fot. Stanisław Markowski Szanowni Państwo,

Transkrypt

1

2 Szanowni Państwo, pięćdziesiąty numer kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych Casus ma charakter szczególny. Otwierają go dwie znaczące rozmowy: z Kardynałem Stanisławem Dziwiszem, Metropolitą Krakowskim, kontynuatorem dzieła Jana Pawła II, któremu wiernie towarzyszył przez całe życie, oraz z prof. dr. hab. Januszem Borkowskim, uznanym autorytetem w dziedzinie prawa administracyjnego, współautorem znakomitych komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego. W części otwierającej numer jubileuszowy przekazujemy ponadto gratulacje i pozdrowienia od naszego środowiska dla prezydenta Lecha Wałęsy, laureata Pokojowej Nagrody Nobla. Te trzy osoby, dobrze znane polskiemu życiu publicznemu, są postaciami symbolicznymi każda z nich obrazuje w swoisty sposób podstawowe aspekty istnienia i działalności samorządowych kolegiów odwoławczych: etykę, prawo administracyjne oraz historię zmagań o wolność i demokrację w Polsce, a dla kolegiów odwoławczych stanowią o sensie i zadaniach tej instytucji, utworzonej na fali przemian demokratycznych po 1990 r. wraz z odradzającym się samorządem terytorialnym. Samorządy i kolegia, uznawane za wyraz transformacji ustrojowej naszego państwa, nawiązują immanentnie do zasady pomocniczości sformułowanej w społecznej nauce Kościoła katolickiego. Prawo jest społeczną umową gwarancji zasad służących dobru człowieka w wymiarze jednostkowym i społecznym, opartych na uniwersaliach o ponadczasowym i niepodważalnym charakterze. Jak głosi jedna z paremii prawa rzymskiego wypisanych w języku łacińskim na kolumnach gmachu Sądu Najwyższego Warszawie: Iuris prudentia est divinarum atque humanarum rerum notitia, iusti atque iniusti scientia Nauka prawa jest znajomością spraw boskich i ludzkich oraz wiedzą o tym, co sprawiedliwe, a co niesprawiedliwe. A zatem: Ius est ars boni et aequi Prawo jest umiejętnością stosowania tego, co dobre i słuszne czytamy w kolejnej inskrypcji. Człowiek i jego dobro w wymiarze jednostkowym i społecznym jest najważniejszym podmiotem tworzenia i stosowania prawa, a zasadę sprawiedliwości bądź jej brak, w systemie prawnopaństwowym, rozpoznaje się w odniesieniu do niego. Dlatego też stale z uwagą wsłuchujemy się w słowa tych, którzy są dla nas drogowskazami w odniesieniu do zasad etycznych. Ich słowa, skierowane wprost do prawników, niejednokrotnie przekazywaliśmy w Casusie. Publikacja numeru jubileuszowego kwartalnika zbiega się w czasie z 25-leciem przyznania Pokojowej Nagrody Nobla Przewodniczącemu NSZZ Solidarność Lechowi Wałęsie w 1983 r. Jest więc okazja, żeby zwrócić uwagę na początki demokracji i praworządności w III Rzeczypospolitej i podziękować osobie, której imię w latach 80. XX wieku nabrało rangi symbolu nie tylko wśród członków Niezależnego fot. Stanisław Markowski Samorządnego Związku Zawodowego Solidarność lecz także dla grona ludzi niezłomnych, przechowujących myśl niezależną. Składając gratulacje z okazji 25-lecia przyznania Pokojowej Nagrody Nobla Lechowi Wałęsie, myślimy o wszystkich, którzy przyczynili się do realizacji spełnienia marzeń wielu pokoleń Polaków o wolnej, demokratycznej i praworządnej Ojczyźnie. Prawo administracyjne normatywna płaszczyzna pracy kolegiów wyraża treść naszej służby publicznej polegającej na stosowaniu przepisów prawnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Instrumentem do realizacji tego podstawowego ustawowego zadania są przede wszystkim przepisy prawa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz odpowiednie ustawy ustrojowe i materialnoprawne. W rozmowie dla Casusa nr 50 prof. dr hab. Janusz Borkowski, podkreślając, iż sko zapewniają przestrzeganie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym ogólnym oraz szczególnym (podatkowym), wyraźnie odnosi ją do gwarancji konstytucyjnych. Jest to z pewnością najbardziej trafiające w sedno ujęcie naszej roli w polskim systemie administracji publicznej. Jesteśmy jednym z gwarantów konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w odniesieniu do pozycji prawnej jednostki podmiotu administrowanego. Chcąc wyrazić istotę instytucji samorządowych kolegiów odwoławczych, z którymi nierozerwalnie związany jest nasz kwartalnik, jubileusz wydania 50. numeru zdecydowaliśmy się uczcić konferencją naukową. Jej temat: Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, który zostanie rozwinięty w referacie prof. dr. hab. Janusza Borkowskiego otwierającym sesję, daje możliwość wielostronnego ujęcia naszej pozycji w systemie administracyjnym oraz zadań ustawowych zarówno z punktu widzenia teorii i filozofii prawa, jak i nauki prawa administracyjnego oraz praktyki orzeczniczej. Konferencja zorganizowana zostanie w dniach stycznia 2009 r. na Zamku Królewskim w Niepołomicach. Przyjęcie zaproszenia do udziału w niej przez administratywistów zdaje się potwierdzać uznanie znaczenia kolegiów w polskim systemie odwoławczym, które zostało wypracowane w ciągu ponad 18 lat działalności. Zgłoszone referaty będą rozpatrywały zadania i funkcje publiczne sko z punktu widzenia etyki i aksjologii, w świetle zasad konstytucyjnych oraz na tle prawa i orzecznictwa unijnego. Działalność kolegiów analizowana będzie z perspektywy dorobku WSA i NSA pod kątem realizacji przez sko prawa do dobrej administracji. Spotkanie środowiska administratywistów z całej Polski stanie się też okazją do ogólnej refleksji i rozmów o kulturze prawnej i wielkiej tradycji prawa, w której uczestniczymy i którą staramy się kultywować i pomnażać. ciąg dalszy na s. 43

3 3 NASI ROZMÓWCY LUDZIE CORAZ BARDZIEJ ROZUMIEJĄ, ŻE SAMORZĄDY SĄ NAJLEPSZĄ FORMĄ ZAGOSPODAROWANIA WOLNOŚCI Z Kardynałem STANISŁAWEM DZIWISZEM, Metropolitą Krakowskim, rozmawia Krystyna Sieniawska W imieniu własnym oraz Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych serdecznie dziękuję, że Wasza Eminencja zechciał poświęcić - w tym zabieganym okresie przedświątecznym kilka chwil naszemu czasopismu. Dzisiejsze spotkanie to dla nas wielki zaszczyt i radość, to także okazja do duchowego przygotowania się do Świąt Bożego Narodzenia dla naszych Czytelników, do których dotrą słowa Księdza Kardynała. Jako prawnicy orzekający w sprawach dotyczących wspólnot samorządowych mamy zawsze świadomość, że powołanie samorządu terytorialnego ma bezpośredni związek z nauką społeczną Kościoła katolickiego, rozpatrującą zaangażowanie obywatelskie w kategoriach zasady pomocniczości. Jak Wasza Eminencja ocenia prawie 20- letni dorobek polskiego społeczeństwa w dziedzinie rozwoju idei samorządowej? Nie ulega wątpliwości, że 20 lat to wiele i zarazem niedługo, gdy chodzi o czas. Idea samorządowa nieustannie się rozwija, ludzie uczą się funkcjonować w warunkach wolności, samodzielnie podejmować decyzje, za które również samodzielnie ponoszą odpowiedzialność. Ludzie coraz bardziej rozumieją, że samorządy są najlepszą formą zagospodarowania wolności w mikroskali. Oczywiście jest wiele do zrobienia, jak chociażby wychodzenie ponad partyjne podziały dla dobra wspólnego, ale generalnie idzie ku lepszemu. Czy po powrocie z Rzymu była już okazja zetknięcia się bezpośrednio z działalnością samorządowych kolegiów odwoławczych i jak Wasza Eminencja ocenia prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które jest jednym z osiągnięć polskich przemian, dziś już gwarantowanych konstytucyjnie? fot. G. Kozakiewicz Oczywiście, miałem możliwość poznać funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych. Dlatego wszystko, co służy dobru wspólnemu i zabezpiecza godność każdej osoby, warte jest poparcia. W 30. rocznicę wyboru Papieża Polaka z inicjatywy Waszej Eminencji rozpoczęto w krakowskich Łagiewnikach budowę Centrum Jana Pawła II. Czy zechciałby Ksiądz Kardynał określić zasadniczą ideę tego przedsięwzięcia? Centrum Jana Pawła II Nie lękajcie się! będzie praktycznym udokumentowaniem dziedzictwa Jana Pawła II. Powstanie w nim nie tylko centrum modlitwy, ale także centrum dialogu i wolontariatu. Zapraszam wszystkich a więc również redakcję Casusa do włączenia się w to międzynarodowe dzieło. Czy moglibyśmy prosić Waszą Eminencję o złożenie za pośrednictwem naszego czasopisma życzeń na Boże Narodzenie oraz nadchodzący nowy Rok Pański 2009 dla pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wszystkich Czytelników kwartalnika Casus. Chwała Bogu na wysokościach, a na ziemi pokój ludziom dobrej woli. Takimi słowami kończy się fragment Ewangelii św. Łukasza odczytywanej w czasie Mszy świętej zwanej Pasterką. Z tymi słowami staję dziś przed każdym z Was, aby symbolicznie przełamać się opłatkiem. Za pośrednictwem Waszego pisma pragnę zachęcić Bądźmy uczniami Chrystusa!. Być uczniem Chrystusa to zgłębiać tajemnicę Bożego Narodzenia. Oto Bóg się rodzi, aby uszanować godność człowieka i zwrócić na nią uwagę całego świata. Objawił swoją wolę przez poczęcie nowego życia. Tak więc uszanowanie ludzkiej godności wyraża się w poszanowaniu życia od poczęcia aż do naturalnej śmierci. Oznacza to, że szacunek należny życiu jest bezwarunkowy. Dotyczy on zarówno poczętego dziecka, jak i sędziwego, cierpiącego i gasnącego człowieka. Bóg po to przyszedł na świat, aby podkreślić wysoką ludzką godność. Dlatego w tym dniu wspaniałym życzę wszystkim Redaktorom, Czytelnikom i ich Rodzinom błogosławieństwa Bożego na każdy czas. Niech w życiu Waszym króluje prymat życia nad śmiercią, cywilizacji życia nad cywilizacją śmierci. Niech radość z narodzin dzieci będzie zawsze Waszym udziałem. Niech Nowonarodzony błogosławi na każdy dzień Nowego 2009 Roku.

4 4 GRATULACJE fot. G. Kozakiewicz Krajowa Reprezentacja Kraków, dnia 10 grudnia 2008 r. Samorządowych Kolegiów Odwoławczych Wielce Szanowny Pan Lech Wałęsa, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Przewodniczący NSZZ Solidarność, Laureat Pokojowej Nagrody Nobla Wielce Szanowny Panie Prezydencie W imieniu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz własnym składam powinszowania na 25-lecie przyznania Panu Pokojowej Nagrody Nobla oraz przesyłam serdeczne pozdrowienia z okazji 65. urodzin.ten podwójny jubileusz jest okazją do wyrażenia solidarności środowiska Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z przesłaniem etycznym, które stało u podstaw Sierpnia 80 i zaowocowało wielkimi przemianami demokratycznymi w Polsce oraz Europie Środkowej. Pańska osoba jest znakiem zmagań o prawdę, wolność i Polskę.Osobiście jako doradca krakowskiej Solidarności, a następnie członek Komitetu Obywatelskiego oraz Rady ds. Samorządu Terytorialnego przy Prezydencie RP miałam możliwość spotykać i podziwiać Pana zarówno w Gdańsku, pod Krzyżem Ofiar Grudnia 70, jak i podczas manifestacji na Rynku krakowskim oraz spotkań na Uniwersytecie Jagiellońskim i w Warszawie. W tamtych dniach Pańskie imię nabrało rangi symbolu w zmaganiach o niezależną i sprawiedliwą, należącą do wielkiej rodziny europejskiej Ojczyznę. Pańska prezydentura pierwsza demokratyczna w wolnej Polsce stała się logiczną konsekwencją procesu dziejowej sprawiedliwości i wyrazem zwycięstwa demokracji. Był to czas szczególnie ważny dla naszego państwa, dokonywała się wielka transformacja ustrojowa, z którą wiązała się wszechstronna działalność legislacyjna, reformująca cały system prawnoadministracyjny.samorządowe Kolegia Odwoławcze jako instytucja powstała w związku z przemianami demokratycznymi w naszym państwie mają szczególne powody do wdzięczności wobec ruchu Solidarności i Pańskiej osoby.pamiętamy, że dar wolności w wymiarze społecznym i państwowym, który po 1989 r. stał się udziałem Polaków, ma swoją genezę w Sierpniu 80. Mając tego świadomość i nosząc w pamięci przesłanie Papieża Polaka, jako prawnicy staramy się służyć Polsce, czuwając nad przestrzeganiem prawa w organach samorządowych.prosimy zatem przyjąć od naszego środowiska Samorządowych Kolegiów Odwoławczych słowa podziękowania oraz życzenia błogosławieństwa Bożego. Życzymy, aby Pan Prezydent mógł jak najdłużej w zdrowiu cieszyć się wolną Polską, rodziną i przyjaciółmi. Serdecznie pozdrawiamy Krystyna Sieniawska, Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych

5 5 KONFERENCJA NAUKOWA KOMITET HONOROWY KONFERENCJI SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE JAKO GWARANT PRAWA DO DOBREJ ADMINISTRACJI r., NIEPOŁOMICE Patronat Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Wicepremier Grzegorz Schetyna Prof. dr hab. Eugeniusz Bojanowski Prof. dr hab. Janusz Borkowski Prof. dr hab. Zbigniew Ćwiąkalski Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki Prof. dr hab. Leonard Etel Dr Jarosław Gowin Prof. dr hab. Wojciech Góralczyk Prof. dr hab. Barbara Jaworska-Dębska Prof. dr hab. Dariusz Kijowski Dr Janusz Kochanowski Stanisław Kracik Burmistrz Niepołomic Prof. dr hab. Irena Ewa Lipowicz Ks. prof. dr hab. Franciszek Longchamps de Bérier Prof. dr hab. Czesław Martysz Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Prof. dr hab. Eugeniusz Ochendowski Prof. dr hab. Ewa Zuzanna Olejniczak-Szałowska Prof. dr hab. Jerzy Regulski Prof. dr hab. Małgorzata Stahl Prof. dr hab. Jan Szreniawski Prof. dr hab. Janusz Trzciński Członkami Komitetu Honorowego są także: Prof. dr hab. Adam Błaś Ks. prof. dr hab. Sławomir Fundowicz Prof. dr hab. Tadeusz Woś Prof. dr hab. Andrzej Wróbel Prof. dr hab. Jan Zimmermann Prof. dr hab. Andrzej Zoll

6 6 NASI ROZMÓWCY SKO ZAPEWNIA PRZESTRZEGANIE ZASADY DWUINSTANCYJNOŚCI W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM OGÓLNYM ORAZ SZCZEGÓLNYM (PODATKOWYM), A JEST TO JUŻ ZASADA KONSTYTUCYJNA z prof. dr. hab. JANUSZEM BORKOWSKIM rozmawia Krystyna Sieniawska W środowisku administratywistów jest Pan Profesor znany jako współautor od wielu lat przygotowywanych w różnych przedziałach czasowych projektów ustawy z dnia - Przepisy ogólne prawa administracyjnego. W pewnym momencie prac nad tymi projektami stwierdzono, że ustawa ta nie będzie potrzebna, a to z uwagi na postanowienia Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia z 1997 r. dotyczące m.in. problematyki źródeł prawa. Pomimo tej konstatacji, jak mi wiadomo, w chwili obecnej trwają prace nad przygotowaniem projektu takiej ustawy z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich. W czym Pan Profesor postrzega przede wszystkim potrzebę wprowadzenia do obrotu prawnego takiej regulacji ustawowej? Zamysł poddania zasadom ogólnym działań administracji oraz tworzenia prawa administracyjnego pojawił się dość dawno. Prof. Jerzy Starościak w zbiorze studiów z teorii prawa administracyjnego z 1967 r. proponował określenie w doktrynie zasad ogólnych, potraktowanych jako normy społeczne, które byłyby wzorowane na przyjętych w prawie cywilnym zasadach współżycia społecznego, poszanowania dobrej wiary lub dobrych obyczajów. Takie zasady miałyby się odnosić do działania administracji, a przede wszystkim do prawodawcy przy tworzeniu prawa. Widać było nawiązanie do dekretu z 1946 r. i ustawy z 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego, które miały inny charakter, bo poprzedzały kodyfikację prawa cywilnego mocno zaawansowanej pracami legislacyjnym w Drugiej Rzeczypospolitej. Kodyfikacja prawa administracyjnego była i jest uznawana za nierealną z wielu powodów, tak samo zresztą jak bezpośrednie oddziaływanie norm społecznych o charakterze doktrynalnym na politykę legislacyjną lub działania wszystkich organów administracji. Reaktywowanie sądownictwa administracyjnego ogólnego na podstawie ustawy z 31 stycznia 1980 r. spowodowało, że prawo administracyjne początkowo tylko w wąskim zakresie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stało się od nowa prawem sądowym. Szereg pionierskich orzeczeń NSA, dotyczących m.in. pojęcia i struktury decyzji administracyjnej, ustawowych podstaw prawnej decyzji, normatywności zasad ogólnych Kodeksu, granic ingerencji administracji państwowej w sferę własności prywatnej czy bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych przez sąd w celu ochrony praw jednostki, spowodowało przełamanie monopolu administracji państwowej w wykładni prawa administracyjnego. Wspierał ten proces Sąd Najwyższy działaniami nadzoru orzeczniczego, czasem tylko moderując stanowisko NSA w niektórych sprawach. W ten sposób był realizowany wymiar sprawiedliwości w indywidualnych sprawach administracyjnych, chociaż jeszcze nie był tak wprost nazwany w ustawie. Orzecznictwo sądowe ujawniało niedostatki regulacji prawnej, słabość przepisów o treściach gwarancyjnych, konieczność stosowania subtelnych zabiegów wykładni prawa dla ochrony indywidualnych uprawnień oraz równowagi w traktowaniu obowiązków. Zilustrować to można jedną tezą orzeczenia stwierdzającą, że rażące naruszenie prawa jest nie tylko w przypadku dokonania wymiaru zobowiązania podatkowego z uszczerbkiem dla interesów fiskalnych Skarbu Państwa, lecz tak samo przy narażeniu na uszczerbek interesów majątkowych podatnika. We wrześniu 1984 r. zgłoszono w Radzie Legislacyjnej propozycję podjęcia prac nad projektem przepisów ogólnych prawa administracyjnego. W styczniu 1985 r. dr hab. Jerzy Świątkiewicz, ówczesny wiceprezes NSA i członek Rady Legislacyjnej, po przeglądzie orzecznictwa a było to już po rozpoznanych ponad 30 tys. skarg przygotował wykaz zagadnień wymagających rozpatrzenia w celu przygotowania projektu ustawy. I tak zaczęły się prace, ale nie na gruncie ustaleń doktrynalnych,

7 7 ale w odniesieniu do problemów ujawnionych w wyniku sądowego stosowania prawa administracyjnego w toku kontroli zgodności z prawem decyzji organów państwowej administracji. Projekt przepisów ogólnych prawa administracyjnego, liczący 41 artykułów, był gotowy wraz z uzasadnieniem w kwietniu 1988 r. i podjęto, skuteczne nawet, starania o wprowadzenie go do rządowego programu prac legislacyjnych. Po zmianach ustrojowych powrócono do prac nad projektem ustawy, który musiał być dostosowany do nowej struktury i zasad działania administracji publicznej, do rozległych kompetencji sądu administracyjnego, jak również istotnych zmian materialnego prawa administracyjnego. W wyniku prac prowadzonych w Radzie Legislacyjnej powstał w grudniu 1996 r. kolejny, poważnie zmieniony, projekt ustawy, który jednak nie doczekał się inicjatywy legislacyjnej. Jego współtwórca prof. Eugeniusz Smoktunowicz podjął działania w celu zgłoszenia go z inicjatywy obywatelskiej i w ramach Fundacji Pro Veritate zaczął zbierać wymaganą liczbę podpisów pod projektem, ale nie dożył zakończenia akcji, zabrakło kilku tysięcy podpisów. Inicjatywę przygotowania kolejnego projektu ustawy podjął Rzecznik Praw Obywatelskich, który w czerwcu 2006 r. powołał Zespół złożony z ekspertów. W połowie 2008 r. po recenzjach i dyskusji w szerszym gronie specjalistów projekt z uzasadnieniem został opublikowany wraz z tłumaczeniem na język angielski w Biuletynie RPO, materiały, nr 60 z 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich na początku września 2008 r. przesłał projekt z wnioskiem o podjęcie inicjatywy legislacyjnej do Prezydenta Rzeczypospolitej, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu oraz Marszałka Senatu. Ten rys historii projektu wart jest uwagi, bo widać, jak przechodziło się od luźnych idei do praktycznych rozwiązań prawnych, dostosowanych do struktury i podstaw działania administracji publicznej. Początkowo zamierzano powodować zmiany w ustawodawstwie przybliżające porządek prawny do zasad ogólnych. Ostatni projekt ma za podstawę inne założenie, aprobowane przez cały Zespół, że nie należy naruszać istniejącego prawa administracyjnego, lecz je dopełniać zasadami ogólnymi. Wyrażono to w art. 1 ust. 1 projektu: Przepisy ustawy stosuje się w sprawach z zakresu administracji publicznej w kwestiach nie unormowanych w odrębnych ustawach. Temu celowi NASI ROZMÓWCY służą normatywne określenia wielu pojęć, wykluczenie działania prawa wstecz poza tworzeniem uprawnień, zasad załatwiania spraw przy braku lub ułomnych przepisach przechodnich nowych aktów normatywnych. Taki sam charakter mają przepisy dopełniające unormowania o organach administracyjnych, prawach i obowiązkach osobistych lub nieosobistych, o zasadach załatwiania spraw w różnych sytuacjach w prawie tylko zarysowanych, lub nawet przemilczanych z zapobieganiem kolizjom dawnych i nowych regulacji oraz ochroną dobrze nabytych praw jednostki. W projekcie zawarto szereg unormowań dotyczących zasad stosowania sankcji, jej miarkowania, przedawnienia. Przepisy projektu mogą torować drogę szerszemu stosowaniu efektywnych działań niewładczych, takich jak porozumienia administracyjne lub umowy administracyjnych stosowane w wielu krajach europejskich. Zasady ogólne należy włączyć do prawa obowiązującego bez naruszania istniejących unormowań, zapewniając współstosowanie zasadach ogólnych z całym porządkiem prawnym dotyczącym działania administracji publicznej. W szczególności dotyczy to aktów rangi kodeksu oraz prawa, których trwałość ze względu na obawę naruszenia spójności ich konstrukcji powinna być chroniona przed doraźnymi nowelizacjami. Innym zagadnieniem jest rozszerzenie zakresu stosowania takich aktów prawnych, bo gruntuje to porządek prawny. Tu może mała dygresja: Anatol France wśród wielu filozoficznych uwag bohatera jednej z uroczych książek księdza Coignarda podał tę, że najbardziej szorstkie prawa polerują się przedziwnie przez ciągłe używanie, a doraźne przypadkowe zmiany dają nikłe nadzieje poprawy prawa. Wiele emocji w ostatnim czasie wzbudza zapowiedź zmian w systemie szkolnictwa wyższego, w tym m.in. kwestia zasadności i celowości habilitacji. Samorządowe kolegia odwoławcze, których prezesi i członkowie są w pewnej części nauczycielami akademickimi na wydziałach prawa i administracji, żywo interesują się tym problemem. Czy Pan Profesor, jako osoba mająca duże doświadczenie w pracy naukowo-dydaktycznej oraz przeprowadzająca przez wiele lat ocenę wykładowców i placówek uczelnianych w ramach działalności Państwowej Komisji Akredytacyjnej zechciałby wyrazić swą opinię w tej sprawie? - Podjąłem pracę jako asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego we wrześniu 1956 r., dodam, że na podstawie decyzji pod nazwą Nakaz pracy, którą trzymam w swoich aktach, i wkrótce potem zaczęły się dyskusje o zmianach ustawy o szkolnictwie wyższym. Obok szkół wyższych działały instytuty naukowe PAN oraz instytuty naukowo-badawcze przemysłowe i awanse naukowe musiały być do tego dostosowane. W Drugiej Rzeczypospolitej i kilka lat po wojnie prawne kwestie awansu naukowego były związane wyłącznie z nauczaniem i badaniami naukowymi w szkołach wyższych, tylko ustawy o szkołach wyższych zawierały przepisy o stopniach naukowych, co uległo zmianie dopiero w 1965 r. Zauważyć trzeba, że magisterium aż do 1951 r. było pierwszym stopniem naukowym i jednocześnie tytułem zawodowym, wyższy stopień uzyskiwano w przewodzie doktorskim, a kwalifikacje naukowe i dydaktyczne do samodzielnego nauczania w szkole wyższej uzyskiwano w przewodzie habilitacyjnym, w którym przeprowadzano ocenę dorobku naukowego kandydata, jego osobowości i umiejętność wykładania przedmiotu i co bardzo ważne, prawo wykładania było ograniczone do uprawnień przyznanych przy habilitacji, a wyjście poza ten przedmiot wymagało zgody rady wydziału udzielanej po ocenie dorobku naukowego w nowej dziedzinie. W tamtym systemie profesorów zwyczajnych lub nadzwyczajnych było tylu, ile było stanowisk kierowników uczelnianych katedr. Mieli oni pełny zakres praw i obowiązków. Ku pokrzepieniu serc, a nie przyznawaniu praw wprowadzono do przepisów stanowiska profesorów honorowych, tytularnych, kontraktowych, zastępców profesorów. Docent po habilitacji, gdy prowadził bez wynagrodzenia za pracę wykłady, mógł być tylko kandydatem do grona profesorów w nieokreślonej przyszłości. Po wdrożeniu masowego kształcenia na poziomie wyższym magisterium stało się tytułem zawodowym i tym już zostało wraz z niedawno wprowadzonym na szerszą skalę licencjatem. Drogi awansu naukowego po trosze zmieniano i nawet był czas, gdy pisało się o adiunkcie na huśtawce, gdy typowy awans naukowy miał być zastępowany nominacjami na stanowisko w szkole wyższej. Od 1965 r. obowiązuje odrębna regulacja prawna w sprawach stopni naukowych i artystycznych oraz tytułów profesorskich, zgodnie z którą pierwszy stopień naukowy uzyskuje się w przewo-

8 8 dzie doktorskim, pod opieką promotora rozwiązując zadany problem naukowy (artystyczny). Drugi stopień wymaga samodzielnego wykonania dzieła, które wnosi twórczy wkład do nauki lub dyscyplin artystycznych, a więc przyczynia się do rozwoju badań naukowych lub osiągnięć artystycznych. Tytuł profesorski ma mieć za podstawę dalsze twórcze osiągnięcia i wymierne rezultaty w kształceniu doktorów i tworzeniu aktywnego środowiska badawczego. W tym systemie awans naukowy nie jest już związany tylko ze szkołami wyższymi publicznymi lub zasobnymi w kadrę naukową szkołami niepublicznymi, bo również obejmuje rozmaite instytuty i inne placówki badawcze. Stopnie naukowe (artystyczne) i tytuł profesorski w coraz większym zakresie stają się miernikami kwalifikacji przydatnych w działalności zawodowej odległej od szkolnictwa wyższego. Proces boloński, który jest realizowany w szkolnictwie wyższym, ma za podstawę założenie, że studia dzielą się na trzy stopnie: pierwszy kończy się tytułem zawodowym licencjata; drugi tytułem magistra, a trzeci stopniem doktora; we wszystkich trzech fazach kształcenie jest w pełnym zakresie kierowane przez opiekuna, który ponosi odpowiedzialność za rezultaty razem z podopiecznym. Jeżeli zatrzyma się proces rozwoju osoby na trzecim stopniu studiów według procesu bolońskiego, to nie ma takiego elementu, w którym istnieje miernik samodzielności i odpowiedzialności w poszukiwaniach badawczych (naukowych, artystycznych) oraz profesjonalnej oceny jej zdolności twórczych. W przewodzie habilitacyjnym chodzi nie tylko o formalne potwierdzenie takich wysokich umiejętności, lecz przede wszystkim o ugruntowanie przekonania samego kandydata do wyższego stopnia naukowego o zdolności do tworzenia nowych wartości uznanych przez środowisko naukowe lub artystyczne. Nie jest to więc sztuczne mnożenie przeszkód w rozwoju, ale tworzenie naturalnego przejście od działań odtwórczych studenta, poddanych zewnętrznemu kierownictwu, do realizowania przez osobę z ambicjami twórczymi swojej wizji dzieła naukowego lub artystycznego, nasycania własnymi treściami nauczania akademickiego. Nie dostrzega się na co dzień tego, że magisterium stało się czymś innym niż w okresie elitarnego kształcenia wyższego, upowszechnia się doktorat jako szczebel nauczania w szkole wyższej, a więc trzeba NASI ROZMÓWCY zachować instytucjonalne rozwiązania skłaniające do podejmowania wyzwań w sferze twórczości naukowej lub artystycznej, bo bez tego szkolnictwo wyższe zacznie więdnąć i kostnieć w lekcyjnym systemie nauczania, powtarzaniu cudzych prawd z lepszych czy nijakich w treści podręczników i ulotnych skryptów. Jest Pan Profesor zaliczany do przedstawicieli nauki prawa administracyjnego cieszących się dużym autorytetem w środowisku naukowym i praktyków stosowania prawa. Z tego względu niezwykle istotna jest dla mnie Pańska ocena prawnej i faktycznej roli SKO w umacnianiu systemu państwa prawa i idei samorządowej. Co, Pańskim zdaniem, można by jeszcze zrobić w celu umocnienia ich roli jako gwaranta do dobrej administracji? - SKO powstały przy tworzeniu samorządu gminnego w 1990 r. jako instytucja chroniąca zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Taką samą rolę Kolegia spełniły po drugiej reformie ustroju terenowej administracji. Polski samorząd terytorialny był w Drugiej Rzeczypospolitej (i aż do 1950 r.) tak zorganizowany, że istniał wewnętrzny tok instancji administracyjnych. Struktura samorządowa wprowadzona w 1998 r. składa się z niezależnych od siebie poziomów, a ich organy w myśl ustaw samorządowych nie mogą tworzyć toku instancji w indywidualnych sprawach administracyjnych ani realizować innych funkcji organów wyższego stopnia. Taki model struktury wymaga nieodzownie zachowania szczególnego rozwiązania służącego wykonywaniu funkcji organu odwoławczego wewnątrz samorządu terytorialnego, co powoduje, że SKO zyskały pozycję trwałego ogniwa organizacyjnego i funkcjonalnego. Nadal SKO zapewnia przestrzeganie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym ogólnym oraz szczególnym (podatkowym), a jest to już zasada konstytucyjna. Pewne funkcje organu wyższego stopnia wykonywane przez SKO zapewniają poszanowanie zasady obiektywizmu w działaniu organów jednostek samorządu terytorialnego. Kolegialny tryb działania, dobrze opracowany prawnie w ważnych elementach jego skuteczności, zapewnia utrzymywanie odpowiedniego merytorycznego i procesowego poziomu orzecznictwa administracyjnego, na co wskazują wyniki badań przeprowadzonych ostatnio przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w latach Wyniki badań pt. Realizacja obywatelskiego prawa do dobrej administracji przez organy samorządu terytorialnego (Biuletyn RPO 2008 nr 60, s ) wskazują na sześcioprocentowy wskaźnik skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na decyzje organów odwoławczych, z których tylko mała część została uwzględniona, co jest wskaźnikiem jakości orzecznictwa. We wnioskach z badań, w konfrontacji z treściami skarg napływających do Rzecznika Praw Obywatelskich, sugeruje się np. rozszerzenie i wzmocnienie uprawnień SKO w zwalczaniu bezczynności organów jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, czy też powrót do dawnej kompetencji organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrywania z należnym obiektywizmem skarg i wniosków dotyczących działania organów samorządu terytorialnego. Propozycje autorów raportu zgłoszono na podstawie badań przeprowadzonych w licznych gminach i powiatach w odniesieniu do szerokiego zakresu spraw, wyniki badań były oceniane na podstawie skarg napływających do Rzecznika Praw Obywatelskich, co wzmaga ich wiarygodność. Wydają się one godne roz ważenia. Dziękuję serdecznie Panu Profesorowi za rozmowę. Rozmawiała KRYSTYNA SIENIAWSKA Janusz BORKOWSKI jest prof. zw. dr. hab. nauk prawnych. Studia na Wydziale Prawa Uniwersytetu Łódzkiego ukończył w 1956 r. 1 września 1956 r. został zatrudniony na Wydziale Prawa w Katedrze Prawa Administracyjnego jako asystent i na tym Wydziale objął kolejne stanowiska aż do profesora zwyczajnego. Organizator Zakładu Prawa Administracyjnego Gospodarczego, a następnie Katedry Postępowania Administracyjnego, jej kierownik w latach Stopień doktora nadany uchwałą Rady Wydziału Prawa UŁ w 1964 r., doktora habilitowanego nauk prawnych uchwałą Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego w 1970 r., tytuł profesora nadzwyczajnego 1976 r., profesora zwyczajnego r. Roczne wyższe europejskie studia podyplomowe w Centre Europeen Universitaire w Nancy (1966/67), stypendysta Rządu Francuskiego w 1973 r., profesor wizytujący w Uniwersytecie Aix-Marseille w 1993 r. i Uniwersytetu w Grenoble w 2001 r. Członek Komitetu Nauk Prawnych PAN w szeregu kadencji, również w bieżącej; członek w trzech kadencjach Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów, członek Państwowej Komisji Akredytacyjnej w pierwszej kadencji i jej ekspert w następnych kadencjach. W latach sędzia Sądu Najwyższego i w latach sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, obecnie w stanie spoczynku; emerytowany prof. zw. UŁ, zatrudniony nadal w częściowym wymiarze czasu pracy. Autor ponad 250 publikacji własnych i współautorskich, w tym kilku monografii prawniczych, jak również wielokrotnie wznawianych komentarzy i podręcznika.

9 9 DWUINSTANCYJNOŚĆ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO W ŚWIETLE ZASAD KONSTYTUCJI RP Z 2 KWIETNIA 1997 R. Prof. dr hab. PAWEŁ SARNECKI Pojęcie postępowanie administracyjne, choć może nie wprost, jest jednak zakotwiczone w rozwiązaniach aktualnej Konstytucji. Przede wszystkim znane jest jej samo pojęcie administracji, występujące wszelako zawsze z dodatkowym wskazaniem rodzajowym, tj. jako administracja publiczna (por. art. 63, art. 184) bądź administracja rządowa (por. tytuł rozdziału VI, art. 146 ust. 3, art. 148 pkt 7, art. 149), i w związku z tym kilkakrotnie występuje też w niej pojęcie organu administracji (również ze wskazaniem rodzajowym, tu już wyłącznie w postaci organu administracji rządowej ; por. art. 94, art. 184). Jednorazowo spotykamy się również z pojęciem urzędu administracji rządowej (art. 153). Z kolei o funkcjonowaniu w strukturze władz administracyjnych postępowania administracyjnego dowiadujemy się z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Postępowanie to posiada swoje zasady i tryb określony we właściwych przepisach, charakteryzuje się podejmowaniem ostatecznych decyzji, które wszelako mogą być uchylane, a samo to postępowanie m.in. może być wznawiane. Wszystkimi tymi instytucjami procesowymi rządzą naturalnie przywołane tu właściwe przepisy. Przy takim natężeniu przywołanych zwrotów konstytucyjnych zasadny wydaje się wniosek, że użyte w art. 190 ust. 4 jeszcze jedno określenie, mianowicie dane postępowanie, jest określeniem z języka prawnego, a nie prawniczego, i oznacza pewien uporządkowany, w akcie o randze ustawy, tryb działania organu władzy publicznej, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia adresowanego do innych podmiotów i dotyczącego ich statusu prawnego (praw, wolności, obowiązków) w konkretnej sprawie, która była przedmiotem tego postępowania. Jeżeli tym przedmiotem była sprawa administracyjna, to wówczas mówimy o postępowaniu administracyjnym, jeżeli zaś sprawa sądowa o postępowaniu sądowym, ewentualnie jeszcze innym. Dane postępowanie nie może więc oznaczać jedynie wskazania, że działać będzie (w sytuacji ujętej w art. 190 ust. 4 Konstytucji) albo organ administracyjny, albo sądowy, albo jakikolwiek inny: ten, który wydał rozstrzygnięcie mogące być teraz uchylone po wyroku TK, natomiast jak będzie działał, zależeć by miało tylko od niego. Jest wręcz odwrotnie: działać będzie w myśl ustalonego w przepisach prawnych trybu. Na marginesie warto może zaznaczyć, że posługiwanie się przez Konstytucję językiem prawnym, a nie prawniczym (inaczej rzecz się ma z ustawami), implikującym ścisłe rozumienie spotykanych tam zwrotów, jest raczej sytuacją wyjątkową i przejęcie tego rodzaju oceny możliwe jest tylko w nie budzących wątpliwości sytuacjach. Moim zdaniem mamy tu do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Właściwie Konstytucja, poprzez przytoczone tu przepisy, potwierdza istnienie sformalizowanych postępowań w przyjętym wyżej znaczeniu, które to postępowania istniały faktycznie już na wiele lat przed wejściem Konstytucji w życie. Przepisy te mogą jednak służyć również jako wyraz konstytucyjnego zlecenia, adresowanego do ustawodawcy, konstruowania takich procedur (jeśli dotychczas nie istnieją), i to zgodnie z założeniami wynikającymi z Konstytucji, a przede wszystkim jako wyraz zakazu ich likwidacji i przechodzenia na czysto woluntarystyczny tryb działania w celu podejmowania wymaganych rozstrzygnięć. Możemy mówić więc również o gwarancyjnej roli tych przepisów konstytucyjnych w rozważanym aspekcie: wymóg sformalizowania trybów działania rozmaitych władz w ich relacjach do jednostki został zakotwiczony w regulacji konstytucyjnej, a więc w regulacji o najwyższej mocy prawnej. Dla istnienia sformalizowanych procedur odnaleźć można jednak również dalsze podstawy konstytucyjne. Niewątpliwie konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7) zawiera w sobie nie tylko aspekty materialne, tj. wymóg treściowej zgodności rozstrzygnięć wydawanych przez władze publiczne z ich materialno-prawnymi przesłankami, określonymi przez przepisy prawne, lecz również wymóg podejmowania ich zgodnie z ustalonym w prawie (zasadniczo: w ustawie), powszechnie stosowanym trybem działania, a nie czysto woluntarystycznie. Wymaga tego również inna fundamentalna zasada konstytucyjna, mianowicie zasada równego traktowania [wszystkich] przez władze publiczne (art. 32 ust. 1). Równe traktowanie wszystkich możliwe jest dopiero wówczas, gdy władze publiczne postępują wobec każdego uczestnika danego rodzaju postępowania jednakowo, co osiągnąć można jedynie poprzez sprecyzowanie, w sposób ogólny, ich pozycji w ramach tego postępowania, poprzez odpowiednie ustawy proceduralne. Konstytucyjne podstawy dla wywodzenia wymogu powołania do życia ogólnych przepisów proceduralnych tkwią również niewątpliwie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2). Rolę tę widzieć należy przede wszystkim w wymogu wynikającego z tej zasady ochrony i pogłębiania przez państwo zaufania obywateli wobec jego (państwa) funkcjonowania, co naturalnie w sposób szczególny odnosi się do sytuacji, gdy państwo, poprzez swoje organy, funkcjonuje bezpośrednio wobec konkretnych obywateli, a zwłaszcza gdy orzeka o

10 10 ich konkretnych wolnościach i prawach. To zaufanie (jego stopień) pozostaje w prostej zależności również od tego, że obywatel wie, iż w tym funkcjonowaniu organu w jego sprawie postępować on będzie w myśl generalnie ustalonych reguł, z którymi obywatel może się zapoznać i ewentualnie w odpowiedni sposób je wykorzystywać. Sformalizowane, ogólnie obowiązujące tryby postępowań są więc niezmiernie doniosłą gwarancją wolności i praw jednostki, mają przeto swój integralny związek również z art. 5 Konstytucji ( zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela jako podstawowy cel działania Rzeczpospolitej) i trudno byłoby dopuścić, że w świetle jej zasad i wartości tego rodzaju sformalizowane tryby postępowań mogłyby nie istnieć. Nic dziwnego, że w polskiej i europejskiej kulturze prawnej przybierają one postać podkreślającą ich szczególną doniosłość, a mianowicie postać kodeksów. Oczywiście, powyższe zagadnienie rozpatrywać można również z punktu widzenia jednostki, która znalazła się w postępowaniu prowadzonym przez organ władzy publicznej w jej konkretnej sprawie: z tego punktu widzenia można mówić o występowaniu konstytucyjnego prawa do prowadzenia takich indywidualnych spraw w trybie procesu, a więc swoistego prawa do procesu 1. Jak każde inne prawo o randze konstytucyjnej, tak i to prawo w swej genezie tkwi w wymogu ochrony godności człowieka (art. 30 Konstytucji). Ów związek z zasadą wyrażoną w art. 30 powoduje w konsekwencji, że regulacje rozmaitych trybów proceduralnych przyznawać muszą jednostce czynną, aktywną rolę w każdym procesie, a nigdy nie może być ona ujęta jako jedynie przedmiot postępowania. Jako jeden z elementów procesu, jako instytucji zakotwiczonej w Konstytucji, widzieć należy niewątpliwie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78). Wymogi demokratycznego państwa prawnego bezspornie polegają również w sytuacji gdy obywatele (podmioty prywatne) stają się adresatami indywidualnych rozstrzygnięć w konkretnych sprawach na dopuszczeniu prawa domagania się przez nich: przeprowadzenia kontroli tych rozstrzygnięć przez inny organ władzy publicznej, dokonania ponownej ich oceny oraz uzewnętrznienia tej oceny wobec podmiotów, mających w tym interes prawny. Powodem wprowadzenia tego przepisu jest naturalnie potrzeba wyeliminowania błędów w podejmowaniu rozstrzygnięć (co zawsze może się zdarzyć), niewłaściwej interpretacji ich podstawy prawnej, a także złej woli, lub nawet świadomego naruszenia prawa; ta ponowna ocena powinna zawierać w sobie również, jako jej następny element, możliwość skorygowania, lub przynajmniej otwarcia drogi do skorygowania wcześniejszych rozstrzygnięć. Jest to oczywista ratio legis omawianej instytucji. Nie może być bowiem postrzegana ona jako jedynie procedura zaznajamiania się przez inne władze z zaskarżonymi rozstrzygnięciami, bo przecież mogą one i powinny zaznajamiać się z nimi z własnej inicjatywy, o ile wykonują wobec nich uprawnienia kierownicze, koordynacyjne czy nadzorcze. Twórca Konstytucji nie zakłada przecież, że celem art. 78 jest dokonywanie li tylko obywatelskiej kontroli praworządnego działania władz publicznych, choć niewątpliwie ów uboczny skutek przy korzystaniu z analizowanego artykułu również następuje. Kontroli obywatelskie, a przede wszystkim ich prawa do partycypacji w wykonywaniu władzy publicznej służy bowiem art. 63 Konstytucji (nieprzypadkowo ujęty w podrozdziale Wolności i prawa polityczne ), z zawartym w nim prawem zwłaszcza petycji wnoszonych również w interesie publicznym (choć formalnie dotyczy to także skarg ). Wydaje się, że organy administracji publicznej wcale nie muszą tu występować jako zasadniczy adresat tych środków; w o wiele wyższym stopniu mogą być nimi Sejm czy Prezydent RP. Natomiast prawo do zaskarżania ujęte jest w innym podrozdziale konstytucyjnym, zatytułowanym Środki ochrony wolności i praw, ma więc charakter gwarancyjny, pochodny i mimo używania podobnych określeń w obu przepisach konstytucyjnych, ich role w strukturze konstytucyjnych wolności i praw jednostki są odmienne. Notabene wydaje się więc, że nawiązanie przez art. 221 k.p.a. expressis verbis do art. 63 Konstytucji jest błędne; kodeks ten normuje przecież jedynie postępowanie przed organami administracji publicznej w indywidualnych sprawach (art. 1 1). Zasada demokratycznego państwa prawnego, realizacja praw i wolności jednostki jako jeden z zasadniczych celów funkcjonowania Państwa Polskiego, potraktowanie Rzeczpospolitej jako wspólnego dobra wszystkich obywateli (art. 1) nie mogą dopuszczać założenia, że jak już o tym nadmieniono osoby sprawujące funkcje organów władzy publicznej są nieomylne, zawsze bezbłędnie interpretujące przepisy prawne, wolne od takich lub innych słabości, a wreszcie będą zawsze oddalały wszelkie pozaprawne i bezprawne próby wpływania na treść ich rozstrzygnięć. Nawet przeprowadzając analizę o charakterze nieco redukcji ad absurdum ewentualny konstytucyjny wymóg, aby zawsze konieczne było dokonanie z urzędu kontroli i oceny każdego indywidualnego rozstrzygnięcia przez inny organ władzy, niż ten, który je wydał, nie spełniłoby to oczekiwań wynikających z art. 2 Konstytucji. Musi istnieć prawo podmiotowe jednostki do spowodowania kontroli rozstrzygnięcia o tym charakterze, czego wyrazem jest art. 78 Konstytucji. Jeśliby więc nawet przepisy proceduralne w określonych sprawach nie przewidywały możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć, wydanych w danej konkretnej sprawie po raz pierwszy, istnieje możliwość bezpośredniego zastosowania art. 78 Konstytucji. Tu jednak musimy wziąć pod uwagę zdanie 2 tego przepisu konstytucyjnego, który przewiduje możliwość uczynienia przez ustawy wyjątków od analizowanego prawa do zaskarżania. Z istoty wyjątku wynika jednak, że musi on być powołany do życia w sposób nie budzący wątpliwości, że musi (zakresowo) dotyczyć sytuacji rzadkich, a jego interpretacja musi być zawężająca. Przy niejednoznacznych przepisach ustawowych przyjmować należy możliwość bezpośredniego stosowania art. 78. Moim zdaniem w przypadku tego przepisu mamy jednak do czynienia z występowaniem zwrotów pochodzących z języka prawniczego, czyli z sytuacją poniekąd normalną przy analizie Konstytucji. Po pierwsze więc, w związku z tym, użytych tam słów orzeczenie i decyzja nie należy odnosić do tych tylko postępowań, których rozstrzygnięcia, na podstawie odpowiednich przepisów (kodeksów) proceduralnych, przyjmowałyby taką właśnie nazwę, i tylko wówczas przyznawać obywatelom prawo do zaskarżania. Słowa te obejmują więc także wyroki, postanowienia, uchwały czy jeszcze inne określenia, stosowane w uregulowanych przez ustawy sytuacjach podejmowania rozstrzygnięć w konkretnych sprawach. Po drugie, jeszcze bardziej ogólne znaczenie przypisać należy

11 11 słowu zaskarżenie, które należy rozumieć jako możliwość spowodowania, własnym działaniem obywatela, opisywanej reakcji kontrolno-oceniającej i korygującej (w przyjętym wyżej znaczeniu), podejmowanej przez inny organ niż autor rozstrzygnięcia. Odnosi się więc nie tylko do sytuacji, gdy na podstawie ustaw procesowych obywatelowi przysługuje możliwość złożenia sensu stricto skargi, ale do wszelkich innych, gdy przysługuje mu możliwość spowodowania opisywanych działań kontrolno-oceniających za pomocą np. odwołania, apelacji, rewizji, zażalenia, wniosku o wznowienie postępowania, żądania stwierdzenia nieważności czy kasacji. Obejmuje to również skargi z art. 221 k.p.a. występujące, jak wiadomo, niezależnie od formalnych procedur odwoławczych z tego kodeksu. Nie obejmuje natomiast, moim zdaniem, tzw. wniosku o wznowienie postępowania, przysługujące obywatelom w sytuacjach, właśnie wyjątkowych, gdy k.p.a. w art wyklucza stosowanie formalnego odwołania. Z kolei zanalizować należy określenie pierwsza instancja z przywołanego przepisu konstytucyjnego. W sposób oczywisty przywołuje on kwestię samej instancyjności. Skoro przepis ten przywołuje pierwszą instancję, milcząco wydaje się sugerować też istnienie instancji drugiej (a może jeszcze i dalszych, por. art.176 ust.1), gdyż inaczej słowo pierwszej nie miałoby sensu. Rzuca się jednak w oczy, że tego drugiego określenia art. 78 Konstytucji już nie zawiera: nie stanowi o zaskarżaniu do drugiej instancji, lecz jedynie o zaskarżaniu. Nie można więc po prostu twierdzić, że przepis ten powołuje do życia zawsze i wyłącznie dwuinstancyjne (co najmniej) postępowanie każdego rodzaju. Dwuinstancyjność wyraźnie dotyczy tylko postępowania sądowego, wszelako nie wynika ona z art. 78. Innych natomiast rodzajów postępowań dotyczy już niekoniecznie, choć zawsze musi w nich istnieć zawarte w tym przepisie prawo do zaskarżenia. Wydaje się przede wszystkim, że postulat realizacji prawa do zaskarżenia spełnia prawo do sądu, występujące w art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji: wymogi art. 78 są niewątpliwie spełnione, gdy od orzeczenia jakiegoś niesądowego organu można się odwołać, przy pomocy takiego lub innego środka, do organu sądowego, aby ten wydał w tej sprawie po jej skontrolowaniu pewne rozstrzygnięcie. Należy tu np. sytuacja, gdy od postanowienia Ministra Sprawiedliwości (podjętej w pierwszej instancji ) o zawieszeniu w czynnościach komornika przysługuje zażalenie do sądu okręgowego 2 lub gdy od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego 3. Problem, czy w takiej sytuacji występuje tym samym prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego, nie musi być w tym miejscu analizowany. Tym samym należałoby przyjąć, że zastrzeżony w art. 78 wyjątek, a więc sytuacja gdy takie prawo do zaskarżenia nie występowałoby właściwie zdarzyć się nie może, skoro prawo do sądu ma charakter nieograniczony, bezwyjątkowy. Występuje m.in. również w sytuacjach, regulowanych przez art k.p.a., oczywiście po zapadnięciu ponownej decyzji tego samego organu. Prawo do sądu o tyle jednak nie eliminuje ogólniejszego od niego prawa do zaskarżenia, że Konstytucja może dopuszczać uzależnienie jego wykonywania od wcześniejszego wykorzystania innego środka gwarancyjnego, oczywiście w drodze odpowiedniej regulacji ustawodawczej. Trudno byłoby więc przyjąć, że art. 78 stanowi konstytucyjne zakotwiczenie każdego postępowania władzy publicznej, w którym dochodzi do orzeczenia w kwestii przysługującej jednostce praw i wolności. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, a w tego rodzaju przepisach idzie z reguły o sformułowanie pewnego minimalnego pułapu gwarancji, który naturalnie może być podwyższany poprzez odpowiednie regulacje ustawowe. Dlatego właśnie dwuinstancyjność postępowania sądowego wynika ze szczególnego przepisu konstytucji. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, zgodnie z Konstytucją, mogła być zadeklarowana w art.15 k.p.a. Również dwuinstancyjność innych rodzajów postępowania pozostaje kwestią otwartą dla decyzji ustawodawcy. Powyższe rozważania posiadają jednak sens o tyle tylko, jeżeli będzie można wykazać, że postępowanie dwuinstancyjne różni się w sposób znaczący od innych postępowań wprawdzie dwuszczeblowych (czy dwustopniowych ), które jednak nie będą postępowaniami dwuinstancyjnymi. Innymi słowy - należy ustalić pojęcie dwuinstancyjności, skoro nie jest to równoważne z sytuacją dwukrotnego rozpatrywania danej, konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu. Według ujęcia podręcznikowego oznacza [to], że sprawa rozstrzygnięta decyzją w postępowaniu prowadzonym przez jeden organ będzie musiała być na żądanie uprawnionego rozpoznana i rozstrzygnięta w drugim postępowaniu, prowadzonym przez organ drugiej instancji, a więc przez organ wyższego stopnia albo inny organ wskazany przez ustawę 4. Wydaje się, że po pierwsze o sytuacji dwuinstancyjności mówić możemy dopiero wówczas, gdy daną, konkretną sprawę po raz drugi rozpatruje organ odrębny, tak organizacyjnie, jak i co do swej personalnej obsady. Natomiast gdy tym drugim organem jest ten sam organ, ten sam podmiot władzy publicznej, choćby w nieidentycznym składzie osobowym moim zdaniem nie można wówczas mówić o drugiej instancji, a wątpliwe nawet, czy sięgając do terminologii k.p.a. (art.17), można wówczas mówić o organie wyższego stopnia. Nie uważam więc na przykład, aby w postępowaniu realizującym odpowiedzialność konstytucyjną za drugą instancję można było uznać Trybunał Stanu orzekający w tej samej sprawie po raz drugi, choć w innym zastawie osobowym, nawet jeśli zawierający regulację tej sprawy art.18 ustawy z 26 III 1982 o Trybunale Stanu 5 zawiera określenie w drugiej instancji. Notabene należałoby dodać, że TS nie jest sądem (co potwierdza też art.10 oraz systemowa wykładnia rozdziału VIII Konstytucji), choć jest organem władzy sądowniczej, a więc reguła z art.176 ust.1 go nie dotyczy. Trudno również za dwuinstancyjne uznać postępowanie w sprawie dopuszczalności skargi konstytucyjnej (art. 49 w zw. z art. 36 ustawy o TK). Nie jest oczywiście postępowaniem dwuinstancyjnym postępowanie z art k.p.a., pomimo zastrzeżenia, że stosują się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Również jednak i vice versa: za drugą instancję nie mógłby być uznany organ wprawdzie w aspekcie strukturalnym całkowicie odmienny, lecz orzekający w tym samym składzie osobowym (stąd też przepisy o wyłączeniu z orzekania osób, które orzekały już w danej sprawie wcześniej). Po drugie należy sądzić, że o dwuinstancyjności możemy mówić dopiero wówczas, gdy oba organy orzekające należą do tej samej władzy (wymienionych w art.10 Konstytucji, ale też w jej rozdziale IX i X), a jeśli dana władza podzielona jest kon-

12 12 stytucyjnie na pewne, rodzajowo odrębne podgrupy (por. wewnętrzna systematyka rozdziału VIII, zestawienie rozdziału VI i VII) jeśli oba organy należą do tej samej podgrupy. Dlatego też moim zdaniem instancyjność nie obejmuje wskazywanych wcześniej przez odpowiednie przykłady postępowań hybrydycznych, w których organem wydającym pierwsze rozstrzygnięcie byłby organ należący do określonego rodzaju organów władzy publicznej, a organem dokonującym na skutek zaskarżenia kontroli i oceny tego rozstrzygnięcia organ należący do innego rodzaju. Inny przykład z tego rodzaju rozwiązań to art.149 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia 6, w myśl którego od decyzji w sprawach z zakresu świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego, wydawanych (w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej) przez Prezesa NFZ obywatelowi przysługiwało odwołanie wprost do sądu powszechnego. Należy jednak nadmienić, że z uwagi na konstytucyjną odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji) niedopuszczalne byłoby konstruowanie zaskarżania orzeczeń sądowych do organów administracyjnych, prokuratorskich czy jeszcze innych. Sądzę też, że przywołanie art. 176 ust. 1 Konstytucji również wzmacnia zasadność takiego rozumienia pojęcia instancji : dotyczy on postępowania w ramach tej samej władzy. Przecież sytuacji, gdy organami orzekającymi jako pierwszy i drugi w tej samej sprawie są organy administracyjne, a jako trzeci i czwarty sądy administracyjne nikt nie określi jako postępowania czteroinstancyjnego, lecz jako sytuację dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego (art. 176 ust.1 Konstytucji, vide też jej art. 236 ust. 2), właśnie z uwagi na rozważaną tu okoliczność zróżnicowanej przynależności ustrojowej organów administracyjnych i sądów. Z tego punktu widzenia samorządowe kolegia odwoławcze, stanowiące niewątpliwie jeden z istotnych elementów realizacji art. 78 Konstytucji, trudno by było zakwalifikować jako drugą instancję, mimo że działają w myśl k.p.a. z jego deklaracją o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Nie są bowiem organami jednostek samorządu terytorialnego, a rozpatrują odwołania od ich rozstrzygnięć 7. Po trzecie w końcu wydaje się, że dwuinstancyjność dotyczy sytuacji, w których występuje sytuacja substytucji kompetencji organu pierwszego przez organ drugi, tj. sytuacja swoistego wstawienia się przez organ wyższego stopnia w miejsce organu, orzekającego jako organ pierwszy, przejęcie jego kompetencji, w tym przede wszystkim kompetencji do wydania merytorycznego orzeczenia, ewentualnie odmiennego od orzeczenia pierwszego. Jest to konsekwencja rozpatrywania zaskarżenia właśnie przez organ odrębny, ale o identycznym charakterze ustrojowym. Samo uprawnienie o charakterze li tylko kasacyjnym, uprawnienie do uchylenia orzeczenia pierwszego i odesłania do ponownego rozpatrzenia, uprawnienie do nakazania wznowienia postępowania, uprawnienie do orzeczenia nieważności postępowania i inne podobne - nie może moim zdaniem wystarczyć do uznawania takich sytuacji za dwuinstancyjności. Oczywiście, organ drugiej instancji może posiadać również i tego rodzaju kompetencje, nie może jednak być do tego ograniczony. Mogą one natomiast występować jako kompetencje jedyne, przy ewentualnym rozpatrywaniu danej sprawy po raz trzeci, ale moim zdaniem sytuacja taka nie może być określana jako występowanie trójinstancyjności. Występowanie postępowania kasacyjnego na ogół nie jest uważane za stworzenie trzeciej instancji w danym postępowaniu. Postępowanie prowadzone przez organ drugi w postępowaniu dwuinstancyjnym nie jest więc rozstrzyganiem swoistego sporu między organem pierwszym a podmiotem zainteresowanym w korekcie jego orzeczenia ale sytuacją, w której ów organ drugi dysponuje, co do zasady, takimi samymi kompetencjami merytorycznymi, choć oczywiście z możliwością wykorzystywania i odniesienia się do działania i ustaleń organu pierwszego, czyli jego skontrolowania. Pewne odstępstwa od tej zasady występują w procesie karnym i uzasadnione być mogą jego specyfiką. Również i z tego punktu widzenia s.k.o. które mają nader ograniczone możliwości orzekania co do istoty sprawy administracyjnej in merito (por. art. 138 k.p.a.), nie mogą być traktowane jako druga instancja. Przytoczona wyżej definicja dwuinstancyjności nieprzypadkowo zwraca uwagę na konieczność występowania w uprawnieniach organu drugiej instancji uprawnienia do rozstrzygania. Analizowany art.1 38 k.p.a. nie odpowiada nawet, jak sądzę, w kwestii, czy poglądy znajdujące się w uzasadnieniu decyzji s.k.o. wiążą następnie organ jednostki samorządu terytorialnego, po uchyleniu przez organ ten jego decyzji. Gdy organem drugiej instancji jest jednocześnie organ tej samej władzy, sprawujący wobec niej nadzór resortowy, a więc np. minister wobec wojewody wiązanie takie jest czymś oczywistym i k.p.a. nie musi tego statuuować. Przepis taki musi natomiast występować w postępowaniu sądowym, z uwagę na zasadę niezawisłości sędziowskiej (por. np. art k.p.c.). Występujące w art. 78 Konstytucji określenie pierwsza instancja wzięte zostało, jak należy sądzić, z języka prawniczego (tj. obiegowego), oznacza więc po prostu organ po raz pierwszy orzekający o tym lub innym prawie obywatelskim czy przysługującej wolności. Obywatel może się teraz skutecznie domagać, aby akt ten został ponownie oceniony przez inny, czyli drugi organ, i aby po raz drugi, ale w związku z nim wypowiedziano się o tym samym, konkretnym, prawie (wolności). Jeśli tym drugim organem, wskazanym przez przepisy prawne, będzie organ tego samego charakteru (sądowy, administracyjny, kontrolny 8, itd.), posiadający możliwość zastąpienia swym orzeczeniem orzeczenie wcześniejsze i działający w odmiennym składzie personalnym, możemy mówić o drugiej instancji, a samo postępowanie określić jako dwuinstancyjne, i vice versa. Każde postępowanie dwuinstancyjne jest więc postępowaniem dwustopniowym, ale nie odwrotnie. Art. 78 Konstytucji odnosi się jednak, moim zdaniem, tylko do postępowania dwustopniowego i wymaga powołania do życia co najmniej takiej konstrukcji. Zgodnie ze swym charakterem jako przepisu gwarancyjnego wymaga tylko pewnego minimum, ale nie stwarza naturalnie tamy do przekroczenia tego minimum. Uznać bowiem trzeba, że postępowanie dwuinstancyjne stanowi dalej idącą gwarancję prawidłowego orzekania o statusie jednostki, w konkretnych sytuacjach niż postępowanie tylko dwustopniowe, a nie będące postępowaniem dwuinstancyjnym. Jeżeli bowiem organem drugiego stopnia jest jednocześnie organ drugiej instancji, orientuje się on lepiej w specyfice działania władz w danej sferze życia publicznego, posiada szerszy zakres doświadczeń w stosowaniu określonej części ustawodawstwa

13 13 (także przy rozstrzyganiu w sprawach zaskarżanych), działa w tym samym układzie zależności (lub: niezależności), jest zwykle również wygodniejszy dla obywatela, przyzwyczajonego już do sposobu działania organów danych instancji. Postępowanie dwuinstancyjne powinno więc być przeważającą postacią w regulacji prawnej, podejmowanej w wykonaniu art. 78, wszelako niekoniecznie zawsze występującą. Moim więc zdaniem Konstytucja nie wypowiada zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ani jakiegokolwiek innego, poza postępowaniem sądowym (w art. 176 ust. 1). Gwarancyjny charakter art. 78 i jego przyjęte rozumienie nie wyklucza jednak wcale sytuacji, że w konkretnych rozwiązaniach ustawowych uprawnienia organu drugiego stopnia mogłyby sięgać równie daleko jak uprawnienia organu drugiej instancji, choć wydaje się jednak, że nie odwrotnie: trudno uznać za dopuszczalną sytuację, gdyby jakieś szczególne uprawnienie organu drugiego stopnia szło jeszcze dalej niż jakiekolwiek znane uprawnienie organu drugiej instancji. prof. dr hab. PAWEŁ SARNECKI Autor jest Kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego Przypisy: 1 Tak traktuje to zagadnienie B. Adamiak, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego [w:] C. Martysz i A. Matan (red), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2005, s. 20 i nast. 2 por. art. 74 ust. 4 ustawy z 29 VIII 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz.U. z roku 2006 nr 167, poz. 1191; notabene trudno uznać, że rozpoznanie poczynione przez ministra, prowadzone w modelu inkwizycyjnym było postępowaniem w rozumieniu ustalonego wyżej prawa do procesu. 3 por. art.13 ustawy z 27 VII 2001 r. o KRS (Dz.U. nr 100, poz ze zm.). 4 por. E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis 2008, s. 30 (podkreślenie moje, P.S.). 5 tekst jednolity Dz.U. z roku 2002, nr 101, poz. 925 ze zm. 6 Dz.U. nr 45, poz. 391 ze zm.; ustawa ta już nie obowiązuje, ale TK, który rozpatrywał jej konstytucyjność, ani wnioskodawcy sprawy do TK, nie kwestionowali konstytucyjności art. 149 (por wyrok TK z 7 I 2004 r., sygn. K. 14/03). 7 Por. B. Dolnicki, Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego w książce, powołanej wyżej w przypisie 1. 8 Por. art. 56 ustawy z 23 XII 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, mający zastosowanie również przy kontroli prywatnych podmiotów gospodarczych. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE PRZEPISÓW KONSTYTUCJI PRZEZ SĄDY ADMINISTRACYJNE W SPRAWACH ZE SKARG NA DECYZJE ADMINISTRACYJNE. CZĘŚĆ CZWARTA STOSOWANIE PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH NORM-ZASAD Dr hab. WOJCIECH JAKIMOWICZ I Samoistne stosowanie konstytucyjnych przepisów dotyczących norm-zasad Uwagi odnoszące się do kwestii dopuszczalności samoistnego stosowania przepisów konstytucji, w których zakodowano normy-reguły, a w konsekwencji do samoistnego stosowania tychże norm-reguł należy uzupełnić refleksją nad zagadnieniem samoistnego stosowania norm-zasad zakodowanych w przepisach konstytucji. Mając na uwadze powszechnie aprobowany pogląd, że zasady konstytucyjne, ze względu na ich szczególne funkcje i szczególną pozycję w systemie prawa, nie powinny być samodzielną podstawą indywidualnych rozstrzygnięć 1, oraz prezentowaną wcześniej specyfikę stosowania norm-zasad, przez które można rozumieć posługiwanie się normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm przy założeniu, że możliwość posłużenia się normami-zasadami jako instrumentem wykładni jest uwarunkowana wcześniejszym ich odkodowaniem z przepisów obowiązującego prawa, nie ma przeszkód do przyjęcia dopuszczalności samoistnego stosowania przez organy administracji, a także sądy administracyjne norm-zasad zakodowanych w przepisach konstytucji. Samoistne stosowanie norm-zasad zakodowanych w przepisach konstytucji oznacza posługiwanie się zasadami odkodowanymi wyłącznie z przepisów konstytucji. Innymi słowy, jeżeli normy-zasady zakodowane są wyłącznie w przepisach konstytucji, to ich odkodowywanie ma charakter samoistnego stosowania przepisów konstytucji, a w konsekwencji posługiwanie się tak odkodowanymi normami-zasadami można kwalifikować jako ich samoistne stosowanie. Wykładnię przepisów prawa w oparciu o zasady konstytucyjne rozumiane jako normy-zasady odkodowane wyłącznie z przepisów konstytucji można ujmować jako samoistne stosowanie tych zasad. Biorąc pod uwagę charakter zasad prawa, które z istoty swojej są niestosowalne w takim znaczeniu jak ogólne i abstrakcyjne normy prawa materialnego konkretyzowane na gruncie

14 14 konkretnego i indywidualnego stanu faktycznego, jednakże niewątpliwie wiążą organy stosujące prawo i muszą być przez nie uwzględniane, uzasadnione jest przyjęcie, że w procesie stosowania prawa przez organ administracji publicznej samoistne bezpośrednie zastosowanie mają te zasady, które nie zostały wyartykułowane w obowiązującym zwykłym ustawodawstwie 2. Stosowanie tych zasad będzie uprawnione niezależnie od tego, czy w postępowaniu administracyjnym konieczne jest prowadzenie procesów ocennych lub interpretacyjnych. Determinują one np. kształt procedury administracyjnej jako instytucji mającej gwarantować tak ochronę praw jednostki, jak i realizację interesu publicznego, zapewniając tym samym realizację tzw. sprawiedliwości proceduralnej. W odniesieniu do stosowania prawa przez sądy administracyjne kwestia samoistnego stosowania zasad konstytucyjnych wiąże się przede wszystkim z ustaleniem wyłącznie w oparciu o uregulowania konstytucji treści i granic wynikającego z istoty administracji publicznej i cech prawa administracyjnego obowiązku działania organu administracji w interesie publicznym (w każdym obszarze działania tego organu, a zwłaszcza na wszystkich etapach stosowania prawa). Mając na uwadze, że bezpośrednie samoistne stosowanie przepisów konstytucji może mieć miejsce wtedy, gdy konstytucja jest wyłączną podstawą rozstrzygnięcia, podkreślić należy, że idzie tu nie o poszukiwanie sytuacji, w których następuje konkretyzacja wyłącznie normy konstytucyjnej, lecz o sytuację, gdy dopuszczalne jest bezpośrednie zastosowanie konstytucyjnej normy-zasady określającej kształt interesu publicznego, jakim kierować ma się organ administracji publicznej, odkodowując, a następnie realizując określoną normę-regułę, przede wszystkim normę prawa materialnego (bez względu na to czy norma ta wynika z konstytucji, czy z ustawy zwykłej i konstytucji). Do zasad konstytucyjnych, które bezpośrednio wiążą organ administracji publicznej i podlegają samoistnemu stosowaniu w procesie stosowania prawa przez organ administracji, a następnie sąd administracyjny, można zaliczyć np. zasadę równości wobec prawa i łączącą się z nią zasadę niedyskryminacji, zasadę proporcjonalności 3 czy też zasadę sprawiedliwości proceduralnej, obligującą do realizowania przez organy administracji interesu publicznego w jego indywidualistycznym rozumieniu poprzez wskazanie na obowiązek poszanowania szeregu różnych wartości wynikających z zasady konstytucyjnej, a nie regulacji ustawowej przez organy stosujące prawo, jak np. tzw. równości szans, tj. równości stron wobec rozstrzygającego organu, szeroko rozumianej bezstronności rozstrzygającego organu (przejawiającej się nie tylko w kodeksowym zagwarantowaniu wyłączenia pracownika lub organu), uczciwego, rzetelnego i sprawiedliwego sposobu prowadzenia postępowania, humanitaryzmu procesu i poszanowania w nim godności ludzkiej, pokojowości procesu wyrażającej się dążeniem do łagodzenia konfliktów 4. Kwestia samoistnego stosowania przez sądy administracyjne norm-zasad zakodowanych w przepisach konstytucji przedstawia się analogicznie jak dopuszczalność samoistnego stosowania norm-zasad przez organy administracji publicznej. Skoro możliwe i pożądane jest posługiwanie się przez organy administracji normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm, to tym bardziej tak rozumiane samoistne stosowanie zasad konstytucyjnych powinno mieć miejsce w procesie sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli poprawności odkodowywania z przepisów prawa norm-reguł przez organy administracji. Wykładnia przepisów prawa w oparciu o zasady konstytucyjne rozumiane jako normy-zasady odkodowane wyłącznie z przepisów konstytucji, czyli samoistne stosowanie tych zasad, ma bardzo często miejsce w działalności orzeczniczej sądów administracyjnych. II Stosowanie konstytucyjnych przepisów dotyczących norm-zasad poprzez stwierdzanie konfliktu między przepisami konstytucyjnymi a przepisami niższego rzędu Inaczej przedstawia się kwestia ewentualnego konfliktu w przypadku norm-zasad zakodowanych w przepisach aktów różnej rangi. Przede wszystkim należy zauważyć, że normy-zasady konstytucyjne zakodowane są z istoty rzeczy wyłącznie w przepisach konstytucji. Odkodowując zasadę konstytucyjną, organ stosujący prawo nie staje zatem przed dylematem sprzeczności przepisów aktów prawnych różnej rangi. Z kolei katalog i treść zasad konstytucyjnych jest najczęściej dorobkiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i doktryny prawa i organy stosujące prawo nie koncentrują się w procesach stosowania prawa na samodzielnym ustalaniu treści określonych zasad konstytucyjnych. Gdy natomiast chodzi o inne niż konstytucyjne zasady prawa, to konsekwentnie należy przyjąć, że ich źródłem nie są przepisy konstytucji, ale ze względu na charakter norm-zasad i ich szczególną doniosłość społeczną mogą one wynikać wyłącznie z aktów rangi ustawowej. W stosunku do norm-zasad nie można zatem mówić o takim ich rozczłonkowaniu w przepisach prawnych, jak ma to miejsce w stosunku do innych norm prawnych. Normy-zasady zakodowane są bądź w przepisach konstytucji, bądź w przepisach ustaw. W przypadku norm-zasad nie wchodzi więc w grę sprzeczność przepisów różnej rangi, z których zasady te wynikają. Można natomiast mówić o ewentualnym konflikcie pomiędzy zasadami konstytucyjnymi a zasadami ustawowymi. Jak była o tym wyżej mowa, konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. Mając na uwadze fakt, że zasady konstytucyjne ze względu na źródło, z którego wynikają, stanowią zasady uniwersalne i wspólne dla całego porządku prawnego, oparte na akceptowanym przez konstytucję systemie wartości, a zasady ustawowe dotyczą określonego wycinka życia społecznego i ograniczają się do specyfiki regulacji prawnej na danym obszarze, należy przyjąć, że w przypadku konfliktu pierwszeństwo przysługuje zasadzie konstytucyjnej. Wskazywany wyżej charakter norm-zasad, okoliczność, że odmowa zastosowania określonej zasady nie musi oznaczać zakwestionowania innej zasady ani też pozbawienia innej zasady mocy wiążącej, że różne zasady mogą być spełniane w różnym stopniu, a konfliktu między nimi nie rozstrzyga się w drodze derogacji, dają podstawy do przyjęcia, że również organy administracji publicznej władne są do rozstrzygania na gruncie

15 15 indywidualnej sprawy konfliktu między zasadami ustawowymi a zasadami konstytucyjnymi. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się pierwszoplanowe znaczenie konstytucyjnej zasady praworządności, a w jej ramach zasady legalności. Zasada praworządności została sformułowana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Trafny jest przy tym pogląd, że w zasadzie wynikającej z art. 7 Konstytucji oprócz wymogu praworządności, rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się również wymóg legalności, rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada ta wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa 5. Tak rozumiana konstytucyjna zasada praworządności jest również wyrażona przez ustawodawcę w treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Konstytucja z 1997 r. usankcjonowała wcześniejszą kodeksową zasadę praworządności (legalności) nadając jej szeroki zasięg. Należy zatem przyjąć, że mamy do czynienia z jedną konstytucyjną zasadą praworządności (legalności), a nie dwiema zasadami tej samej treści: jedną konstytucyjną, a drugą ustawową. Ta konstytucyjna zasada ma charakter nadrzędny i uzyskuje pierwszeństwo np. przed ustawową zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art k.p.a.) czy zasadą udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Gdy chodzi o dostrzeżoną przez sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego kwestię ewentualnego konfliktu pomiędzy normami-zasadami zakodowanymi w przepisach aktów różnej rangi, to sposób rozwiązywania tego konfliktu jest analogiczny jak w przypadku wszystkich organów stosujących prawo, w tym i organów administracji. Sąd administracyjny, kierując się wskazanymi wcześniej sposobami rozwiązywania konfliktów pomiędzy normami-zasadami, jest jednak władny wiążąco przesądzić na gruncie konkretnej sprawy, której z zasad prawa należy dać pierwszeństwo. III Współstosowanie przepisów konstytucyjnych i przepisów niższego rzędu dotyczących norm-zasad Można także rozważać kwestię współstosowania zasad konstytucyjnych i zasad ustawowych. Chodzi o sytuację, gdy zasady te nie pozostają ze sobą w konflikcie, ale np. zasada ustawowa uzupełnia zasadę konstytucyjną i obie kategorie zasad służą do odkodowywania norm-reguł. Mając na uwadze regulacje konstytucyjne, można na ich podstawie konstruować konstytucyjną zasadę realizowania interesu publicznego przez organy państwa. Ustawodawca konstytucyjny posługuje się różnymi sformułowaniami nawiązującymi do pojęcia interesu publicznego 6. Słusznie jednak podnosi się w literaturze, że konstytucyjne rozumienie kategorii interesu publicznego zdeterminowane jest zasadą dobra wspólnego sformułowaną w art. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli 7. W kontekście interesu publicznego jako dobra wspólnego może być postrzegana np. zasada dobra dziecka, o jakiej mowa w art. 72 ust. 1 Konstytucji 8, ochrona takich wartości, jak bezpieczeństwo 9, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, wolności i prawa innych osób 10, zgodne z prawem (sprawiedliwe) rozstrzyganie spraw przez sądy 11 i inne organy państwa stosujące prawo. Jak wyżej podnoszono, konstytucyjne pojęcie interesu publicznego ma charakter modelowy i związane jest z podstawami ustrojowymi i aksjologicznymi przyjętymi w konstytucji. Mając na uwadze modelowy charakter konstytucyjnej zasady realizacji interesu publicznego oraz charakter i rangę ustawy w demokratycznym państwie prawnym, należy stwierdzić, że tylko ustawodawca jest kompetentny do wiążącego uszczegółowienia postanowień konstytucji w zakresie określenia treści interesu publicznego podlegającego realizacji i ochronie w określonym obszarze objętym regulacją prawną. Zasady realizowania interesu publicznego uregulowane są więc także w przepisach rangi ustawowej. Ponieważ zasady ustawowe dotyczą tej samej konstytucyjnej kategorii interesu publicznego, co zasada konstytucyjna, jednakże precyzują ogólną treść interesu publicznego (pojmowanego jako dobro wspólne) ze względu na przedmiot konkretnej regulacji ustawowej, nie zachodzi pomiędzy nimi relacja konfliktu. Relacja taka mogłaby zaistnieć jedynie wtedy, gdyby przepisy ustawowe nakazywały działać nie na rzecz interesu publicznego. Ustawodawca zwykły nie wprowadza zasad działania na niekorzyść dobra wspólnego. Określona przez ustawy treść interesu publicznego jest wobec powyższego również wiążącą wskazówką interpretacyjną dla organów administracyjnych i sądów administracyjnych. Ważna jest uwaga, że organy państwa związane prawem nie będą miały kompetencji do opierania swojej oceny interesu publicznego wyłącznie na ogólnych regulacjach konstytucji w zakresie, w jakim interes ten zostanie dookreślony w aktach rangi ustawowej. Trudno byłoby bowiem zaakceptować w tym przypadku sytuację, w której organy stosujące prawo mogłyby polemizować z konkretnymi wypowiedziami ustawodawcy precyzującymi kategorię interesu publicznego w określonym wycinku życia społecznego, i bezpośrednio odwoływać się do ogólnych reguł konstytucji. W zakresie, w jakim ustawodawca przesądził o kształcie interesu publicznego w konkretnych sytuacjach, kompetencje organów administracji publicznej i sądów administracyjnych do ustalania tego interesu wyłącznie na podstawie przepisów konstytucji są wyłączone. Przyjęcie innego założenia wiązałoby się generalnie z niebezpieczeństwem samoistnego kreowania przez administrację lub sądy administracyjne kompetencji administracyjnych, a w tym również z niebezpieczeństwem interpretowania interesu publicznego - wprawdzie w duchu konstytucji, ale wbrew wyraźnym wskazaniom ustawodawcy co do granic tej interpretacji na gruncie określonego rodzaju spraw 12. Wszystkie sposoby ustawowego zdeterminowania określonego kształtu obowiązku działania organu administracji w interesie publicznym łączą się z zasadą kompetencyjności, albowiem organ administracji publicznej może działać

16 16 wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych mu przez ustawodawcę. Rola ustawodawcy zwykłego w omawianym zakresie zyskuje tym samym drugi jeszcze wymiar. Nie tylko wyposaża on organ administracyjny w określone kompetencje, ale i zakreśla ich granice. Pierwszym sposobem jest generalne wskazanie przez ustawodawcę kryteriów determinujących określony kształt obowiązku działania organu administracji w interesie publicznym we wszystkich działaniach organu, a nie tylko na etapie stosowania normy prawa materialnego 13. Drugi sposób ustawowego zdeterminowania określonego kształtu obowiązku działania organu administracji w interesie publicznym stanowi zawężony wariant pierwszego sposobu i polega na dookreśleniu kategorii interesu publicznego w poszczególnych aktach rangi ustawowej, których normy materialnoprawne podlegają stosowaniu w danym postępowaniu, w sposób ograniczający możliwość interpretacji bądź determinujący kształt interpretacji dokonywanej przez organ administracyjny stosujący normy tej ustawy. Chodzi o sytuacje, gdy ustawodawca zwykły posługuje się klauzulami generalnymi opartymi na kategorii interesu publicznego z jednoczesnym sprecyzowaniem (np. w tzw. słowniczkach ustawowych zawierających często tzw. definicje legalne) ich treści na gruncie określonej regulacji prawnej 14. W obydwu wskazanych wyżej sytuacjach organ administracji będzie zobligowany do realizacji interesu publicznego w ramach obowiązku dążenia do zrealizowania celu publicznego rozumianego szeroko jak samo działanie administracji zdeterminowane prawnie i ukierunkowane na realizację interesu publicznego (a nie tylko jako pożądany wynik tego działania w postaci zrealizowania interesu publicznego o sprecyzowanym kształcie), a gwarancję tego obowiązku stanowią przede wszystkim zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego 15 i przewidziane prawem konsekwencje ich nieprzestrzegania. Niektóre zasady ogólne k.p.a. mają bowiem prócz ich wymiaru procesowego, również charakter wskazówki interpretacyjnej. W obecnie obowiązującym porządku prawnym szczególnego znaczenia nabiera poprawność realizowania zasad nadrzędnych legalności, praworządności, prawdy obiektywnej, wyważania zbiegających się w sprawie interesów publicznych i interesów indywidualnych, ale również takich zasad, jak np. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa czy zasada przekonywania. Konstytucyjne wzorce postępowania i realizacji przyjętych w konstytucji wartości determinują sposób zachowania się organu administracji i sposób jego działania, gdy ustawodawca milczy na ten temat lub posługuje się ogólnymi dyrektywami zachowania. Zasady ogólne k.p.a. stanowią swojego rodzaju konkretyzację zasad konstytucyjnych w szeroko rozumianym prawie administracyjnym 16, stąd ich gwarancyjny charakter wobec kryterium poszanowania interesu publicznego nie powinien budzić wątpliwości. Takie m.in. znaczenie zasad ogólnych k.p.a. podkreśla się w doktrynie 17 i orzecznictwie 18. Nie tylko zasady ogólne k.p.a. jako dyrektywy kształtujące sposób realizowania przez organy administracji kategorii interesu publicznego i stanowiące wyraz inkorporowania przez ustawodawcę zasad konstytucyjnych w prawie administracyjnym podlegają współstosowaniu z zasadami konstytucyjnymi. Nie tylko bowiem zasady ogólne k.p.a. stanowią wyraz wskazania przez ustawodawcę kryteriów determinujących określony kształt obowiązku działania organu administracji w interesie publicznym we wszystkich działaniach organu, w tym i na etapie stosowania normy prawa materialnego. Przykładem takiej sytuacji może być również odwoływanie się przez ustawodawcę zwykłego do konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju wiążącej się z obowiązkiem realizowania interesu publicznego przede wszystkim (chociaż nie tylko) na określonym wycinku życia społecznego, tj. w szeroko rozumianych sprawach związanych z ochroną środowiska i sprecyzowanie jej np. w ustawie o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju 19, ustawie - Prawo energetyczne 20 i ustawie - Prawo wodne 21. Można wreszcie wskazać na zasady odnoszące się do postępowania administracyjnego zawężonego przedmiotowo,a nie jak w przypadku zasad ogólnych k.p.a. odnoszących się do postępowania administracyjnego in genere. Przykładu mogą dostarczać regulacje ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 22, która stanowi, że wykonując swe zadania, organy administracji publicznej współdziałają z organizacjami pracodawców, organizacjami pracowników, organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi (art. 12), państwo stwarza, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, korzystne warunki dla funkcjonowania i rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności przez: inicjowanie zmian stanu prawnego sprzyjających rozwojowi mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w tym dotyczących dostępu do środków finansowych pochodzących z kredytów i pożyczek oraz poręczeń kredytowych, wspieranie instytucji umożliwiających finansowanie działalności gospodarczej na dogodnych warunkach w ramach realizowanych programów rządowych, wyrównywanie warunków wykonywania działalności gospodarczej ze względu na obciążenia publicznoprawne, ułatwianie dostępu do informacji, szkoleń oraz doradztwa, wspieranie instytucji i organizacji działających na rzecz przedsiębiorców, promowanie współpracy mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców z innymi przedsiębiorcami polskimi i zagranicznymi (art. 103). Zachowuje aktualność pogląd T. Rabskiej wyrażony pod rządami art. 61 nieobowiązującej już ustawy - Prawo działalności gospodarczej 23, że tego rodzaju regulacja, nakazując organom administracji rządowej i samorządowej wspierać działalność gospodarczą, wyraża jednocześnie kierunek wykładni przepisów ustawowych. Stanowi więc swego rodzaju normę interpretacyjną dla organów przy udzielaniu koncesji i wydawaniu zezwoleń. Oznaczałoby to, że celem przyznanych kompetencji władczych nie jest ograniczanie działalności gospodarczej, ale popieranie przedsiębiorczości. Wynikałyby z tego określone konsekwencje prawne. W szczególności można uznać, że postanowienia art. 61 Prawa działalności gospodarczej wprowadzają nowe zasady ogólne postępowania administracyjnego w zakresie działalności gospodarczej. Byłoby to niewątpliwie nadanie nowego sensu tym postanowieniom, co jednakże podkreślałoby ich walor prawny 24.

17 17 IV Konkluzje Zaprezentowane uwagi prowadzą do następujących wniosków: 1. Sposób stosowania prawa przez sądy administracyjne zdeterminowany jest - jak to ma miejsce również w przypadku organów administracji publicznej charakterem jurysdykcji administracyjnej, a co za tym idzie zagadnienie stosowania przepisów konstytucji przez sądy administracyjne związane jest z kategorią sprawy sądowoadministracyjnej i kompetencji administracyjnej organów administracji publicznej. 2. W procesie stosowania prawa przez sądy administracyjne użyteczne jest szerokie rozumienie pojęcia stosowania prawa w tym i przepisów konstytucji przez które należy rozumieć zarówno stosowanie przepisów, w których zakodowano normyreguły i normy-zasady, jak i stosowanie norm-reguł, jak i normzasad. Stosowanie przepisów konstytucji oznacza zatem odkodowywanie z tych przepisów i norm-reguł, i norm-zasad, a w konsekwencji stosowanie reguł i zasad konstytucyjnych, przy czym sposób stosowania norm-reguł jest inny niż sposób stosowania norm-zasad. 3. Konstrukcja sprawy administracyjnej, a w konsekwencji i sprawy sądowoadministracyjnej wyłącza możliwość samoistnego (również niesamoistnego) stosowania przez sądy administracyjne przepisów konstytucyjnych, w których zakodowane zostały norm-reguły. 4. Specyfika prawa administracyjnego, kategoria kompetencji administracyjnej oraz kontrolne kompetencje sądów administracyjnych wykluczają dopuszczalność bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji poprzez stwierdzanie konfliktu między przepisami konstytucyjnymi a przepisami niższego rzędu, w których zakodowane zostały norm-reguły. 5. W zakresie dotyczącym norm-reguł mechanizm współstosowania przepisów konstytucji przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne nie różni się od współstosowania przepisów konstytucji przez inne organy stosujące prawo i polega na odkodowywaniu norm prawnych rozczłonkowanych w niepozostających z sobą w sprzeczności przepisach konstytucji i przepisach innych aktów normatywnych. 6. O współstosowaniu przepisów konstytucji i innych aktów normatywnych można także mówić, analizując relacje pomiędzy zasadami konstytucyjnymi a procesem odkodowywania norm-reguł (współstosowanie poziome korespondujące z założeniami o racjonalności jurydycznej prawodawcy, zwłaszcza z założeniem, że prawodawca traktuje system prawny jako spójny m.in. w aspekcie poziomym). 7. Stosowanie zasad konstytucyjnych przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne wiąże się w ścisły sposób z kategorią kompetencji administracyjnej. 8. Dopuszczalne jest zarówno samoistne stosowanie przez sądy administracyjne przepisów konstytucji, w których zakodowane są normy-zasady, a w konsekwencji stosowanie zasad konstytucyjnych, jak i współstosowanie przez sądy administracyjne zasad konstytucyjnych i zasad ustawowych. 9. Sądy administracyjne władne są do rozstrzygania na gruncie indywidualnej sprawy konfliktu pomiędzy zasadami konstytucyjnymi a zasadami ustawowymi. dr hab. WOJCIECH JAKIMOWICZ Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przypisy: 1 P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 92. Zob. też wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r. (III SA 957/99), OSP z 2001 r., nr 9, poz Z. Kmieciak podaje przykład konstytucyjnej zasady dobrego rozwoju wyrażonej w konstytucji włoskiej, która to zasada narzuca rozliczne wymagania organom aparatu publicznego, w tym konieczność stosowania wszelkich środków organizacyjnych w celu zapewnienia właściwej kompozycji różnych interesów reprezentowanych w systemie pluralistycznym oraz ich optymalnego zaspokojenia w skali globalnej. Zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s Wprawdzie odpowiednikiem tej zasady w kodeksie postępowania administracyjnego jest zasada ogólna wyważania interesów (art. 7 k.p.a.), co mogłoby budzić wątpliwości w kwestii dopuszczalności samoistnego stosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności, jednak zasada ogólna wyważania interesów może być traktowana jako nakaz uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym zasady proporcjonalności dopiero po dokonaniu indywidualistycznej interpretacji art. 7 k.p.a. in fine, a ponadto ustawodawca nie przewidział jej dla wszystkich postępowań administracyjnych, nie wprowadzając odpowiedniej regulacji zwłaszcza w procedurze podatkowej uregulowanej w Ordynacji podatkowej. Art. 3 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII, tj. tych działów k.p.a., które albo nie regulują w ogóle postępowania jurysdykcyjnego, albo mają z tym postępowaniem pewien specyficzny związek. 4 R. S. Summers, Evaluating and Improving Legal Process A Plea for Process Values, Cornell Law Review 1974, vol. 60, nr 1, s Podaję za Z. Kmieciakiem, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 154, J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 czerwca 1991 r., II SA 35/91, publ.: OSP z 1992 r., nr 1, poz. 25, s J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s Zwrotu interes publiczny użyto w Konstytucji w art. 17 ust. 1, art. 22, art. 63, art Na ochronę interesów ogółu wskazuje się także poprzez posłużenie się kategoriami np.: porządku publicznego (art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 2, art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 3, art. 146 ust. 4, art. 230), dobra publicznego (art. 59 ust. 3), dobra wspólnego (preambuła, art. 1, art. 25 ust. 3, art. 82), zadania publicznego (art. 163, art. 166), ochrony wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3, art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 3). 7 Por. M. Romanowski, Zasada swobody działalności gospodarczej w świetle praktyk KRRiT, PPH z 2001 r., nr 5, s Tak np. w wyroku TK z dnia 28 kwietnia 2003 r., K 18/02, publ.: OTK-A z 2003 r., nr 4, poz Przez bezpieczeństwo państwa rozumie się w najogólniejszym pojęciu stan wolny od różnego rodzaju zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, umożliwiający zachowanie substancji narodowej i możliwość niezakłóconego współżycia w społeczności. Zob.: M. Szydło, Kontrola koncesjonowanej działalności gospodarczej, SP z 2002 r., nr 3, poz Tak np. w wyroku TK z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/01, publ.: OTK-A z 2002 r., nr 6, poz Tak np. w postanowieniu SN z dnia 23 stycznia 2002 r., II CZ 139/01, niepubl. 12 Przykładowo, w postępowaniach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym możliwe byłoby pominięcie ustawowej definicji interesu publicznego z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i odwołanie się bezpośrednio do

18 18 art. 1 konstytucji stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i dającego tym samym o wiele szersze możliwości interpretacyjne. Podobna sytuacja mogłaby mieć miejsce w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów subsydiowanych (Dz.U. z 2002 r., nr 125, poz. 1063), pomimo ukierunkowującego brzmienia art. 5 tej ustawy, zgodnie z którym ocena interesu publicznego przy zastosowaniu środków wyrównawczych obejmuje w szczególności interes przemysłu krajowego, na rzecz którego toczy się postępowanie, interes użytkowników oraz konsumentów towaru objętego postępowaniem, jak również skutki nałożenia środków wyrównawczych w sferze konkurencji. 13 Ustawodawca może ukształtować kompetencje organu administracji w różny sposób. Kompetencje organu mogą być ukształtowane w ten sposób, że zostanie on przez ustawodawcę w sposób zamierzony lub niezamierzony zobligowany do dokonania koniecznych ocen i zabiegów interpretacyjnych, albo ustawodawca wyposaży go w kompetencje uznaniowe. Kompetencje mogą być jednak i tak określone (przynajmniej teoretycznie), że organ administracji nie będzie miał luzu decyzyjnego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a jego działalność sprowadzi się zasadniczo do subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną po przeprowadzeniu postępowania, w którym konieczność działań interpretacyjnych jest zminimalizowana. 14 Na przykład art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2001 r., nr 67, poz. 679 z późn. zm.) 1, przesądza, że względy obronności i bezpieczeństwa państwa stanowią przejaw ważnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie od wnioskodawcy dodatkowych dokumentów w związku z jego staraniami o uzyskanie koncesji. 15 Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracyjnych wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1982 r., I SA 258/82, publ.: ONSA z 1982 r., z. 1, poz. 54. Nie może więc budzić wątpliwości jak podkreślał NSA - że w zakresie nieunormowanym przepisami szczególnymi, do postępowania w sprawach określania zdolności poborowych do służby wojskowej na podstawie art. 26 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1992 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej mają zastosowanie określone w k.p.a. ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000 r., III SA 774/00, niepubl. 16 Wskazuje się bowiem, że niektóre z zasad ogólnych k.p.a. mają charakter nie tylko procesowy. Por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP z 1961 r., nr 12, s. 892 i nast., Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 55. F. Longchamps widział w zasadach ogólnych k.p.a. namiastkę nieistniejących przepisów ogólnych prawa administracyjnego i twierdził, że znaczenie zasad ogólnych niekoniecznie ogranicza się do spraw ściśle proceduralnych, mogą one znaleźć w prawie administracyjnym szersze zastosowanie w wykładni i ocenie poszczególnych sytuacji prawnych. Zob. F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP z 1961 r., nr 12, s Odmienne stanowisko ujmujące charakter zasad ogólnych k.p.a. wyłącznie w kontekście procesowym prezentuje w. Dawidowicz [w:] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP z 1961 r., nr 12, s W wyroku z dnia 20 kwietnia 2000, V SA 1609/99, publ.: ONSA z 2001 r., nr 3, poz. 121, Naczelny Sąd Administracyjny uznał naruszenie zasad rzetelnej procedury, o jakich mowa w art. 7 k.p.a. za przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93, publ.: ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 360 podkreślono, że w aspekcie art. 7 k.p.a., to jest zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, publ.: PiP z 1994 r., nr 9, s. 111 zaprezentował pogląd, że w demokratycznym i praworządnym państwie administracja powinna opierać wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. Gdyby zaś jej rygory miały zostać rozluźnione i zastąpione uprawnieniem do posługiwania się przez administrację zasadami komercjalizmu i fiskalizmu, prowadziłoby to wprost do zagrożenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. 19 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz z późn. zm.) stanowi, iż gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi jest prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego, a dla osiągnięcia tego celu właściwe organy administracji publicznej oraz inne podmioty, sprawujące na podstawie odrębnych przepisów zarząd nad zasobami naturalnymi wymienionymi w art. 1 ustawy, mają obowiązek utrzymać, powiększać i doskonalić zasoby odnawialne oraz użytkować złoża kopalin zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 i 4). 20 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1504) w art. 1 ust. 2 stanowi m.in., że celem tej ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, precyzując w art. 15, że założenia polityki energetycznej państwa powinny być opracowane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju kraju i określać w szczególności np. ocenę bezpieczeństwa energetycznego państwa, działania w zakresie ochrony środowiska, politykę przekształceń własnościowych w sektorze energetycznym. 21 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz z późn. zm.) wskazuje w art. 1, że ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, przy tym gospodarowanie wodami prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości, uwzględnia także zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności, tak aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu ekologicznego wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na obszarach zalewowych należy kierować się zwłaszcza przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 63 Prawa wodnego). 22 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., nr 173, poz z późn. zm.). 23 Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r., nr 101, poz z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 tej ustawy do zadań organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego należy wspieranie działalności gospodarczej, w szczególności poprzez: promowanie przedsiębiorczości na terenie gminy, powiatu i województwa, prowadzenie działalności informacyjnej i oświatowej, w tym organizowanie szkoleń w zakresie rozwoju przedsiębiorczości oraz współdziałanie z samorządem gospodarczym, organizacjami pracodawców oraz innymi organizacjami przedsiębiorców. 24 T. Rabska, Zadania administracji publicznej w działalności gospodarczej (problem zakresu obowiązywania prawa działalności gospodarczej), RPEiS z 2002 r., nr 2, s. 137.

19 19 NASTĘPSTWO (SUKCESJA) Z MOCY PRAWA W MATERIALNYM PRAWIE ADMINISTRACYJNYM Dr hab. ANDRZEJ MATAN I Przedmiot rozważań, zasygnalizowany w tytule artykułu, obejmuje zagadnienia wiążące się z następstwem prawnym (sukcesją) praw i obowiązków kształtowanych na podstawie prawa materialnego administracyjnego w sposób bezpośredni. Poza zakresem prowadzonej analizy pozostaje, w związku z tym, problematyka sukcesji materialnoprawnej opartej na akcie administracyjnym (decyzji administracyjnej), jak i następstwa procesowego regulowana postanowieniami art k.p.a., art. art. 102 i 103 Ordynacji podatkowej oraz art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, iż materialne prawo administracyjne nie zawiera ogólnej regulacji następstwa prawnego. W tej części prawa, jako zasadę ogólną, przyjąć trzeba niedopuszczalność sukcesji. Decydującą rolę odgrywa w tym zakresie charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Wzajemna relacja co najmniej dwóch podmiotów, oparta na przepisach tego prawa, której treścią są uprawnienia i obowiązki, wskazuje na ich osobisty przymiot. Publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzenoszalne i gasną razem ze śmiercią i nie ma co do nich następstwa prawnego. Zmiana osoby pociąga za sobą zmianę stosunku. Owa nieprzenoszalność praw i obowiązków wzmocniona jest cechą bezwzględnie wiążącego ich charakteru. Żadna ze stron nie może z góry rezygnować z uprawnień przysługujących jej w ich obrębie ani - bez szczególnego upoważnienia ustawowego - przenosić je na kogoś innego (... ). Wszelkie bowiem uprawnienia i obowiązki wypływają tu z prawa przedmiotowego i w czasie trwania konkretnych stosunków prawnych, póki nie ulegnie zmianie ich podstawa prawna lub sytuacja faktyczna, na której są oparte, może być aktualna tylko ich wykładnia, ale nie ich modyfikacja 2. Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, zgodnie z regułami wykładni, potwierdzają istniejące od niej wyjątki, znajdujące wyraźne umocowanie w normach ustawowych ze sfery materialnego prawa administracyjnego. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych, których źródłem może być przepis prawa lub akt administracyjny, nazywany w związku z tym rzeczowym 3. Zastrzegając pewną nieścisłość tego określenia, wynikającą z relacji podmiotowej stosunku administracyjnoprawnego, za rzeczowy uznaje się w nauce stosunek dotyczący podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji, ale nawiązany w celu uregulowania pozycji rzeczy, która znajduje się we władaniu tego podmiotu. Nie wygasa on z chwilą utraty bytu przez podmiot stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający określoną rzeczą 4. Zdecydowanie rzadziej wyjątki takie będą dotyczyły stosunków administracyjnoprawnych ukształtowanych aktami administracyjnymi o charakterze osobowo-rzeczowym 5. Absolutnym wyjątkiem w tym względzie pozostają natomiast stosunki prawne osobowe. Dopuszczając zatem w takim zakresie następstwo prawne, zastrzec należy stosowanie wobec niej wykładni ścisłej. Tylko taka bowiem dotyczyć może rozwiązań o charakterze wyjątkowym. Analiza przepisów materialnego prawa administracyjnego pozwala na wyróżnienie dwu podstawowych form następstwa w prawie administracyjnym materialnym, tj. następstwa z mocy prawa (ustawy) oraz następstwa z mocy aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Formy te odpowiadają, w przybliżeniu, cywilnoprawnym modelom sukcesji uniwersalnej (następstwo ex lege) i sukcesji syngularnej (następstwo na podstawie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym). W wyniku pierwszej z nich następca wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki (bądź też w pewną ich grupę) o charakterze publicznym, wiążące się z przejmowanym majątkiem. W drugim przypadku następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa (obowiązki), zazwyczaj (aczkolwiek nie zawsze) wiążące się z majątkiem. Sukcesja cywilna może być następstwem pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) bądź też następstwem pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna). Sukcesja uniwersalna jest jednym ze sposobów nabycia prawa podmiotowego. Prowadzi do nabycia całego lub części jakiegoś majątku na podstawie jednego zdarzenia prawnego. W doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że sukcesja uniwersalna jest dopuszczalna tylko w przypadkach w ustawie przewidzianych. Nie stosuje się do niej reguł odnoszących się do nabycia pod tytułem szczególnym określonych typów praw podmiotowych. W drodze sukcesji uniwersalnej następuje nie tyko nabycie praw podmiotowych objętych zakresem sukcesji, ale także związanych z tym obowiązków. Nabywca wchodzi w całą sytuację prawną swojego poprzednika 6. Przy następstwie pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna) dochodzi do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych 7. Oba modele sukcesji cywilnoprawnej znajdują zastosowanie w sferze materialnego prawa administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że ze względu na podstawowe różnice zachodzące

20 20 między tymi gałęziami prawa zastosowanie określonych konstrukcji prawa cywilnego w sferze prawa administracyjnego wymaga respektowania zasady odpowiedniości oraz dostrzegania ich specyfiki 8. Analogie między sukcesją administracyjną i cywilną nie ograniczają się tylko do modelowego podobieństwa. Zauważyć należy, iż sukcesja administracyjna w sferze prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z sukcesją cywilnoprawną w tym znaczeniu, że stanowi jej konsekwencję albo też jej element (składnik). Niezwykle rzadko przepisy prawa administracyjnego dopuszczają sukcesję administracyjną w oderwaniu od cywilnej 9. II Sukcesja uniwersalna w prawie cywilnym zakłada wejście następcy prawnego w całą sytuację prawną poprzednika. Sukcesja administracyjna ma natomiast charakter nieco inny. Ustawodawca określa nie tylko rodzaje zdarzeń prawnych, które powodują taką sukcesję, ale także zakres tej sukcesji, wskazując na rodzaje praw i obowiązków podlegających przejściu na następcę. Najbardziej rozbudowane regulacje dotyczące uniwersalnej sukcesji administracyjnej zawierają przepisy kodeksu spółek handlowych 10 (sukcesja uprawnień wynikających z określonych aktów administracyjnych zachodząca w przypadkach łączenia i podziału spółek) i ordynacji podatkowej 11 (sukcesja obowiązków i uprawnień podatkowych). Należy zauważyć także, iż zasady następstwa ustalone w ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie do praw i obowiązków wynikających z prawa celnego 12. W tych przypadkach ustawodawca wyraźnie (wprost) wskazuje na rodzaje obowiązków (o.p.) podlegających następstwu bądź też czyni to w sposób pośredni poprzez wyliczenie aktów administracyjnych stanowiących źródło uprawnień (k.s.h.). Takiego wskazania brak w przepisach ustawy - Prawo wodne 13, zgodnie z którymi następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska (art. 134 pr.wod.). W literaturze przedmiotu pojawiają się wątpliwości co do tego, czy art k.c. obejmuje swoim zakresem także sukcesję uprawnień publicznoprawnych. Zgodnie z art k.c. w skład przedsiębiorstwa wchodzą koncesje, licencje i zezwolenia. Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów prawa (55 2 k.c.). Źródłem wyłączeń pewnych składników z zakresu czynności mającej za przedmiot przedsiębiorstwo może być zatem treść czynności prawnej oraz przepis prawa. Jak się wydaje, ze względu na charakter uprawnień wynikających z aktu administracyjnego, do kategorii składników podlegających ustawowym wyłączeniom zaliczyć trzeba uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym uzyskane na podstawie zezwoleń i koncesji z dopuszczeniem wyjątku dotyczącego aktów administracyjnych rzeczowych 14. Przepisy art i k.s.h. konstytuują ogólną zasadę dopuszczalności ogólnej sukcesji administracyjnoprawnej w przypadku łączenia i podziału spółek jako następstwa sukcesji uniwersalnej na płaszczyźnie prawa cywilnego 15. Tym samym czynią z sukcesji administracyjnoprawnej element szeroko rozumianej sukcesji cywilnej. Ogólność tej zasady polega na tym, że sukcesja administracyjnoprawna nie jest ograniczona do określonej dziedziny życia społecznego, ale obejmuje wszystkie te dziedziny w materiach, w których są one reglamentowane przez akty administracyjne 16. Należy jednak odnotować, iż sukcesja administracyjnoprawna regulowana w k.s.h. ma charakter ograniczony 17 z następujących przyczyn: po pierwsze na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia (podziału) w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej (dzielonej) (art i k.s.h.). Ustawodawca nie przyjmuje zatem zasady, zgodnie z którą sukcesji podlegają wszelkie prawa i obowiązki o charakterze publicznym, bez względu na źródło ich pochodzenia. Przechodzą tylko te, które zostały przyznane, jak należy wnosić w drodze decyzji administracyjnych. Określenie w szczególności wskazuje na wyliczenie przykładowe. Wyliczenie to ma charakter instruktażowy, gdyż zakres przedmiotowy sukcesji administracyjnej obejmuje uprawnienia i obowiązki wynikające z wszelkich decyzji administracyjnych niezależnie od ich nazwy 18. W drodze sukcesji przechodzą zatem uprawnienia (obowiązki) wynikające z innych aktów administracyjnych takich jak np. pozwolenia i zgody 19 czy licencje; po drugie art i k.s.h. znajduje zastosowanie tylko do zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych po wejściu w życie k.s.h., chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów (art. 618 k.s.h.) po trzecie sukcesja nie zachodzi w przypadku łączenia (podziału) spółki będącej instytucją finansową organ, jeśli organ, który udzielił zezwolenia lub wydał koncesję, w terminie trzech tygodni od dnia zawiadomienia go o planie połączenia złożył sprzeciw (art i k.s.h.); po czwarte dalsze ograniczenia mogą wynikać z ustawy albo z decyzji w sprawie zezwolenia, koncesji oraz ulgi. Przykładem ograniczenia ustawowego będą wymogi prawa bankowego, które dopuszczają możliwość prowadzenia działalności bankowej tylko przez spółki akcyjne. Natomiast, jak się wydaje, decyzje administracyjne w sprawie zezwolenia, koncesji oraz ulgi nie mogą zakazywać dokonywania przekształceń. Zdaniem niektórych mogą jedynie przewidywać wygaśnięcie określonych uprawnień o charakterze administracyjnoprawnym w razie dokonania przekształcenia 20. Z taką opinią trudno się zgodzić ze względu na fakt, że organ administracji publicznej podejmujący taką decyzję w stopniu ograniczonym może kształtować jej treść. Do wprowadzenia tego rodzaju zastrzeżenia niezbędna byłaby wyraźna podstawa ustawowa. Chodzi w szczególności o takie przypadki, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od spełnienia określonych kryteriów ściśle podmiotowych (np. co do formy prawnej podmiotu, co do wysokości kapitału zakładowego czy co do kwalifikacji zawodowych itp.). Byłoby to zatem ograniczenie wynikające nie z decyzji, ale z ustawy. O sukcesji administracyjnej można mówić jedynie wtedy, kiedy w sytuację prawna określonego podmiotu wstępuje innym podmiot (mamy do czynienia z różnymi podmiotami prawa). Z tego względu przyjąć należy, że przepis art k.s.h.