KONCEPCJA USPRAWNIENIA KONSULTACJI PUBLICZNYCH RZĄDOWYCH PROJEKTÓW AKTÓW NORMATYWNYCH ORAZ OCENY SKUTKÓW REGULACJI

Projekt z dnia 26 lutego 2013 r. KONCEPCJA USPRAWNIENIA KONSULTACJI PUBLICZNYCH RZĄDOWYCH PROJEKTÓW AKTÓW NORMATYWNYCH ORAZ OCENY SKUTKÓW REGULACJI I. Aktualny stan stosunków społecznych oraz stan prawny w dziedzinie, której ma dotyczyć projektowana ustawa. Procedury i metody tworzenia prawa na etapie rządowym mają bezpośredni wpływ na stan polskiego prawodawstwa, zarówno na jakość poszczególnych regulacji prawnych, jak i całego systemu prawa. Do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność unormowań. Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca liczba stron Dziennika Ustaw. W roku 1989 publikacje w Dzienniku Ustaw zajęły 1186 stron. Przepisy uchwalone dziesięć lat później zajmowały już sześć razy większą objętość (7292 strony). Od roku 2001 Dziennik Ustaw co roku zawiera kolejne kilkanaście tysięcy stron. Nadmiar regulacji przejawia się również w rosnącej liczbie uchwalanych ustaw. W VI kadencji Sejmu (2007-2011) uchwalono w sumie 952 ustawy - średnio ponad 230 ustaw rocznie. 1 Zdecydowaną większość tych ustaw (ok. 70%) stanowiły nowelizacje, co świadczy o niestabilności stanowionego w Polsce prawa. Skutkiem powyższych wad systemu prawodawczego jest utrudnianie rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce oraz hamowanie naturalnej energii Polaków. Przyczyny powyższego stanu rzeczy tkwią między innymi w tym, że w procesie tworzenia prawa brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o rzeczywistych potrzebach strony społecznej. Warunkiem podejmowania właściwych decyzji jest pogłębiona wiedza o dziedzinie spraw, które podlegają normowaniu. Obecnie dołączane do projektów testy regulacyjne oraz oceny skutków regulacji nie stanowią dostatecznej 1 http://orka.sejm.gov.pl/sql.nsf/ustawyall?openagent&6&100 1

podstawy podjęcia decyzji o wyborze metody regulacji. Jest to konsekwencją trybu ich sporządzania, który cechuje niedokładność oraz nierzetelność. Istniejące uregulowania procesu prawodawczego nie określają jasno odpowiedzialności za dokonywanie ocen skutków regulacji, a także nie zapewniają weryfikacji ocen skutków regulacji przez niezależny od strony rządowej ośrodek kontroli. W obecnym systemie prawnym brakuje instrumentów pozwalających na dokonanie wstępnej merytorycznej oceny impulsów legislacyjnych pochodzących z resortów. Instrumenty takie powinny pozwalać na ograniczenie podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Obecne ukształtowanie otoczenia prawnego procesu tworzenia prawa niedostatecznie gwarantuje też udział partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa. Regulacje dotyczące konsultacji społecznych są rozproszone w aktach różnej rangi, są niewystarczająco jasne i przejrzyste dla obywateli, co w praktyce często czyni konsultacje iluzorycznymi. Zwłaszcza na resortowym etapie prac legislacyjnych widoczny jest brak precyzyjnych procedur i instytucji gwarantujących społeczną partycypację i konsultowanie kierunku prac legislacyjnych z zainteresowanymi podmiotami. Dlatego proponuje się by zagadnienia dotyczące procesu konsultacji zostały skupione w jednym akcie prawnym rangi ustawowej a kwestie technicznoorganizacyjne w aktach podustawowych. Efektem powyższego stanu rzeczy jest to, że konsultacje społeczne są często przeprowadzane na etapie gotowego projektu. Ministrom pozostawiona jest swoboda zasięgania opinii wybranych organizacji pozarządowych, co oznacza, że konsultacje społeczne angażują ograniczony krąg podmiotów. Uczestnicy konsultacji społecznych często nie otrzymują gruntownie przeprowadzonej oceny skutków regulacji, co uniemożliwia im zajęcie odpowiedzialnego stanowiska lub nie pozwala na rzetelne przedstawienie swoich opinii. Ponadto istniejący stan prawny nierówno traktuje różnych partnerów społecznych. Niektóre podmioty, w tym reprezentacje organizacji związkowych, mają ustawowo zagwarantowane uprawnienia opiniodawcze oraz termin do zgłaszania uwag do projektów, który nie może być krótszy niż 30 dni. Większość podmiotów potencjalnie zainteresowanych udziałem w konsultacjach pozbawionych jest analogicznych uprawnień regulowanych ustawowo. Oceny skutków projektowanych regulacji, choć opracowywane są już powszechnie, to często są przygotowane w sposób nierzetelny, ogólnikowy i przez to nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny projektu przez interesariuszy społecznych oraz do podjęcia decyzji o przyjęciu danego projektu przez decydentów. W szczególności, w ocenach skutków 2

regulacji często brakuje przedstawienia i analizy alternatywnych rozwiązań, porównania kosztów i korzyści projektowanych rozwiązań, szacunków obciążeń regulacyjnych nakładanych na adresatów regulacji. Projektodawca też często zbyt pochopnie stwierdza brak wpływu projektu na określone sfery aktywności społecznej. Oceny skutków regulacji są też często opierane na fragmentarycznych bądź niskiej jakości danych. Przeprowadzane zmiany w prawie są często dokonywane pospiesznie i żywiołowo, nie są poprzedzone wnikliwą analizą dotychczasowego stanu prawnego w zakresie regulacji danej dziedziny. Obecnie proces stanowienia prawa w Polsce nie zakłada wykorzystania badań postlegislacyjnych, które mogą się przyczynić do zwiększenia rzetelności ocen skutków regulacji i ich skutków ubocznych, i w ten sposób wpłynąć na jakość prawa. Poszczególne ministerstwa nie dokonują systematycznych okresowych przeglądów stanu prawa obowiązującego z perspektywy możliwości uchylenia przepisów zbędnych, przeprowadzania konsolidacji czy też inkorporacji rozproszonych przepisów prawa. Efektem takiego stanu rzeczy jest uchwalanie złych, niedostatecznie przygotowanych projektów, bez należytego uwzględnienia opinii strony społecznej. 2 Procedura wypracowywania projektów aktów normatywnych na etapie rządowym uregulowana jest w wielu aktach i dokumentach różnej rangi. Są to zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące, takie jak: Konstytucja RP, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz. U. Nr 161, poz. 1277, z późn. zm.), ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21); a także akty prawne o charakterze wewnętrznym, takie jak uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.), zarządzenie Nr 98 Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie stałego komitetu Rady Ministrów (M. P. Nr 99, poz. 1171), zarządzenie Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie 2 Zob. S. Wronkowska, Tworzenie prawa w Polsce ocena i proponowane kierunki zmian. Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1. 3

Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji (M. P. poz. 1) oraz zarządzenie Nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu. Natomiast zasady dotyczące przeprowadzania szeroko rozumianych konsultacji społecznych oraz zasady opracowywania oceny skutków regulacji zawarte są w ustawie z dnia 7 maja 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów rozporządzeń (Dz. U. Nr 30, poz. 207), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych oraz projektami założeń projektów ustaw (Dz. U. Nr 181, poz. 1080); w aktach prawnych o charakterze wewnętrznym w uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.); a także w dokumentach o charakterze poradników, takich jak Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych rekomendowane do stosowania przez Radę Ministrów decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., czy też dokumencie Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR) przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r. Spośród powyższych, aktem szczególnie istotnym jest Regulamin pracy Rady Ministrów, który w par. 9 ust. 1 i 2 przewiduje obowiązek sporządzenia oceny skutków regulacji przez organ wnioskujący oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych. W obecnym stanie prawnym brakuje jasnych i precyzyjnych regulacji ustawowych określających zasady przeprowadzania konsultacji społecznych na rządowym etapie procesu legislacyjnego, a także zasad przygotowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post, zarówno w zakresie metod ich opracowywania, jak i kontroli rzetelności i adekwatności zawartych w nich danych i analiz, przedstawianych na poparcie rządowych projektów legislacyjnych. 4

II. Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy. Potrzeba uchwalenia ustawy regulującej zasady przeprowadzania konsultacji rządowych projektów aktów normatywnych (również projektów założeń do projektów ustaw), a także zasady dokonywania oceny skutków regulacji wynika z przedstawionej wyżej diagnozy wad systemowych polskiego prawodawstwa i braku w obecnym stanie prawnym skutecznych mechanizmów pozwalających na zasadnicze i szybkie polepszenie jakości tworzonego prawa. Potrzeba ta wynika również z niezadowalających wyników dotychczasowych doświadczeń w upowszechnianiu dobrych praktyk w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych oraz dokonywania oceny skutków regulacji w administracji rządowej. Obowiązujące obecnie w tym zakresie wytyczne, a także prowadzone szkolenia urzędników są nie tylko potrzebne, ale również konieczne dla polepszenia jakości regulacji. Okazują się one jednak niewystarczające dla szybkiej i zasadniczej zmiany kultury stanowienia prawa na poziomie rządowym. Dlatego te dotychczasowe mechanizmy należy uzupełnić i wzmocnić regulacjami ustawowymi przewidującymi wiążące procedury i mechanizmy ich kontroli. Potrzebne są również ustawowe mechanizmy umożliwiające skuteczne zapobieganie wprowadzaniu nowych oraz uchylanie istniejących i zbędnych obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorców i obywateli, a także ułatwiające sprawną korektę bądź eliminację regulacji niepotrzebnych lub szkodliwych. Dotychczasowe podejście, polegające na uchwalaniu kazuistycznych ustaw znoszących bariery administracyjne dla przedsiębiorców i obywateli nie gwarantuje szybkiego globalnego zmniejszenia tych obciążeń. Doświadczenia w tym zakresie są argumentem za systemowym podejściem do znoszenia barier administracyjnych, a zatem wpisaniem odpowiednich mechanizmów deregulacyjnych w sam proces stanowienia prawa. Głównym celem projektowanych zmian jest stworzenie ram ustawowych gwarantujących prawodawcy uzyskanie jak najszerszej wiedzy na temat potrzeb i problemów społecznych, a także najefektywniejszych sposobów ich zaspokajania i rozwiązywania. Służyć temu będzie rozciągnięcie konsultacji społecznych, które odtąd proponujemy nazwać, z uwagi na ich powszechność, konsultacjami publicznymi, na wszystkie etapy procedury tworzenia prawa, a także wprowadzenie powszechnie obowiązującej metodologii sporządzania oceny skutków regulacji (ex ante i ex post) i mechanizmów zapewniających kontrolę rzetelności ocen skutków regulacji (ex ante i ex post). 5

Konsultacje publiczne w nowoczesnym państwie to środek służący racjonalizacji stanowionego prawa, a także instrument merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości projektu aktu normatywnego oraz oceny skutków regulacji. Konsultacje nie powinny prowadzić do paraliżu prac legislacyjnych, ale powinny stwarzać podstawy dla podjęcia przez organ władzy publicznej racjonalnej decyzji w procesie stanowienia prawa, uwzględniającej wszystkie możliwe skutki działań prawodawcy. Konsultacje publiczne powinny obejmować cały proces tworzenia prawa, a zatem powinny się rozpoczynać na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac na projektem aktu normatywnego lub jego założeń (OSR ex ante, test regulacyjny) i kończyć się na etapie badań postlegislacyjnych (OSR ex post). Rozszerzony powinien zostać udział przedstawicieli przedsiębiorców, przedstawicieli nauki, organizacji pozarządowych i obywateli. Do zrealizowania tego celu konieczne jest zinstytucjonalizowanie konsultacji z interesariuszami i ekspertami na wczesnym etapie prac nad projektami aktów normatywnych poprzez powoływanie Komitetów Doradczych ad hoc przy ministrach właściwych dla danego działu administracji rządowej. Te komitety będą miały za zadanie dokonywanie wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana regulacji, oraz ich merytorycznej oceny - w ten sposób powinny odgrywać rolę mechanizmu minimalizującego ryzyko podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Ich powołanie opiera się na fundamentalnym założeniu niniejszego projektu, że rozwiązywanie problemów społecznych powinno w większym stopniu niż dotychczas odbywać się w kręgu interesariuszy danego problemu, a w mniejszym stopniu w kręgu prawników i legislatorów. Instytucja ta inspirowana jest rozwiązaniami amerykańskimi, holenderskimi i szwedzkimi. W odróżnieniu od sieci komitetów doradczych funkcjonujących na poziomie federalnym w USA (na podstawie Federal Advisory Committee Act z 1972 r.), projektowane komitety nie będą jednak miały charakteru stałego, przypominając bardziej tzw. komitety badawcze powoływane ad hoc przez ministrów w rządzie Szwecji. Elementami poszerzonej fazy prelegislacyjnej, której celem będzie gromadzenia wiedzy na jak najwcześniejszym etapie, będą również dwie inne nowe instytucje, czyli Księgi Konsultacyjne oraz wstępne konsultacje międzyresortowe. Ponadto rządowy proces legislacyjny powinien być w całości oparty na zasadzie transparentności, która umożliwi pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie legislacyjnym, dlatego też przewiduje się przyjęcie rozwiązań prawnych wprowadzających 6

obowiązek publikacji materiałów i ekspertyz wykorzystywanych również na etapie prelegislacyjnym. W obecnym stanie prawnym konsultacje społeczne gotowych projektów bardzo często mają jedynie charakter formalny, a podmiotom zainteresowanym przedstawieniem opinii organy administracji rządowej przekazują projekty aktów normatywnych (a także projekty założeń do projektów ustaw) na kilka dni przed końcem terminu konsultacji, co bardzo często uniemożliwia ich fachową i merytoryczną analizę. Dlatego przewiduje się wprowadzenie obowiązkowego terminu trzydziestu dni na konsultacje projektów. Obserwacja dotychczasowego sposobu prowadzenie prac legislacyjnych pokazuje, że zdarza się równoczesne prowadzenie konsultacji społecznych z uzgodnieniami międzyresortowymi ze względu na walory praktyczne takiego rozwiązania. Proponuje się zatem zmianę tej praktyki w obowiązek prawny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przy planowanym wydłużeniu okresu zbierania informacji od partnerów społecznych (komitety doradcze, księgi konsultacyjne), równoczesne prowadzenie uzgodnień projektu z organami administracji rządowej i prowadzanie konsultacji z partnerami społecznymi pozwoli na zniwelowanie skutków wydłużenia procesu legislacyjnego. Równoczesne procedowanie tego samego projektu sprawia też, że konsultacje są bardziej efektywne. Ustawa będzie podstawą ustanowienia norm określających podstawowe standardy oraz metodologię sporządzania ocen skutków regulacji, a także ma za zadanie określić zasady funkcjonowania reguły jeden za jeden. Szczególnie istotne będzie wprowadzenie obowiązku prowadzenia badań postlegislacyjnych i sporządzania dokumentów OSR ex post zarówno w odniesieniu do nowych, jak i już obowiązujących aktów normatywnych. Wyrażenie tych norm w formie ustawowej ma zapewnić ich efektywne stosowanie przez organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a w przypadku ich naruszeń da możliwość weryfikacji jakości działań prawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny, a także Najwyższą Izbę Kontroli, która będzie posiadała prawo badania merytorycznej rzetelności sporządzania OSR. Niezbędnym warunkiem powodzenia proponowanych rozwiązań jest utworzenie specjalnego ciała opiniodawczo-konsultacyjnego o charakterze eksperckim, które będzie opiniowało, na podstawie przekazanych ocen skutków regulacji, zasadność wprowadzenia danej regulacji z punktu widzenia ekonomiczno-administracyjnego (w szczególności kosztów nakładanych na przedsiębiorców i obywateli) tj. Rady ds. Lepszych Regulacji. Rada będzie dla rządowego 7

procesu legislacyjnego instytucją typu watchdog kontrolującą jakość ocen ekonomicznych skutków wprowadzenia nowych bądź utrzymania dotychczasowych regulacji i sygnalizującą ewentualne nieprawidłowości. Rada ds. Lepszych Regulacji jest wzorowana na najlepszych rozwiązaniach stosowanych w Niemczech (Nationaler Normenkontrollrat), Wielkiej Brytanii (Regulatory Policy Committee), Holandii (Adviescollege toetsing regeldruk), Szwecji (Regelradet) i Czechach (Komise pro hodnocení dopadů regulace). W każdym z tych państw funkcjonowanie niezależnego organu kontrolującego jakość ocen skutków regulacji bądź doradzającego w zakresie redukcji obciążeń regulacyjnych wyraźnie przyczyniło się do polepszenia jakości regulacji. Rada ds. Lepszych Regulacji będzie dokonywała weryfikacji ocen skutków regulacji, natomiast możliwość selektywnej kontroli OSR (zarówno OSR ex ante, jak i ex post) przez Najwyższą Izbę Kontroli ma stanowić ostateczną gwarancję ich merytorycznej rzetelności. W ten sposób zapewniony dostęp do profesjonalnej wiedzy w zakresie potencjalnych bądź rzeczywistych skutków danej regulacji, pozwoli na trafne podejmowanie decyzji przez decydentów na rządowym etapie procesu legislacyjnego, a pośrednio również na etapie parlamentarnym. III. Możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia przedstawienie osiągniętych skutków Działania alternatywne wobec uchwalenia projektowanej ustawy mogą w szczególności polegać na poprzestaniu na wdrażaniu rozwiązań projektowanych w ramach Programu Lepsze Regulacje 2015. 3 Program Lepsze Regulacje 2015 przewiduje implementację szeregu instrumentów mających przede wszystkim na celu upowszechnianie dobrych praktyk w zakresie rządowego procesu legislacyjnego. Stanowi on w dużym stopniu kontynuację dotychczasowych działań podmiotów odpowiedzialnych również za wdrażanie obecnie planowanych instrumentów, tj. Ministerstwa Gospodarki, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Rządowego Centrum Legislacji. 3 Program Lepsze Regulacje 2015, przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 22.02.2013, http://bip.mg.gov.pl/files/upload/17481/pl_mg_ddr_program_lepsze_regulacje_2015_rm_20130108.pdf (dostęp 28.01.2013) 8

Działania te polegają, między innymi, na dalszym doskonaleniu praktyki tworzenia prawa na bazie obowiązującego stanu prawnego poprzez: rozwijanie kompetencji pracowników administracji uczestniczących w procesie tworzenia prawa (szkolenia legislatorów, ekspertów ds. OSR), wdrażanie działań organizacyjnych w zakresie upowszechnienia platformy cyfrowej konsultacji społecznych, opracowanie i upowszechnianie przez Rządowe Centrum Legislacji poradnika Dobrych Praktyk Legislacyjnych. W ramach Programu Lepsze Regulacje 2015 mają powstać nowe wytyczne do przeprowadzania ocen skutków regulacji (w tym zasady przeprowadzania konsultacji) i podręcznik do identyfikacji i pomiaru kosztów regulacyjnych wraz z narzędziami informatycznymi. Program przewiduje również wdrażanie takich mechanizmów, które są w dużym stopniu zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi przez niniejszy projekt (np. konsultacje z interesariuszami na etapie prelegislacyjnym, czy OSR ex post). Jeśli chodzi o z zmiany prawne to Program przewiduje gruntowną nowelizację uchwały Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. Nowy Regulamin pracy Rady Ministrów ma, między innymi, szczegółowo opisać procedury postępowania z projektami aktów normatywnych i innych dokumentów rządowych, wprowadzić ustandaryzowane nazewnictwo i definicje, w tym w zakresie oceny społecznoekonomicznych skutków proponowanych rozwiązań, a także ma zawierać rozwiązania zmierzające do zwiększenia zakresu konsultacji projektu, zarówno na etapie analizy problemu, przygotowywania projektu założeń aktu prawnego, przygotowywania projektu aktu prawnego, jak i oceny skutków regulacji ex post. 4 Niniejszy projekt nie stanowi alternatywy wobec Programu Lepsze Regulacje 2015. W tym zakresie, w którym rozwiązania Programu są zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi w tym projekcie, różnica polega natomiast na sposobie wdrożenia ich w życie (poziom regulacji). Należy zauważyć, że akty prawne niższego rzędu, czy też dokumenty programowe mają charakter wewnętrzny, nie mogą zatem stanowić źródła praw jednostki. Poprzestając na poziomie miękkiej regulacji, mielibyśmy nadal do czynienia z brakiem normatywnych podstaw metodologii sporządzania ocen skutków regulacji i zasad przeprowadzania konsultacji publicznych. Naruszenie określonych dokumentami zasad przeprowadzania ocen skutków regulacji i konsultacji publicznych nie miałoby, większego niż obecnie, znaczenia w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Do tego dochodzi ryzyko, że dokumenty te 4 Ibid., s. 20 9

podobnie jak dotychczas rekomendowane do stosowania przez Radę Ministrów znajdą jedynie ograniczone zastosowanie w praktyce. Ponadto Program nie zakłada wzmocnienia instytucjonalnego interesariuszy społecznych ani przyznania im uprawnień wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co czyniłoby ich pełnoprawnymi uczestnikami procesu legislacyjnego. Jak wskazano w punkcie pierwszym obecnie obowiązuje już wiele aktów niskiego rzędu, które odnoszą się do tworzenia prawa na etapie rządowym. W praktyce jednak rzeczywiste konsultacje społeczne realizowane są rzadko, a rzetelność i dokładność ocen skutków regulacji jest niewystarczająca. Prowadzone szkolenia urzędników nie wpływają na rzeczywistą, jakościową poprawę tworzonego prawa. Chociaż więc nie sposób negować potrzeby prowadzenia szkoleń w zakresie metodologii ocen skutków regulacji i konsultacji publicznych, poprzestawanie na regulacji rządowego procesu legislacyjnego tylko za pomocą dokumentów programowych i aktów prawnych o charakterze wewnętrznym należy uznać za nieefektywne, szczególnie wobec rzeczywistego modelu funkcjonowania administracji rządowej. Z tych powodów konieczna jest regulacja na poziomie ustawowym, zapewniająca obowiązujące standardy w zakresie konsultacji publicznych i ocen skutków regulacji, a także kontrolę tych ostatnich przez niezależne organy. IV. Podmioty na które ma oddziaływać projektowana ustawa. Do podmiotów, na które będzie oddziaływać projektowana ustawa, zaliczają się organy administracji rządowej, które biorą udział w opiniowaniu i uzgadnianiu projektów aktów normatywnych, komisje sejmowe, do wiadomości których będą przesyłane Księgi Konsultacyjne, oraz wszystkie podmioty zainteresowane udziałem w procesie tworzenia prawa poprzez uczestnictwo w konsultacjach publicznych (fundacje, stowarzyszenia, kościoły i związki wyznaniowe, samorządy gospodarcze i zawodowe, związki zawodowe, organizacje pracodawców, obywatele). Planowane jest także szersze włączenie w proces tworzenia prawa wiodących ośrodków akademickich, których przedstawiciele dokonywaliby na zlecenie ministerstw oceny skutków regulacji bądź ich weryfikacji. Poprzez stworzenie instytucji Komitetów Doradczych przy ministrach i powołanie Rady ds. Lepszych Regulacji przy Prezesie Rady Ministrów przedstawiciele organizacji pracodawców, naukowcy i przedstawiciele organizacji pozarządowych w znacznie większym stopniu uczestniczyliby w procesie identyfikacji problemów regulacyjnych i weryfikacji opracowywanych przez 10

projektodawców ocen skutków realizacji. Ponadto Najwyższa Izba Kontroli zostałaby zobligowana do wyrywkowej kontroli w zakresie rzetelności ocen skutków regulacji. W projekcie przewiduje się także, że Prezes Głównego Urzędu Statycznego zostanie zobligowany do przekazywania zanonimizowanych danych umożliwiających projektodawcom kompleksowe opracowanie ocen skutków regulacji. V. Przewidywane skutki finansowe uchwalenia projektowanej ustawy i źródła ich pokrycia. Całkowite korzyści i koszty przyjęcia projektowanej ustawy nie są możliwe do precyzyjnego oszacowania. Korzyści mają bowiem polegać na zasadniczym polepszeniu jakości stanowionego w Polsce prawa, natomiast koszty związane są z wdrożeniem szeregu trudnych do skwantyfikowania nowych procedur w zakresie konsultacji publicznych, oraz sporządzania i weryfikacji ocen skutków regulacji. Dla oceny przewidywanych skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy niezbędne jest oszacowanie liczby aktów normatywnych, wobec których obowiązywałyby wyższe wymogi w zakresie oceny skutków regulacji (m.in. zaangażowanie podmiotów zewnętrznych). Zespół ekspertów Narodowego Banku Polskiego dokonał analizy ekonomicznego znaczenia ustaw uchwalonych w 2011 roku. 5 Badaniem objęto wszystkie 237 ustaw uchwalonych przez Sejm VI Kadencji w roku 2011 r. i podpisanych przez Prezydenta RP. Wspomniane ustawy analizowano pod kątem charakteru zmian przez nie wprowadzanych, zasięgu oddziaływania (uwzględniając sektor przedsiębiorców, obywateli i sektor publiczny) oraz wpływu na wyróżnione obszary gospodarki (rynek pracy, konkurencyjność i rozwój, otoczenie instytucjonalne). W wyniku analizy stwierdzono, że niewiele ponad 25% ustaw ma jakiekolwiek oddziaływanie ekonomiczne. Ze względu na kryterium charakteru zmian dokonywanych przez przepisy ustaw uchwalonych w 2011 r. zaledwie co czternasta ustawa wprowadzała znaczące zmiany merytoryczne w materii objętej regulacją, a 40% ustaw zauważalne zmiany merytoryczne. W badaniu analizowano również średnioroczny wpływ ustaw na sektor finansów publicznych w okresie trzech lat od wejścia w życie ustawy, wyróżniając graniczny próg oddziaływania na poziomie 0,02% PKB. W przypadku zaledwie co trzydziestej ustawy 5 Prawo w gospodarce. Raport 2011, Biuro Finansów Publicznych, Instytucji i Regulacji, Instytut Ekonomiczny, Narodowy Bank Polski, Warszawa, 2012. 11

stwierdzono wpływ przekraczający wartość graniczną. W oparciu o powyższe informacje można ostrożnie założyć, że według założeń niniejszego projektu nie więcej niż 30% projektowanych ustaw będzie wymagało pogłębionej oceny skutków regulacji, uzasadniającej zaangażowanie doradców zewnętrznych. Biorąc za punkt odniesienia dane historyczne, ponieważ Sejm VI Kadencji uchwalił 952 ustawy, można by oczekiwać wykonywania analiz zewnętrznych dla ok. 70 ustaw rocznie. Koszt opracowania jednej analizy można oszacować na podstawie raportu z badania pt. Podniesienie jakości procesów decyzyjnych w administracji rządowej poprzez wykorzystanie potencjału środowisk naukowych i eksperckich. 6 W badaniu analizowane były procesy decyzyjne w zakresie wykorzystywania ekspertów zewnętrznych przez administrację rządową w trzech obszarach: tworzenia strategii, stanowienia prawa (ze szczególnych uwzględnieniem oceny skutków regulacji) oraz ewaluacji. W ramach badania kwestionariuszowymi wywiadami internetowymi objęto wszystkie jednostki administracji szczebla centralnego i wojewódzkiego (koncentrując uwagę na komórkach obsługujących proces legislacyjny oraz komórkach zajmujących się analizami i strategiami). W wyniku badania stwierdzono, że w praktyce administracji publicznej nie ma jednolitego i sprawdzonego mechanizmu szacowania kosztów współpracy administracji publicznej i instytucji doradczych. Na pytanie o planowane koszty współpracy z ekspertami zewnętrznymi w 2009 r. odpowiedzi udzieliło 43 ankietowanych, przy czym 29 spośród nich poinformowało, że na ten cel nie przewidziano żadnych wydatków. Pozostali ankietowani zaplanowali przeciętnie ok. 163 tys. zł na współpracę z ekspertami zewnętrznymi. Natomiast w odpowiedzi na wydatki faktycznie poniesione na ten cel w 2009 r. 16 ankietowanych wydało przeciętnie 113 tys. zł. 7 Ponieważ wspomniane wydatki dotyczyły wszystkich analiz zamówionych w 2009 r., z zakresu nie tylko oceny skutków regulacji, ale również tworzenia strategii i ewaluacji, zatem można założyć, ze kwota 100 tys. zł na potrzeby wynagrodzenia ekspertów przygotowujących opracowania dotyczące oceny skutków projektowanych regulacji nie będzie zaniżona. W związku z tym, szacując wydatki dla 70 projektów ustaw rocznie, łączna kwota potrzebna na sporządzenie oceny skutków regulacji przez ekspertów zewnętrznych nie powinna przekroczyć 7 mln zł rocznie. 6 Raport dostępny w serwisie Służby Cywilnej pod adresem: http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/93.pdf 7 W ramach badania przeprowadzono również wizyty studyjne w Holandii, Wielkiej Brytanii, Szwecji, USA oraz w instytucjach europejskich we wszystkich przypadkach podkreślano, że pozyskiwanie wiedzy jest niezbędnym warunkiem lepszych regulacji. 12

W oparciu o wcześniej prowadzone analizy obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorców i obywateli możliwe jest przedstawienie potencjalnych korzyści z wprowadzenia projektowanej ustawy w tym obszarze. Problem obciążeń administracyjnych, wynikających z obowiązków informacyjnych jest podnoszony od wielu lat przez rozmaite instytucje, zarówno międzynarodowe, jak również o krajowym zakresie działania. Zmniejszanie tych obciążeń w wielu państwach stanowi jeden najistotniejszych obszarów w ramach programów tzw. lepszej regulacji (better regulation). Komisja Europejska analizując 72 wybrane akty unijne zidentyfikowała w nich 486 obowiązków informacyjnych wobec organów UE oraz oszacowała wielkość związanych z nimi obciążeń administracyjnych na kwotę 123,8 mld euro. 8 Ponad 70% wspomnianych obciążeń generowały regulacje podatkowe i celne, a kolejne 20% - przepisy w obszarze rocznych sprawozdań finansowych i prawa spółek. Ponadto, stwierdzono, że obowiązki informacyjne stanowią relatywnie większe obciążenie dla małych i średnich przedsiębiorstw, zaś w następstwie implementacji regulacji unijnych do krajowego porządku prawnego przewidziane obciążenia były dodatkowo podwyższane (gold plating), zwiększając koszty administracyjne o 32%. W następstwie wyników tych badań Rada Europy postanowiła w marcu 2007 r., że obciążenia administracyjne wynikające z regulacji unijnych zostaną zredukowane o 25% do końca roku 2012 i zarekomendowała państwom członkowskim wyznaczenie celów krajowych o podobnej skali. Uwzględniając zalecenia Komisji Europejskiej, jak i założenia Programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej, Rada Ministrów wyznaczyła cel redukcji obciążeń administracyjnych oszacowanych przy wykorzystaniu modelu kosztu standardowego w sześciu priorytetowych obszarach prawa, tj. środowisku, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie działalności gospodarczej, prawie probierczym, usługach turystycznych oraz prawie pracy, na 25% do końca 2010 r. 9 Zgodnie z Raportem na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych obszarach prawa, przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 26 października 2010 r., 10 zrealizowano redukcję obciążeń administracyjnych w wysokości 150,1 mln zł, czyli o 6,5% w 8 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/result_burden/result_burden_en.htm 9 W dniu 11 marca 2008 r. Rada Ministrów postanowiła o redukcji obciążeń administracyjnych w wymienionych sześciu obszarach oraz w zakresie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie, Na posiedzeniu 26 sierpnia 2010 r. komitet Rady Ministrów przychylnie ustosunkował się do propozycji Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyłączenia obszaru zabezpieczenia społecznego z obszarów, w którym ma zostać dokonana redukcja obciążeń administracyjnych. 10 Por. Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych obszarach prawa, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8582/raport_na_rm_26.10.2010.pdf 13

wyznaczonych obszarach. Po wejściu w życie planowanych zmian w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, jak również przyjęciu ustawy z dnia 1 kwietnia 2011 r. Prawo probiercze, zrealizowane ograniczenia obciążeń administracyjnych miały wynieść 615,1 mln zł, osiągając wyznaczony cel łącznego ograniczenia obciążeń o co najmniej 25% we wskazanych sześciu obszarach prawa mimo że nie zmniejszono jakichkolwiek obciążeń w obszarze prawo pracy. W 2010 roku na zlecenie Ministerstwa Gospodarki przeprowadzono szerzej zakrojone badanie, które oszacowało koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorstwa, sektor wolontariatu, władze publiczne i obywateli w związku z wykonywaniem zobowiązań nałożonych przez 482 akty prawne w zakresie dostarczania informacji władzom publicznym, jak i podmiotom prywatnym na temat podejmowanych czynności lub prowadzonej działalności, na 77,6 mld zł. Kwota ta stanowiła 6,1% PKB Polski. 11 Warto zauważyć, że wspomniana wyżej dokonana wcześniej redukcja obciążeń administracyjnych w priorytetowych obszarach prawa w kwocie 0,6 mld zł stanowiła zatem 0,79% koszów administracyjnych oszacowanych w tym badaniu. Zgodnie z przewidywaniami międzynarodowych ekspertów długookresowym efektem redukcji obciążeń administracyjnych o 25% w Polsce byłby wzrost PKB o 1,9%. Natomiast Holenderskie Biuro ds. Analiz przewidywało, że ograniczenie obciążeń w Polsce o 25% przyczyni się do wzrostu wydajności pracy o 2,4% 12. Według powyższych badań najbardziej kosztownym obowiązkiem jest prowadzenie rachunkowości, które kosztuje rocznie wszystkich zobowiązanych do tego przedsiębiorców prawie 14 mld zł. Zdecydowana większość spośród najbardziej kosztownych obciążeń administracyjnych dotyczy zobowiązań z zakresu prawa podatkowego oraz rocznych sprawozdań finansowych spółek. Dziesięć najbardziej kosztownych obciążeń generuje blisko 2/3 łącznych kosztów administracyjnych zidentyfikowanych w przeprowadzonym badaniu. Zostały one przedstawione w poniższej tabeli. 11 http://www.mg.gov.pl/tworzenie+lepszego+prawa/redukcja+obciazen+administracyjnych/pomiar+obciazen+ administracyjnych 12 Por. Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych obszarach prawa, op.cit. 14

Tabela. Dziesięć najbardziej kosztownych obowiązków informacyjnych w gospodarce polskiej. L.p. Opis skrócony obowiązku informacyjnego (OI) Resort Główne źródło 1 Prowadzenie rachunkowości MF UST/94/121/591 2 3 4 5 6 7 Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie dochodu (straty), podstawy opodatkowania i wysokości należnego podatku za rok podatkowy. Składanie zeznania do celów podatkowych Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z wykonywaną przez niego działalnością. Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy użyciu kasy rejestrującej. Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych w prowadzonej dokumentacji biznesowej. Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie odpisów amortyzacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych MF MF MG MF GUS MF UST/00/54/654 UST/91/80/350 Adresat adekwatny do zakresu OI Przedsiębiorstwo prowadzące księgi rachunkowe Przedsiębiorstwo będące płatnikiem CIT Wszystkie przedsiębiorstwa UST/07/155/1095 Wszystkie przedsiębiorstwa UST/09/3/11 UST/95/88/439 UST/00/54/654 Przedsiębiorca objęty obowiązkiem posiadania kasy rejestrującej Wszystkie przedsiębiorstwa Przedsiębiorstwo będące płatnikiem CIT Populacja Roczne koszty administracyjne na przedsiębiorcę Roczne koszty administracyjne w gospodarce Udział kosztów w łącznych kosztach administracyjnych w gospodarce 31145 441 159 zł 13 739 891 173 zł 17,7% 312356 40 582 zł 12 675 884 775 zł 16,3% 3430073 2 977 zł 10 210 501 372 zł 13,1% 3430073 1 083 zł 3 714 284 692 zł 4,8% 1715037 1 531 zł 2 625 245 035 zł 3,4% 3430073 590 zł 2 022 656 447 zł 2,6% 312356 5 638 zł 1 760 915 279 zł 2,3% 15

8 9 10 zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym. Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub położną Składanie przez biegłego rewidenta swojego sprawozdania. Podawanie numeru i data wystawienia faktury potwierdzającej nabycie produktów rolnych w dokumencie stwierdzającym dokonanie zapłaty należności za nie. MZ MS MF UST/96/91/410 UST/00/94/1037 UST/09/3/11 Pielęgniarka / położna pracująca z dokumentacją Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podlegająca badaniu sprawozdania finansowego Nabywca produktów rolnych 215947 6 869 zł 1 483 447 617 zł 1,9% 112173 11 523 zł 1 292 518 644 zł 1,7% 187226 6 686 zł 1 251 819 753 zł 1,6% Źródło: Ranking obowiązków informacyjnych według łącznych rocznych kosztów administracyjnych, zał. 2 do raportu z wykonania cz. II dzieła pt. Pomiar obciążeń administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 31 maja 2010 r. 16

Pomimo przeprowadzenia powyższego pomiaru bazowego Rada Ministrów nie wyznaczyła nowego celu redukcji obciążeń administracyjnych na wzór innych państw UE (m.in. Holandia, Dania, Niemcy, Portugalia i Węgry). Pewne działania zostały natomiast podjęte w ramach tzw. ustaw deregulacyjnych Ministerstwa Gospodarki. Według uzasadnień do tych ustaw, odnoszących się do pomiaru bazowego, tzw. druga ustawa deregulacyjna miała zmniejszyć obciążenia administracyjne o ok. 603 mln zł 13, natomiast tzw. trzecia ustawa deregulacyjna o ok. 3 mln zł 14. Dla porównania warto przyjrzeć się jak wyglądała redukcja obciążeń administracyjnych w ostatnich latach w Niemczech. Proces ten nadzorowała powołana w 2006 roku Krajowa Rada Kontroli Regulacji, na której w pewnym stopniu wzorowana jest przewidziana przez niniejszy projekt Rada ds. Lepszych Regulacji. Rząd federalny przyjął w kwietniu 2006 r. Program Ograniczenia Biurokracji i Lepszej Regulacji, w którym postanowił o dokonaniu pomiaru kosztów administracyjnych według stanu na 30 września 2006 r. oraz zmniejszenia całkowitych kosztów administracyjnych o 25% do końca 2011 r. W wyniku pomiaru 9 468 obowiązków informacyjnych dokonanych przez Federalny Urząd Statystyczny, wysokość rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców oszacowano na poziomie 49,3 mld euro, co stanowiło 2,13% PKB. Efektem projektów deregulacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2006 r. do końca 16. kadencji Bundestagu było ograniczenie obciążeń administracyjnych o 12% - wdrożone zmiany oznaczały redukcję netto 15 ok. 6 mld euro rocznie. Dzięki środkom wdrożonym w bieżącej kadencji 16 do końca 2011 r. obciążenia nałożone na przedsiębiorców spadły o ok. 5 mld euro, co przy wzroście obciążeń o ok. 150 mln euro w tym samym okresie oznacza redukcję netto o 4,9 mld euro (prawie 10% w porównaniu do bazowego poziomu obciążeń z 2006 r.). Ponadto, w grudniu 2011 r. rząd niemiecki postanowił podjąć działania w celu upowszechnienia elektronicznych środków komunikowania się interesariuszy z instytucjami publicznymi, skrócenia okresu przechowywania faktur i rachunków oraz uproszczenia i 13 Projekt ustawy o redukcji niektórych obowiązków dla obywateli i przedsiębiorców, druk nr 4461, 18.07.2011, Ocena Skutków Regulacji, s. 42, http://orka.sejm.gov.pl/druki6ka.nsf/0/1572ef9421e2e742c12578d3003c09c6/$file/4461.pdf 14 Projekt ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce, druk nr 833, 29.10.2012, Ocena Skutków Regulacji, s. 21, http://orka.sejm.gov.pl/druki7ka.nsf/0/1f02542a9627f195c1257aa600596612/%24file/833.pdf 15 Redukcja netto oznacza różnicę między obciążeniami zmniejszonymi a wprowadzonymi przez nowe regulacje. 16 17. kadencja Bundestagu rozpoczęła się 27 października 2009 r. 17

harmonizacji zasad rachunkowości finansowej i wynagrodzeń. Te dodatkowe środki mają przynieść oszczędności w kwocie 1,45 mld euro. Łączny efekt wprowadzonych i przyjętych projektów ma wartość 12,33 mld euro, co stanowi 25% bazowego poziomu rocznych obciążeń informacyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców. Rozkład zmian obciążeń informacyjnych nałożonych na przedsiębiorców w okresie od przyjęcia programu w 2006 r. do końca 2011 roku przedstawiony jest w poniższej tabeli. Poziom bazowy: roczne koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorców z 49,32 mld euro powodu obowiązków informacyjnych wg stanu na 30 września 2006 r. 16. kadencja Wprowadzone obciążenia 1,82 mld euro Ograniczone obciążenia 7,81 mld euro Efekt netto 5,99 mld euro 17. kadencja Wprowadzone obciążenia 0,15 mld euro Ograniczone obciążenia 5,04 mld euro Ograniczenia z działań postanowionych w grudniu 2011 r. 1,45 mld euro Efekt netto 6,34 mld euro Całkowita redukcja 12,33 mld euro Źródło: A foundation for better law: five years of bureaucracy reduction and better regulation, Federal Chancellery Belter Regulation Unit, kwiecień 2012. Można również przedstawić szacunki korzyści jakie przyniosłaby bardziej gruntowna reforma regulacji, wykraczająca poza redukcję obowiązków informacyjnych. W opracowaniu opublikowanym przez OECD w roku 2011 Bouis i Duval dokonali oszacowania wpływu reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów, prawa pracy, systemów zasiłków dla bezrobotnych i polityk aktywizacyjnych, opodatkowania dochodów z pracy oraz systemów emerytalnych w horyzoncie 5 lat i 10 lat. Spośród wszystkich krajów objętych badaniem w Polsce zidentyfikowano największy potencjał wzrostu wydajności w następstwie wprowadzenia reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów w wysokości 12% (+/ 2% w zależności od tempa wdrażania reform) w ciągu 10 lat oraz między 4% a 7% w horyzoncie 5 lat. 17 Korzyść z reform prawa pracy oszacowano w Polsce na poziomie ok. 0,5% wzrostu produkcyjności pracy w ciągu 10 lat, natomiast w wyniku obniżenia podatków od dochodów z pracy oczekiwany wzrost stopy zatrudnienia ma wynieść ponad 1%, zaś w wyniku reformy 17 Bouis, R. and R. Duval (2011), Raising Potential Growth After the Crisis: A Quantitative Assessment of the Potential Gains from Various Structural Reforms in the OECD Area and Beyond, OECD Economics Department Working Papers, No. 835, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kgk9qj18s8n-en 18

systemu emerytalnego blisko 0,5%. Kumulatywny efekt wprowadzenia reform w wymienionych pięciu obszarach wyrażony poprzez wzrost PKB per capita sytuuje Polskę na 3. miejscu spośród 36 państw objętych badaniem i wynosi ok. 8% w horyzoncie 5 lat oraz 17% w ciągu 10 lat. 18 Wyniki przytoczonych wyżej analiz pokazują, że obecne polskie regulacje nakładają olbrzymie obciążenia na przedsiębiorstwa, organizacje społeczne, władze publiczne i obywateli, a redukcja tych obciążeń może wyzwolić istotny potencjał gospodarczy. Redukcja obciążeń administracyjnych, jak również obniżenie kosztów dostosowania do spełnienia wymogów prawnych, będzie możliwe dzięki rzetelności opracowywania oceny skutków regulacji, co ma zapewniać powołanie nowych instytucji, m.in.: Rady ds. Lepszych Regulacji oraz Komitetów Doradczych. Sposób funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji ma być podobny do Rady Legislacyjnej, chociaż zakres merytoryczny obu rad będzie odmienny. Podobnie jak w przypadku Rady Legislacyjnej, obsługę Rady ds. Lepszych Regulacji będzie zapewniać Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a jej członkom ma przysługiwać miesięczne wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych opracowań, jak również zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Członkowie Rady będą obsługiwani przez sekretariat, w skład którego powinni wejść również doświadczeni analitycy i statystycy. Sekretariaty takie w przypadku brytyjskiego Regulatory Policy Committee czy niemieckiej Nationaler Normenkontrollrat liczą po kilkanaście osób. Szacując koszt funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji można odwołać się do modelu niemieckiego. Według ustawy z 14 sierpnia 2006 roku o powołaniu Krajowej Rady Kontroli Regulacji (Nationaler Normenkontrollrat) dziesięciu członków Rady pełni swoje funkcje honorowo, choć otrzymują oni zryczałtowane wynagrodzenie w kwocie ustalonej przez szefa Urzędu Kanclerza Federalnego i zwrot kosztów podróży. 19 Roczny budżet Nationaler Normenkontrollrat wynosi ok. 600 tys. euro (ok. 2,4 mln zł). Koszt funkcjonowania polskiej Rady Legislacyjnej wynosi natomiast ok. 800 tys. zł rocznie. Ze względu na znacznie szersze kompetencje Rady ds. Lepszych Regulacji, zarówno wobec jej niemieckiego odpowiednika 18 Ibid. 19 Annual Report of the National Regulatory Control Council, September 2007, s.50, http://www.administrativeburdens.com/filesystem/2007/12/annual_report_of_the_national_regulatory_control_453.pdf 19

(dodatkowo m.in. kontrola wdrażania i stosowania zasady jeden za jeden ) jak i Rady Legislacyjnej, koszt jej funkcjonowania można oszacować na ok. 2 mln zł rocznie. 20 Członkom komitetów doradczych przysługiwałby natomiast tylko zwrot kosztów dojazdu na posiedzenia, a ponadto w niektórych przypadkach zakres podejmowanej przez nie problematyki pokrywałby się z zakresem działalności dotychczas istniejących organów działających przy poszczególnych ministrach, dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem komitetów można oszacować na poziomie ok. 1 mln zł. Podsumowując, koszty proponowanych rozwiązań są znacznie niższe od potencjalnych oszczędności, oczekiwanych na skutek ich wprowadzenia. VI. Propozycje rozstrzygnięć niezbędne do opracowania projektu ustawy i ich uzasadnienie. 1. Zakres projektowanej ustawy Projektowana ustawa ma rozszerzyć na rządowym etapie stanowienia prawa zakres konsultacji publicznych, wprowadzić nowe instytucje i wzmocnić ocenę skutków regulacji. Powyższe będzie się wiązało ze zmianą: 1.1. ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz. 82, z późn. zm.), 1.2. ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591, z późn. zm.), 2. Przepisy merytoryczne 2.1. Zakres przedmiotowy projektowanych rozwiązań Zakres projektowanej ustawy powinien objąć wszystkie projekty aktów normatywnych i projekty założeń projektów ustaw. Ze względu jednak na to, że czasem konieczne jest szybkie przyjęcie projektu aktu normatywnego, Prezes Rady Ministrów będzie mógł zadecydować o procedowaniu takiego projektu w trybie pilnym, co w praktyce może oznaczać pominięcie 20 Dla porównania roczny budżet Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w 2012 r. wynosił 3,3 mln zł, http://www.iws.org.pl/pliki/pliki/planwydatki.pdf 20

niektórych etapów procedury legislacyjnej zaproponowanych w niniejszym projekcie. Proponuje się by tryb pilny obejmował co najmniej w części etap konsultacji publicznych (a dokładnie etap przeprowadzenie konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych) oraz sporządzenie OSR ex ante. Decyzja Prezesa Rady Ministrów będzie wymagała sporządzenia uzasadnienia i upublicznienia. 2.2. Zasady prowadzenia konsultacji publicznych a) Komitety Doradcze ad hoc przy ministrach Urzeczywistnieniem zasady partycypacji społecznej w procesie stanowienia prawa będzie powoływanie przy ministrach właściwych dla danego działu administracji rządowej instytucji o charakterze doradczym, w ramach których na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), rozpoczynać się będzie debata o możliwych rozwiązaniach, zarówno prawnych (legislacyjnych) jak i pozaregulacyjnych (które można zrealizować w warunkach istniejącego ustawodawstwa). W przypadku gdy zidentyfikowany zostanie problem społeczny i rozpatrywana będzie jego ustawowa regulacja minister właściwy będzie miał obowiązek powołać komitet doradczy ad hoc właściwy przedmiotowo dla danego zagadnienia. Powołanie komitetu będzie obowiązkowe w przypadku każdej propozycji regulacji na poziomie ustawowym, z wyłączeniem projektów ustaw pociągających za sobą znikome koszty ekonomiczne i społeczne. Przepisy powinny uregulować zagadnienia dotyczące utworzenia i funkcjonowania w ministerstwach komitetów. Komitety będą liczyły od 5 do 15 członków, którzy będą powoływani przez właściwego ministra spośród kandydatów rekomendowanych przez reprezentatywne organizacje pracodawców, izby gospodarcze, wiodące ośrodki naukowe i organizacje pozarządowe a także spośród ekspertów z instytucji publicznych. Przepisy powinny określać sposób wyłaniania członków komitetów oraz warunki jakie musi spełniać kandydat. Członkowie komitetu będą wybierać ze swego grona przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących, tworzących prezydium komitetu. Do ich kompetencji będzie należało m. in. kierowanie pracami komitetu, inicjowanie uchwał i zapraszanie ekspertów. Obsługę komitetu powinien zapewnić urząd obsługujący właściwego ministra. Szczegółowy tryb działania komitetu powinien określać uchwalany przez komitet regulamin. W projekcie ustawy powinny znaleźć się przepisy gwarantujące, że posiedzenia komitetów będą jawne i otwarte dla publiczności natomiast opinie, protokoły z posiedzeń oraz wszystkie inne 21

dokumenty wytworzone i otrzymane przez komitety będą publikowane na bieżąco w BIP na stronie właściwego ministerstwa. Posiedzenia komitetów powinny być zwoływane z czternastodniowym wyprzedzeniem. Członkowie komitetów nie będą otrzymywali wynagrodzenia, a tylko zwrot kosztów dojazdu na posiedzenia. Komitety będą odgrywały rolę forum konsultacji z interesariuszami i ekspertami na wczesnym, koncepcyjno-analitycznym etapie prac nad projektem ustawy (projektem założeń) i będą dokonywały wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana regulacji. Komitety będą miały za zadanie dostarczenie uczestnikom procesu legislacyjnego rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o rzeczywistych potrzebach strony społecznej. W wyniku rozpatrzenia przedstawionego problemu, komitet będzie mógł rekomendować sporządzenie Księgi Konsultacyjnej. b) Księga Konsultacyjna Księga Konsultacyjna będzie dokumentem sporządzanym na etapie prac prelegislacyjnych, tj. na etapie identyfikacji i analizy problemu potencjalnie regulacyjnego. Księga Konsultacyjna będzie sporządzana przez ministerstwo w wyniku rekomendacji Komitetu Doradczego lub z własnej inicjatywy ministra. W szczególności opracowanie Księgi Konsultacyjnej będzie obowiązkowe wtedy, gdy szacowany przez ministerstwo koszt regulacji przekraczać będzie 0,01% PKB (ok. 150 mln zł). Minister będzie mógł zlecić sporządzenie całości bądź części Księgi Konsultacyjnej wiodącym ośrodkom akademickim. Księga Konsultacyjna powinna zawierać syntetyczny opis aktualnego stanu wiedzy w materii podlegającej uregulowaniu, postulaty zmian de lege ferenda (rozwiązań legislacyjnych) i pozalegislacyjnych przedstawionych w formie rozwiązań alternatywnych ze wstępnymi szacunkami ich skutków finansowych, a także analizę porównawczą rozwiązań funkcjonujących w wybranych państwach OECD. Księga Konsultacyjna może wskazywać rekomendacje rozwiązań, w szczególności gdy będą one zalecane przez Komitet Doradczy. Księga Konsultacyjna będzie publikowana w BIP ministerstwa oraz przekazywana do wiadomości Marszałka Sejmu. Partnerzy społeczni (osoby zainteresowane) będą mieli możliwość zgłaszania uwag do Księgi Konsultacyjnej za pośrednictwem strony BIP ministerstwa. Termin konsultowania Księgi Konsultacyjnej będzie określał minister (nie krótszy niż 30 dni). Wszystkie uwagi zgłoszone w czasie konsultacji Księgi Konsultacyjnej będą niezwłocznie publikowane w BIP właściwego ministerstwa. 22