłe stwierdzenie, że wadliwość aktu świadczy o bezprawności, a francuska Rada Stanu uznała, że każdy rodzaj wadliwości proceduralnej oraz nie 3 Zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s ; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 702 i n. 4 Zob. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 2/04, OSP 2005, nr 5, poz. 70 z glosą J. Borkowskiego. 5 Zob. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania..., op. cit., t. 5, s Zob. wyrok SN z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 1 z glosą J. Zimmermana, PS 1993, nr 7 8, s. 98.

6 232 Opinie BAS Opinie legislacyjne ważność decyzji z powodu jawnego błędu w ocenie okoliczności faktycznych uzasadnia odpowiedzialność administracji 7. Artykuł 4. ust. 2 Jak sądzę, wyliczenie rodzajów działania i zaniechania, z którym może wiązać się odpowiedzialność będąca przedmiotem ustawy, jest przykładowe. Istotne wątpliwości wzbudza umieszczenie w pkt. 9 czynności polegającej na przygotowaniu treści rozstrzygnięcia. Nie jest to bowiem czynność polegająca na wykonywaniu władzy wobec jednostki. Dlatego też nietrafne jest obciążenie odpowiedzialnością (choćby częściową zob. art. 7 ust. 2 projektu) pracownika, który nie podejmuje jeszcze żadnego wiążącego aktu ingerującego w sferę praw lub interesów jednostki. Natomiast w pkt. 6 i 7 pojawia się nieścisłość terminologiczna: nie jest jasne do jakiego rozstrzygnięcia, o których wspomina art. 106 k.p.a. (wydanie decyzji wymaga zajęcia stanowiska w formie postanowienia), przepisy te nawiązują. Artykuł 5 W art. 5 ustawa wprowadza prokuratorskie postępowanie wyjaśniające, bez określenia, jakiego rodzaju jest to postępowanie i według jakiej procedury (karnej, cywilnej czy administracyjnej) ma przebiegać. Jedynie art. 5 ust. 5 zd. 2 projektu odsyła w zakresie pewnych czynności do Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego jednak nie wynika, czy do pozostałych czynności prokuratora należy stosować przepisy ustawy oraz w kwestiach nieuregulowanych Kodeksu postępowania karnego (ze względu na organ prowadzący) czy też przepisy ustawy i Kodeksu postępowania cywilnego (ze względu na cywilny charakter sprawy). Artykuł 5 ust. 1 Według zapisu w art. 5 ust. 1 postępowanie wyjaśniające może być wszczęte już w związku z tym, że przyznano odszkodowanie orzeczeniem sądu lub ugodą. W tym punkcie konstrukcja ustawy zawiera co najmniej dwa poważne błędy: Po pierwsze, wyłącza dochodzenie regresu na zasadach określonych w ustawie w sytuacji, gdy podmiot odpowiedzialny z mocy Kodeksu cywilnego (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, inna osoby prawna) dobrowolnie naprawi szkodę, bez postępowania sądowego lub bez żadnej ugody. Wprawdzie taki scenariusz nie jest w polskiej rzeczywistości częsty, lecz nie można go a priori wykluczyć. Paradoksalnie zatem ustawa będzie wymuszać na poszkodowanych wytaczanie powództw. 7 Zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 367.

7 Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 233 Po drugie, w myśl niekwestionowanej zasady prawa cywilnego dochodzenie roszczeń zwrotnych (regresowych) jest możliwe z chwilą ich wymagalności, co następuje dopiero z chwilą zapłaty odszkodowania, a nie tylko jego przyznania przez sąd lub ugodę. Artykuł 5 ust. 4 oraz ust. 6 Na tle tych przepisów pojawia się pytanie o racjonalność i celowość przypisania kompetencji prokuratorowi. Zadziwiające jest zwłaszcza, że do tego organu (zamiast do sądu cywilnego) ma należeć ustalenie wysokości szkody. Całe postępowanie wyjaśniające zmierza przecież jedynie do doprowadzenia do wytoczenia powództwa o roszczenie zwrotne przed sądem powszechnym, co ma nastąpić z chwilą i pod warunkiem, gdy prokurator ustali istnienie winy funkcjonariusza i związku przyczynowego między zachowaniem funkcjonariusza i rażącym naruszeniem prawa (nawiasem mówiąc art. 5 ust. 6 zd. 1 projektu mówi tu o jednej przesłance). Jeżeli jednak nie ustali winy lub funkcjonariusz winny naruszenia nie zostanie zidentyfikowany, albo zajdą przesłanki wyłączenia jego odpowiedzialności, postępowanie wyjaśniające ma być umorzone. Co za tym idzie, prokurator nie będzie mógł wytoczyć powództwa odszkodowawczego na rzecz podmiotu odpowiedzialnego (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby prawnej), a od tej decyzji nie będzie można złożyć zażalenia (zob. art. 5 ust. 8 projektu). Jednocześnie ustęp 6 tego artykułu przewiduje, że umorzenie postępowania wyjaśniającego nie wyłącza ani nie ogranicza praw osoby prawnej odpowiedzialnej wobec poszkodowanego do dochodzenia roszczenia od funkcjonariusza. Jedynie przez czas trwania postępowania wyjaśniającego jest to prawo zawieszone. W efekcie zatem wbrew zasadom obowiązującego w Polsce porządku prawnego prokurator ma dokonać swoistego przedsądu, w szczególności badać winę funkcjonariusza w sensie cywilnym lub jej brak, a na wypadek, gdyby jej nie ustalił (i umorzył postępowanie), to podmiot odpowiedzialny i tak może wytoczyć powództwo przed sądem powszechnym, który przystąpi do samodzielnego ustalania przesłanek odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza. Postępowanie wyjaśniające ma według projektodawców trzy zadania. Jednak w świetle poczynionych uwag przedstawiona regulacja nie spełnia żadnego, poza: ewidentnym opóźnianiem dochodzenia regresu przez podmioty odpowiedzialne względem jednostki; zaburzeniem podziału kompetencji między sądy cywilne i prokuraturę; naruszeniem zasad procesu cywilnego (zwłaszcza równości stron); wreszcie w warstwie pozaprawnej zastraszeniem urzędników (składanie wyjaśnień przed prokuratorem ma zupełnie inny odbiór psychiczny niż przed sądem cywilnym z uwagi na inną pozycję procesową stron). Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym (art. 7 k.p.c.) jest cenny i może okazać się pożądany, nie tylko gdy uzasadniony interes publiczny tego wymaga, ale także kiedy chodzi o prawa obywateli. Z tego punktu widzenia

8 234 Opinie BAS Opinie legislacyjne prokuratura zawsze stoi na straży przestrzegania praworządności, niemniej jej podstawowym zadaniem (i do tego są przygotowani fachowo prokuratorzy) jest ściganie przestępstw. Nałożenie na prokuraturę dodatkowych obowiązków w sprawach o charakterze cywilnym, które miałaby jedynie poprzedzać postępowanie cywilne przed sądem powszechnym, w dodatku obowiązków powiązanych z kontrolą działania administracji, budzi oczywiste zastrzeżenia z punktu widzenia zasad podziału i równowagi władz oraz ekonomii procesowej. Pomijam w tym miejscu obawy o środki finansowe niezbędne do prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez prokuraturę. Należałoby w związku z tym zauważyć, że ochrona praw majątkowych Skarbu Państwa została powierzona Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a zatem wydaje się ona właściwszym organem do realizacji celów stawianych ustawie. Artykuł 7 Ograniczenie regresu do 12 krotności przeciętnego wynagrodzenia zasługuje na głębokie rozważenie. Obecnie regres jest ograniczony co do rodzaju szkody (zob. art. 115 k.p. ograniczenie do rzeczywistej straty pracodawcy) oraz kwotowo (do trzymiesięcznego wynagrodzenia w razie winy nieumyślnej zob. art. 119 k.p.), lecz w razie winy umyślnej obejmuje pełną szkodę (zapłacone odszkodowanie zob. art. 122 k.p., tak też słusznie art. 7 ust. 4 projektu). Rozwiązanie zawarte w Kodeksie pracy jest racjonalne, co nie wyklucza jego ewentualnej modyfikacji. Projektodawcy nie podają jednak uzasadnienia dla aż czterokrotnego zwiększenia górnej kwoty regresu (przy jednoczesnej zmianie kwoty odniesienia z wynagrodzenia przysługującemu pracownikowi na przeciętne wynagrodzenie w gospodarce). Poprawność takiego rozwiązania może zostać podana w wątpliwość również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. Artykuł 8, art. 11, art. 12 oraz art. 13 projektu Treść art. 8, art. 11 (zmieniającego k.p.a.), art. 12 pkt 1 2 (analogiczne zmiany w ordynacji podatkowej), a także art. 13 (zmieniającego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stanowią ingerencję w przepisy mające charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego i podatkowego, obrosłe bogatym orzecznictwem i dorobkiem teoretycznym nauki prawa i postępowania administracyjnego. Proponuje się ponadto zbędne modyfikacje w sposobie wydawania orzeczeń w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym (w sentencji ma znaleźć się rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co wynikać będzie już z podstawy prawnej decyzji organu wyższej instancji bądź sądu administracyjnego) oraz ich uzasadniania. Wbrew temu, co twierdzi się w uzasadnieniu, zmiany te nie są konieczne ani nie mają niebagatelnego znaczenia dla obywateli, a dzięki nim urzędy nie

9 Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 235 będą zobowiązane do interpretacji przepisów ustawowych zgodnie z Konstytucją RP, ponieważ już od dawna są do tego zobowiązane, tak jak mają obowiązek przestrzegania zasady praworządności. Proponowane zapisy niczego w tej mierze nie zmieniają. Zasadę legalizmu działania organów władzy wyrażają art. 2 i art. 7 Konstytucji, a powtarzają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw, z których wynika wprost, że: Urzędnik jest obowiązany przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa 8. Natomiast zasady (dyrektywy) wykładni prawa wymienione w art. 11 ust. 2 oraz art. 12 pkt 1 projektu mają charakter uniwersalny. Już sama zasada legalności oznacza, iż począwszy od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego. Pozostała treść tych przepisów wynika z hierarchii źródeł prawa, bez której znajomości nie sposób wyobrazić sobie działania osoby w charakterze organu administracji publicznej. Regulacja ustawowa jest w tym zakresie zbędna. Ponadto występują nieścisłości między art. 8 ust. 1 projektu a art. 158 k.p.a., który jednocześnie nie został zmieniony, a także brak koherencji między treścią art. 8 ust. 2 a art. 12 projektu. Zaakceptować można jedynie treść art. 8 ust. 2, zrównującego rażące naruszenie prawa z wydaniem decyzji, której wadliwość uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art pkt 2 w zw. z art k.p.a. Należałoby uznać, że ocena przez prawodawcę wad postępowania lub decyzji dokonana jest w chwili, gdy wiąże on określone w ustawie, poważne błędy, z sankcją w postaci: uchylenia trwałości decyzji, dopuszczenie wzruszenia decyzji poza zwykłym trybem, stwierdzenia nieważności decyzji lub postępowania. Podsumowanie Odpowiedzialność odszkodowawcza stanowi jedynie mechanizm likwidacji wyrządzonej szkody, jest swego rodzaju środkiem naprawczym. Problematyczna jest natomiast praktyczna strona majątkowej odpowiedzialności osobistej funkcjonariusza, która jest uregulowana w obowiązującym ustawodawstwie, lecz której nikt nie dochodzi. Spotyka się to od lat z krytyką doktryny 9. Właści 8 Zob. np. art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, art. 24 ust. 2 pkt 1 o ustawy pracownikach samorządowych, art. 6 ustawy o pracownikach sądów i prokuratury. 9 Zob. E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów KC o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, Państwo i Prawo 1999, nr 7, s

10 236 Opinie BAS Opinie legislacyjne wym rozwiązaniem problemu nie jest jednak multiplikacja bytów prawnych, lecz stosowanie dostępnych reguł odpowiedzialności: dyscyplinarnej, cywilnej (pracowniczej), ewentualnie karnej. W celu urealnienia odpowiedzialności majątkowej bezpośrednich sprawców szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej trzeba raczej, na wzór nowoczesnych rozwiązań zachodnich, ustawowo przymusić podmioty publiczne zatrudniające sprawców do występowania z roszczeniem regresowym, z naciskiem jednak na ugodowe załatwienie sporu. Przedstawiona konstrukcja postępowania prokuratorskiego poprzedzającego postępowanie cywilne opiera się na wadliwych założeniach. Projekt wprowadza zmiany w aktach prawnych tak podstawowej rangi, jak Kodeks postępowania administracyjnego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Ordynacja podatkowa. Taka ingerencja powinna być zawsze dobrze przemyślana, a fakt ten nie został nawet odzwierciedlony w tytule ustawy. Z projektu nie wynika w szczególności, w jakim zakresie dotyczy on odpowiedzialności za wydanie rozstrzygnięć w sprawach podatkowych, gdyż w wielu miejscach odwołuje się tylko do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz do postępowania sądowo administracyjnego. Nie można tego uznać za dobrą praktykę legislacyjną. Z powyższych względów przedstawiony do recenzji projekt ustawy należy ocenić negatywnie. Opinia sporządzona na zlecenie przewodniczącego Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Zlecona 8 grudnia 2008 r. Wykonana 9 lutego 2009 r.