Roszczenia właścicieli nieruchomości o wykup lub zamianę wynikające z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska

Transkrypt

1 Rejent. rok 9 * nr 3(95) marzec 1999 r. Edward Janeczko Roszczenia właścicieli nieruchomości o wykup lub zamianę wynikające z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska I. Konstytucyjna ochrona prawa własności zawarta w art. 21 nie oznacza istnienia nieograniczonych uprawnień właściciela. Ograniczenia dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ustala to również podstawowa regulacja zawarta w art. 140 k.c., według której ograniczenia właściciela w wykonaniu prawa mogą wynikać z ustaw, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia określonej własności. Ingerencja ustawodawcy ograniczająca uprawnienia właściciela może być zawarta zarówno w przepisach prawa cywilnego (np. art. 142 k.c.), jak i prawa administracyjnego. Wśród przepisów prawa administracyjnego można wymienić ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139.) i ustawę z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Najogólniej można stwierdzić, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.), ustalając zasadę zagospodarowania terenów (por. np. art. 1), stwarza określone ograniczenia w korzystaniu z nich przez właściciela. Wyraźnie to formułuje art. 33 u.z.p., stanowiąc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia korzystania z nieruchomości zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego mają określone cele. Te cele uwzględniają między innymi 73

2 Edward Janeczko zadania, które mają być realizowane w interesie ogólnym. Będą to np. zadania rządowe (art. 9 ust. 2 u.z.p.) lub realizacja celów publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. i inne przepisy). Wprowadzenie przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenia korzystania z nieruchomości w celu wykonywania zadań o charakterze ogólnym następuje również w interesie ogólnym, a jest niekorzystne dla poszczególnych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej wymaga więc wyrównania strat poniesionych przez te podmioty. Wyrównanie następuje w trybie i na zasadach określonych w art. 36 u.z.p. i obejmuje, oprócz odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, roszczenia o wykupienie nieruchomości lub jej części oraz zamiany nieruchomości na inną. Wymienione wyżej roszczenia, jak wynika z treści art. 36 u.z.p., powinny być realizowane w drodze umowy. Jeżeli chodzi o roszczenia określone w art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.p., to ich realizacja, jako powodująca przeniesienie własności nieruchomości, wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Dopiero w razie sporu, o tych roszczeniach, mających charakter cywilnoprawny, rozstrzygają sądy powszechne (art. 36 ust. 13 u.z.p.). Problematyka wynikająca z art. 36 u.z.p. jest rozległa. Jej omówienie przekracza ramy zakreślone tematem opracowania. Zasygnalizowano tylko niektóre problemy, gdyż podobne roszczenia występują na tle art. 84 wspomnianej wyżej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (dalej u.o.k.ś.). Do regulacji zawartej w tym przepisie, mającej na celu wyrównanie strat poniesionych przez właścicieli nieruchomości przez ograniczenie w interesie ogólnym korzystania z nieruchomości, odnosi się również twierdzenie, że tego rodzaju unormowanie jest zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. II. Art. 84 ust. 1 i 2 u.o.k.ś. był kilkakrotnie nowelizowany. Według stanu do 31 grudnia 1997 roku jego brzmienie było następujące: 1. Właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej (art. 71 ust. 1) lub na obszarze objętym ochroną o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną jeżeli korzystanie z niej w sposób 74

3 Roszczenia właścicieli nieruchomości.. dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. 2. W sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Ceną wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego." Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 133, poz. 885) w zakresie samych roszczeń (tj. wykupu lub zamiany nieruchomości) i trybu ich dochodzenia nie wprowadziła istotnych zmian. Polegała bowiem tylko na tym, że w art. 84 ust. 1 skreślono wyrazy w strefie ochronnej (art. 71) lub" oraz zastąpieniu w ust. 2 w zdaniach pierwszym i trzecim wyrazów terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego" wyrazami organ właściwy do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości". Na tle tego stanu prawnego istniejącego do 1 stycznia 1999 roku, tj. do wejścia w życie kolejnej noweli do art. 84 u.o.k.ś., wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), występowała rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do trybu dochodzenia omawianych roszczeń. W jednym z orzeczeń (wyrok NSA z dnia 22 września 1995 roku - SA/Rz 18/95 z krytyczną glosą E. Czarnika, Samorząd Terytorialny 1996, z. 5, s. 66) NSA sformułował następująca tezę: Uregulowany w art. 84 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) wykup nieruchomości znajdującej się w strefie ochronnej wyznaczonej na podstawie art. 71 ust.l ustawy, może być realizowany wyłącznie na podstawie umowy sprzedaży, a zatem czynności cywilnoprawnej. Przekazanie sprawy wykupu na drogę administracyjnoprawną wymagałoby wyraźnego okre- 75

4 Edward Janeczko ślenia przez ustawodawcę, że sprawa ta jest rozstrzygana przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli jest sprawą administracyjną". Teza innego orzeczenia NSA (postanowienie z dnia 22 grudnia 1994 r. IV SA 682/94, ONSA 1996, z. 1, poz. 21) ma następujące brzmienie: Terenowe organy rządowej administracji ogólnej są właściwe w sprawach żądań właścicieli nieruchomości w trybie art. 84 ustawy z 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska". NSA, rozpoznając w tej sprawie spór kompetencyjny, wyznaczył kierownika urzędu rejonowego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości. Podobne stanowisko zajmował NSA w innych późniejszych orzeczeniach, wskazując na właściwość drogi postępowania administracyjnego (np. z dnia 4 maja 1995 r. IV SA 92/95, z dnia 10 maja 1995 r. SA/Ka 767/94). Rozbieżność ujawniła się również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 19 marca 1995 roku (III PO 10/94, OSN 1995, z. 16, poz. 210) zawarta jest następująca teza: Sprawa dotycząca zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) należy do drogi postępowania sądowego przed sądem powszechnym". Teza tego postanowienia, przesądzająca o przynależności do drogi postępowania przed sądem powszechnym rozpoznania spraw wynikających z art. 84 ust. 1 u.o.k.ś., dotyczy wprawdzie tylko zamiany, ale jej uzasadnienie wskazuje, że takie same reguły, według oceny Kolegium, odnoszą się również do wynikających z tego przepisu spraw o wykup nieruchomości. W późniejszym postanowieniu (z dnia 8 stycznia 1998 r. III Po 10/97, OSN 1998, z. 23, poz. 698), ale na tle tego samego stanu prawnego, Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym stwierdziło: Sprawa zamiany lub wykupu nieruchomości, o której mowa w art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), należy do drogi postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu tego postanowienia aprobowano wprawdzie wyrażony w postanowieniu Kolegium z dnia 29 marca 1995 roku pogląd o przynależności roszczeń z art. 84 omawianej ustawy do spraw cywilnych, ale jednocześnie stwierdzono, że sprawy te 76

5 Roszczenia właścicieli nieruchomości.. zostały na mocy tego przepisu przekazane do rozstrzygania organom administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Istnienie takich rozbieżności w orzecznictwie, a także niezbyt precyzyjne brzmienie art. 84 u.o.k.ś., spowodowało wystąpienie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, jakie powstały w toku rozpoznania określonej sprawy przez skład siedmiu sędziów NSA, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 4, poz. 368 ze zm.). W rezultacie tego wystąpienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął dnia 21 grudnia 1998 roku następującą uchwałę (sygn. akt OPS 14/98): Dochodzenie przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) roszczenia o wykup takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, z tym że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 tej ustawy". Taką uchwałę NSA podjął na tle stanu obowiązującego do 1 stycznia 1999 roku, gdyż sprawa, w której wystąpiono o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, podlegała rozpoznaniu według tego stanu. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że wykup lub zamiana nieruchomości, prowadzące w swej istocie do przeniesienia własności nieruchomości, mają charakter cywilnoprawny, co przesądza o ich rozpoznaniu w drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Stwierdził jednak, że na tle regulacji zawartej w art. 84 ust. 2 omawianej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 1999 roku, sprawy te nie były w całości wyłączone z kognicji organów administracyjnych. Art. 84 ust. 2 ustawy bowiem, aczkolwiek mało precyzyjny, zawierał normę ustanawiającą właściwość organu administracyjnego do wydania decyzji w ściśle określonym zakresie. Zawarte w tym przepisie sformułowanie, że organ administracyjny określa" jednostkę obowiązaną do poniesienia kosztów nabycia lub zamiany nieruchomości, a więc podmiotu, który ma być stroną czynności cywilnoprawnej wykupu lub zamiany, oznacza według przepisów k.p.a. (art w zw. z art. 6) wydanie decyzji administracyjnej, ze wszystkimi wynikającymi z 77

6 Edward Janeczko tego konsekwencjami w zakresie kwestionowania takiej decyzji, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego. III. Obowiązujący od 1 stycznia 1999 roku ust. 2 art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska został zmieniony ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrój ową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i wobec tego ust. 1 i 2 tego artykułu mają obecnie następujące brzmienie: 1. Właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ochroną o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. 2. W sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość". NSA w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z dnia 21 grudnia 1998 roku wyraził pogląd, że według znowelizowanego, przytoczonego wyżej art. 84, a ściślej ust. 2 tego artykułu: nie powinno być wątpliwości, że sprawy dotyczące wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie tego przepisu nie podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego". Rozpoznanie takich spraw, jak podkreślono, pozostaje w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, bez konieczności współdziałania decyzyjnego organu administracyjnego. Pogląd o wyłączności drogi postępowania sądowego zasługuje na aprobatę. Należy przede wszystkim podzielić argument, że zmieniony art. 84 ust. 2 ustawy nie wymaga określenia przez organ administracyjny jednostki organizacyjnej, która ma ponosić koszty nabycia lub zamiany nieruchomości. Będzie to zawsze jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość. Takie zaś ustalenie może być dokonane przez sąd powszechny. Za trafnością tego stanowiska w jakiejś mierze przemawia i to, że pogląd o trybie postępowania przed sądem powszechnym w omawianych sprawach prezentowany był w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego 78

7 Roszczenia właścicieli nieruchomości.. Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, nawet na tle stanu prawnego sprzed ostatniej zmiany art. 84 ustawy wprowadzonej cytowaną ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku. Nie ma przy tym wątpliwości, że zamiana tworzy stosunek cywilnoprawny określony w art k.c. Przesądza to o kwalifikacji roszczenia o dokonanie zamiany do kategorii spraw z zakresu prawa cywilnego i w konsekwencji do drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 1 k.p.c.). Wykup lub zamiana nieruchomości na tle przepisów kodeksu cywilnego (por. np. art. 151 k.c.) wiąże się także z czynnością cywilnoprawną i wobec tego wynikające stąd roszczenie może być dochodzone przed sądem powszechnym. Realizacja tych roszczeń, tzn. wykupu lub zamiany nieruchomości, może nastapić również w drodze zawarcia odpowiedniej umowy, tj. umowy sprzedaży lub zamiany, z zachowaniem wszelkich warunków dotyczących umów o przeniesienie własności nieruchomości, w tym także z respektowaniem wynikającego z art. 158 k.c. obowiązku zachowania formy aktu notarialnego. Na tle przepisów kodeksu cywilnego występują przypadki podobnych roszczeń prowadzących do przeniesienia własności nieruchomości. Można tu wskazać powołany już art. 151 k.c., regulujący roszczenie o wykupienie nieruchomości, lub art. 231 k.c. - dotyczący roszczenia o przeniesienie własności działki. Na tle tych przepisów nie ma wątpliwości, że roszczenia z nich wynikające mogą być realizowane w drodze umowy (Por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 170). Nie byłoby żadnych racji przemawiających przeciwko stosowaniu tej reguły do omawianych roszczeń wynikających z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Powstaje jednak pytanie, kto ma być stroną umowy o wykup lub zamianę nieruchomości bądź stroną (pozwanym) w postępowaniu sądowym. Stwierdzenie, że taką stroną będzie podmiot nabywający lub zamieniajacy nieruchomość nie jest tu jeszcze wystarczające. Jeżeli wykup lub zamiana następują w drodze umowy, taką stroną będzie podmiot wyrażający gotowość zawarcia umowy sprzedaży (nabycia) lub umowy zamiany nieruchomości. Notariusz nie musi więc (ani nie ma możliwości) dokonywać w tym zakresie dalszych ustaleń czy też żądać przedstawienia (poza wymaganymi w tego typu umowach) dodatkowych dokumentów. Jeżeli natomiast żądanie zawarcia omawianych umów zastaje zgłoszone w pozwie, właściciel nie- 79

8 Edward Janeczko ruchomości zobowiązany jest do wskazania strony pozwanej. Sąd ocenia, czy strona ta ma legitygmację bierną, gdyż jej brak powoduje oddalenie powództwa. Powołane orzecznictwo Sądu Najwyższego, a ściślej jego postanowienie wskazujące na drogę postępowania przed sądem powszechnym, właściwą dla dochodzenia omawianych roszczeń, kwestii tej nie rozstrzyga. Jednoznaczne wskazanie podmiotu jako strony pozwanej nie jest zresztą możliwe. Najogólniej można stwierdzić, że będzie to podmiot, na rzecz którego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej własność powoda. Znowelizowany art. 84 ust. 2 w zd. 2 zawiera tylko stwierdzenie, że cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zawieraję regulację dotyczącą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 128 i nast.) oraz regulację dotyczącą cen nieruchomości (opłat i rozliczeń za nieruchomości - art. 67 i nast.). Powinny mieć zastosowanie te drugie przepisy obowiązujące w obrocie, bo chodzi o wykup mający charakter czynności cywilnoprawnej. Według art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości (takie samo kryterium obowiązuje zresztą przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość art. 128 ust. 1 u.g.n.). Art. 67 ust. 1 u.g.n. wymaga przy ustalaniu ceny opinii rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązuje zatem zasada, według której cena wykupu na podstawie art. 84 ust. 2 u.o.k.ś. powinna być ustalona w oparciu o opinię wspomnianego rzeczoznawcy. Zasada ta obowiązuje zarówno wówczas, gdy roszczenie o wykup jest realizowane w postępowaniu sądowym, jak i w drodze umowy. Materialnoprawne przesłanki roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 u.o.k.ś. uzależnione są od położenia nieruchomości i od ograniczenia w korzystaniu z niej. Roszczenia te odnoszą się do nieruchomości, które położone są: 1) na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72 tej ustawy; 2) na terenach zieleni miejskiej. Przez zieleń miejską art. 42 ust. 2 ustawy rozumie zespół roślinności znajdujący się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach 80

9 Roszczenia właścicieli nieruchomości.. i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe. Wyliczenie zawarte w art. 42 ust. 2 ma charakter przykładowy co do miejsc uznanych za zieleń miejską. Taką zielenią będą również lasy ochronne, określone w przepisach (art. 77) ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 44 ze zm.). Tego rodzaju pogląd został zresztą przyjęty w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 1994 roku (IV SA 682/ 94, ONS 1996, z. 1, poz. 21); 3) w obrębie parku wiejskiego, w znaczeniu określonym w art. 47 ustawy; 4) na innych terenach, określonych w art. 81 ustawy, wówczas gdy powództwo o zaniechanie naruszania środowiska przewidziane w tym przepisie zostało przez sąd oddalone (art. 84 ust. 3); (por. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz pod redakcją J. Sommera, Wrocław 1995, s. 299; Komentarz do tej ustawy E. Radziszewskiego, Warszawa 1987, s. 165). Kolejną przesłanką jest to, aby korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób było związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Jest to przesłanka podobna do określonej w art. 124 ust. 5 u.g.n. Przepis ten bowiem przewiduje również dla właściciela nieruchomości (wieczystego użytkownika) roszczenie o nabycie nieruchomości w drodze umowy, w wypadku gdy wskutek przeprowadzenia ciągów, przewodów i urządzeń (bliżej określonych w ust. 1 tego artykułu) właściciel (wieczysty użytkownik) nie ma możliwości dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Można przy tym bronić poglądu, że omawiana przesłanka zarówno na tle art. 124 ust. 5 u.g.n., jak i na tle art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. jest taka sama. Istotne ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości w sposób dotychczasowy, określone w tej drugiej ustawie, są bowiem z reguły równoznaczne z brakiem możliwości prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Według art. 84 u.o.k.ś., roszczenie o wykup lub zamianę przysługuje zarówno właścicielowi (art. 84 ust. 1), jak i wieczystemu użytkownikowi (art. 84 ust. 3). Roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 u.z.p. mogą powstać wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwalenia zmiany do istniejącego już planu. Musi to być taki plan lub zmiana planu, które 81

10 Edward Janeczko w porównaniu ze stanem istniejącym poprzednio spowodowały uniemożliwienie korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy albo zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem bądź istotnie to korzystanie ograniczają. Art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i wynikające z tego przepisu roszczenia o wykupienie lub zamianę nieruchomości nie mają zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 68), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 roku (art. 75). Obowiązujące zaś przed tądatąprzepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) tego rodzaju roszczeń nie przewidywały. Art. 84 ani inne przepisy u.o.k.ś nie przewidują takiego ograniczenia, jak art. 68 u.z.p. Ograniczenie lub utrudnienie korzystania z nieruchomości, powodujące powstanie roszczeń o wykup lub zamianę, może więc dotyczyć zdarzeń, które nastąpiły w czasie, gdy ustawa z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym jeszcze nie obowiązywała. Będą to zdarzenia związane z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a ściślej z datą obowiązywania takiego planu (por. art. 42 ust. 2), lub inne zdarzenia (por. art. 72 lub art. 47). Omawiane roszczenia, choć mają charakter majątkowy, nie ulegają przedawnieniu. Z istoty ich wynika, że są związane z prawem własności określonej nieruchomości i stanem wynikającym ze zdarzeń, które ograniczają korzystanie z tej nieruchomości. Istnienie tego stanu kształtuje uprawnienia właściciela, których treścią mogą być roszczenia w postaci żądania od określonego podmiotu wykupu lub zamiany nieruchomości. Upływ czasu nie może spowodować wygaśnięcia tych uprawnień, bo przedawnienie dotyczy tylko roszczeń. Wygasają one z chwilą ustania stanu powodującego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Podobne stanowisko zostało wyrażone zarówno w literaturze (J. Ignatowicz, Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 1972, s. 630), jak i w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 18 marca 1968 r. III CZP 15/68, OSNCP 1968, poz. 138) co do roszczeń określonych w art. 231 k.c., których treścią jest również żądanie wykupu (przeniesienia własności za wynagrodzeniem) nieruchomości (działki). Mimo ostatniej nowelizacji art. 84 ust. 2, która - jak wyżej stwierdzono - przesądza o przynależności spraw o wykup lub zamianę nieruchomości 82

11 Roszczenia właścicieli nieruchomości.. do drogi postępowania cywilnego, w przepisie tym nadal pozostało zdanie 1, wskazujące na właściwość w tych sprawach organu określonego w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Można bronić poglądu, że skoro nie jest tu wymagane nawet współdziałanie decyzyjne (władcze) organu administracyjnego, stwierdzenie zawarte w tym zdaniu oznacza, że wymienionemu wyżej organowi pozostały wyłącznie kompetencje w zakresie działalności niewładczej. Na istnienie takich form działalności administracji wskazuje doktryna prawa administracyjnego (por. np. T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych, Wrocław 1993; Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 1998, s. 13). Na tle regulacji zawartej w omawianym przepisie mogą to być czynności o charakterze informacyjnym (por. art. 9 k.p.a.), mediacyjnym (art. 7 k.p.a.) i inne czynności o charakterze materialno-technicznym. 83