Opinia do projektu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3109)

Transkrypt

1 dr hab. Beata Jeżyńska, prof. nadzw. dr Radosław Pastuszko Katedra Prawa Rolnego i Gospodarki Gruntami Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Marii Curie Skłodowskiej w Lublinie Warszawa, 2 marca 2015 r. Opinia do projektu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3109) I. Obrót nieruchomościami rolnymi, jako przedmiot regulacji prawnych należy do szczególnie trudnych i złożonych. Dynamiczny rozwój stosunków gospodarczych w rolnictwie oraz globalizacja obrotu handlowego, w tym transakcji, których przedmiotem są grunty rolne powszechnie uznawane za podstawowy zasób produkcyjny, zaktualizowały dyskusję nad współczesną koncepcją prawnej regulacji obrotu nieruchomościami rolnymi. Dodatkowe argumenty, przemawiające za podjęciem pilnych prac ustawodawczych, wynikają z dobiegających końca w 2016 r. ustalonych dla RP przejściowych reguł nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców oraz obywateli UE. Stąd, z uznaniem należy przyjąć fakt podjęcia prac legislacyjnych zamierzających do uregulowania najpilniejszych i najczęściej sygnalizowanych przez piśmiennictwo i orzecznictwo krajowe oraz uczestników rolnej sfery gospodarczej, reguł gospodarowania gruntami rolnymi. Pozytywna ocena podjęcia przedmiotowej problematyki nie zwalnia jednak z obowiązku wskazania, że znaczna część rozwiązań przedstawionych w projekcie ustawy stanowiącym przedmiot niniejszej opinii prawnej, budzi istotne zastrzeżenia formalnoprawne, merytoryczne, celowościowe, a nawet językowe. Zasadnicze wątpliwości koncentrują się wokół skuteczności projektowanych instytucji prawnych, zgodności z Konstytucją RP, prawem Unii Europejskiej oraz strukturą i zasadami systemu prawa. 1

2 Z uwagi na ograniczenia redakcyjne, przedstawione zostaną tylko zastrzeżenia formułujące najdalej idące nieprawidłowości, co do których brak korekty w toku prac legislacyjnych skutkować będzie wadliwością całego aktu prawnego. II. Opinię rozpocząć wypada od ogólnego spostrzeżenia, że poważna część regulacji projektu ustawy, stanowi powtórzenie instytucji prawnych określonych w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego 1. Postanowienia ustawy oraz możliwości realizacji założonych celów doczekały się krytycznej oceny piśmiennictwa i orzecznictwa. Ocena ta wypadła tak dalece negatywnie, że sformułowany został pogląd, iż wobec tak poważnych mankamentów legislacyjnych, nie ma możliwości ich zniwelowania w drodze nowelizacji, a zatem ustawa powinna zostać uchylona w całości 2. W konsekwencji, pełną aktualność zachowują krytyczne opinie wyrażone zarówno w doktrynie, jak i praktyce stosowania prawa 3. Podjęcie prac legislacyjnych stanowi doskonały moment na wykorzystanie dotychczasowego dorobku orzecznictwa oraz piśmiennictwa, i usunięcia sygnalizowanych wad, bez dalszego ich powielania. III. Dalsze uwagi mają już charakter bardziej szczegółowych. Wątpliwości budzi tytuł ustawy, który nie jest zgodny z zakresem projektu ustawy. Powszechnie przyjmuje się, że przez ustrój rolny rozumieć należy całokształt stosunków własnościowych w rolnictwie, form organizacyjnych produkcji rolnej oraz form organizacyjnych rynku rolnego 4. Zakres przedmiotowy projektu ustawy ogranicza się zaś jedynie do częściowej regulacji obrotu własnościowego nieruchomościami rolnymi obrotu między żyjącymi (obrót inter vivos). Całkowicie pominięta została problematyka dziedziczenia nieruchomości rolnych (gospodarstw rolnych), jak również choćby formalne odniesienie się do zagadnień produkcji i organizacji rynku. Tym samym nadal brakuje określenia miejsca produkcji rolnej i obrotu środkami produkcji oraz produktami rolnymi, w systemie gospodarczym kraju. Pogłębia to 1 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 803 ze zm., cyt. dalej jako u.k.u.r. 2 S. Prutis, Kształtowanie ustroju rolnego potrzeba nowej regulacji ustawowej, Studia Iuridica Agraria t.v, Białystok 2005, s Zob. w szczeg. S. Prutis, op. cit.; tenże: Status prawny rodzinnego gospodarstwa rolnego w polskim prawie rolnym (ocena stanu regulacji), A. Lichorowicz, Regulacja obrotu gruntami rolnymi według ustawy z 11.IV.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego na tle ustawodawstwa agrarnego Europy Zachodniej, Studia Iuridica Agraria, tom IV, Białystok 2005, s A. Stelmachowski [w:] P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski: Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s

3 trudną do zaakceptowania sytuację, w której nie sposób określić, czy i kiedy działalność rolnicza ma charakter gospodarczy, kiedy producent rolny jest przedsiębiorcą, i jaki jest gospodarczy status gospodarstwa rolnego (i wchodzących w jego skład nieruchomości rolnych). IV. Zasadnicze zastrzeżenia merytoryczne należy powtórzyć w stosunku do pojęcia gospodarstwa rodzinnego (art. 5 ust. 1 u.k.u.r., art. 3 ust. 1 5 ). Ustawowa konstrukcja gospodarstwa rodzinnego powinna stanowić urzeczywistnienia ustrojowej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawę ustroju rolnego stanowi gospodarstwo rodzinne 6. Na gruncie polskiej regulacji konstytucyjnej wyrażono jednoznaczny pogląd, że gospodarstwo rodzinne to takie, które zapewnia utrzymanie rodzinie rolnika, a wielkość tego gospodarstwa i jego wyposażenie pozwala na to, by prowadzone było w zasadzie przez właściciela pracującego w nim wraz z członkami własnej rodziny. Wielkość powierzchni gospodarstwa rodzinnego, wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej może być zróżnicowana i zależy m.in. od profilu produkcji, wyposażenia technicznego, potencjału produkcyjnego oraz wiedzy, jakim dysponuje właściciel (prowadzący gospodarstwo rodzinne) 7. Trudno uznać, że rodzinny charakter gospodarstwa rolnego wynika z tego, że podmiotem prowadzącym gospodarstwo jest rolnik indywidualny (art. 6 ust. 1 u.k.u.r., art. 4 ust. 1 projektu), którego status rodzinny jest faktycznie obojętny. Jeszcze większe wątpliwości budzi maksymalna norma obszarowa gospodarstwa rodzinnego w postaci 300 ha powierzchni użytków rolnych. Wskazana powierzchnia nie znajduje żadnego uzasadnienia w uwarunkowaniach ekonomicznych czy potencjale produkcyjnym jednostki gospodarczej w zakresie możliwości utrzymania statystycznej rodziny rolniczej. Równie poważne zastrzeżenia dotyczą minimalnej powierzchni gospodarstwa rodzinnego, która została określona na poziomie 1 ha użytków rolnych (art. 3 ust. 1 w zw. art. 2 pkt 2 projektu). Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla faktu, że gospodarstwo rolne o przykładowej powierzchni 1,2 ha użytków rolnych, które nie jest w stanie zapewnić egzystencji przeciętnej rodzinie rolniczej, może 5 Artykuły bez bliższego określenia oznaczają odniesienia do opiniowanego projektu ustawy. 6 T. Kurowska, Ochrona gospodarstwa rodzinnego uwagi de lege lata i de lege ferenda, op. cit., s P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, op. cit., s

4 pretendować do statusu gospodarstwa rodzinnego 8. Tak sformułowane w ustawodawstwie zwykłym pojęcie gospodarstwa rodzinnego nie ma charakteru merytorycznego, a jedynie nominalny, wykluczający aktywne oddziaływanie i kształtowanie ustroju rolnego, będącego zasadniczym celem ustawy. W tym aspekcie szczególnie widoczne jest niewykorzystanie przez autorów projektu ustawy dorobku orzecznictwa TK oraz sądów powszechnych. V. W odniesieniu do pozostałych konstrukcji zapożyczonych z ustawy z 2003 r., zastrzeżenia dotyczą następujących zagadnień: w projekcie nie przewidziano żadnych zmian w zakresie konstrukcji pojęcia nieruchomości rolnej, którego dotychczasowe uregulowanie (art. 2 pkt 1 u.k.u.r.) budziło i budzi wiele wątpliwości, zwłaszcza w praktyce notarialnej oraz sądowej 9 ; częściowej zmianie ulega pojęcie osoby bliskiej (art. 3 ust. 5 pkt 1 u.k.u.r. w zw. z art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 2 pkt 7 projektu 10 ), która korzysta z uprzywilejowanego statusu podmiotowego w obrocie. Tu, bezzasadnym i naruszającym reguły prawa rodzinnego jest pominięcie osób przysposabiających; w ramach przesłanki osobistego prowadzenia gospodarstwa pozostawiony został nieracjonalny wymóg podejmowania przez rolnika indywidualnego wszelkich decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w danym gospodarstwie (art. 4 ust. 2 pkt 1 pkt b). Konieczne wydaje się co najmniej dookreślenie kategorii i zakresu takich decyzji. VI. Jednoznacznie negatywnie należy ocenić koncepcję utworzenia i funkcjonowania rejestru nieruchomości rolnych (art. 5 9). Zasadnicza wadliwość wynika z merytorycznej dysfunkcjonalności rejestru. Można przypuszczać, że zamiarem projektodawcy jest próba skonstruowania systemu informacji o nieruchomościach rolnych będących przedmiotem obrotu. Przyjęta w projekcie konstrukcja prawna, wyklucza jednak możliwość realizacji wskazanej funkcji rejestru. Klasyfikacja danej nieruchomości jako nieruchomości rolnej następuje bowiem w nawiązaniu do kryterium przeznaczenia (art Kodeksu 8 A. Lichorowicz, Instrumenty oddziaływania na strukturę gruntową Polski w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2004, nr 2, s Zob. wyrok SN z dnia 5 września 2012 r., IV CSK 93/12, LEX nr Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. 4

5 cywilnego) oraz ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 pkt 1). W praktyce obrotu, kryterium przeznaczenia gruntu jest w przeważającej części przypadków określane na podstawie danych zawartych w rejestrze gruntów (klasyfikacji użytków gruntowych wchodzących w skład danej nieruchomości). Dane ewidencyjne powinny odpowiadać faktycznemu sposobu zagospodarowania gruntu, względnie wskazywać na jego potencjał produkcyjny. Z wpisem w rejestrze nie wiąże się więc obiektywna klasyfikacja danej nieruchomości jako rolnej (art. 2 pkt 1). Wpisowi do rejestru nieruchomości rolnych trudno również przypisać charakter deklaratoryjny, w tym znaczeniu, że stanowił będzie wiążące potwierdzenie rolnego charakteru nieruchomości. Nie bowiem przeszkód, aby w wyniku różnorodnych zdarzeń faktycznych bądź prawnych nieruchomość objęta rejestrem utraciła zdolność do wykorzystania w zakresie prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (art k.c.), a co za tym idzie przymiot nieruchomości rolnej. Trudno też uznać za samoistną funkcję rejestru reglamentację umów dzierżawy rolniczej określoną w art. 20, który to przepis właściwie tylko określa formę umowy. Równie duże wątpliwości budzi zakładana treść rejestru ( informacje o nieruchomościach rolnych art. 5 ust. 2), która stanowić będzie powtórzenie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych (oznaczenie właściciela nieruchomości, posiadacza, numery działek, numer księgi wieczystej, określenie podstawy władania ). Nawet w świetle przedłożonego projektu wymagane jest równoległe przedkładanie danych z ewidencji i ksiąg wieczystych (art. 11 ust. 6). Niezależnie od braku uzasadnienia merytorycznego dla dublowania przedmiotowych danych, koncepcja rejestru pozostaje w niezgodności z realizowanym sukcesywnie Krajowym Systemie Informacji o Terenie. Nie mieści się też w koncepcji rejestru gospodarczego, mającego pełnić funkcję ewidencyjną dla potrzeb rolniczej działalności gospodarczej. W konkluzji tej części rozważań, należy stwierdzić że utworzenie rejestru w zaproponowanym rozwiązaniu pozostaje bez żadnego związku z realizacją założonych celów ustawy (art. 1). Negatywna ocena koncepcji rejestru nieruchomości rolnych, znajduje dodatkowe uzasadnienie w proponowanych rozwiązaniach szczegółowych: niezrozumiała jest treść art. 7 ust. 1, zgodnie z którym notariusz zawiadamia Agencję o zawartych umowach ( ) przesyłając kopię odpisu aktu notarialnego drogą 5

6 elektroniczną. W polskim systemie prawa nie jest możliwe dokonanie czynności notarialnej w formie elektronicznej (poza wnioskiem wieczystoksięgowym 11, co stanowi konstrukcję jakościowo i technologicznie odmienną). Trudno przyjąć, że zamiar projektodawcy dotyczy przesłania zeskanowanego dokumentu lub kopii pliku tekstowego, których nie można uznać za dokument urzędowy; określenie zakresu danych zawartych w rejestrze ( w szczególności art. 5 ust. 2) oraz 4 ust. 1 projektowanego rozporządzenia powoduje zastrzeżenia dotyczące zgodności regulacji z zasadami ochrony danych osobowych, w szczególności właściwej podstawy prawnej oraz adekwatności przetwarzanych danych. Z uwagi na funkcje rejestrów publicznych dane rejestrowe muszą zostać określone jednoznacznie. VII. Przepis art. 11 przewiduje ograniczenia możliwości podziału gospodarstwa rolnego, które następuje w wyniku przeniesienia własności nieruchomości rolnej (części nieruchomości). Przesłanki dopuszczalności podziału zostały ujęte nazbyt restrykcyjnie, a nadto wątpliwa jest możliwość ich faktycznego ustalenia (np. art. 11 ust. 1 pkt 1 utworzenie gospodarstwa rolnego). Dalsze wątpliwości, na gruncie powszechnych reguł praw cywilnego i administracyjnego, dotyczą koncepcji oceny spełnienia przesłanek w drodze decyzji administracyjnej dyrektora OR ANR (art. 11 ust. 5) oraz faktycznego zakresu konsekwencji wadliwości rozstrzygnięć administracyjnych dla obrotu (sankcja bezwzględnej nieważności czynności prawnej). VIII. Przepis art. 12 ust. 1 przewiduje, że sprzedaż nieruchomości rolnej następuje w drodze obligatoryjnego pośrednictwa ANR, która w imieniu i na rzecz zbywcy oferuje nieruchomość do sprzedaży za ustaloną cenę. Zaproponowane rozwiązanie budzi szczególnie wiele zastrzeżeń. Przede wszystkim oznacza, że właściciel nieruchomości jest co do zasady pozbawiony wyboru osoby nabywcy. Dalej, proponowane rozwiązanie wprowadza daleko idące ograniczenie w zakresie rozporządzania nieruchomością przez właściciela, którego uprawnienia w tym zakresie sprowadzają się jedynie do złożenia wniosku do Agencji o pośrednictwo 11 Z dniem 18 listopada 2015 r., tj. wejściem w życie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz

7 w sprzedaży, złożenia propozycji ceny oraz określenia powierzchni zbywanej nieruchomości. Pośrednictwo Agencji wynika z przepisów ustawy, ale jednocześnie, działanie ANR w imieniu i na rzecz zbywcy ma opierać się na pełnomocnictwie do sprzedaży nieruchomości za ustaloną cenę (art. 14). Przedstawione rozwiązanie nie uwzględnia powierniczego charakteru prawnego Agencji, która działa w obrocie prawnym w imieniu własnym, ale na rzecz Skarbu Państwa. W świetle projektu, równocześnie ma jednak występować w imieniu i na rzecz zbywcy. Powstaje pytanie w jaki sposób działanie w imieniu i na rzecz zbywcy oraz jednoczesna kontrola obrotu nieruchomościami rolnymi może być realizowana spójnie i bez konfliktu interesów. Dodatkowe wątpliwości wynikają z tego, że Agencja ma prawo zakupu tych nieruchomości za cenę uzgodnioną ze zbywcą. Za jednoznacznie niewłaściwe należy uznać efekt proponowanego rozwiązania legislacyjnego, polegający na tym że Agencja ma jednocześnie działać w imieniu własnym i na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu i na rzecz zbywcy oraz jako podmiot, który posiada prawo zakupu nieruchomości oferowanej do sprzedaży za jej pośrednictwem. Względy celowościowe oraz zasady bezpieczeństwa obrotu i stabilności dokonywanych transakcji nakazują głębokie zmiany opiniowanej regulacji. Poważne zastrzeżenia budzi nadto obligatoryjny charakter pełnomocnictwa udzielanego przez zbywcę Agencji. Co więcej, zgodnie z art. 14 ust. 2 pełnomocnictwo może zostać odwołane jedynie do dnia poprzedzającego dzień, w którym Agencja ma przeprowadzić przetarg na sprzedaż nieruchomości rolnej i wygasa z chwilą sprzedaży nieruchomości. Przedmiotowe rozwiązanie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art in princ k.c., według którego pełnomocnictwo może być odwołane w każdym czasie. Pełnomocnictwo udzielone przez zbywcę Agencji staje się w świetle projektu konstrukcją, która w żaden sposób nie odpowiada istocie instytucji prawnej. Można wyrazić poważną wątpliwość co do zgodności analizowanego rozwiązania z art. 21 oraz 64 ust. 1 Konstytucji. IX. Przepis art. 16 wprowadza nadmierne ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością. Trudno uznać za właściwe rozwiązanie, zgodnie z którym w przypadku zbycia przez Agencję nieruchomości rolnej za cenę wyższą niż ustalona ze zbywcą Agencja zatrzymuje połowę nadwyżki. Agencja, przynajmniej w świetle analizowanego 7

8 wcześniej art. 14, występuje w charakterze pośrednika i pełnomocnika sprzedającego. Powinna więc być zobowiązana do rozliczenia się ze zbywcą (mocodawcą). Także w tym miejscu pojawiają się istotne zastrzeżenia, co do respektowania konstytucyjnych zasad ochrony własności. X. Jeszcze dalej idące wątpliwości budzi treść art. 19 projektu. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, bieg terminu zasiedzenia nieruchomości rolnej albo jej części, rozpoczyna się z dniem wpisania jej do rejestru na wniosek posiadacza samoistnego. Z kolei według ust. 2 bieg terminu zasiedzenia nieruchomości rolnej przerywa, poza przypadkami określonymi w Kodeksie cywilnym pisemne wezwanie do opuszczenia nieruchomości rolnej, albo jej części skierowane do samoistnego posiadacza przez właściciela tej nieruchomości, którego prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej. Analizowane rozwiązanie pozostaje w rażącej sprzeczności z charakterem prawnym oraz funkcją zasiedzenia. Nabycie własności w drodze zasiedzenia należy do wyjątkowych sposobów nabycia własności (oraz utraty własności przez dotychczasowego właściciela). Podstawową funkcją zasiedzenia jest nadanie, w interesie porządku prawnego, charakteru prawa długotrwałym stanom faktycznym powstałym w wyniku długoletniego posiadanie cudzej rzeczy bez tytułu prawnego oraz przekształceniu posiadacza we właściciela 12. Tym samym, zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa przez ex definitione nieuprawnionego posiadacza na skutek długotrwałego posiadania (art k.c.), w związku z czym do nabycia własności konieczne jest samoistne posiadanie przez okres przewidziany w ustawie. 13 Objęcie rzeczy w posiadanie w dobrej bądź złej wierze wpływa jedynie na okres wymagany dla stwierdzenia nabycia własności. Warto w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie przyjął, że nawet w sytuacji skrajnych nieprawidłowości związanych z objęciem w posiadanie (co z reguły oznacza złą wiarę posiadacza), możliwe jest nabycie własności w tym trybie. Można oczywiście przyjąć, że ustawodawca zdecyduje się na wprowadzenie wyraźnego wyłączenia ustawowego w zakresie nabycia własności w tym trybie ale rozwiązanie to będzie stanowiło istotny wyłom w jednolitej konstrukcji zasiedzenia. Trudno jednocześnie przyjąć, że system demokratycznego państwa prawnego zawierać ma rozwiązania ingerujące w możliwość nabycia własności silniej, 12 Tak S. Rudnicki [w:] S. Rudnicki, M. Gdesz, G. Bieniek: Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s Zob. postanowienie SN z dnia 21 sierpnia 2003 r., III CKN 535/01, LEX nr

9 niż w systemie prawnym obowiązującym w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Godzi się podkreślić, że nawet w okresie obowiązywania restrykcyjnych ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi w latach , w całkowicie odmiennych uwarunkowaniach ustrojowych, ustawodawca nie zdecydował się na analogiczne do propozycji rozwiązanie. 14 XI. Niezrozumiała jest regulacja przewidziana w art. 20 ust. 1, który przewiduje ograniczenie możliwości zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości rolnej jedynie w odniesieniu do nieruchomości rolnych wpisanych do rejestru, jeżeli wydzierżawiający jest uwidoczniony (?) w rejestrze jako właściciel lub posiadacz nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 2 umowa jest zawierana w formie pisemnej zastrzeżonej ad solemnitatem. Podstawowy problem dotyczy braku regulacji w polskim systemie prawa umowy dzierżawy rolnej, w świetle czego wskazany przepis jest pozbawiony treści merytorycznej. Na marginesie, należy zauważyć, że w wielu krajach stosunki dzierżawy gruntów rolnych, traktowane są jako element obrotu i są regulowane równie starannie jak obrót własnościowy. Trwające prace legislacyjne nad regulacjami gospodarki gruntami powinny także i na ten aspekt zwrócić baczniejszą uwagę. XII. W odniesieniu do zmian w zakresie innych ustaw, na szczególną uwagę zasługują przepisy dotyczące ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa 15 (art. 25). Wątpliwości budzą restrykcyjne rozwiązania przewidziane w odniesieniu do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych jako nabywców gruntów rolnych z Zasobu Własności Rolnej SP w ramach tzw. przetargów ograniczonych. Podmioty te mogą brać udział w przetargu, jeżeli podstawowym przedmiotem działalności jest działalność rolnicza (art. 29 ust. 3b pkt 9 i 10 u.g.n.r.s.p.). Powstaje pytanie o sposób weryfikacji przesłanki podstawowego charakteru działalności. Określenie zakresu działalności spółki następuje przecież w drodze umowy (statutu) i pozostawione jest swobodnej woli stron. Przyjęcie, że to postanowienia umowy (statutu) spółki mają mieć decydujące znaczenie w tym zakresie, czynią proponowany wymóg sztucznym, a z pewnością nie prowadzącym do założonych celów. Nic nie stoi na przeszkodzie dokonaniu stosownej zmiany w umowie (statucie) spółki w celu 14 Zob. uchwałę SN z dnia z dnia 14 maja 1986 r., III CZP 19/86, OSNC 1987, nr 2-3, poz Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz ze zm., cyt. dalej jako u.g.n.r.s.p. 9

10 nabycia nieruchomości rolnej, a następnie kolejnych zmian treści tej umowy. Trudno zaś wyobrazić sobie w ramach konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej odrębny model kontroli charakteru działalności wymienionych przedsiębiorców. Dyskusyjne jest również wprowadzenie obowiązku posiadania kwalifikacji rolniczych przez osoby zarządzające spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółkami akcyjnymi, których podstawowym przedmiotem działalności jest działalność rolnicza. Równie wątpliwa jest koncepcja wymogów w zakresie składu osobowego wskazanych spółek nabywców nieruchomości rolnych. Wspólnicy (akcjonariusze) danej spółki mają posiadać status rolnika indywidualnego (aktualny bądź były ). Poważne zastrzeżenia budzi proponowana treść art. 29a ust. 1 u.g.n.r.s.p., zgodnie z którym umowa sprzedaży nieruchomości zbywanej na zasadach określonych w art. 29 ust. 1, 3b lub w art. 31 ust. 2 (tzw. przetargu ograniczonego), zawiera m.in. zobowiązania nabywcy nieruchomości do nieprzenoszenia własności danej nieruchomości przez okres 10 lat od dnia nabycia nieruchomości; nieustanawiania hipoteki na nieruchomości nabytej z Zasobu; zapłaty 40% ceny sprzedaży w przypadku niedotrzymania przez nabywcę wskazanych zobowiązań. Powyższa regulacja może zostać uznana za nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności w świetle art. 21 oraz 64 Konstytucji. Przedłożone w tym zakresie propozycje budzą ponadto poważne wątpliwości co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, która zakazuje ustanawiania ograniczeń przekraczających właściwą proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zasada proporcjonalności powinna być rozumiana również jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne i służące realizacji zamierzonych celów. Chodzi tutaj o środki niezbędne w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, albo w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Przedstawiona propozycja nie spełnia stosownych wymagań konstytucyjnych i wydaje się naruszać zasadę swobody działalności gospodarczej. Jeszcze raz należy zadać pytanie o skuteczność proponowanych rozwiązań. Jeżeli można uzasadniać wymóg posiadania kwalifikacji rolniczych w odniesieniu do osób fizycznych, to trudno miarodajnie wykazać, że w przypadku profesjonalnych i rozbudowanych struktur gospodarczych ten sam wymóg będzie prowadził do założonych celów. 10

11 XIII. Przedłożone propozycje zmian w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi podlegają również ocenie z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej. W zakresie prawa pierwotnego UE należy w tym miejscu wskazać na art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) 16, zgodnie z którym zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi. Analogicznie do innych swobód traktatowych, zasada swobodnego przepływu kapitału nie ma charakteru absolutnego. Podstawowy katalog przesłanek uzasadniających ograniczenia swobody został określony w art. 65 TfUE, nie ma on charakteru zamkniętego. Trybunał Sprawiedliwości określił również inne dopuszczalne ograniczenia swobody przepływu kapitału, przez które należy rozumieć ograniczenia wynikające z nadrzędnych wymogów interesu publicznego, do których można zaliczyć cele dotyczące kształtowania struktury populacyjnej oraz przestrzennej w rolnictwie. Przyjęte środki nie mogą jednak wykraczać ponad to, co jest konieczne dla osiągnięcia założonego celu. Po pierwsze, nie mogą być szczególnie uciążliwe. Po wtóre, ustawodawca krajowy powinien stosować konstrukcje jak najmniej restrykcyjne. W odniesieniu do drugiego wymogu szczególnego znaczenia nabiera konieczność określenia racjonalnych i przejrzystych przesłanek stosowania środków ograniczających wobec uczestników obrotu prawnego. Niedopuszczalne są rozwiązania przyznające organom kontrolnym zbyt daleko idącą swobodę oceny. 17 W odniesieniu do propozycji zmian, co do których sformułowano zastrzeżenia dotyczące zgodności z regulacją konstytucyjną, za równie wadliwe można je uznać na gruncie przepisów UE. Zgodnie z treścią punktu 4 akapit drugi Załącznika XII do Traktatu Akcesyjnego 18, nie naruszając zobowiązań wynikających z Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Polska może utrzymać w mocy przez okres dwunastu lat od dnia przystąpienia, zasady przewidziane w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w odniesieniu do nabywania nieruchomości rolnych i leśnych. W żadnym przypadku, obywatele Państw Członkowskich lub osoby prawne utworzone zgodnie z 16 Dz.Urz. UE C 326 z , s , cyt. dalej jako TfUE lub Traktat. 17 Szerzej: B. Jeżyńska, R. Pastuszko: Ramy prawne obrotu nieruchomościami rolnymi po 2016 roku, Opinie i ekspertyzy, OE-197, Kancelaria Senatu, grudzień Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r., Dz.U. Nr 90, poz. 864 z zał. 11

12 przepisami innego Państwa Członkowskiego nie mogą być traktowane w sposób mniej korzystny, w zakresie nabywania nieruchomości rolnych i leśnych, niż w dniu podpisania Traktatu o Przystąpieniu. Wydaje się, że przedmiotowe ograniczenie swobody ustawodawcy krajowego zostało w niniejszym projekcie zbagatelizowane. Niezależnie od szczegółowej oceny zasadności poszczególnych konstrukcji prawnych, nie budzi żadnych wątpliwości, że projektowany system kontroli obrotu gruntami jest znacznie bardziej restrykcyjny niż w dniu podpisania Traktatu o przystąpieniu, a tym samym prowadzi do traktowania w sposób mniej korzystny, w zakresie nabywania nieruchomości rolnych. XIV. Kończąc ocenę projektu, należy jeszcze zasygnalizować brak jakichkolwiek propozycji regulacji natury ustrojowej. I tak, projekt w licznych rozwiązaniach przewiduje konieczność uzyskania różnych zezwoleń czy zgód na dokonanie pewnych czynności prawnych. Tak dokonywana kontrola jest stosowana często i wydaje się skuteczną formą oddziaływania na kształtowanie struktur agrarnych oraz obrotu nieruchomościami. Należy jednak zauważyć, że wydanie stosownej decyzji administracyjnej musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym z udziałem zainteresowanych oraz ustalać tryb odwoławczy kontrolny podejmowanych decyzji. Przedłożone do oceny projekty nie zawierają w tym względzie jasnych propozycji. Projekt nie zawiera także propozycji zdefiniowania pojęcia działalności rolniczej ani w sposób ogólny (wskazując na jej cechy, przedmiot, fazy, zakres itp.) ani w sposób umożliwiający odróżnienie działalności profesjonalnej (przedsiębiorcy) od nieprofesjonalnej (np. hobbystycznej czy przydomowej). Natomiast regulacje obrotu nieruchomościami rolnymi wyraźnie odróżniają osoby fizyczne, spółdzielnie i inne podmioty gospodarcze w sferze rolnictwa i kształtują różne wymagania i kryteria. Ustalając uprawnienia ANR, projekt nie uwzględnia charakteru prawnego Agencji, która funkcjonuje w obrocie w imieniu własnym na rzecz Skarbu Państwa. W propozycjach wskazuje się, że w oznaczonych sytuacjach ma nadto działać w imieniu i na rzecz zbywcy, tradycyjnie - kontrolować obrót nieruchomościami rolnymi (w drodze wykonywania prawa pierwokupu, prawa nabycia oraz wydawania zgody na nabycie nieruchomości). Przewiduje się również, że Agencja ma mieć prawo zakupu tych 12

13 nieruchomości za cenę uzgodnioną ze zbywcą. Wyraźnie widoczny jest brak systemowego ujęcia roli Agencji w obrocie nieruchomościami rolnymi. Konkluzja końcowa jest negatywna. Projekt ustawy w zaproponowanym brzmieniu nie spełnia wymagań techniki legislacyjnej, narusza spójność i zgodność systemową, budzi zastrzeżenia zgodności z Konstytucją RP oraz przepisami UE. Nie wprowadza bardzo potrzebnych i oczekiwanych rozwiązań prawnych, właściwych dla współczesnych reguł obrotu gospodarczego i adekwatnych dla chronionego dobra jakim są grunty rolne. Nie można też wykluczyć, że wysoki poziom restrykcji oraz form ograniczeń obrotu przewidzianych w projekcie ustawy może doprowadzić do ponownego pojawienia się wyjątkowo negatywnego zjawiska, jakim jest nieformalny obrót gruntami rolnymi i wynikające z niego konsekwencje (zob. ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). 13