Zeszyty Naukowe nr 809 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2009 Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 1. Wstęp W Europie zauważalne od lat 50. procesy integracyjne miały przede wszystkim charakter gospodarczy. Fiaskiem zakończyły się projekty integracji politycznej 1. Nie oznacza to jednak, że Europejczycy zrezygnowali z kontynuowania wysiłków na jej rzecz. Integracja europejska w obecnym kształcie to nie tylko współpraca gospodarcza w ramach Wspólnoty Europejskiej i Euratomu 2, lecz również integracja polityczna w ramach Unii Europejskiej (UE) 3. Czym zatem jest obecna UE i co stanowi o jej differentia specifica? UE ewoluuje w kierunku rozwiązań charakterystycznych dla organizacji państwowej, pomimo że nią nie jest. Nie ma też oficjalnych deklaracji co do tego, aby miała bezwarunkowo stać się nią w przyszłości. Niemniej jednak rozwiązania prawno-polityczne, które legły u podstaw jej działań są bliskie tym, jakie znajdujemy w państwie federacyjnym, organizmie państwowym, którego podstawę dla wszelkich działań wyznacza akt o najwyższej mocy prawnej, jakim jest konstytucja. 1 Chodzi tu głównie o wysiłki podejmowane w latach 1952 1954 mające na w celu utworzenie Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej. 2 Traktat ustanawiający EWWiS wygasł 23 lipca 2002 r. zgodnie z klauzulą stanowiącą, że jest on przewidziany na 50 lat, a w jego miejsce powołany został Fundusz Badań Węgla i Stali. 3 Nie należy zapominać, że operujemy skrótem myślowym, jako że w ramach UE Unii sensu stricto, trudno mówić o zachodzącym procesie integracji, gdyż mamy tutaj do czynienia tylko ze współpracą państw członkowskich na płaszczyźnie europejskiej. UE pozostaje klasyczną organizacją międzyrządową, a podejmowane działania nie podlegają tzw. metodzie wspólnotowej.
176 Mając na uwadze zmieniający się charakter procesów integracyjnych, prowadzących do wyłaniania się struktury quasi-państwowej, należy postawić pytanie czy traktaty ustanawiające architekturę europejską można uważać za akt konstytucyjny, a jeśli tak, to jak wygląda w rzeczywistości porządek konstytucyjny Unii Europejskiej. Interpretacji można dokonać, biorąc za podstawę zmiany, jakie ustalone zostały w traktacie konstytucyjnym oraz w traktacie lizbońskim. 2. Konstytucja jako akt wyznaczający podstawy funkcjonowania organizmu państwowego Życie polityczne i społeczne w każdym państwie wyznaczane jest zazwyczaj poprzez ramy konstytucyjne, które określają zasady funkcjonowania państwa, regulują tryb działania poszczególnych władz i określają ich wzajemny stosunek, a także prawa i obowiązki obywateli. Konstytucja jest zatem najwyższym aktem państwowym, a zawarte w niej postanowienia powinny być bezwarunkowo przestrzegane zarówno przez obywateli, jak i przez władze państwowe. Konstytucję można rozpatrywać zasadniczo z dwóch punktów widzenia: normatywnego oraz instytucjonalnego. Zgodnie z podejściem normatywnym, konstytucja jest naczelną normą, rządzącą zorganizowaną strukturą wspólnoty politycznej, jaką jest państwo. Konstytucja jest zatem normą norm, z której czerpie i na której opiera się porządek polityczno-prawny państwa. Z kolei podejście instytucjonalne zakłada, że konstytucja jest aktem tworzącym i definiującym organy wykonujące władzę przynależną państwu, określając tym samym ustrojowy kształt państwa. Na tej podstawie można przyjąć, że konstytucja to zestaw założeń i reguł, które legły u podstaw systemu normatywnego i organizacyjnego państwa 4. Konstytucja wyznacza podstawę całego systemu prawa, a przedmiotem jej regulacji są najważniejsze kwestie w państwie. Konstytucja określa sposób tworzenia prawa, jak również w dużym stopniu determinuje jego materialną treść oraz sposób stosowania prawa. Konstytucje zarówno w państwach o strukturze federalistycznej, jak i unitarnych określają: instytucje, ich skład i zakres uprawnień; procedury dotyczące wydawania norm prawnych wraz z legislacją i zmianą konstytucyjną; podstawowe zasady, takie jak: demokracja czy sekularyzacja; podstawowe prawa obywatelskie i polityczne oraz prawa człowieka. Jednakże ze względu na specyfikę systemu federalistycznego konstytucje zawierają dodatkowe zapisy dotyczące: kompetencji, a dokładniej rzecz ujmując poziomu, któremu przynależą dane kompetencje, zasady pierwszeństwa, zasady członkostwa i reprezentacji we wspólnych insty- 4 M. Bankowicz, Fenomen demokracji, Wydawnictwo PiT, Kraków 1999, s. 28.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 177 tucjach federacji, a także inne dodatkowe kwestie odnoszące się tak do poziomu federacji, jak i części składowych. Oprócz rozwiązań, które pozostają wspólne dla konstytucji państw, istnieje wiele rozwiązań konstytucyjnych ze względu nie tylko na specyfikę każdego państwa i jego systemu politycznego, lecz także z uwagi na przyjęte rozwiązania odnoszące się do terytorialnej organizacji państwa. Należy przy okazji zaznaczyć, że spisana konstytucja nie jest jednak elementem nieodzownym dla właściwego funkcjonowania państwa. 3. Traktat akt konstytucyjny sui generis? Próbując udzielić odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy na wstępie zdefiniować czym jest Unia Europejska, czy jest ona organizacją międzynarodową o zasięgu regionalnym, czy być może organizmem quasi-państwowym, czy też może pozostaje niedookreśloną, jedyną w swoim rodzaju, strukturą polityczną sui generis? Unię Europejską, a ściśle rzecz biorąc Wspólnoty Europejskie (WE), wyróżnia ponadnarodowy charakter. Stanowi ona zatem organizację międzynarodową, która odbiega jednakże od klasycznych, powszechnie znanych organizacji międzynarodowych, chociaż przedwczesne byłoby wysuwanie hipotezy, że Unia Europejska jest państwem szczególnego typu, można natomiast stwierdzić, że UE jest strukturą o nie do końca określonym charakterze, strukturą sui generis, która choć państwem nie jest, przyjęła i stosuje rozwiązania właściwe dla organizacji państwowej, charakterystyczne zarówno dla rozwiązania odpowiadającego federacji, w którym to kierunku szły najwyraźniej rozwiązania zawarte w traktacie konstytucyjnym (TK), jak też dla konfederacji, o czym świadczy na przykład prawo do wystąpienia z Unii (prawo do secesji) zapisane w traktacie lizbońskim. Pod względem prawno-ustrojowym traktaty pozostają normami prawa międzynarodowego. Niemniej jednak w literaturze przedmiotu, zwłaszcza w doktrynie prawnej, można się zetknąć z nieco odmiennym punktem widzenia, tym mianowicie, że traktaty są swego rodzaju ustawą zasadniczą, konstytucją sui generis 5, czego potwierdzenie znaleźć można w orzecznictwie Europejskiego Trybunału 5 Stanowisko, że traktaty powinny być traktowane jako akty konstytucyjne podzielane jest na przykład przez Tomasza T. Koncewicza, który twierdzi, że traktat spełnia te warunki, które stanowią cechy charakterystyczne dla konstytucji, do których należą: pisany charakter, specjalna procedura zmiany traktatu, różniąca się od procedury zmiany dokonywanej w wypadku zwykłego prawodawstwa, pierwszeństwo prawa wspólnotowego, połączone z kontrolą sądową przestrzegania przepisów konstytucji. Por. T.T. Koncewicz, Zasada jurysdykcji powierzonej Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Dynamiczna koncepcja wspólnotowego wymiaru sprawiedliwości, Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006, s. 493.
178 Sprawiedliwości (ETS). W kwestii tej, czy traktaty można uznać za akty konstytucyjne, wypowiedział się Europejski Trybunał Sprawiedliwości, orzekający w sprawie Les Verts v. European Parliament, stwierdzając: należy zaznaczyć, że Europejska Wspólnota Gospodarcza oparta jest na rządach prawa, w takim stopniu, że ani jej Państwa Członkowskie, ani jej instytucje nie mogą uniknąć odpowiedzi na pytanie czy środki przyjęte przez nie są zgodne z podstawową kartą konstytucyjną, Traktatem 6. W podobnym duchu wypowiedział się ETS w opinii wydanej w sprawie projektu porozumienia dotyczącego utworzenia Europejskiego Obszaru Gospodarczego, stanowiąc, że Traktat Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, chociaż zawarty w formie porozumienia międzynarodowego, stanowi konstytucyjną kartę Wspólnoty opartej na rządach prawa 7. Nasuwa zatem się pytanie, czy orzeczenia ETS stanowią wystarczającą podstawę, aby traktaty uznać za akty konstytucyjne i czy traktaty zawierają normy, które można uznać za normy o randze konstytucyjnej? Należy przy tym pamiętać, że traktaty miały pierwotnie stworzyć podstawy integracji gospodarczej i, formalnie rzecz biorąc, miały służyć organizacji międzynarodowej o zasięgu regionalnym. Jednakże sam fakt, że traktaty nie zawierają expressis verbis norm o randze konstytucyjnej, nie może jeszcze przesądzać o całkowitym braku takich norm. Dużą rolę w tym zakresie odgrywa ETS, dokonując rozszerzonej interpretacji postanowień traktatowych. ETS w drodze orzecznictwa wyinterpretował główne zasady prawa, stanowiące podstawy funkcjonowania Wspólnot, a mianowicie: zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich, zasadę bezpośredniego skutku postanowień zarówno norm prawa pierwotnego, jak i wtórnego, a także zasadę bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego. Z całą pewnością istotną kwestią jest zaznaczający się w traktatach brak określenia podstawowych praw i obowiązków, dotyczących stosunków wzajemnych pomiędzy Wspólnotą, a osobami prawnymi i fizycznymi; praw przewidzianych w konstytucjach państw narodowych. Tu także istnieje szerokie pole dla działalności orzeczniczej ETS, który proklamował prawa podstawowe we Wspólnocie Europejskiej, uznając je za ogólne zasady prawa wspólnotowego, wywodzące się z tradycji konstytucyjnych, wspólnych dla państw członkowskich oraz z umów międzynarodowych służących ochronie praw człowieka. Za najważniejszą wśród nich należy uznać Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podsta- 6 Orzeczenie ETS w sprawie Les Verts v. European Parliament, case 294/83 [1986] ECR 1339. 7 Opinia ETS z 14 grudnia 1991 r., Gutachten 1/91, Gutachten erstattet auf der Grundlage von Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag Entwurf eines Abkommens zwischen Gemeinschft einerseits und den Ländern der Europäischen Freihandelsassoziation andererseits über die Schaffung des Europäischen Wirtschaftsraums Slg. [1991] I-6102.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 179 wowych Wolności 8. Dodać należy, że przy okazji kolejnych rewizji traktatowych wprowadzone zostały do traktatów stosowne zapisy dotyczące praw człowieka 9. ETS w orzeczeniu z 1991 r. wypowiedział się także w sprawie praw podstawowych w następujący sposób: należy zaznaczyć, jak Sąd konsekwentnie podnosił, że podstawowe prawa stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których przestrzeganie gwarantowane jest [przez Trybunał] 10. 4. Podstawy prawne funkcjonowania Unii Europejskiej Zasady prawne leżące u podstaw funkcjonowania Wspólnot jak wspomniano nie zostały wyrażone expressis verbis w traktatach, lecz wyinterpretowane z postanowień traktatowych przez ETS w drodze orzecznictwa. Na konstytucyjny porządek prawny UE składają się: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich, zasada bezpośredniego stosowania oraz zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego. ETS prawie w tym samym czasie ustanowił zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego oraz zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego stanowi, że norma prawa wspólnotowego ma pierwszeństwo przed normą prawa państwa członkowskiego, nawet gdy norma prawa krajowego została wydana później, a także nawet wówczas kiedy norma prawa krajowego posiada rangę konstytucyjną 11. Zasada ta jest bardzo istotna, ponieważ pozwala na uniknięcie kolizji, gdy ten sam obszar polityki podlega zarówno regulacji wspólnotowej, jak i regulacji państwa członkowskiego. W takiej sytuacji pierwszeństwo ma norma prawa wspólnotowego i to ona powinna znaleźć zastosowanie, co więcej, nawet wówczas jeżeli norma prawa krajowego posiada rangę kon- 8 Zob. przykładowo orzeczenie ETS w sprawie Hauer v. Land Rheinland Pfalz, case 44/79 [1979] ECR 3727. 9 Art. F(2) TUE (wersja z Maastricht); Unia respektuje podstawowe prawa zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku i prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako ogólne prawa Wspólnoty, czy też późniejszy zapis art. 6(1) TUE (wersja z Nicei) Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich. 10 Orzeczenie ETS w sprawie ERT, case C-260/89 [1991] ECR I-2925. 11 Orzeczenia ETS w sprawie Internationale Handelsgesellschaft mbh v. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, case 11/70 [1970] ECR 1125, 1134 par. 3. Zob. także orzeczenie ETS w sprawie Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.p.A., case 106/77 [1978] ECR 629.
180 stytucyjną 12. Zważywszy na to, że traktat rzymski nie ustanowił expressis verbis doktryny pierwszeństwa prawa wspólnotowego, jej wprowadzenie, a następnie stosowanie, uzależnione było od interpretacji postanowień traktatowych przez ETS. W orzeczeniu w sprawie Costa v. ENEL, ETS stwierdził: Włączenie postanowień prawa wspólnotowego w systemy prawne poszczególnych państw członkowskich oraz generalnie litera i duch traktatu powodują, że państwa te nie mogą jednostronnie podejmować środków skierowanych przeciwko przyjętemu przez nie na zasadzie wzajemności porządkowi prawnemu. Ze względu na specyficzny charakter prawa stanowionego przez traktat, wypływającego z niezależnego źródła, żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby nie pozbawiać go jego charakteru prawa wspólnotowego i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty 13. Należy zwrócić uwagę, że zasada pierwszeństwa w prawie wspólnotowym dotyczy pierwszeństwa stosowania, natomiast nie odnosi się do pierwszeństwa obowiązywania prawa wspólnotowego. W porządkach prawnych państw członkowskich mogą zatem obowiązywać zarówno normy prawa krajowego, jak i normy prawa wspólnotowego regulujące ten sam obszar polityki, jednakże znajdujące zastosowanie dla różnych stanów faktycznych. Z kolei w orzeczeniu Simmenthal ETS ustanowił obowiązek dla wszystkich sądów państw członkowskich, właściwych w poszczególnych sprawach do odmowy stosowania normy prawa krajowego, w sytuacji gdy norma prawa krajowego jest niezgodna z normą prawa wspólnotowego. ETS stwierdził, co następuje: Zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego postanowienia traktatów i bezpośrednio stosowane akty prawne organów Wspólnot wywierają w wewnętrznym porządku prawnym nie tylko skutek taki, że przez swe wejście w życie uniemożliwiają stosowanie każdego przepisu prawa wewnętrznego z nimi sprzecznego, lecz także skoro te postanowienia i akty prawne stanowią hierarchicznie wyższą część składową porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego państwa członkowskiego powodują, że wejście w życie 12 Kwestia ta wzbudziła liczne kontrowersje na gruncie doktryny prawa konstytucyjnego państw członkowskich, z uwagi na fakt, że niektóre krajowe sądy konstytucyjne stanęły na stanowisku, że prawu wspólnotowemu nie może być nadany status pierwszeństwa, zwłaszcza gdy norma prawa wspólnotowego będzie stać w konflikcie z normą prawa konstytucyjnego. W dwóch orzeczeniach Solange I oraz Solange II, niemiecki sąd konstytucyjny (Verfassungs-gerichtshof) wypowiedział się jednoznacznie, że w sytuacji gdy prawo wspólnotowe będzie naruszało prawa podstawowe chronione przez niemiecką ustawę zasadniczą (Grundgesetz), wówczas norma prawa krajowego będzie miała pierwszeństwo przed normą prawa wspólnotowego. Zob. Orzeczenie w sprawie Solange I 37 BverfGE 271 (1974), oraz orzeczenie w sprawie Solange II 73 BVerfGE 339 (1986). Podobne stanowisko zajął włoski sąd konstytucyjny (Corte Constitutionale) w orzeczeniu Frontini. Zob. orzeczenie w sprawie Frontini v. Ministero delle Finance, Case 183 Corte Constitutionale (Italy), 1973 (1974) C.M.L.R. 372. 13 Orzeczenie ETS w sprawie Costa v. ENEL, case 6/64 (1964) ECR 585.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 181 nowej normy prawa wewnętrznego jest niemożliwe w takim zakresie, w jakim byłaby ona sprzeczna z normami wspólnotowymi 14. Z orzeczenia Simmenthal wynikają dwa istotne wnioski, po pierwsze ETS jednoznacznie opowiedział się za koncepcją pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, a to oznacza, że stwierdzenie niezgodności normy prawa krajowego z prawem wspólnotowym nie powoduje automatycznie utraty mocy obowiązującej tej normy. Po drugie, obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym spoczywa na każdym sądzie rozpoznającym daną sprawę 15. W odniesieniu do zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, należy uczynić rozróżnienie pomiędzy bezpośrednim obowiązywaniem, bezpośrednim stosowaniem oraz bezpośrednim skutkiem prawa wspólnotowego. Bezpośrednie obowiązywanie prawa oznacza, że normy prawa wspólnotowego wraz z ich wejściem w życie stają się automatycznie częścią porządku prawnego państw członkowskich, obowiązują zatem obok norm prawa krajowego bez potrzeby ich transpozycji do krajowego porządku prawnego. Bezpośrednie stosowanie stanowi zatem konsekwencję bezpośredniego obowiązywania norm prawa wspólnotowego, a to oznacza, że organy państw członkowskich są zobowiązane opierać swoje działania na normach prawa wspólnotowego, oprócz norm prawa krajowego. Inaczej rzecz ujmując, normy prawa wspólnotowego stanowią podstawę prawną działań organów państw członkowskich. Z kolei bezpośredni skutek prawa wspólnotowego polega na tym, że normy prawa wspólnotowego mogą być samodzielnym źródłem praw lub obowiązków tak dla osób fizycznych, jak i prawnych 16. W sprawie bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego ETS wypowiedział się w sprawie Variola w następujący sposób: Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia wspólnotowego oznacza, że jego wejście w życie i stosowanie na korzyść lub przeciwko podmiotom prawnym następuje bez żadnych działań transformujących w prawo krajowe. W związku ze zobowiązaniami zaciągniętymi wraz z ratyfikacją traktatu, państwa członkowskie nie mogą naruszać bezpośredniego stosowania wpisanego w rozporządzenia i inne przepisy prawa wspólnotowego. Ścisłe przestrzeganie niniejszego zobowiązania jest konieczną przesłanką spójnego i jednolitego stosowania wspólnotowych rozporządzeń w całej Wspólnocie 17. 14 Orzeczenie ETS w sprawie Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.p.A., case 106/77 (1978) ECR 629. 15 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej, a prawo państw członkowskich [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 236 237. 16 Ibidem, s. 246 247. 17 Zob. Orzeczenie ETS w sprawie Fratelli Variola Spa v. Amministrazione Italiana delle Finanze, case 34/73, [1973] ECR 981.
182 Jedną z pierwszych zasad ustanowionych przez ETS była zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego. W orzeczeniu Van Gend en Loos ETS stwierdził, że przy spełnieniu określonych warunków postanowienia traktatowe mogą posiadać bezpośredni skutek w systemach prawnych państw członkowskich 18. W okresie późniejszym ETS poszerzył zakres doktryny bezpośredniego skutku, wówczas gdy stwierdził, że normy traktatowe mogą być egzekwowane nie tylko w relacji państwo jednostka (wertykalny bezpośredni skutek), lecz również w relacji jednostka jednostka (horyzontalny bezpośredni skutek). ETS poszerzył ponadto zakres bezpośredniego skutku odpowiednio do innych wspólnotowych instrumentów prawnych, jakimi są dyrektywy 19. Kolejną zasadą, która została wypracowana przez ETS jest doktryna tzw. zawłaszczania pola (preemption) 20. Doktryna preemption stanowi o tym czy cały obszar polityki aktualnie, czy też potencjalnie jest zajęty dla władzy centralnej, mogącej dzięki temu wywierać wpływ na działania jednostek konstytuujących. Inaczej mówiąc, chodzi o podział kompetencji między rząd centralny, a rządy części składowych (jak to ma miejsce w federacji) lub państw członkowskich (jak w wypadku UE). W odniesieniu do Wspólnoty Europejskiej brak wyraźnej podstawy traktatowej dla doktryny preemption. W związku z tym wypowiedział się w tej sprawie ETS, stanowiąc, że gdy Wspólnota w znaczącym stopniu reguluje dany obszar polityki, wówczas niejako zawłaszcza pole (preempts) dla potencjalnych działań legislacyjnych państw członkowskich, z wyjątkiem tych przypadków, w których prawo wspólnotowe stanowi inaczej 21. Przykład zastosowania powyższej zasady stanowi wspólna polityka handlowa wobec państw trzecich. Na tym polu polityki państwa członkowskie nie mogą co do zasady podejmować żadnych działań, niezależnie od tego czy Wspólnota prowadzi już jakieś działania, czy też nie. Problemy z doktryną preemption występują zasadniczo tam, gdzie mamy do czynienia z kompetencjami konkurującymi, tzn. tymi, które przynależą zarówno Wspólnocie/Unii, jak i państwom członkowskim. 18 Orzeczenie ETS w sprawie Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, case 26/62 [1963] ECR 1. 19 Orzeczenie ETS w sprawie Van Duyn v. Home Office, case 41/74 [1974] ECR 137. Dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek dla każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod (art. 249 (3) TWE). 20 Zob. E.D. Cross, Pre-emption of Member State Law in the European Economic Community: A Framework for Analysis, Common Market Law Review, vol. 29, June 1992, s. 447. 21 Zob. także Orzeczenie ETS w sprawie Commission v. United Kingdom, case 60/86 [1988] ECR 3921.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 183 5. W stronę traktatu konstytucyjnego i traktatu lizbońskiego Rozwiązania zaproponowane w traktacie ustanawiającym konstytucję (TK), są istotne, gdyż stanowią podstawę dalekosiężnych procesów integracyjnych. Zasadniczym zadaniem, przed jakim stanął Konwent, było usprawnienie (uproszczenie) oraz dokonanie oceny dotychczasowej struktury filarowej Unii i w dalszej kolejności zastąpienie jej strukturą jednolitą, zwartą i przejrzystą zarazem. Konwent wypracował jasny podział kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie (Art. I-12 do I-18 TK). Tego rodzaju wyliczenie kompetencji jest istotne z punktu widzenia struktury federacyjnej, ponieważ pozwala na precyzyjne określenie, jaki obszar kompetencji przynależy każdemu z poziomów władzy. Ponadto zasada enumeratywnego przyznania kompetencji pozwala na mniejszą dowolność (ograniczenie) pola działania dla zasady preemption, która znajduje zastosowanie tam, gdzie nie ma wyraźnego przydziału kompetencji pomiędzy odpowiednie poziomy władzy. W tej sytuacji otwiera się wiele możliwości działań na szczeblu wspólnotowym (a w państwie federalnym na szczeblu federacji) 22. Inną istotną sprawą z punktu widzenia niniejszych rozważań jest docenienie faktu, że TK (część II) wprowadził do zasadniczego tekstu traktatu Kartę Praw Podstawowych (KPP), przyznającą prawa obywatelom europejskim. Jak już wcześniej wspomniano, katalog praw podstawowych stanowi zasadniczą część składową konstytucji państw. Wspólnoty, a następnie Unia Europejska, nie miały zapisanego takiego katalogu praw, a jego substytutem były prawa, które zostały wypracowane w drodze orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Warto podkreślić, że Karta Praw Podstawowych, dokument o istotnym znaczeniu dla obywatela europejskiego i jego praw, nie miała jednakże charakteru wiążącego, stanowiąc jednie deklarację polityczną. Zmiana, jaką wnosił TK, miała istotne znaczenie, ponieważ umożliwiała obywatelom bezpośrednie dochodzenie swych praw na podstawie postanowienia prawa pierwotnego 23. TK wprowadził istotną zmianę z punktu widzenia większej demokratyzacji Unii, nie tylko poprzez zwiększenie kompetencji ustawodawczych Parlamentu Europejskiego z tej racji, że stanowienie prawa w drodze procedury współdecydowania podniesiono do rangi zasady (Art. I-34(1) TK), lecz także z tego powodu, 22 Prowadząc rozważania nad systemem federalnym, w literaturze przedmiotu szczególnie zwracana jest uwaga na to, że w odniesieniu do struktury federalnej błędem jest mówienie o poziomie wyższym i niższym władzy, bowiem poziomy te są równorzędne. 23 Nie dzieje się tak automatycznie, bowiem aby obywatel mógł oprzeć swoje roszczenia bezpośrednio na postanowieniach traktatowych, muszą one spełniać określone warunki, mianowicie norma prawna musi być bezpośrednio skuteczna, zatem powinna spełniać kryterium dostatecznej precyzyjności i bezwarunkowości.
184 że wprowadzony został nowy instrument w postaci obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Dzięki niemu można mówić o upodmiotowieniu obywateli Europy i daniu im możliwości bezpośredniego egzekwowania od Unii wypełnienia przyjętych przez nią zobowiązań 24. Ma to również istotne znaczenie ze względu na dalsze losy procesów integracyjnych. Inkorporowanie z jednej strony Karty praw podstawowych jako części właściwego tekstu traktatu, a tym samym nadanie jej statusu obowiązującego prawa, z drugiej zaś wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej sprawiały, że obywatele mogli zyskać możliwość brania bezpośredniego udziału w procesach integracyjnych 25. Traktat konstytucyjny zawiera również postanowienia obnoszące się do procesu demokratyzacji Unii, potwierdzając kilka istotnych zasad, takich jak te, że Unia zobowiązana jest do poszanowania zasady demokratycznej równości, zasady demokracji przedstawicielskiej, demokracji uczestniczącej oraz przejrzystości prac instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Kwestią o istotnym znaczeniu dla obywateli Europy jest to, że w TK znalazło się miejsce na udział partnerów społecznych i dialog społeczny (Art. I-48 TK). W TK znalazł się również zapis o poszanowaniu przez Unię równości państw członkowskich oraz tożsamości narodowej (Art. I-5 TK). TK zmierzał wyraźnie w kierunku wzmocnienia pozycji Unii Europejskiej w stosunku do państw członkowskich, czy to poprzez przyznanie jej dodatkowych kompetencji, czy też nadanie Unii osobowości prawnej, a dodatkowo wyposażał ją w takie symboliczne atrybuty władzy, jak flaga, hymn, czy dewiza zjednoczeni w różnorodności (Art. I-8 TK). Wszystko to pozwalało na postrzeganie Unii w większym stopniu jako jednostki politycznej będącej czymś więcej niż regionalną organizacją międzynarodową. Rozwiązania przyjęte w TK zbliżały wyraźnie strukturę polityczną Unii Europejskiej do federalnej formy rządów. Kolejną, aktualną rewizję traktatową stanowi traktat lizboński (TL), będący odpowiedzią na fiasko TK. Traktat ten w swych postanowieniach jednak jako kolejna rewizja traktatowa nie wprowadza żadnej zmiany o charakterze jakościowym. Traktat lizboński utrzymuje w mocy kompetencje przyznane Unii, których wykonywanie nadal obywać się ma zgodnie z zasadą pomocniczości i proporcjo- 24 Art. I-47(4) TK. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający przynależność państwową znacznej liczby państw członkowskich, mogliby zwrócić się z inicjatywą do Komisji Europejskiej o przedłożenie tekstu projektu aktu prawego. 25 Jest to sprawa istotna, ponieważ wielokrotnie stawiany był zarzut, że integracja europejska jest przedsięwzięciem elit (elite-led enterprise), co było szczególnie widoczne i podkreślane przy okazji odrzucenia traktatu z Maastricht przez Duńczyków, czy też traktatu nicejskiego przez Irlandczyków.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 185 nalności 26. Traktat daje podstawy do zwiększenia roli parlamentów narodowych w sprawach Unii. Istotnym novum jest zapis umożliwiający dobrowolne wystąpienie przez państwo członkowskie z Unii Europejskiej. Powyższe zmiany należy uznać za ukłon w kierunku państw członkowskich i zapowiedź wzmocnienia ich pozycji kosztem Unii. Prawo do secesji przyznane państwom członkowskim daje możliwość rozluźnienia więzi i oznacza regres w stosunku do wcześniejszych rozwiązań traktatowych 27. Traktat lizboński nie wprowadza istotniejszych zmian, ponieważ trudno za takie uznać utworzenie urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej 28. Ważne natomiast jest wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego w niektórych dziedzinach polityki. Ponadto traktat lizboński stanowi, że akty prawne przyjmowane mają być w ramach tzw. zwykłej procedury, która, z grubsza rzecz biorąc, jest odpowiednikiem dotychczasowej procedury współdecydowania 29. Interesujące są zmiany, jakie traktat wprowadza w odniesieniu do systemu prezydencji, skonstruowane tak, aby sprawowanie prezydencji w Radzie mogło odbywać się przez wcześniej wyłonione grupy, tworzone przez przedstawicieli trzech państw członkowskich na zasadzie równej rotacji pomiędzy państwami, przy uwzględnieniu różnorodności i równowagi geograficznej 30. Za novum uznać należy utworzenie stanowiska wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który miałby przejąć funkcje pełnione dotychczas przez komisarza odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne, a który ma w tym samym czasie pełnić funkcję jednego z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej. W związku z odrzuceniem TK w referendach w Holandii i we Francji, przedstawiciele państw członkowskich podjęli na szczycie Rady Europejskiej w Brukseli w 21 22 czerwca 2007 r. decyzję o rezygnacji z konstytucji. Kolejny nowy traktat został opracowany i przyjęty 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie. Pomimo swej kompromisowej formuły traktat lizboński napotkał także przeszkody w procesie ratyfikacji. Został odrzucony w referendum narodowym w Irlandii, 26 S. Dudzik, Unia Europejska i Wspólnoty Europejskie podstawowa charakterystyka [w:] Ustrój Unii Europejskiej i ustroje państw członkowskich, red. P. Sarnecki, Wolters Kluwer Business, Warszawa 2007, s. 20. 27 W celu uściślenia wypowiedzi należy zaznaczyć, że w traktatach rzymskich, jak również w Jednolitym akcie europejskim, czy traktacie z Maastricht, traktacie amsterdamskim, traktacie nicejskim, czy też traktacie konstytucyjnym, nie istniał zapis dopuszczający możliwość wystąpienia ze Wspólnot czy Unii Europejskiej. Jednakże brak stosownego zapisu nie przesądza o tym, że nie można wystąpić ze struktur europejskich, ponieważ Unia nadal pozostaje organizacją międzynarodową i podlega zasadom prawa międzynarodowego, w tym także prawa traktatów. 28 S. Dudzik, op. cit., s. 39. 29 Ibidem, s. 48. 30 Ibidem.
186 a następnie po konsultacjach międzypaństwowych i wprowadzeniu zmian, stał się przedmiotem ponownego referendum w Irlandii i ostatecznie wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. 6. Uwagi końcowe Biorąc pod uwagę zmiany, jakie przeszły europejskie traktaty lat 50., przede wszystkim te jakościowe, to utrwalił się pogląd, że można uznać je za odpowiednik konstytucji europejskiej, chociaż w tym wypadku mamy do czynienia jedynie ze szczególnego rodzaju organizacją międzynarodową, a nie z organizmem państwowym. Z uwagi na fakt, że w traktatach nie ma wyrażonych wprost i jednoznacznie zapisów traktujących o podstawowych zasadach porządku prawnego Unii Europejskiej, zostaje szerokie pole do zagospodarowania w orzeczniczej działalności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Niewątpliwą zasługą ETS było wprowadzenie w drodze orzecznictwa do wspólnotowego porządku prawnego zasad, które umożliwiają skuteczne funkcjonowanie Wspólnot. Zmianę jakościową wprowadzono traktatem konstytucyjnym, jednakże w niektórych państwach członkowskich natrafił on na opór społeczny. W tym kontekście należy wspomnieć o dwóch wcześniejszych inicjatywach Parlamentu Europejskiego, mianowicie projekcie traktatu ustanawiającego Unię Europejską z 14 lutego 1984 r. 31 oraz projekcie Konstytucji Unii Europejskiej z 10 lutego 1994 r. 32, które jednakże nie doczekały się realizacji. Ostatnie zaproponowane zmiany zarówno te w TK, jak i w TL, niezależnie od oporu, na jaki natrafiły ze strony społeczeństw państw członkowskich, są ważnym prognostykiem dla dalszego kierunku zmian. Należy podkreślić, że potrzeba konstytucjonalizacji Unii Europejskiej pozostaje kwestią aktualną. Trudno powiedzieć czy po niedawnych negatywnych doświadczeniach sprawa konstytucji europejskiej powróci w następnej dekadzie. W sytuacji niedookreślenia Unii Europejskiej jako jednostki politycznej mamy w praktyce do czynienia z dwuwładzą sprawowaną z jednej strony przez rządy państw członkowskich, z drugiej ponadnarodowe instytucje wspólnotowe. Tak nieprzejrzysta i skomplikowana struktura, w której przecinają się i zachodzą na siebie współpraca międzyrządowa oraz ponadnarodowe sprawowanie władzy, prowadzić będzie do kolejnych rozwiązań, pozwalających na trwanie tego oryginalnego systemu kohabitacji. Niemniej jednak w dalszej perspektywie musi zostać rozstrzygnięta kwestia porządku konstytucyjnego UE. 31 J. Schwarze, R. Bieber, Eine Verfassung für Europa. Von der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1984. 32 J. Galster, Projekt konstytucji Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 1995, X XI, s. 42 50.
Porządek konstytucyjny Unii Europejskiej 187 The Constitutional Order of the European Union European integration independent of far-reaching progress in the economic field is characterised by recurrent attempts, in spite of previous failures, to lay the foundations of the political community through a progressive process of constitutionalisation of the Communities and then the European Union. As it is not a state creature, the European Community/Union bases its constitutional foundations on Treaties, which are subject to revision at successive stages in the development of European integration. These Treaties have been recognised as a substitute for a European Constitution not only in the functional, but also in the legal sense. Irrespective of this, the enactments and implementation of a European constitution can be observed throughout the history of the European Communities/Union. Such attempts have occurred at intervals of ten years (the Draft Treaty Establishing the European Union developed by the European Parliament in 1984, the Draft European Constitution of 1994, and the European Constitution, signed in Rome in 2004, which has not yet been ratified) and demonstrate the durability of constitutional aspirations. The European Treaties fulfil the role of a constitutional document; due to their structure, they are an insufficient basis for the constitutional order of a united Europe. Their shortcomings are compensated by rulings of the European Court of Justice, which has developed a set of rules, which, when needed and together with the treaty provisions, allow for the creation of the legal foundations of a constitutional order.