PRZEMÓWIENIE PANA HUBERTA WEBERA PREZESA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

Transkrypt

1 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY ECA/07/27 PRZEMÓWIENIE PANA HUBERTA WEBERA PREZESA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO PRZEDSTAWIENIE SPRAWOZDANIA ROCZNEGO ZA ROK 2006 PRZED KOMISJĄ KONTROLI BUDŻETOWEJ PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO STRASBURG, 12 LISTOPADA 2007 r. W wypadku rozbieżności, wygłoszony tekst przemówienia jest tekstem właściwym. 1 PL

2 Panie Przewodniczący, Panie Posłanki, Panowie Posłowie, Szanowni Państwo, Mam zaszczyt przedstawić Komisji sprawozdania roczne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy Sprawozdania te przedstawię także jutro Radzie ECOFIN oraz podczas sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego w dniu 29 listopada w Brukseli. Oprócz sprawozdania rocznego dotyczącego wykonania budżetu ogólnego na rok sprawozdania rocznego sporządzonego przez naszą instytucję - oraz sprawozdania rocznego na temat Europejskich Funduszy Rozwoju, Trybunał przyjął w tym roku 24 specjalne sprawozdania roczne dotyczące agencji UE oraz innych organów zdecentralizowanych. Nasze najnowsze sprawozdania specjalne przedstawiają wyniki przeprowadzonych przez nas kontroli wykonania zadań w zakresie: wspólnotowego systemu tranzytowego, realizacji procedur śródokresowych w zakresie funduszy strukturalnych, wydatków instytucji na budynki, zarządzania Europejskim Funduszem na rzecz Uchodźców, kontroli refundacji wywozowych, zarządzania programem CARDS, wspólnotowych zasobów rybnych, pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności oraz współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od towarów i usług. Trybunał wydał także szereg opinii, m.in. na temat rozporządzenia dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF, na temat agencji wykonawczych oraz na temat rocznych podsumowań i krajowych deklaracji państw członkowskich. Pragnę dziś poruszyć następujące kwestie: najważniejsze wnioski zawarte w sprawozdaniu rocznym oraz główne ustalenia stanowiące podstawę tych wniosków; kwestie istotne dla zarządzania finansami UE oraz rozwój samego Trybunału. Najważniejsze wnioski Przedstawię teraz w zarysie najważniejsze wnioski zawarte w sprawozdaniach rocznych za 2006 r.: Wiarygodność rozliczeń za rok 2006 Sprawozdanie finansowe za rok 2006 rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową Wspólnot oraz ich wyniki za rok, z wyjątkiem zawyżenia w bilansie stanu zobowiązań i kwoty prefinansowania. Komisja poczyniła dalsze postępy we wprowadzaniu rachunkowości memoriałowej, chociaż nadal występują w tym zakresie pewne uchybienia. Komisja stoi teraz przed wyzwaniem, jakim jest dostarczanie w pełni wiarygodnych danych i możliwie jak najlepsze wykorzystanie do celów zarządzania i nadzoru informacji, jakie można uzyskać w ramach nowego systemu rachunkowości. Postępy poczynione w zakresie zarządzania ryzykiem 2 PL

3 Trybunał stwierdza, że Komisja dołożyła znacznych starań, aby zaradzić uchybieniom w zarządzaniu ryzykiem dla funduszy wspólnotowych. Niektóre spośród wprowadzonych zmian już przynoszą pozytywne rezultaty, takie jak wyraźne obniżenie szacowanego ogólnego poziomu błędów w transakcjach w obszarze rolnictwa - chociaż nadal utrzymuje się on tuż ponad progiem istotności. Ta pozytywna zmiana wskazuje na skuteczność Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli IACS oraz uproszczenia procedur składania wniosków i procedur dokonywania płatności w nowo wprowadzonym systemie płatności jednolitych. Trybunał stwierdził także poprawę zasad i wytycznych dotyczących przygotowania rocznych sprawozdań z działalności i oświadczeń dyrektorów generalnych Komisji, chociaż dokumenty te, a w szczególności sprawozdanie podsumowujące Komisji, nadal zawierają zbyt pozytywne oceny w odniesieniu do znacznej części budżetu UE, mianowicie w dziedzinie rolnictwa, polityk strukturalnych i działań zewnętrznych. Rzeczą istotną jest, aby te sprawozdania i dołączone do nich deklaracje zawierały realistyczną i obiektywną ocenę sytuacji w zakresie zarządzania i wydatków, co pozwoliłoby na zapewnienie przejrzystości i rozliczalności oraz na wspieranie zmian tam, gdzie są one potrzebne. Legalność i prawidłowość Opierając się na wynikach kontroli legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, Trybunał ponownie wydaje opinię bez zastrzeżeń w odniesieniu do dochodów, zobowiązań, wydatków administracyjnych oraz strategii przedakcesyjnej, z wyłączeniem programu Sapard. Ponadto w realizowanych w 2006 r. w ramach działań zewnętrznych płatnościach, którymi zarządzały bezpośrednio przedstawicielstwa Komisji, stwierdzono jedynie niski poziom błędów. Trybunał wydaje jednak ponownie negatywną opinię na temat legalności i prawidłowości większości wydatków UE: głównie części wydatków rolnych nieobjętych systemem IACS, wydatków w zakresie polityk strukturalnych, polityk wewnętrznych i znacznej części działań zewnętrznych. W obszarach tych nadal występuje istotny, choć zróżnicowany, poziom błędów w płatnościach na rzecz beneficjentów końcowych. Dodatkowo, Trybunał uważa, że transakcje leżące u podstaw rozliczeń Europejskich Funduszy Rozwoju są, jako całość, legalne i prawidłowe, z wyjątkiem płatności zatwierdzonych przez przedstawicielstwa Komisji w krajach będących beneficjentami pomocy. U podstaw tych błędów leżą m.in. zaniedbania, słaba znajomość często skomplikowanych przepisów oraz świadome próby wyłudzenia środków z budżetu UE. Ponadto w dziedzinie wydatków rolnych nieobjętych IACS, w obszarze polityk strukturalnych i polityk wewnętrznych liczba i zasięg kontroli zestawień poniesionych wydatków, które to kontrole prowadzone są głównie na podstawie informacji przedstawionych przez beneficjentów, są w wielu przypadkach niewystarczające, a ich jakość - często nieodpowiednia. Potrzebna jest poprawa zarządzania i kontroli nad wydatkami Wspólnoty - zarówno w obszarach objętych zarządzaniem dzielonym, jak i bezpośrednim - za które ogólną odpowiedzialność ponosi Komisja. 3 PL

4 W odniesieniu do głównych dziedzin wydatków z budżetu UE Trybunał formułuje następujące uwagi: W całości wydatków na rolnictwo - 49,8 mld euro w 2006 r. - Trybunał stwierdził wyraźne obniżenie szacowanego ogólnego poziomu błędów, chociaż nadal utrzymuje się on tuż ponad progiem istotności. W wydatkach rolnych występują różne rodzaje transakcji, w zakresie których występują różne rodzaje ryzyka i które są objęte różnymi systemami kontroli. Na przykład, Trybunał stwierdził, że działania agrośrodowiskowe realizowane w ramach rozwoju obszarów wiejskich są bardzo podatne na błędy w związku z często skomplikowanymi warunkami kwalifikowalności. W siedmiu spośród ośmiu skontrolowanych przypadków w obszarze rozwoju obszarów wiejskich, skontrolowani rolnicy nie wypełnili swoich zobowiązań lub spełnienie tych zobowiązań nie zostało odpowiednio sprawdzone przez władze. Z drugiej strony Trybunał ponownie stwierdza, że system IACS, obejmujący około 70% wydatków rolnych, jeżeli jest prawidłowo stosowany, skutecznie ogranicza ryzyko nieprawidłowych wydatków. Jednakże w Grecji problemy dotyczące wdrożenia systemu IACS nadal pozostają nierozwiązane. Chociaż system płatności jednolitych pociąga za sobą uproszczenie procedur składania wniosków i dokonywania płatności, przyniósł on także efekty uboczne, takie jak przyznawanie uprawnień do płatności właścicielom gruntów, którzy nigdy przedtem nie prowadzili działalności rolniczej, i doprowadził do znacznych przesunięć środków pomocowych UE od rolników na rzecz właścicieli gruntów. Wśród nowych beneficjentów środków pomocowych UE w obszarze rolnictwa znalazły się przedsiębiorstwa kolejowe (w Zjednoczonym Królestwie), kluby jeździeckie lub stadniny (w Niemczech i Szwecji), kluby golfowe lub rekreacyjne i samorządy miejskie (w Danii i Zjednoczonym Królestwie). Ponadto przepisy regulujące system płatności jednolitych pozostawiają też państwom członkowskim swobodę w przyznawaniu uprawnień do płatności, co prowadzi do nierównego traktowania beneficjentów w różnych państwach członkowskich, a nawet w tym samym państwie. Coroczne decyzje Komisji o finansowym rozliczeniu rachunków ograniczają się do zapewnienia, że rachunki agencji płatniczych są kompletne i dokładne oraz zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami decyzje te nie obejmują kwestii legalności i prawidłowości na poziomie beneficjentów. Trybunał stwierdził ograniczony zakres i stopień szczegółowości zarówno na poziomie prac jednostek certyfikujących, jak i na poziomie prowadzonych przez Komisję kontroli dokumentacyjnych certyfikatów i sprawozdań sporządzonych przez te jednostki. Pod koniec 2006 r. proces wydawania przez Komisję wieloletnich decyzji o zgodności nie był zakończony w odniesieniu do żadnego roku po roku Z decyzji tych wynika konieczność zwrotu przez państwa członkowskie do budżetu wspólnotowego znacznych kwot, stanowiących korekty - lub kary finansowe - zastosowane w związku z niewdrożeniem przez te państwa odpowiednich systemów. Należy podkreślić, że zwroty te, wpływające do budżetu wspólnotowego, są finansowane przez krajowych podatników, a nie przez beneficjentów, którzy niesłusznie otrzymali fundusze wspólnotowe. Ponadto prowadzony przez Komisję nadzór nad realizowanymi przez państwa członkowskie kontrolami po dokonaniu płatności, które dotyczą dotacji rolnych nieobjętych systemem IACS, nie jest zadowalający. W obszarze wydatków na polityki strukturalne - 32,4 mld euro w 2006 r. - sytuacja jest podobna do sytuacji w latach poprzednich. Trybunał stwierdził istotny poziom błędów, który - jak się szacuje - odpowiada co najmniej 12% całkowitej kwoty środków zwróconych beneficjentom. Do najczęstszych błędów należało ujmowanie we wnioskach wydatków niekwalifikowalnych i 4 PL

5 nieprzeprowadzanie procedur przetargowych, a także brak dowodów na poparcie wykazanych kosztów ogólnych lub wydatków na personel. Systemy nadzoru i kontroli w państwach członkowskich były ogólnie nieskuteczne lub umiarkowanie skuteczne, a Komisja prowadzi zaledwie umiarkowanie skuteczny nadzór nad ich funkcjonowaniem. Główne stwierdzone uchybienia były następujące: niesprawdzanie przez instytucje zarządzające, czy koszty, o których zwrot wnioskowano, zostały rzeczywiście poniesione i są kwalifikowalne; niewykrycie przez instytucje płatnicze uchybień w funkcjonowaniu instytucji zarządzających oraz nieprzeprowadzenie przez organy kontroli wystarczającej liczby odpowiedniej jakości kontroli wydatków realizowanych w ramach programów. W odniesieniu do polityk wewnętrznych zarządzanych bezpośrednio przez Komisję - 9,0 mld euro w 2006 r. - Trybunał ponownie stwierdził istotny poziom błędów w zakresie legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, spowodowany głównie zwrotami na rzecz beneficjentów, którzy zawyżyli koszty realizacji projektów. Często wynika to z faktu podawania przez beneficjentów zapisów budżetowych zamiast kosztów rzeczywistych lub zgłaszania kosztów niezwiązanych z projektami. Beneficjenci często nie są także w stanie uzasadnić deklarowanych wydatków na personel. Kontrola Trybunału wykazała, że systemy kontroli wewnętrznej były tylko częściowo zadowalające. Na przykład, w 9 spośród 15 przypadków zbadanych przez Trybunał niezależni kontrolerzy odpowiedzialni za poświadczanie wydatków wydali opinie bez zastrzeżeń, podczas gdy w 4 z tych 9 przypadków Trybunał wykrył błędy mające istotny wpływ finansowy na zestawienia poniesionych wydatków lub wskazał systemy, które nie spełniają obowiązujących wymogów. Odnotowano jednak poprawę w liczbie przeprowadzonych przez Komisję kontroli ex post, chociaż nadal są one niewystarczające, by skompensować inne uchybienia systemowe. W odniesieniu do wydatków na działania zewnętrzne - 5,2 mld euro w 2006 r. - sytuacja była zadowalająca w zakresie transakcji, którymi zarządzają i które kontrolują przedstawicielstwa, ale już nie w przypadku organów wdrażających, które faktycznie realizowały projekty na miejscu. Błędy w tym obszarze obejmowały deklarowanie wydatków niekwalifikowalnych oraz naruszenia procedur przetargowych. W odniesieniu do strategii przedakcesyjnej - 2,3 mld euro w 2006 r. - Trybunał uznaje, że płatności były ogólnie legalne i prawidłowe. W przypadku programów Phare, pomocy dla Turcji i ISPA, prowadzone przez przedstawicielstwa Komisji kontrole przed dokonaniem płatności nadal w skuteczny sposób ograniczały ryzyko na poziomie krajowym. Ponownie wykryto istotne błędy w skontrolowanych transakcjach w ramach programu Sapard: w zakresie procedur udzielania zamówień oraz kontrolach przeprowadzanych przez władze krajowe. W Bułgarii Komisja zatwierdziła płatność projektową na kwotę 19,6 mln euro, pomimo że agencja Sapard nie przeprowadziła wymaganych kontroli przed zatwierdzeniem projektu, opierając się tym samym na niezweryfikowanych informacjach. W odniesieniu do wydatków administracyjnych - 6,7 mld euro w 2006 r. - w zbadanej przez Trybunał próbie transakcji nie stwierdzono istotnego poziomu błędów, a systemy stosowane przez instytucje uznano za odpowiednie. Nadal występują jednak pewne uchybienia w niektórych systemach - w tym w zakresie dodatków na sekretariat dla posłów do Parlamentu Europejskiego. W ostatnich kilku latach Komisja podjęła działania mające na celu przyspieszenie odzyskiwania środków oraz poprawę ochrony interesów finansowych Unii. Jednak z uwagi na złożoność procesu zarządzania tymi funduszami, polegającego na zarządzaniu dzielonym z 5 PL

6 państwami członkowskimi, Komisja nadal nie dysponuje wiarygodnymi informacjami dotyczącymi odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków - tj. danymi na temat kwot i beneficjentów - ani informacjami dotyczącymi odnośnego wpływu finansowego na budżet UE. Z tego powodu Trybunał nie ma punktu odniesienia potrzebnego do przeprowadzenia kontroli poprawności danych liczbowych przedstawionych przez Komisję. Kwestie zarządzania finansami UE Chciałbym teraz omówić niektóre aspekty zarządzania finansami przedstawione w sprawozdaniu rocznym za 2006 r.: Kluczem do odpowiedniego zarządzania, pozwalającego zagwarantować obywatelom Unii, że fundusze UE są wykorzystywane legalnie, prawidłowo i należycie, są skuteczne systemy kontroli wewnętrznej na wszystkich poziomach zarządzania tymi funduszami. Ocena systemów kontroli wewnętrznej, oparta na międzynarodowych standardach kontroli IFAC i INTOSAI i przystosowana do specyfiki UE, jest kluczowym elementem podejścia kontrolnego Trybunału. Ważnym miernikiem jakości systemów, wykorzystywanym do celów poświadczenia wiarygodności, jest stopień, w jakim ograniczają one w praktyce ryzyko nieprawidłowego i nielegalnego wykorzystania funduszy UE. Jak zostało to stwierdzone w sprawozdaniu rocznym z 2006 r. - i potwierdzone na podstawie zarówno badań transakcji, jak i analizy samych systemów - poziom systemów kontroli jest nadal niezadowalający w obszarze polityk strukturalnych, a jedynie częściowo zadowalający w części wydatków rolnych nieobjętych IACS, w obszarze polityk wewnętrznych, działań zewnętrznych i strategii przedakcesyjnej. W sprawozdaniu rocznym za 2006 r. stwierdzono niewydolność systemów na poziomie państw członkowskich i krajów będących beneficjentami pomocy. Wskazano: - niedostateczny zakres i stopień szczegółowości prac nad rozliczaniem rachunków, przeprowadzanych przez jednostki certyfikujące wydatki rolne; - niewystarczające kontrole na miejscu dotyczące kwalifikowalności wydatków, prowadzone przez instytucje zarządzające i nieodpowiednie kontrole wydatków w ramach polityk strukturalnych, prowadzone przez organy kontrolne; - uchybienia w obszarze strategii przedakcesyjnej dotyczące zasadniczych aspektów systemów programu SAPARD; Trybunał stwierdził także uchybienia w kontrolach przeprowadzanych przez Komisję, m.in.: - z powodu niedotrzymania przez Komisję terminów realizacji kontroli zgodności w zakresie wydatków rolnych, zaprzepaszczono możliwość zastosowania korekt finansowych w odniesieniu do nieprawidłowych płatności na szacowaną kwotę do 100 mln euro; - Komisja nie prowadziła kontroli zgodności wydatków w ramach rozwoju obszarów wiejskich pomimo występującego w tej dziedzinie wysokiego ryzyka; - chociaż Komisja zwiększyła liczbę kontroli finansowych ex post, kontroli tych jest nadal za mało w zakresie wydatków na badania w ramach polityk wewnętrznych - obejmują one jedynie 2,3% kontraktów; 6 PL

7 - Komisja prowadziła ograniczone kontrole ex post i wizyty kontrolne w obszarze działań zewnętrznych na poziomie organizacji wdrażających projekty. Jak zauważono w ubiegłym roku, Komisja powinna dawać przykład, przywiązując szczególną wagę do skutecznego opracowania i funkcjonowania swoich własnych systemów kontroli wewnętrznej w obszarach, gdzie bezpośrednio zarządza ona funduszami UE - tj. w dziedzinie polityk wewnętrznych i działań zewnętrznych. Stanowiłoby to wzór i zachętę dla państw członkowskich stosujących systemy w trybie zarządzania dzielonego. W opracowanym przez siebie modelu jednolitej kontroli Trybunał zalecił ustanowienie sprawnie funkcjonujących ram dla wszystkich systemów kontroli wewnętrznej obejmujących fundusze UE. Wszystkie systemy powinny opierać się na wspólnych zasadach i standardach i uwzględniać zarówno występujące ryzyko nieodłączne, jak i równowagę między kosztami kontroli a płynącymi z niej korzyściami. Wyniki kontroli Trybunału wykazują, że w praktyce ryzyko związane z wydatkami UE znacznie się różni w poszczególnych obszarach budżetu: szacowany poziom błędów w wydatkach rolnych kształtuje się blisko progu istotności przyjętego przez Trybunał, podczas gdy w politykach strukturalnych Trybunał nadal stwierdza o wiele wyższy poziom błędów w zakresie legalności i prawidłowości. W związku z przyjęciem ram prawnych na okres programowania , wyższe ryzyko nieodłączne występujące w transakcjach w obszarze polityk strukturalnych wskazuje na potrzebę zagwarantowania lepszego wykorzystania środków na zarządzanie tymi wydatkami i ich kontrolę na wszystkich szczeblach. Do istotnych wydarzeń, które miały ostatnio miejsce, należy zaliczyć nowy wymóg przedstawiania przez państwa członkowskie rocznych podsumowań wyników audytów i kontroli, wydawanie przez niektóre organy kontroli w państwach członkowskich, na zasadzie dobrowolnej inicjatywy, tzw. krajowych deklaracji oraz sprawozdań z kontroli krajowego wykorzystania funduszy UE. W swojej opinii nr 6/2007 Trybunał stwierdza, że działania te mogłyby: podnieść na poziomie krajowym poczucie odpowiedzialności za zarządzanie funduszami UE; pomóc określić problemy, które należy rozwiązać i wskazać przykłady najlepszych praktyk oraz zwiększyć przejrzystość i rozliczalność zarządzania finansami. Ponadto Trybunał nadal czynnie wspiera współpracę z najwyższymi organami kontroli w Europie i poza nią, a także objął przewodnictwo nad pracami nowej grupy roboczej zajmującej się wspólnymi standardami kontroli funduszy UE w całej Unii. Rozwój Trybunału Już od 30 lat praca Trybunału przyczynia się do poprawy prawodawstwa i skuteczności systemów kontroli wewnętrznej, a także do większej rozliczalności wykorzystania funduszy publicznych. Również w przyszłości Trybunał będzie nadal podejmował wyzwania wynikające ze zmian zachodzących w środowisku kontroli, tak aby zapewnić przydatność swoich prac dla organu udzielającego absolutorium z wykonania budżetu, podmiotów kontrolowanych oraz ogółu obywateli. Kontrola złożonych programów UE w 27 państwach członkowskich oraz w przeszło 100 innych krajach będących beneficjentami pomocy na całym świecie jest zadaniem stanowiącym nie lada wyzwanie. Trybunał dodatkowo wzmocnił wydajność swojego podejścia DAS dzięki wprowadzeniu 7 PL

8 modelu pewności, który obejmuje ocenę ryzyka nieodłącznego i ryzyka zawodności systemów kontroli wewnętrznej, umożliwiając tym samym obniżenie liczby badanych transakcji w przypadkach, gdy systemy kontroli wewnętrznej zostały zbadane i uznane za skuteczne. Po przeprowadzeniu w zeszłym roku samooceny, Trybunał zaczął realizować plan działania mający na celu dalszy rozwój naszej instytucji. Obecnie prowadzona jest ocena partnerska organizacji i metod pracy Trybunału, w której uczestniczą wysokiej rangi pracownicy najwyższych organów kontroli Austrii, Kanady, Norwegii i Portugalii. Trybunał będzie Państwa systematycznie informować o postępach tych prac. Wnioski Na zakończenie pragnę powiedzieć, że: pomimo znacznych starań, których dokłada Komisja, aby zaradzić uchybieniom w zarządzaniu ryzykiem dla funduszy wspólnotowych, Trybunał po raz kolejny wydaje negatywną opinię co do legalności i prawidłowości transakcji w odniesieniu do większej części budżetu. Poprawę sytuacji odnotowano w szczególności w dziedzinie rolnictwa. wysoki poziom błędów w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń spowodowany jest zawyżaniem kosztów przez beneficjentów - czasem wskutek złożonych wymogów i przepisów prawnych oraz niejasnych kryteriów kwalifikowalności - a także utrzymującymi się uchybieniami w kontroli wewnętrznej; kluczem do skutecznego zarządzania funduszami Unii są wydajne i wiarygodne systemy kontroli wewnętrznej na wszystkich poziomach administracji. Jestem przekonany, że obywatele Unii mają prawo oczekiwać, że w całej Unii zarządzanie funduszami UE będzie realizowane właściwie, a ich kontrola będzie odpowiednia. Bardzo dziękuję Państwu za uwagę. 8 PL