618/6/B/2015. POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2015 r. Sygn. akt Ts 251/14

Transkrypt

1 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, 618/6/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2015 r. Sygn. akt Ts 251/14 po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.B. w sprawie zgodności: art. 27 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 36 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 950, ze zm.) z art. 47, art. 65 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 16 września 2014 r., sporządzonej przez pełnomocnika, G.B. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 27 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 5, 6 i 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 750, ze zm.; dalej: u.d.u.). Skarżący zarzucił, że kwestionowane przepisy u.d.u., w zakresie odnoszącym się do kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego [dalej: KNF] do odmowy wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, ze względu na niespełnienie przesłanki rękojmi prowadzenia zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, są niezgodne z art. 47 i art. 65 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 9 czerwca 2009 r. (nr DNS/WI/602/126/21/08/09/JK) KNF odmówiła wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na Prezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych (dalej: TUW). W uzasadnieniu tej decyzji KNF stwierdziła, że negatywnie ocenia kandydaturę skarżącego w kontekście przesłanki określonej w art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u., tj. rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Następnie KNF przytoczyła szereg argumentów odwołujących się do okoliczności faktycznych i prawnych związanych z dotychczasową działalnością skarżącego, które w jej ocenie należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia zaufania, wynikającego z udzielonego upoważnienia do sprawowania [przez niego] nadzoru nad spółką prawa handlowego. Zdaniem KNF taka konstatacja wpływa zaś na ocenę spełnienia przesłanki, o której mowa w zaskarżonym przepisie u.d.u. TUW wystąpiło następnie z wnioskiem do KNF o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego organ nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wyrażenia zgody (decyzja z 11 stycznia 2010 r., nr DNS/W1/602/126/41/08/10/AL). Po rozpoznaniu skargi TUW Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 lipca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 648/10), uchylił zaskarżoną decyzję KNF z 11 stycznia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z 9 czerwca 2009 r., jednakże po uchyleniu tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i ponownym rozpoznaniu sprawy skargę TUW oddalił (wyrok z 12 1

2 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 519/12). Skargę kasacyjną TUW od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 4 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 154/13). W uzasadnieniu ostatniego z powołanych wyżej orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do wykładni art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u. dokonanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jej treścią przesłanka rękojmi prowadzenia spraw zakładu [ubezpieczeń] obejmuje pozytywne rokowania co do prowadzenia spraw instytucji finansowej w szerokim ujęciu, a dopiero pozytywne jej ustalenie w tym aspekcie daje podstawę do badania rękojmi prowadzenia spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń. Sąd podkreślił, że zastosowana w kwestionowanym przepisie przesłanka rękojmi ma charakter klauzuli generalnej, której funkcją jest umożliwienie szczególnej elastyczności w stosowaniu prawa. W ocenie sądu posługiwanie się tego typu klauzulami przez ustawodawcę nie może być uznane za uchybienie legislacyjne. Sąd stwierdził ponadto, że przepisy prawa procesowego nakazują organowi stosującemu normę zawierającą zwroty nieostre przedstawienie przesłanek, które legły u podstaw zastosowania tego rodzaju klauzuli w konkretnej sprawie. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie tej kwestii podlega zaś następnie kontroli sądowej. Uzasadniając zarzuty sformułowane wobec zaskarżonych przepisów u.d.u., skarżący podkreślił, że decyzja KNF w sposób nieproporcjonalny ingeruje w przysługującą mu wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do dobrego imienia (art. 47 Konstytucji). W przekonaniu skarżącego ustawowa przesłanka dawania rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty nie wytrzymuje testu proporcjonalności wynikającego z zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprawdzie bowiem ochrona interesów klientów zakładów ubezpieczeń mieści się w pojęciu interesu publicznego chronionego tym przepisem, to jednak wątpliwości skarżącego wywołuje powierzenie KNF kompetencji do oceny, czy kandydaci na członka zarządu tych zakładów dają taką rękojmię. W ocenie skarżącego jest to środek nieproporcjonalny do zakładanych celów, co wywołane jest m.in. nadmierną swobodą interpretacyjną udzieloną KNF przy stosowaniu art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u. Swobodzie tej nie towarzyszą odpowiednie gwarancje proceduralne. Skarżący wskazał na wadliwe skumulowanie przez ustawodawcę w treści kwestionowanego przepisu dwóch zwrotów niedookreślonych, zwrócił także uwagę na stworzenie możliwości oddziaływania KNF na skład organów zarządu podmiotów nadzorowanych, wbrew interesowi właścicieli tych podmiotów. W przekonaniu skarżącego nieprawidłowe jest również wykorzystanie w zaskarżonym przepisie metody prognostycznej, przez [b]adanie faktów z przeszłości, pozwala[jące] na interpretowanie i wyciąganie wniosków odnośnie przyszłości i przyszłego zachowania jako osoby zarządzającej krajowym zakładem ubezpieczeń. Skarżący podkreślił także brak odpowiednich gwarancji proceduralnych prawidłowej kontroli decyzji podjętej przez KNF, w szczególności pod względem poczynionych w niej ustaleń faktycznych. W przekonaniu skarżącego zakres kompetencji sądu administracyjnego nie wystarcza dla właściwej oceny przeprowadzonej przez KNF weryfikacji wszystkich kryteriów kształtujących pojęcie dawania rękojmi przez kandydata. Ponadto skarżący wskazał na daleko idące następstwa decyzji podejmowanej przez organ nadzoru, do których zaliczył wystawienie kandydatowi swoistego świadectwa moralności i jego niepewność odnośnie do skutków (podmiotowych, czasowych) oceny przeprowadzonej i wyrażonej przez KNF. W tym kontekście skarżący postawił zarzut braku unormowań, które pozwoliłyby osobie zainteresowanej po upływie określonego czasu na oczyszczenie się i ponowne uzyskanie rękojmi. Skarżący zwrócił także uwagę na znaczenie uchwały KNF nr 254/2008 z 4 sierpnia 2008 r. w sprawie wytycznych i okoliczności istotnych dla oceny rękojmi kandydatów na członków organów podmiotów nadzorowanych (dalej: uchwała KNF). Zdaniem skarżącego zawarte w tym akcie postanowienia są wykorzystywane w procesie oceny kandydatów jako kryteria oceny rękojmi, 2

3 gdy tymczasem uchwała KNF nie może być uznana za dopuszczalne źródło prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącego jest to akt prawny noszący znamiona tzw. prawa powielaczowego, który uzupełnia lukę wywołaną nieprecyzyjnością regulacji u.d.u. W związku z tym skarżący uznał, że już samo podjęcie uchwały przez KNF, jak i jej stosowanie przy ocenie spełnienia wymogu rękojmi kandydatów należy uznać za naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony zagwarantowanych przez ustrojodawcę wolności i praw jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada szereg obowiązków na podmiot występujący ze skargą. Jednym z podstawowych jest wymóg wyjaśnienia, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zdaniem skarżącego zostały naruszone przez unormowanie będące przedmiotem skargi (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Weryfikacja poprawności wykonania tego obowiązku odbywa się już na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, stwierdzenie zaś, że skarżący nie dopełnił powinności określonej w powołanym przepisie ustawy o TK, skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu. Należy podkreślić, że dokonane w art. 79 ust. 1 Konstytucji zawężenie przedmiotu skargi wyłącznie do aktu stanowienia prawa (przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego) powoduje, że argumentacja towarzysząca postawionemu zarzutowi naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw musi się odnosić ściśle do normatywnej treści kwestionowanych uregulowań. Poza zakresem kontroli Trybunału pozostaje bowiem zarówno płaszczyzna ich stosowania przez organy orzekające w sprawie skarżącego, jak i ocena faktycznych następstw podjętego na ich podstawie ostatecznego orzeczenia. Kwestionując uregulowania u.d.u., skarżący skoncentrował swoje zarzuty na problemie odwołania się przez ustawodawcę do nieostrych i niejednoznacznych (w ocenie skarżącego) pojęć konstruujących przesłankę negatywnej decyzji organu nadzoru (KNF). Trzeba w związku z tym zauważyć, że spośród zaskarżonych przepisów u.d.u. adekwatnymi do tak sformułowanego zarzutu są przede wszystkim unormowania art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u., który expressis verbis odwołuje się do kryterium rękojmi należytego wykonywania obowiązków, oraz art. 27 ust. 6 u.d.u., zgodnie z którym stwierdzenie przez KNF wystąpienia przesłanki określonej w ust. 2 pkt 4 tego artykułu daje podstawę do podjęcia decyzji o odmowie wyrażenia zgody. W ocenie Trybunału pozostałe zakwestionowane w skardze przepisy u.d.u. nie pozostają natomiast w bezpośrednim merytorycznym związku z treścią zarzutu. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące aspektu materialnego decyzji podejmowanej przez KNF mają bowiem znaczenie pierwszoplanowe; dopiero w dalszym kontekście widzieć należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące organizacyjnego i proceduralnego aspektu decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 6 u.d.u. Istota zarzutu związanego z przesłanką odmowy określoną w art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u. sprowadza się do podważenia dopuszczalności skumulowania w treści tego przepisu dwóch sformułowań o niedookreślonym zakresie treściowym, wymuszającym samodzielną ich interpretację przez organ stosujący kwestionowane unormowanie w konkretnej sprawie. W przekonaniu skarżącego tego typu zabieg prowadzi do niedozwolonego w świetle wymogów Konstytucji ograniczenia wolności i praw wyrażonych w art. 65 i art. 47 ustawy zasadniczej. Zdaniem Trybunału argumentacja skarżącego nie spełnia wymogów wynikających z obowiązku wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, przewidzianego 3

4 w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. W pierwszym rzędzie należy bowiem uwzględnić wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału stanowisko dotyczące generalnej dopuszczalności posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi, wymagającymi doprecyzowania w kontekście konkretnej sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisów, w których zostały one zastosowane. Podkreślenia wymaga w szczególności bezpodstawność upatrywania w tego typu zabiegu legislacyjnym naruszenia zasad prawidłowej legislacji wynikających z zasady państwa prawnego statuowanej w art. 2 Konstytucji. Trybunał wyjaśnił w tym kontekście, że zwroty (pojęcia) niedookreślone i nieostre istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak wskazywał Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r. (P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36): każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego (...), nie każda więc, ale jedynie kwalifikowana tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Takie sformułowania, jak: duże niebezpieczeństwo, istotna wada, znaczny upływ czasu, rażące niedbalstwo, oczywista bezzasadność, swobodne uznanie, występują we wszystkich systemach prawa europejskiego, także w tych państwach, które charakteryzują się wysoką kulturą prawną i niewątpliwie są zaliczane do państw prawa. Używanie tych sformułowań prowadzi do przesunięcia obowiązku konkretyzacji normy na etap stosowania prawa, a w związku z tym dają one sądom (czy organom administracji tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. Zdaniem Trybunału warto przy tym podkreślić, że niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu, gdy dany zwrot nie daje przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni, możliwości ustalenia jego znaczenia. Niebezpieczeństwo natomiast, jakie wiąże się ze stosowaniem zwrotów niedookreślonych i nieostrych, jest powszechnie znane: praktyka stosowania tych przepisów stosunkowo łatwo może ulegać wypaczeniu, na skutek powoływania się na takie zwroty, bez próby wypełnienia ich konkretną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy. Takie wypaczenie dotyczyć może jednak tylko praktyki stosowania prawa, nie jest zaś błędem legislatora (postanowienie TK z 22 września 2005 r., Ts 49/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 30). Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że skarżący nie podjął próby wykazania, że okoliczności faktyczne związane z jego sytuacją zawodową, które brane były pod uwagę przez organ nadzoru, mieściły się w tym zakresie zastosowania kwestionowanego przepisu, który mógłby budzić wątpliwości interpretacyjne. Tym samym, w ocenie Trybunału skarżący nie wykazał, aby zarzucane naruszenie jego konstytucyjnych praw podmiotowych związane było bezpośrednio z wadliwą treścią kwestionowanych przepisów u.d.u. Trzeba ponadto zauważyć, że argumentacja skargi nie wskazuje również na występujące i utrwalone w orzecznictwie organów stosujących (przede wszystkim sądów administracyjnych) zaskarżony art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u. rozbieżności w jego interpretacji. Taka bowiem okoliczność mogłaby dodatkowo świadczyć o konstytucyjnej wadliwości posłużenia się przez ustawodawcę mechanizmem pojęć nieostrych i ocennych. Za oczywiście pozbawione racji uznał Trybunał również argumenty skarżącego związane z niedopuszczalnością oparcia kryteriów stawianych kandydatom na stanowiska podlegające nadzorowi KNF na metodzie prognostycznej, która pozwala na [b]adanie faktów z przeszłości, pozwala[jące] na interpretowanie i wyciąganie wniosków odnośnie przyszłości i przyszłego zachowania jako osoby zarządzającej krajowym zakładem ubezpieczeń. Trzeba zwrócić więc uwagę, że tego typu (w ocenie skarżącego wadliwa) metoda z oczywistych 4

5 względów zawsze towarzyszy procedurom kreacyjnym, w ramach których podlegają ocenie merytoryczne walory kandydata, wyznaczone także jego dotychczasową działalnością i postępowaniem (zob. np. art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.; art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, ze zm.; art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, Dz. U. z 2014 r. poz. 164, ze zm.). Trybunał uznał za wykraczające poza zakres kontrolnych kompetencji sądu konstytucyjnego argumenty skarżącego, w których wskazuje on na brak uregulowań pozwalających na uwolnienie kandydata od następstw zaistniałych już zdarzeń i zachowań, determinujących ocenę spełnienia przesłanek wymienionych w art. 27 ust. 2 pkt 4 u.d.u. Tego rodzaju zarzut ma charakter wyłącznie postulatu de lege ferenda, który nie podlega kognicji Trybunału w postępowaniu mającym za przedmiot hierarchiczną kontrolę norm obowiązujących. Trybunał za oczywiście bezzasadne uznał również zastrzeżenia skarżącego związane w brakiem należytej sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez KNF na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 4 i ust. 6 u.d.u. Nie ulega wątpliwości, że wydanie aktu stosowania kwestionowanych przepisów, przyjmującego postać decyzji administracyjnej, mieści się w pojęciu wykonywania administracji publicznej. Kontrola działalności tejże należy zaś zgodnie z wyraźnym nakazem ustrojodawcy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych (art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji). W przypadku skarżącego kontrola ta została w istocie przeprowadzona, czego dowodem są opisane wyżej wyroki sądowe. W ocenie Trybunału skarżący nie wskazał zatem argumentów, które precyzowałyby zarzut złamania zakazu zamykania drogi sądowej, o którym mowa w art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące braku podstaw prawnych ustanowienia, jak i samej treści uchwały KNF nie mogą być uwzględnione przez Trybunał przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżący nie uczynił tego aktu przedmiotem wniesionej skargi. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to w konsekwencji niemożność samodzielnego (z własnej inicjatywy Trybunału) zmodyfikowania (zwłaszcza w kierunku rozszerzenia) jej przedmiotu. Po drugie, zarzuty dotyczące kwestionowanej uchwały KNF zostały przez skarżącego połączone z treścią art. 87 Konstytucji. Należy w związku z tym wyjaśnić, że unormowanie określające źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej nie daje podstaw do dekodowania konkretnego prawa podmiotowego, które podlegałoby ochronie za pomocą skargi konstytucyjnej. Tym samym brak w skardze adekwatnego konstytucyjnego wzorca do kontroli kwestionowanej uchwały KNF. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5