PODZIAŁ ZASOBÓW PUBLICZNYCH MIĘDZY ADMINISTRACJĘ RZĄDOWĄ I SAMORZĄDOWĄ. Andrzej Niezgoda

PODZIAŁ ZASOBÓW PUBLICZNYCH MIĘDZY ADMINISTRACJĘ RZĄDOWĄ I SAMORZĄDOWĄ Andrzej Niezgoda Warszawa 2012

Spis treści Wykaz skrótów / 13 Wstęp / 19 Rozdział I Proporcjonalność i adekwatność jako konstytucyjne reguły podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 27 1. 2. 3. Uwagi wstępne / 27 Zasada proporcjonalności jako zasada prawa a zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd / 29 Czynniki kształtujące podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 35 3.1. Podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 35 3.2. Przedmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 37 3.3. Samodzielność samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych / 38 3.4. Deficyt finansów publicznych a podział zasobów publicznych / 44 3.5. Adekwatność i proporcjonalność jako reguły podziału zasobów publicznych / 46 4. Zasady sprawiedliwości i solidarności a podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd / 51 4.1. Zasada sprawiedliwości a podział zasobów publicznych / 51 4.2. Zasada solidarności a podział zasobów publicznych / 59 5

Spis treści 5. Równowaga budżetowa jako wartość konstytucyjna a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 62 6. Podział publicznych zasobów finansowych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. / 73 6.1. Podział zasobów publicznych w polskich konstytucjach okresu międzywojennego / 73 6.2. Podział zasobów publicznych w okresie obowiązywania małej konstytucji / 75 6.3. Podział zasobów publicznych w świetle EKSL / 82 7. Podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego po wejściu w życie Konstytucji RP / 85 7.1. Podział zasobów publicznych w aspekcie fiskalnym / 85 7.2. Podział zasobów w aspekcie ustrojowym / 91 7.3. Przedmiotowy i podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 92 8. Regulacja prawna równowagi budżetowej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 96 8.1. Równowaga budżetowa w przepisach małej konstytucji / 96 8.2. Równowaga budżetowa w przepisach Konstytucji RP / 97 8.3. Równowaga budżetowa w przepisach ustawy o finansach publicznych / 102 9. Podział zasobów publicznych między władze centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich / 110 10.Uwagi końcowe / 118 Rozdział II Dochody własne a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 125 1. 2. Uwagi wstępne / 125 Dochody własne a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w aspekcie ustrojowym i fiskalnym / 127 6

Spis treści 2.1. Ustrojowy aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem dochodów własnych / 127 2.2. Fiskalny aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem dochodów własnych / 140 2.3. Cechy systemu dochodów własnych a podział zasobów / 150 3. Dochody własne z podatków i opłat a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 153 3.1. Równomierność rozłożenia wpływów z danin a podział zasobów / 153 3.2. Utrzymanie realnego ciężaru podatkowego a podział zasobów / 158 3.3. Terminy płatności podatków i opłat a podział zasobów publicznych / 162 3.4. Wybór formy opodatkowania a podział zasobów publicznych / 164 3.5. Opłaty jako dochody własne jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 165 4. Podział dochodów z podatków i opłat między jednostki samorządu terytorialnego tego samego szczebla / 176 4.1. Kryteria podziału wpływów z danin publicznych między jednostki samorządu terytorialnego tego samego szczebla / 176 4.2. Podział wpływów z podatków i lokalnych opłat / 182 4.3. Podział wpływów z opłat / 191 5. Szczególny zakres działania niektórych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań / 196 5.1. Modyfikacje zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 196 5.2. Tak zwany program pilotażowy z 1994 r. i miejskie strefy usług publicznych z 1995 r. a podział zasobów / 197 5.3. Modyfikacje zakresu działania gmin w związku z reformowaniem górnictwa a podział zasobów / 202 5.4. Modyfikacja zakresu działania gmin uzdrowiskowych oraz posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej a podział zasobów / 210 5.5. Szczególny zakres działania Warszawy a podział zasobów / 212 7

Spis treści 6. 7. Udziały jako dochody własne jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań / 213 6.1. Konstrukcja udziałów a podział zasobów / 213 6.2. Kryteria podziału udziałów we wpływach z podatków państwowych a podział zasobów / 215 6.3. Terminy przekazywania wpływów z udziałów a podział zasobów / 233 6.4. Udział we wpływach z opłaty eksploatacyjnej a podział zasobów / 236 Uwagi końcowe / 238 Rozdział III Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 245 8 1. 2. 3. 4. 5. 6. Uwagi wstępne / 245 Konstrukcja subwencji ogólnej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 247 2.1. Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustrojowym / 247 2.2. Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 248 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania a podział zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 268 Subwencja ogólna w świetle ustawy o finansowaniu gmin z 1993 r. a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 278 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 1998 r. a podział zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 293 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 312

Spis treści 6.1. Struktura subwencji ogólnej / 312 6.2. Konstrukcja części wyrównawczych subwencji ogólnej a podział zasobów / 312 6.3. Części równoważące i część regionalna subwencji ogólnej oraz wpłaty jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 323 6.4. Część rekompensująca subwencji ogólnej i rekompensaty utraconych dochodów a podział zasobów / 335 6.5. Rezerwa subwencji a podział zasobów / 338 6.6. Przekazywanie subwencji jednostkom samorządu terytorialnego oraz dokonywanie wpłat przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa a podział zasobów / 340 7. Część oświatowa subwencji ogólnej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 342 7.1. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach gmin a podział zasobów / 342 7.2. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o finansowaniu gmin a podział zasobów / 344 7.3. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2003 a podział zasobów / 347 7.4. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 348 8. Uwagi końcowe / 354 Rozdział IV Dotacje celowe a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 361 1. 2. Uwagi wstępne / 361 Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 367 9

Spis treści 10 3. 4. 5. 2.1. 2.2. Charakter zadań zleconych ustawami jednostkom samorządu terytorialnego a dotacje celowe z budżetu państwa / 367 Kształtowanie wysokości dotacji celowych a podział zasobów / 375 Terminy przekazywania dotacji a podział zasobów / 387 Regulacja prawna dotacji w odrębnych ustawach a podział 2.3. 2.4. zasobów / 390 2.5. Dotacje celowe a nadzór nad wykonywaniem przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych ustawami / 393 Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 395 3.1. 3.2. 3.3. Przekazywanie zadań z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumień a podział zasobów / 395 Charakter prawny porozumień a kształtowanie dotacji / 398 Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w przepisach ustaw ustrojowych / 403 Dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 409 4.1. Dotacje na zadania własne a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego / 409 4.2. Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 414 4.3. Dotacje o charakterze fakultatywnym a podział zasobów / 421 4.4. Dotacje o charakterze obligatoryjnym a podział zasobów / 430 Dotacje celowe z budżetu państwa dla powiatów na realizację zadań straży i inspekcji oraz na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 437

Spis treści 5.1. Charakter zadań realizowanych przez powiatowe straże i inspekcje a podział zasobów / 437 5.2. Regulacja prawna dotacji na realizację zadań powiatowych straży i inspekcji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o samorządzie powiatowym / 441 5.3. Konstrukcja dotacji na realizację zadań powiatowych straży i inspekcji / 444 5.4. Dotacje dla powiatów na zadania związane z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością / 452 6. Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych / 456 6.1. Odrębność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 456 6.2. Porozumienia zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego a podział zasobów / 459 6.3. Wspólne wykonywanie zadań a podział zasobów / 469 6.4. Udzielanie pomocy a podział zasobów / 473 7. Dotacje z państwowych funduszy celowych oraz innych państwowych i samorządowych osób prawnych a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 478 7.1. Miejsce funduszy i osób prawnych w sektorze finansów publicznych oraz charakter zadań finansowanych z zasobów tych jednostek a podział zasobów / 478 7.2. Dotacje z państwowych funduszy celowych a podział zasobów / 485 7.3. Dotacje ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej a podział zasobów / 499 7.4. Instrumenty podziału zasobów administrowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego / 503 8. Uwagi końcowe / 506 Zakończenie / 517 Bibliografia / 529 11

Spis treści Wykaz aktów prawnych / 547 Wykaz powołanych orzeczeń / 565 Inne źródła / 569

Wykaz skrótów Akty prawne EKSL, Karta k.c. Konstytucja RP mała konstytucja o.p. p.g.g. p.o.ś. Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą w Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) 13

Wykaz skrótów p.w. u.f.p. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości orga- nów podatkowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1371 z późn. zm.) r.w.o.p. u.d.g. ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjono- wania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 z późn. zm.) u.d.g.w.k. u.d.j.s.t. u.d.j.s.t. w latach 1999 2003 r. u.d.j.s.t. z 1998 r. u.d.p. u.f.g. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991 1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164 z późn. zm.) 14

Wykaz skrótów u.f.p. u.f.p. z 1998 r. u.f.p. z 2005 r. u.g.n. u.l.u. u.o.p. u.p.c.c. u.p.d.o.f. u.p.d.o.p. u.p.l. u.p.o.l. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) 15

Wykaz skrótów u.p.r. u.p.s. u.p.s.d. u.p.z. u.p.z.p. u.r.g.w.k. u.r.z. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.u.c.p. ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego latach 2003 2006 (Dz. U. Nr 210, poz. 2037 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) 16

Wykaz skrótów u.z.p.d. ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miej- skich strefach usług publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.) u.z.z.d.m. ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 z późn. zm.) Czasopisma, publikatory i inne Dz. U. Dz. Urz. WE/UE M.P. NSA ONSA OSP OTK SA SN TK WSA Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Wspólnoty Europejskiej/Unii Europejskiej Monitor Polski Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 17

Wstęp 1. Podział odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między organy administracji rządowej a gminy, powiaty i województwa samorządowe wymaga dokonania podziału dochodów publicznych. Stanowią one bowiem, wraz z zasobami mienia, materialną podstawę wykonywania zadań publicznych. Bez właściwie dokonanego podziału zasobów publicznych zarówno administracja rządowa, jak i jednostki samorządu terytorialnego mogą okazać się niezdolne do wykonania nałożonych na nie zadań 1. Ze względu na podstawowe znaczenie problemu dostosowania podziału zasobów publicznych między podmioty administracji publicznej do podziału między nie odpowiedzialności za realizację zadań stał się on obiektem badań teoretycznych oraz przedmiotem regulacji prawnej, w tym w aktach prawnych o najwyższej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 i 4 expressis verbis wymaga, aby zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmianom w zakresie zadań i kompetencji samorządu muszą natomiast towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych. Realizacja tej zasady w praktyce legislacyjnej, między innymi ze względu na ograniczoność zasobów publicznych oraz istnienie niezaspokojonych potrzeb społeczności samorządowych i narodowej, napotyka na określone trudności. Nie bez znaczenia jest także wysoki stopień ogólności sformułowania zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w ustawie zasadniczej państwa. Powoduje to niejednoznaczność jej rozumienia zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w judykaturze. Akcentując zdolność jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania powierzonych im zadań, wymaga się, aby 1 Por. A. Niezgoda, Podział środków publicznych między państwo a jednostki samorządu terytorialnego (w:) A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2009, s. 15. 19

Wstęp zasoby przekazywane gminom, powiatom i województwom samorządowym umożliwiły sfinansowanie powierzonych im zadań. Aby natomiast uwzględnić potrzeby związane z realizacją zadań zarówno samorządowych, jak i przypisanych administracji rządowej, podział dostępnych zasobów powinien być proporcjonalny do podziału odpowiedzialności za realizację zadań. Przedstawione względy uzasadniają zatem potrzebę badań problematyki całości publicznej gospodarki finansowej, w tym regulacji prawnej podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. 2. Badanie regulacji prawnej obejmującej podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań może być prowadzone z różnych punktów widzenia, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W ujęciu podmiotowym analiza unormowania podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań obejmować może zadania i odpowiadające im zasoby przypisane wszystkim jednostkom sektora finansów publicznych lub tylko niektórym z nich. Opracowanie niniejsze, ze względu na sposób ujęcia zasady podziału zasobów publicznych w Konstytucji RP, koncentruje się na badaniu regulacji tej zasady z punktu widzenia samorządu terytorialnego. Nawet jednak w takim ujęciu tematu nie należy całkowicie tracić z pola widzenia potrzeb administracji rządowej związanych z koniecznością finansowania przypisanych jej zadań publicznych. Natomiast podział zasobów publicznych w ujęciu przedmiotowym realizowany jest w różny sposób. Polega na przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów publicznoprawnych, w tym podatków i opłat, jako dochodów własnych, transferowaniu z budżetu państwa środków uzupełniających zasoby zgromadzone przez jednostki samorządu, przekazywaniu im składników mienia koniecznego do realizacji zadań, a także umożliwiającego uzyskiwanie dochodów. Środki na finansowanie zadań publicznych gromadzone są przez gminy, powiaty i województwa samorządowe również dzięki posiadaniu uprawnienia do ich pozyskiwania na rynkach finansowych oraz dostępowi do środków z Unii Europejskiej i innych zagranicznych źródeł. Niniejsze opracowanie koncentruje się zaś na badaniu realizacji zasady podziału zasobów publicznych z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Poza zakresem rozważań pozostaje realizacja tej zasady za pomocą podziału mienia. Praca nie podejmuje także analizy problematyki finansowania zadań publicznych poprzez stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego 20

Wstęp dostępu do środków finansowych z Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych ani też poprzez zaciąganie zobowiązań na rynkach finansowych. Są to odrębne i dość obszerne zagadnienia wymagające osobnych badań. Opracowanie koncentruje się na regulacjach prawa materialnego. Poza jego zakresem pozostaje więc kwestia gwarancji formalnych realizacji podziału zasobów publicznych. Zagadnienie podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne, jest elementem szerszej problematyki publicznej gospodarki finansowej, wiążącej się z gromadzeniem środków publicznych i ich przeznaczaniem na realizację zadań publicznych. Zagadnieniem bezpośrednio powiązanym z problemem podziału zasobów publicznych jest kwestia podziału zadań między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje ono ogólną regulację w ustawie zasadniczej państwa, zaś szczegółowe unormowania w przepisach ustaw kompetencyjnych oraz ustaw materialnego prawa administracyjnego. Zagadnienie to pozostawiono poza zakresem rozważań, przyjmując oparty na regulacjach konstytucyjnych i ustawowych podział zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz zadania realizowane na podstawie porozumień. Z problematyką będącą przedmiotem niniejszego opracowania wiąże się również kwestia usytuowania samorządu terytorialnego w systemie ustrojowym państwa, a zwłaszcza relacja między samorządem a administracją rządową oraz między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Problematyka podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego jest przedmiotem zainteresowania zarówno nauk prawnych, w tym nauki prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego oraz prawa finansowego, jak i nauk ekonomicznych. Z punktu widzenia regulacji prawnej realizacja zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wymaga zapewnienia, aby konstrukcja poszczególnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego uwzględniała zarówno ustrojowe, jak i fiskalne czynniki określające charakter i zakres zadań przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego. W ujęciu ekonomicznym o odpowiedniości zasobów w stosunku do zadań można natomiast mówić, jeżeli środki przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego umożliwiają sfinansowanie wszystkich nałożonych na nie zadań. Zaznaczyć trzeba 21

Wstęp jednak, że zarówno szacowanie wydajności źródeł dochodów, jak i potrzeb wydatkowych samorządu związanych z realizacją przypisanych mu zadań jest w praktyce zagadnieniem trudnym. Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu są zagadnienia prawne wiążące się z realizacją podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań. Poza jego zakresem pozostają natomiast zagadnienia ekonomiczne, w tym także dotyczące rzeczywistego poziomu wydatków wiążących się z realizacją poszczególnych zadań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz wydajności poszczególnych źródeł ich dochodów. Przytaczane w dane dotyczące ponoszonych przez gminy, powiaty i województwa samorządowe wydatków oraz wpływów uzyskiwanych ze źródeł dochodów mają jedynie ilustrować ekonomiczne znaczenie analizowanych w niej zagadnień prawnych. Badając regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w ramach wskazanej problematyki, zwrócono uwagę w szczególności na zagadnienie dopuszczalności uchwalania budżetów z deficytem. 3. Celem opracowania jest zbadanie, w jaki sposób konstytucyjna zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań może być rozumiana na gruncie ustaw oraz jakie czynniki warunkują sposób jej rozumienia i uzasadniają ograniczanie. Ponadto za cel badawczy przyjęto realizację tej zasady w ustawodawstwie zwykłym z uwzględnieniem poszczególnych kategorii dochodów samorządu terytorialnego, tj. dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. 4. Realizację odpowiedniości podziału zasobów w stosunku do zadań należy analizować w dwóch aspektach: ustrojowym i fiskalnym. Aspekt ustrojowy uwarunkowany jest przez miejsce samorządu terytorialnego w systemie administracji państwowej. Wyznacza je samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do siebie oraz do administracji rządowej. Aspekt fiskalny jest z kolei uwarunkowany przez przyjęte rozwiązania normatywne w zakresie gospodarki finansowej, a przede wszystkim zasadę budżetową jedności materialnej oraz regulacje dotyczące dopuszczalności deficytu w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Ze względu na trudności ustalenia zapotrzebowania wydatkowego i wydajności źródeł dochodów gmin, powiatów i województw samorządowych ustawodawca dysponuje dużym zakresem swobody w kształtowaniu zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio do zadań. 22

Wstęp Odpowiedniość zasobów w stosunku do zadań w aspekcie fiskalnym może być rozumiana jako reguła proporcjonalności albo adekwatności. Treścią reguły proporcjonalności jest podział zasobów między podmioty wykonujące administrację państwową w takiej samej proporcji, w jakiej podzielone zostały między nie zadania publiczne. Reguła adekwatności wymaga natomiast, aby jednostkom samorządu terytorialnego zapewnić środki wystarczające do sfinansowania zadań publicznych im przypisanych. Mimo że reguły te mają odmienną treść, nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, lecz komplementarne. Mają bowiem odrębne zakresy zastosowania. Dochody własne i subwencja ogólna, służące realizacji zadań własnych, powinny być kształtowane według reguły proporcjonalności. Za pomocą tych źródeł dochodów realizowany jest podstawowy podział zasobów publicznych związany z zasadniczym, ustrojowym podziałem odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między administrację rządową, poszczególne szczeble samorządu i jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. Jeśli natomiast w formie ustawy lub porozumienia wykonywanie zadań przypisanych określonemu podmiotowi administracji publicznej przekazuje się innemu podmiotowi, konieczne jest dokonanie uzupełniającego podziału zasobów z wykorzystaniem dotacji celowych kształtowanych zgodnie z regułą adekwatności. Zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań, analizowana z punktu widzenia samorządu terytorialnego, dotyczy nie tylko relacji między administracją rządową i samorządem terytorialnym, ujmowanym całościowo jako drugi obok administracji rządowej segment administracji publicznej lub z uwzględnieniem poszczególnych szczebli samorządu. Należy ją odnosić także do relacji między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego danego szczebla. 5. Przedmiot opracowania i wyznaczone cele przesądziły o wyborze układu pracy i metod badawczych. Książka składa się z czterech rozdziałów i zakończenia. Punktem wyjścia szczegółowej analizy realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych jest podjęta w rozdziale pierwszym próba sformułowania możliwych sposobów rozumienia zasady odpowiedniości jako reguł proporcjonalnego oraz adekwatnego podziału zasobów. Wymagało to odniesienia się do niektórych zasad konstytucyjnych oraz zasad publicznej gospodarki finansowej jako czynników kształtujących realizację zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustro- 23

Wstęp jowym i fiskalnym. W rozdziale tym poddano analizie regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w polskich przepisach konstytucyjnych przyjmowanych od 1990 r., w których do systemu prawnoustrojowego Rzeczypospolitej przywrócono samorządu terytorialny. Przedstawiono w nim także regulację prawną zasad podziału zasobów publicznych między władze centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich, zarówno będących członkami Unii Europejskiej, jak i spoza ich grona. W dwóch kolejnych rozdziałach podjęto badanie realizacji w przepisach ustaw podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych i subwencji ogólnej. Każdy z nich otwierają uwagi dotyczące uwarunkowań determinujących realizację podziału zasobów odpowiednio do zadań za pomocą określonej kategorii dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Analizując realizację podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań za pomocą subwencji ogólnej, uwzględniono także instytucję wpłat jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa, za pomocą których dokonywany jest podział zasobów w ramach poszczególnych szczebli samorządu. Rozdział ostatni, najobszerniejszy, poświęcono natomiast analizie przepisów ustaw pod kątem realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dotacji celowych. Wewnętrzna struktura tego rozdziału nawiązuje do klasyfikacji dotacji według kryterium rodzaju finansowanych za ich pomocą zadań jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniono w nim nie tylko dotacje celowe z budżetu państwa, lecz biorąc pod uwagę charakter tego źródła dochodów samorządowych z punktu widzenia realizacji podziału zasobów publicznych, także dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ocenę realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wraz z wioskami de lege ferenda zawiera zakończenie. Za podstawową metodę badawczą przyjęto analizę dogmatyczną, której przedmiotem są regulacje normatywne. Analiza historyczna oraz porównawcza, wsparte literaturą przedmiotu, mają jedynie pomocniczy charakter. Wykorzystanie analizy historycznej ograniczono w zasadzie do okresu po przywróceniu samorządu w Polsce w 1990 r., a w płaszczyźnie przedmiotowej do badania aktów prawnych rangi konstytucyjnej oraz podstawowych ustaw normujących dochody jednostek samorządu terytorialnego oraz publiczną gospodarkę finansową. Metodę 24

Wstęp analizy porównawczej zastosowano natomiast w celu zbadania rozwiązań ustrojowych w zakresie podziału zasobów publicznych między różnymi szczeblami administracji publicznej przyjmowanych w konstytucjach państw europejskich. 6. Założenia badawcze oraz przyjęte metody miały wpływ na dobór bazy źródłowej i literatury. Zawarte w opracowaniu uwagi dotyczą głównie analizy dogmatycznej odpowiednich regulacji normatywnych. Wobec tego podstawowym materiałem badawczym były źródła prawa, a wśród nich Konstytucja RP. Oprócz niej uwzględniono akty konstytucyjne obowiązujące wcześniej, w okresie od 1990 r., kiedy nastąpiło przywrócenie samorządu terytorialnego w Polsce, a także EKSL. Dla celów analizy porównawczej wykorzystano konstytucje państw europejskich. Źródłami prawa wykorzystanymi w pracy są także ustawy oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia organów administracji rządowej. Problematyka gospodarki finansowej i ustroju samorządu terytorialnego była już w polskiej literaturze prawniczej przedmiotem studiów zarówno o charakterze ogólnym, jak i szczegółowym. Ich efektem są liczne monografie, komentarze, artykuły naukowe, opracowania podręcznikowe oraz poradniki, uwzględniające nie tylko rozwiązania polskie, ale również niektórych państw europejskich. Niektóre z nich mają charakter interdyscyplinarny, łącząc rozważania o charakterze ekonomicznym i prawnym. Bogate jest także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno literatura, jak i orzecznictwo koncentrują się głównie na zagadnieniu kształtowania dochodów i wydatków samorządowych, prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu, pozyskiwania innych źródeł finansowania zadań oraz kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Podejmują także problematykę podatków i opłat stanowiących dochody samorządowe. W dużo mniejszym stopniu, co nie dotyczy jednak orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, odnoszą się do kwestii odpowiedniości zasobów publicznych przekazanych jednostkom samorządu w stosunku do nałożonych na nie zadań. W opracowaniu starano się uwzględnić dostępną literaturę i orzecznictwo w zakresie, w jakim odnosiły się do tematu. Jednocześnie stanowi ono wypełnienie luki w literaturze poświęconej podziałowi zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Źródłem informacji wykorzystanym w pracy są także materiały publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Finansów, a przede wszystkim 25

Wstęp informacje z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Praca obejmuje stan prawny na dzień 15 września 2012 r. 26

Rozdział I Proporcjonalność i adekwatność jako konstytucyjne reguły podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego 1. Uwagi wstępne 1. Powołanie do życia jednostek samorządu terytorialnego, jako odrębnych od administracji rządowej i wyposażonych w osobowość prawną podmiotów administracji publicznej, wymaga zapewnienia im odpowiednich środków finansowych umożliwiających realizację nałożonych na nie zadań. Środki te samorząd otrzymuje w wyniku podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu. Efektem przeprowadzonego podziału jest system dochodów samorządowych. Powinien on z jednej strony zapewnić finansowanie przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego zadań publicznych, z drugiej zaś umożliwiać realizację tych zadań w sposób samodzielny, czyli zgodny z charakterem samorządu terytorialnego. 2. Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd terytorialny odpowiednio do zadań może być przeprowadzony według reguły proporcjonalności lub adekwatności. Wybór konkretnego rozwiązania i nadanie mu charakteru normatywnego nie może być jednak dowolny. Przeciwnie jest on uwarunkowany wieloma czynnikami o charakterze zarówno finansowym, jak i ustrojowym. Przyjęte rozwiązanie musi bowiem uwzględniać z jednej strony prawidłowe funkcjonowanie finansów publicznych jako całości obejmującej podsektor samorządowy i rządowy. Z drugiej zaś strony powinno ono brać pod uwagę charakter jednostek samorządu terytorialnego jako 27

Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... samodzielnych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Nie bez znaczenia dla wyboru jednego z rozwiązań są wartości aksjologiczne, na których oparty jest cały system prawa. Termin adekwatność, oznaczający odpowiedniość, zgodność oraz ścisłe dopasowanie 2, jest często używany w piśmiennictwie na oznaczenie określonej zasady podziału zasobów publicznych. Według reguły adekwatności, z punktu widzenia fiskalnego, zasoby przekazane jednostkom samorządu terytorialnego są odpowiednie do przypadających im zadań, jeżeli pozwalają na pełne sfinansowanie wydatków związanych z ich realizacją. Natomiast zgodnie z regułą proporcjonalności 3 w aspekcie fiskalnym podział zasobów pieniężnych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego powinien być dokonany w takich samych proporcjach, w jakich podzielono odpowiedzialność związaną z realizacją przypisanych im zadań. W aspekcie ustrojowym podział zasobów odpowiednio do zadań oznacza postulat dotyczący formy prawnej, w jakiej określane są źródła dochodów samorządowych, oraz charakteru tych źródeł odpowiadającego charakterowi realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego zadań. Wybór określonego sposobu podziału zasobów, opartego na regule adekwatności lub proporcjonalności, uwarunkowany jest przyjętą koncepcją samodzielności samorządu. Wiąże się on również z ustrojową zasadą subsydiarności określającą, jak wiadomo, zasady podziału zadań między samorząd a administrację rządową. Na przyjęcie jednej ze wskazanych reguł podziału wpływ mają takie wartości aksjologiczne systemu prawa, jak sprawiedliwość i solidarność. Znaczenie dla wyboru określonej reguły podziału zasobów publicznych ma także przyjęta koncepcja równowagi budżetowej. 3. Ukształtowanie określonego systemu dochodów samorządu terytorialnego, opartego na wybranej regule podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, ze względu na samodzielny charakter samorządu, należy do kompetencji 2 Łac.: adaequatus. Zob. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989, s. 15. 3 Oznaczająca określony stosunek części do całości lub, co wydaje się ważniejsze z punktu widzenia treści zasady proporcjonalności jako reguły podziału zasobów publicznych, części do siebie nawzajem. Zob. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, Warszawa 1969, s. 663. 28

2. Zasada proporcjonalności jako zasada... ustawodawcy. Unormowanie zasad tego podziału powinno zatem znaleźć miejsce w konstytucji. Pewne znaczenie dla unormowania problematyki równowagi finansów publicznych, a z tego względu także zasady podziału zasobów, ma prawo unijne nakładające na kraje członkowskie ograniczenia wielkości deficytu finansów publicznych oraz długu publicznego. Z uwagi na to część druga rozdziału zawiera analizę odnośnych aktów prawnych, a przede wszystkim Konstytucji RP, EKSL oraz samorządowych ustaw ustrojowych jako aktów kształtujących kierunek rozwiązań normatywnych w zakresie podziału zasobów publicznych. Przedstawiono w niej także koncepcje podziału zasobów publicznych między władze centralne i władze lokalne przyjmowane w konstytucjach europejskich. 2. Zasada proporcjonalności jako zasada prawa a zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd 1. Termin zasada proporcjonalności używany jest na oznaczenie zasad prawa o różnej treści i występujących w różnych dziedzinach regulacji prawnej. Pierwsze próby sformułowania tej zasady miały miejsce pod koniec XVIII w. w prawie karnym jako dyrektywy wymiaru kar. Postulowano wówczas, aby kara była proporcjonalna do czynu zabronionego. W takim rozumieniu omawiana zasada została zapisana w art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej 4. Pod koniec XIX w. zasada proporcjonalności ukształtowała się w pruskim orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako instrument sądowej kontroli legalności administracji publicznej działającej w granicach uznania administracyjnego 5. Omawiana zasada, jako reguła nakazująca organowi stosującemu prawo wyważenie sprzecznych ze sobą interesów: publicznego i prywatnego, pozwoliła na badanie przez sądownictwo administracyjne sfery dyskrecjonalnej władzy administracji nie tylko z punktu widzenia nieprzekroczenia granic uznania, ale również jego nadużycia. 4 Por. np. M. Królikowski, Sprawiedliwość karna w społeczeństwach liberalnych. Zasada proporcjonalności, Warszawa 2005, s. 110 i n. 5 Zob. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 1 (28), s. 12 13. 29