Tomasz Grzegorz Grosse Wybory samorządowe 2002 w perspektywie wykorzystania przez Polskę funduszy strukturalnych Unii Europejskiej Kampania wyborcza do rad gmin tylko w niewielkim stopniu odnosi się do problemu wykorzystania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Tymczasem to właśnie obecnie wybierane władze lokalne będą w dużym stopniu decydowały o wydatkowaniu europejskich środków finansowych dostępnych po uzyskaniu członkostwa w UE. Marnowana jest znakomita okazja, by rozmawiać o sprawach i projektach ważnych dla gmin i wspólnot lokalnych. Do wyborów jest jeszcze czas, by zarówno kandydaci, jak i wyborcy zainteresowali się możliwościami jakie przyniosą fundusze strukturalne. Chodzi wszak o realne pieniądze i realne decyzje, na które będą mieli wpływ przyszli samorządowcy. Ogólnikowość kampanii wyborczej do sejmików wojewódzkich nie jest przypadkowa. Wynika z bardzo ograniczonych kompetencji i możliwości finansowych samorządów województw. Ograniczenie im możliwości planowania i zarządzania projektami w regionach może doprowadzić do ich trwałego zmarginalizowania, co odbije się niekorzystnie na efektywności wykorzystywania funduszy strukturalnych w Polsce. To samorządy województw powinny zarządzać funduszami europejskimi, nie zaś administracja rządowa w województwie, czyli wojewodowie. System wydatkowania funduszy strukturalnych uzgadniany obecnie przez rząd polski i Komisję Europejską na długie lata ukształtuje system polityki regionalnej w Polsce. Rozwiązania organizacyjne w tym zakresie przygotowane w Ministerstwie Gospodarki, będą miały znacznie większe znaczenie dla określenia realnej władzy w województwach, aniżeli wybory samorządowe i ustawy sejmowe regulujące ustrój prawny na tym szczeblu. Kampania wyborcza 2002 roku powinna stać się więc okazją do publicznej debaty na temat sposobów bardziej wydajnego wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w Polsce. Jest to również dobry moment, aby przypomnieć o celach reformy administracyjnej z 1999 roku. Zgodnie z nimi system zarządzania funduszami europejskimi powinien być bardziej zdecentralizowany, pozostawiający kluczowe decyzje samorządom województw.
Po uzyskaniu członkostwa w Unii Europejskiej Polska będzie mogła wykorzystać poważne sumy pomocy strukturalnej przeznaczonej na rozwój w regionach. Beneficjentami tych funduszy będą głównie samorządy terytorialne. Jednak decydujące znaczenie dla właściwego zagospodarowania omawianych środków mają odpowiednie pomysły i dobrze przygotowane projekty inwestycyjne. Wybory samorządowe powinny być okazją zaprezentowania tych pomysłów. Dają niepowtarzalną okazję do publicznej debaty na ten temat. Tymczasem kampania wyborcza jest niemrawa, problematyka funduszy strukturalnych prawie niewidoczna, a politycy zdają się nie dostrzegać olbrzymiego wyzwania nadchodzącej kadencji. Brak pomysłów na wykorzystanie funduszy strukturalnych przez gminy Szczególnie istotne znaczenie dla zagospodarowania funduszy europejskich mają w obecnym systemie administracyjnym samorządy gmin. To właśnie one mają największe doświadczenie w wykorzystywaniu programów pomocy Unii Europejskiej. Spośród podmiotów samorządu terytorialnego dysponują też największymi dochodami własnymi umożliwiającymi w znacznym stopniu współfinansowanie projektów. Politycy startujący w wyborach do władz gminnych będą mieli największy wpływ na wykorzystanie funduszy strukturalnych UE. Już obecnie w województwach zbierane są od gmin projekty, które będą finansowane z omawianych funduszy. Według rządu gminy mają uczestniczyć przede wszystkim w realizacji Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), którego komponenty są obecnie przygotowywane w każdym województwie. W jego ramach będą mogły być realizowane projekty infrastrukturalne, projekty służące rozwojowi małej i średniej przedsiębiorczości i zasobów ludzkich, turystyki, rewitalizacji gospodarczej obszarów problemowych, rozwoju innowacyjności gospodarczej. Samorządy lokalne będą mogły też uczestniczyć w programach finansowanych z Funduszu Spójności (duże inwestycje drogowe, ochrona środowiska). Nie jest również wykluczona możliwość udziału samorządów lokalnych w programach sektorowych rządu. Katalog potencjalnych wyborów programowych jest więc bardzo szeroki. Warto zapytać się kandydujących polityków, jakie mają pomysły w tej mierze. Wyborca powinien móc wybrać nie tylko między szyldami partii 2
politycznych, ale również między konkretnymi propozycjami zagospodarowania funduszy europejskich. Marginalizacja samorządów województw Samorządy województw powinny mieć duże znaczenie dla rozwoju regionalnego i wykorzystania środków finansowych Unii Europejskiej. W myśl założeń reformy administracyjnej przygotowują one strategię rozwoju województwa oraz inne dokumenty planistyczne, w tym również programy operacyjne wykorzystania funduszy strukturalnych UE. Pomysł powołania silnego podmiotu samorządowego na szczeblu wojewódzkim miał w zamyśle autorów reformy administracyjnej zapewnić lepsze planowanie i wykorzystanie środków europejskich. Zdaniem większości specjalistów decentralizacja zarządzania tymi programami jest skuteczniejsza, aniżeli zarządzanie z Warszawy. W regionach łatwiej jest bowiem określić potrzeby, na które powinno się skierować fundusze europejskie. Podejmowanie takich decyzji na szczeblu centralnym w znacznym stopniu przyczynia się do marnotrawienia pieniędzy. W świetle raportów NIK pieniądze unijne na szczeblu centralnym często wydawane są w sposób niezgodny z przeznaczeniem 1. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że właśnie samorządy terytorialne prowadzą najwięcej inwestycji w Polsce i dużo lepiej wykorzystują fundusze publiczne. To samorządy województw powinny zarządzać funduszami europejskimi, nie zaś administracja rządowa w województwie, czyli wojewodowie. W odróżnieniu bowiem od hierarchicznych struktur rządowych, które mogą podejmować decyzje bez udziału miejscowej opinii publicznej, samorządy województw odpowiadają przez wyborcami. Istnieje dużo większe niebezpieczeństwo dokonywania pozamerytorycznych decyzji przez wojewodę i jego urzędników. Może on w znacznie większym stopniu, aniżeli władze samorządowe, być posłuszny decyzjom podejmowanym na szczeblu centralnym, a także kierować się względami 1 Przykładem nieefektywnej i marnotrawnej alokacji funduszy europejskich na szczeblu centralnym jest wykorzystanie pomocy z funduszy partnerskich Unii Europejskiej. Blisko 20% środków zostało wydanych niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej skala środków wydanych niezgodnie z zapisami memorandum finansowego wyniosła blisko 40%. Dodatkowo około 4,5 mln euro strona polska musiała zwrócić do budżetu UE, gdyż pieniądze nie zostały wydane w terminie. Patrz: Informacja o wynikach kontroli wykorzystania pomocy z funduszy partnerskich Unii Europejskiej (NIK, Warszawa 2002). 3
klientelizmu politycznego, traktując zarządzanie środkami europejskimi, jako okazję do gratyfikacji środowisk partyjnych w województwie. Obecnie rząd polski we współpracy z Komisją Europejską tworzy system dla obsługi funduszy strukturalnych. Z uwagi na skalę środków finansowych będzie to najważniejszy instrument rozwoju w regionach. Przygotowywany system obsługi funduszy strukturalnych będzie miał decydujący wpływ na ustrojową pozycję samorządu województwa. Ma znaczenie dla ukształtowania się stosunków politycznych w regionach, a także relacji między województwami a centrum. Z projektu Narodowego Planu Rozwoju wynika, że główną instytucją zarządzającą Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego będzie resort gospodarki. Oznacza to, że system zarządzania komponentem regionalnym funduszy strukturalnych będzie wysoce scentralizowany. Decydująca dla centralizacji omawianego systemu była decyzja o powstaniu jednego (a nie szesnastu) programu operacyjnego rozwoju regionalnego, zarządzanego centralnie przez resort właściwy ds. rozwoju regionalnego. Ministerstwo Gospodarki będzie ponadto odpowiedzialne za wyznaczanie podstawowych kierunków działań w zakresie rozwoju w województwach, a także głównych kryteriów merytorycznych wyboru projektów w regionach. Należy także zwrócić uwagę na poważne wzmocnienie roli wojewody w polityce rozwoju regionalnego. Będzie on w imieniu Ministra Gospodarki wypełniał główne funkcje zarządzające programem na poziomie województwa, w tym przede wszystkim koordynował wdrażanie poszczególnych komponentów ZPORR 2. Będzie sprawować kontrolę nad procesem realizacji poszczególnych działań, uczestniczyć w przekazywaniu funduszy finansowych pochodzących z UE i budżetu państwa do samorządów lokalnych oraz brać udział w pracach programowych prowadzonych przez samorządy województw. Ze względu na rolę wojewody w zarządzaniu programem regionalnym, należy sądzić, że będzie on miał istotny wpływ na decyzje podejmowane przez komitety sterujące, a więc na wybór projektów zgłaszanych przez beneficjentów. System obsługi funduszy europejskich na szczeblu regionalnym jest sprzeczny z duchem reformy administracyjnej. Organizacja wydatkowania funduszy strukturalnych będzie procedurą, która na długie lata ukształtuje system polityki regionalnej w Polsce. Rozwiązania organizacyjne przyjęte w Ministerstwie Gospodarki, będą miały znacznie 2 Kompetencje w tym względzie zostały wpisane również do wszystkich Regulaminów Organizacyjnych Urzędów Wojewódzkich, przyjętych już na początku 2002 roku. 4
większe znaczenie dla określenia realnej władzy w województwach, aniżeli ustawy sejmowe regulujące ustrój prawny na tym szczeblu. Spektakularnym dowodem na centralizację europejskiej polityki regionalnej w Polsce jest wyraźne zmniejszenie kompetencji samorządów województw. Zarządy województw (tj. władze wykonawcze tych samorządów) będą pełniły jedynie funkcje pomocnicze wobec działań podejmowanych przez administrację rządową. Będą zbierały projekty i prowadziły bazę danych potencjalnych projektów zgłoszonych do współfinansowania w ramach funduszy strukturalnych. Do ich zadań należeć będą również prace programujące w ramach regionalnych komitetów sterujących. W praktyce oznacza to doprecyzowanie szczegółowych kryteriów wyboru projektów i współuczestniczenie w kwalifikowaniu poszczególnych projektów do finansowania w ramach ZPORR. Obok przedstawicieli samorządów województw w pracach komitetów sterujących będą uczestniczyć wojewodowie, przedstawiciele jednostek wdrażających oraz partnerzy społeczni i samorządowi. Oznacza to poważne ograniczenie roli zarządów województw w procesie podejmowania decyzji dotyczącej listy rankingowej projektów. Zakwalifikowane przez komitety sterujące projekty będą przekazywane do Urzędów Wojewódzkich, gdzie wojewoda będzie je weryfikować pod względem formalnym i zatwierdzać poprzez podpisywanie odpowiednich umów finansowych z beneficjentami. W procesie wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nieuchronnie silniejszą stroną okażą się więc wojewodowie, którzy w coraz większym stopniu będą wkraczać w sferę planowania i wyboru projektów. Samorządy województw nie dysponują odpowiednimi dochodami własnymi, aby prowadzić samodzielne działania inwestycyjne na rzecz rozwoju regionalnego. Z tego też powodu będą mogły tylko w niewielkim stopniu bezpośrednio angażować się w realizację projektów europejskich. Dlatego ograniczenie im możliwości planowania i zarządzania projektami w regionach może doprowadzić do ich trwałego zmarginalizowania, co odbije się niekorzystnie na efektywności wykorzystywania funduszy strukturalnych w Polsce. Szybko może się okazać, że samorządy województw nie wypełniają żadnych istotnych funkcji w zakresie rozwoju wojewódzkiego. Będą to bowiem jedynie czynności pomocnicze, które z całą pewnością mogą wykonywać inne instytucje, nie mające mandatu politycznego udzielanego w wyborach powszechnych. Zmniejszona zostanie również ranga strategii rozwoju województw, jako dokumentów mało znaczących dla rzeczywistych procesów 5
rozwojowych w regionach. Jest to zjawisko niekorzystne również dla samych polityków. Będą oni coraz mniej zainteresowani udziałem w wyborach do tego szczebla władzy, gdyż w coraz mniejszym stopniu wiąże się on z decyzjami istotnymi z punktu widzenia życia społecznego, a tym samym jest mało przydatnym szczeblem rozwoju kariery politycznej. Już obecnie władze województw są nisko oceniane przez obywateli. Sześćdziesiąt procent ankietowanych jest zadowolona z pracy urzędów gminnych, natomiast jedynie 9% z samorządów województw. Należy spodziewać się dalszego spadku zainteresowania i poparcia społecznego wraz ze zmniejszeniem realnej władzy tych podmiotów. Obywatele bardzo szybko bowiem zorientują się, że samorządy województw pełnią jedynie funkcję fasadową, czego zwiastunem może być bezbarwna i ogólnikowa w deklaracjach obecna kampania wyborcza do wyborów samorządowych. DR TOMASZ GRZEGORZ GROSSE jest współpracownikiem ISP. Zajmuje się problematyką administracji publicznej i polityki regionalnej. Wydał m.in. Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski. Wkrótce w Instytucie Spraw Publicznych ukaże się jego książka Polityka regionalna w województwach. Zmierzch idei decentralizacji? 6