Administracja publiczna człowiek a ochrona środowiska Zagadnienia społeczno-prawne redakcja Marek Górski Jolanta Bucińska Monika Niedziółka Roman Stec Dorota Strus Warszawa 2011
Spis treści Wykaz skrótów... 7 Słowo wstępne... 15 Zbigniew Bukowski Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności. administracji publicznej... 17 Daniel Chojnacki Wybrane administracyjne instrumenty prawne ochrony. powierzchni ziemi... 33 Dorota Dziedzic-Chojnacka Odpowiedzialność administracyjna za naruszenie zakazu. promocji propagującej model konsumpcji sprzeczny. z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju... 52 Janina Ciechanowicz-McLean Działalność administracji publicznej w świetle zasad. prawa ochrony przyrody... 70 Paweł Czechowski, Adam Niewiadomski Ochrona środowiska w świetle założeń Programu Rozwoju. Obszarów Wiejskich... 81 Wiesław Czeluściński Prawne uwarunkowania ochrony wód powierzchniowych. przed zanieczyszczeniami płynnymi jako ważny czynnik. zachowania przyrody w Polsce... 84 Grzegorz Dobrowolski Propozycja reformy instytucjonalnej ochrony środowiska... 94 5
Spis treści Marek Górski Uprawnienia kontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska. wobec jednostek samorządu terytorialnego... 105 Agnieszka Hawrylewicz-Łuka Spełnianie wymogów wzajemnej zgodności (cross-compliance). przy ubieganiu się przez rolników o płatności bezpośrednie. jako poszanowanie środowiska naturalnego... 116 Michał Krawczyk Ochrona środowiska w regulacji kodeksu karnego... 142 Aleksander Lipiński Ochrona przyrody a wydobywanie kopalin... 159 Dorota Lebowa Podstawy prawne funkcjonowania parków krajobrazowych. w Polsce... 176 Monika Niedziółka Nowe wyzwania ekologiczne w dobie globalizacji... 192 Agata Osińska Wzrost konkurencyjności regionu a społeczno-prawne. uwarunkowania ochrony środowiska poprzez rozwój klastrów. zagrożenia i szanse na przykładzie regionu ciechanowsko-. -płockiego... 203 Agata Niedziółka Węgiel stop?! Jaką politykę redukcji emisji. gazów cieplarnianych wybrać?... 231 Marta Pietrzak Zielone zamówienia publiczne... 245 Stanisław Pieprzny, Artur Mazurkiewicz Wybrane aspekty ochrony prawnej ryb śródlądowych... 271 Bartosz Rakoczy Koncepcja udostępniania lasów w prawie polskim. i prawie włoskim... 287 Maciej Rudnicki Ochrona środowiska we współczesnej polityce. władz publicznych... 297 6
Spis treści Marcin Roliński Ochrona wód w prawie administracyjnym Republiki Czeskiej... 312 Julian Skrzyp Gospodarka przestrzenna w obszarach metropolitalnych... 318 Roman Stec, Jolanta Bucińska Zasady gospodarki łowieckiej, działalność gospodarcza. na podstawie przepisów ustawy Prawo łowieckie... 329 Dorota Strus Pozycja ustrojowa i wybrane kompetencje w zakresie ochrony przyrody Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska... 372 Teresa Szot-Gabryś System wsparcia projektów infrastrukturalnych w gospodarce. wodno-ściekowej na tle krajowej i unijnej polityki ochrony. środowiska... 386 Ryszard Wojciechowski Uwarunkowania prawne pozwoleń na budowę elektrowni. i farm wiatrowych... 409 Renata Zacharczuk Prawno-środowiskowe uwarunkowania procesu inwestycyjnego. w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych... 422
Słowo wstępne Kolejna, druga już konferencja zorganizowana w dniach 18 19 maja 2010 r. przez Instytut Administracji, Samorządu i Prawa Wydziału Zarządzania Akademii Podlaskiej w Siedlcach pod tytułem Administracja publiczna człowiek a środowisko, uwarunkowania społeczno-prawne była poświęcona ocenie skutków oddziaływania człowieka na środowisko oraz uprawnień organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska. Zakres tematyczny konferencji obejmował następującą problematykę: 1) ochronę przyrody w prawie polskim i europejskim; 2) zagrożenia dla środowiska uwarunkowania prawne; 3) orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ochrony środowiska; 4) zadania i uprawnienia organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska. Temat konferencji wydaje się szczególnie ważny w dziedzinach prawa publicznego, w tym również w prawie ochrony środowiska. W tych obszarach państwo ingeruje efektywnie w ład społeczny, starając się mu nadać kształt zbieżny z aktualną polityką. Dlatego ważne jest, aby istniejące narzędzia prawne mogły w sposób efektywny i adekwatny do istniejących potrzeb odpowiadać na aktualne i przyszłe zagrożenia. Ideałem staje się tworzenie prawa w sposób przewidujący przyszłe niekorzystne dla środowiska zjawiska, zamiast w sposób instrumentalny i nieokreślony starać się rozwiązywać problemy dopiero wtedy, gdy zaistnieją, bowiem straty w środowisku stanowią szkody i nie zawsze da się je naprawić po ich wystąpieniu. Prawo publiczne powinno być zatem gwarantem tego, że interwencjonizm państwa, jego organów oraz jego formy i zakres nie będą inne niż określone prawem. Prawo odzwierciedla powinności państwa i jego orga- 15
Słowo wstępne nów wobec życia gospodarczego i społecznego w postaci norm prawnych. Zaangażowanie organów państwa w ochronę środowiska naturalnego powinno być zawsze dynamiczne, a w stosowaniu prawa organy państwa powinny realizować funkcję organizującą. Środowisko naturalne jest dobrem wspólnym i to właśnie przesądza o przynależności prawa ochrony środowiska do prawa publicznego. Ma ono na celu ochronę interesu publicznego w odniesieniu do gospodarowania zasobami środowiska, ich wykorzystania i użytkowania. Internacjonalizm w tej dziedzinie organów państwa służyć musi ochronie zasobów środowiska przed nadmierną eksploatacją. Konferencja, w której uczestniczyli przedstawiciele z różnych ośrodków akademickich, m.in. prof. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean, prof. dr hab. Paweł Czechowski, prof. dr hab. Marek Górski, prof. dr hab. Aleksander Lipiński, prof. dr hab. Bartosz Rakoczy, prof. dr hab. Zygmunt Jasiński, prof. dr hab. Elżbieta Ura, prof. dr hab. Stanisław Pieprzny, prof. dr hab. Barbara Kowalska-Ehrlich, prof. dr hab. Jerzy Paśnik, prof. dr hab. Marian Podstawka, prof. dr hab. Ryszard Mojak, prof. dr hab. Krzysztof Motyka, prof. dr hab. Stefan Antczak, prof. dr hab. Julian Skrzyp, prof. dr hab. Maciej Rudnicki i inni, poprzez chociażby takie cele, jak zrównoważony rozwój występujący jako nauka prawa w prawie krajowym, międzynarodowym czy też wspólnotowym oraz w naukach z zakresu ochrony środowiska, stara się łączyć interes państwa, interes ogółu z interesem jednostki i wskazywać, czy obowiązujące prawo ochrony środowiska spełnia swoje funkcje, czy regulacje w tym zakresie są wystarczające, czy też wymagają zmian. Przedstawiona na konferencji tematyka wydaje się szczególne ważna, a zaproszeni do udziału w niej pracownicy naukowi zajmujący się problematyką prawa publicznego, w tym prawa ochrony środowiska, wskazywali w ramach swoich wystąpień na pozytywne i negatywne aspekty regulacji z zakresu prawa ochrony środowiska, a także aksjologie i granice uprawnień administracji publicznej różnych szczebli w zakresie prawa ochrony środowiska, ochrony przyrody, gospodarki leśnej, rybackiej, łowieckiej i ochrony zasobów wodnych. Podnoszone przez zabierających głos przedstawicieli nauki tematy nadawały im teoretyczny kontekst jak również funkcjonowanie w praktyce prawa ochrony środowiska. 16
dr Zbigniew Bukowski* Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej 1. Podstawy zrównoważonego rozwoju Pojęcie zrównoważony używane w nauce wywodzi się z leśnictwa. Po raz pierwszy wykorzystane zostało przez żyjącego na przełomie XVII i XVIII w. Hansa Carla von Carlowitza w jego pracy Sylvicultura oeconomica, oder haußwirthliche Nachricht und Naturmäßige Anweisung zur wilden Baum-Zucht (1713). Terminem tym określał on taki rodzaj gospodarki leśnej, w której pozyskuje się tyle drzew, ile może ponownie wyrosnąć, co umożliwia odtwarzalność zasobów leśnych. Koncepcja ta była w XIX w. propagowana przez wszystkie niemieckie wyższe szkoły leśnicze i przez nie rozpowszechniła się też w innych państwach europejskich (Włochy, Francja, Anglia) 1. Idea ta została wykorzystana także w rybołówstwie 2. Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawiło się w połowie lat 70. XX w. w dokumentacji związanej z działalnością Organizacji Narodów Zjednoczonych. Wyrażenie sustainable development wystąpiło po raz pierwszy w dokumentach z III sesji Rady Zarządzającej UNEP z 1975 r., chociaż wskazuje się też, że użyto go wcześniej w 1974 r. na konferencji w Cocoyoc 3. Na sesji UNEP w 1975 r. przyjęto, że społeczeństwo realizujące idee zrównoważonego rozwoju to społeczeństwo uznające nadrzędność * Katedra Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. 1 K. Kasprzak, B. Raszka, Kobiety dla idei zrównoważonego rozwoju, Zeszyty Naukowe Południowo-Wschodniego Oddziału Polskiego Towarzystwa Inżynierii Ekologicznej z siedzibą w Rzeszowie i Polskiego Towarzystwa Gleboznawczego Oddział w Rzeszowie 2008, nr 10, s. 41. 2 D. De Knecht, Zrównoważony rozwój, Innowacje 2005, nr 25, s. 12. 3 M. Kistowski, Regionalny model zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska Polski a strategie rozwoju województw, Gdańsk Poznań 2003, s. 19. 17
Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej wymogów ekologicznych, które nie mogą być zakłócone przez wzrost cywilizacji oraz rozwój kulturalny i gospodarczy, zdolne do samosterowania swoim rozwojem w celu utrzymania homeostazy i symbiozy z przyrodą, a więc respektujące oszczędną produkcję i konsumpcję oraz wykorzystywanie odpadów, dbające o przyszłościowe konsekwencje podejmowanych działań, a więc także o potrzeby i zdrowie przyszłych pokoleń 4. Już wówczas wskazano więc na podstawowe cechy tej koncepcji, chociaż trzeba zauważyć, że było to głównie środowiskowe podejście do kwestii rozwojowych. Na gruncie międzynarodowym szersze rozwinięcie koncepcji zrównoważonego rozwoju nastąpiło w ramach prac Światowej Komisji Środowiska i Rozwoju, zwanej od nazwiska jej przewodniczącej Komisją Brundtland. Ich efektem było powszechne zastosowanie pojęcia zrównoważony rozwój w dokumentach ze zorganizowanej w 1992 r. konferencji w Rio de Janeiro. Kolejna globalna konferencja, która odbyła się 10 lat później w Johannesburgu, została już oficjalnie nazwana Szczytem Zrównoważonego Rozwoju. Podsumowując należy wskazać, że zrównoważony rozwój jest to jedna z globalnych koncepcji odnoszących się do dalszej ewolucji życia ludzkiego na Ziemi, mająca istotne znaczenie i możliwa do wykorzystania na niższych szczeblach międzynarodowym, krajowym, regionalnym czy lokalnym. Idea ta nie jest jednopłaszczyznowa, lecz odnosi się do rozmaitych nauk, w tym społecznych i przyrodniczych, i ma charakter integracyjny. Jej celem jest zrównoważenie podstawowych systemów kształtujących przyszłość ludzkości na naszej planecie środowiska, społeczeństwa i gospodarki tak, aby rozwój jednego z tych elementów nie stanowił zagrożenia dla pozostałych. Wśród tych elementów społeczeństwo i gospodarka mają charakter zdecydowanie dynamiczny, podlegając permanentnym, stosunkowo szybkim przekształceniom. Pozornie najbardziej statyczne jest środowisko przyrodnicze, którego naturalne zmiany mają wolniejszy charakter. Powoduje to, że w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego występuje konieczność uwzględnienia istniejących uwarunkowań środowiskowych 5. Ich naruszenie przyczynia się do wystąpienia stanu nierównowagi mogącego spowodować istotne zagrożenia dla dalszego harmonijnego rozwoju społeczeństwa i gospodarki (które są w tej chwili widoczne 18 4 B. Fiedor (red.), Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 229. 5 Chociaż możliwe jest też występowanie ograniczających rozwój gospodarczy uwarunkowań społecznych.
Zbigniew Bukowski na przykładzie zmian klimatycznych). Elementami składowymi umożliwiającymi osiągnięcie zrównoważonego rozwoju jest sprawiedliwość (zarówno wewnątrz-, jak i międzypokoleniowa) oraz bezpieczeństwo. 2. Zrównoważony rozwój w działalności administracji w wybranych państwach europejskich Realizacja koncepcji zrównoważonego rozwoju odbywa się w znaczącym stopniu na poziomie krajowym. Jest on o tyle istotny, że państwa poprzez ustawodawstwo decydują o wewnętrznym sposobie realizacji zadań w tym zakresie. Dzisiaj idea zrównoważonego rozwoju jest w różnym stopniu realizowana przez zdecydowaną większość państw na świecie. 2.1. Niemcy Konstytucyjna regulacja ochrony środowiska pojawiła się wraz z przyjęciem konstytucji zjednoczonych Niemiec. Za zadanie państwa uznano ochronę przyrodniczych podstaw życia, mając na względzie odpowiedzialność wobec przyszłych pokoleń. Przepis ten ma charakter stosunkowo ogólny i zdecydowanie antropocentryczny, choć wyprowadzany jest z niego szereg obowiązków państwowych 6. W literaturze podkreśla się związek pomiędzy wprowadzeniem art. 20a Konstytucji a zasadą zrównoważonego rozwoju 7. Jednakże wskazać trzeba, że jest to związek pośredni pojęcie takie w Konstytucji RFN wprost nie występuje. Natomiast z pewnością ochrona przyrodniczych podstaw życia w kontekście przyszłych pokoleń jest powiązana z całą koncepcją zrównoważonego rozwoju. Stanowi też istotną wytyczną dla ustawodawcy oraz wykładni przepisów 8. Regulację tę usytuowano w rozdziale drugim Konstytucji RFN dotyczącym Federacji i Landów, a więc ma zastosowanie na tych podstawowych poziomów państwowo-administracyjnych. 6 M. Kloepfer, Umweltrecht, München 1998, 3, Nb 20 i n. 7 M. Jänicke, H. Jörgens, K. Jörgensen, R. Nordbeck, Governance for Sustainable Development in Germany: Institutions and Policy Making, Paris 2001, s. 8. 8 J. Selesnow, Niemieckie prawo ochrony środowiska (w:) M. Kramer, M. Urbaniec, A. Kryński (red.), Międzynarodowe zarządzanie środowiskiem, t. I, Interdyscyplinarne założenia proekologicznego zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 2004, s. 342. 19