UCHWAŁA NR KI-411/77/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. znak sprawy: KI-43-020/13/12 Kolegium Izby działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zmian.) i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zmian.) o r z e k a o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie; - w części dotyczącej: 1) zmniejszenia o kwotę 50 tys. zł rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego (dział, 758, rozdział 75818); 2) zwiększenia wydatków majątkowych w dziale 851, rozdziale 85149 (Programy polityki zdrowotnej) - w zakresie dotacji celowej z budżetu na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych (łącznie 200 tys. zł) w części dotyczącej kwoty 50.000 zł. UZASADNIENIE 1. Uchwała Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespołu Zamiejscowego w Oświęcimiu w dniu 31 stycznia 2012 r. Jak wynika z 1 ww. uchwały, Zarząd Powiatu dokonał zmian budżetu Powiatu Chrzanowskiego na rok 2012 opisanych w załączniku do uchwały. Zgodnie z 2, uchwała ta miała podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Uchwałę zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21 lutego 2012 r., pod pozycją: 690. Przedmiotową uchwałą Nr 69/5/2012 - Zarząd Powiatu Chrzanowskiego, powołując się na przepis art. 222 ust. 4 oraz art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) dokonał zmian budżetu polegających między innymi na zmniejszeniu rezerwy celowej na zadania Powiatu z zakresu zarządzania kryzysowego o kwotę 50.000 zł. oraz na zwiększeniu o tę kwotę wydatków majątkowych w dziale 851, rozdział 85149 Programy profilaktyki zdrowotnej. Z faktu powołania się na przepis art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych należałoby wieźć wniosek, że zadysponowanie rezerwą celową na zadania Powiatu z zakresu zarządzania kryzysowego dokonało się w zgodzie z przeznaczeniem tej rezerwy celowej. Jednakże do przedłożonej Izbie uchwały Zarządu Powiatu dołączono pismo 1
Przewodniczącego Rady Powiatu Chrzanowskiego informujące o pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów Rady Powiatu Chrzanowskiego dotyczącej zmiany przeznaczenia rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Zgodnie z informacją, ww. rezerwa celowa w kwocie 50.000 zł została przeznaczona na sfinansowanie zadań w zakresie ochrony zdrowia, tj. na sfinansowanie zakupu wyposażenia karetki dla Szpitala Powiatowego w Chrzanowie. Jak wynika z załącznika do uchwały Nr 69/5/2012, środki z rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego są składową kwoty dotacji z budżetu na dofinansowanie do zakupów inwestycyjnych w dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85149 Programy profilaktyki zdrowotnej - w łącznej kwocie 200 tys. zł. 2. Badając przekazaną uchwałę 69/5/2012, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło, iż dokonana przez Zarząd Powiatu Chrzanowskiego zmiana budżetu narusza dotyczące wykorzystania rezerwy na zarządzanie kryzysowe przepis art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.) w związku z art. 222 ust. 2 pkt 3 i art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Kolegium Izby, obligatoryjnie utworzona w budżecie rezerwa na przyszłe i nie przewidywalne wydatki z tytułu zarządzania kryzysowego z art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzeniu kryzysowym - nie mogła być (i to zaraz po uchwaleniu budżetu 2012 r.) rozdysponowana na cele (wydatki) nie związane w najmniejszym stopniu z realizacją zadań Powiatu z zakresu zarządzania kryzysowego. Rezerwa ta nie powinna była posłużyć na wydatek związany z zakupem wyposażenia karetki dla Szpitala, ujmowany w rozdziale 85149 Programy profilaktyki zdrowotnej. Odnosząc się do wyposażenia karetki dla Szpitala, przyszłe wykorzystanie samochodu (w ramach programu profilaktyki zdrowotnej) nie służy zarządzaniu kryzysowemu z art. 2 ustawy o zarządzeniu kryzysowym, aby zakup pojazdu mógł zostać sfinansowany z rezerwy celowej z art. 26 ust. 4 tej ustawy. Zarządzanie kryzysowe, jako zadanie obowiązkowe własne Powiatu Chrzanowskiego, jest bowiem (cyt.): działalnością organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. O ile nie należy wykluczać tego, że rzeczona karetka (z jej wyposażeniem) mogłaby akurat kiedyś zostać wykorzystana w przypadku wystąpienia przyszłej sytuacji kryzysowej, jednak jej wykorzystanie (eksploatacja) nie służyłaby wyłącznie (a tylko marginalnie) zarządzaniu kryzysowemu. Brak jest również dowodów na to, że kwestionowany zakup wyposażenia karetki (w ramach programu profilaktyki zdrowotnej) spowodowany jest potrzebę przywrócenia Szpitalowi wcześniej utraconego samochodu, w warunkach, gdy był wykorzystany do likwidacji skutków sytuacji kryzysowej. Gdyby tak było to, zabezpieczenie środków na zakup (tj. odtworzenie utraconej karetki) zostałoby zaplanowane w wyniku przeniesienia środków z ww. rezerwy do odpowiedniego dla finansowania zadań Powiatu z ustawy o zarządzaniu kryzysowym - działu 754, rozdziału 75121 Zarządzanie kryzysowe. Tymczasem dofinansowanie wyposażenia zakupywanej karetki zaplanowano we właściwym dla finansowania zadań Powiatu z zakresu ochrony 2
zdrowia - dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85149 Programy profilaktyki zdrowotnej. Faktu tego nie zmienia pismo od Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego z dnia 1 lutego 2012 r. (SK.321.8.2012.BF) o sprostowaniu klasyfikacji rozdziału 85149 na rozdział 85111 Szpitale ogólne. Wicestarosta, jako członek Zarządu Powiatu nie jest władny zmieniać klasyfikację wydatków wynikającą z ustaleń przyjętych przez Zarząd Powiatu w kwestionowanej uchwale Nr 69/5/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. 3. W związku z powyższym na posiedzeniu w dniu 15 lutego 2012 r. Kolegium Izby orzekło o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego - w części obejmującej zmiany związane z kwestionowanym rozdysponowaniem rezerwy na zarządzanie kryzysowe. W ślad za przekazanym orzeczeniem o wszczęciu postępowania, do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie - Zespołu Zamiejscowego w Oświęcimiu, wpłynęło w dniu 23 lutego 2012 r. pismo Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego oraz Skarbnika Powiatu (znak FB.300.1.AG.I.2011). Według Autorów ww. pisma, do rozdysponowania rezerwy celowej doszło zgodnie z prawem, gdyż dokonało się ono w wyniku zastosowania instytucji zmiany przeznaczenia rezerwy celowej z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Z nadesłanego pisma wynika pogląd w świetle którego, skoro Zarząd Powiatu, od Komisji Budżetu i Finansów Rady Powiatu Chrzanowskiego, uzyskał pozytywną opinię (zgodę) odnośnie zmiany przeznaczenia rezerwy utworzonej na wydatki z zakresu zarządzania kryzysowego to kwestionowana uchwała Nr 69/5/2012 pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i z zakresem kompetencji Zarządu Powiatu Chrzanowskiego do zmiany budżetu Powiatu na rok 2012. Odnosząc się do powyższej argumentacji, Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 29 lutego 2012 r. - zważyło co następuje: 4. Jak wskazano w pkt 2 uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani zakup wyposażenia karetki, ani sama karetka nie jest wyrazem realizacji przez Powiat Chrzanowski zadań z art. 17 w zw. z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zadysponowanie rezerwą celową budżetu Powiatu Chrzanowskiego dokonało się z uchybieniem przepisu art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 4, art. 2 i art. 17 ustawy o zarządzeniu kryzysowym. Rezerwą celową dysponuje się na cel, na jaki została utworzona, oraz zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. 5. Odnosząc się do poglądu z pisma Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego i Skarbnika Powiatu (znak FB.300.1.AG.I.2011), Kolegium Izby nie podzieliło tam zamieszczone argumentacji o dopuszczalności posłużenia się przez Zarząd Powiatu normą kompetencyjną z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe wykorzystuje się wyłącznie na cele związane z ich przeznaczeniem. Szczególnymi rezerwami celowymi są rezerwy określane w ustawach odrębnych, do których odwołuje się przepis art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. W ustępie 2 art. 259 ww. ustawy, ustawodawca zawarł normę szczególną kreującą instytucję zmiany przeznaczenia rezerwy celowej budżetu samorządu. Norma zezwala organowi wykonawczemu na zadysponowanie rezerwą celową na wydatki niezwiązane z jej przeznaczeniem, pod warunkiem, że zostanie to pozytywnie zaopiniowane przez właściwą 3
ds. budżetu komisję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Według Kolegium Izby, norma z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jako lex specialis, nie może osłabiać działania przepisów finansowych art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zarządzeniu kryzysowym z tam przewidzianą instytucją rezerwy celowej. Budżet Powiatu Chrzanowskiego na rok 2012 uchwalony został w dniu 28 grudnia 2011 r. (Uchwała NR XVI/105/2011 Rady Powiatu Chrzanowskiego), a następnie wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Zdaniem Kolegium Izby, Zarząd Powiatu Chrzanowskiego, w trzecim tygodniu funkcjonowania budżetu Powiatu, nie mógł zmienić przeznaczenia rezerwy celowej na zadania z zakresu zarzadzania kryzysowego. Kompetencja szczególna z przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie mogła znaleźć zastosowania w przedmiotowym przypadku. Zastosowanie ww. normy kompetencyjnej kolidowałoby z istotą prawną tworzonej obligatoryjnie rezerwy na finansowanie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Pomniejszenie rezerwy na cele nie związane z jej przeznaczeniem powodowałoby, że w przypadku pojawienia się sytuacji kryzysowej w powiecie chrzanowskim po dniu 24 stycznia br., nie byłoby już możliwe przeciwdziałanie takiej sytuacji działaniami finansowanymi ze środków z ww. rezerwy celowej. Interpretacja prawa wyrażona w piśmie Wicestarosty i Skarbnika koliduje zatem z ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy nakazującemu samorządom tworzenie obligatoryjnych rezerw na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Wyrazem intencji ustawodawcy jest pierwotne brzmienie przepisu art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, częściowo zmienionego w noweli z 17 lipca 2009 r. (Dz.U. Nr 131, poz. 1076). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o zarządzaniu kryzysowym (druk sejmowy nr 770 z 2006 r. Sejmu V kadencji, str. 10) nowo ustanawiane zadania samorządów z zakresu zarządzania kryzysowego powinny być finansowane z budżetów tych samorządów. Jednak specyfika wydatków i zarazem trudności w przewidywaniu w trakcie roku budżetowego ich wysokości uzasadniły wprowadzenie rozwiązania polegającego na zabezpieczeniu na tę ewentualność dodatkowych środków w formie rezerwy celowej. Jak wynika z ww. uzasadnienia, instytucja obligatoryjnej rezerwy celowej zrodziła się w wyniku konsensusu uzyskanego na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. We wcześniejszych wersjach projektu ustawy, Rząd proponował rozwiązanie polegające na tworzeniu w każdym samorządzie funduszu celowego. Konstrukcja funduszu celowego wymagałaby wskazania jego przychodów i zarazem powodowałaby zamrożenie środków. Projektowane wstępnie rozwiązane zastąpiono ostatecznie konstrukcją rezerwy celowej budżetu. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. na samorządy nałożono obowiązek utworzenie tego rodzaju rezerwy celowej, określając zarazem minimalną wysokości środków rezerwy budżetu. (Określający sposób ustalenia wysokości rezerwy, zapis art. 26 ust. 4, został częściowo zmieniony we wspomnianej noweli z 17 lipca 2009 r.). Zdaniem Kolegium Izby, nie można ustawodawcy, uchwalającemu w dniu 26 kwietnia 2007 r. normę szczególną z art. 26 ust. 4, przypisywać nieracjonalnych intencji, że tworząc instytucję rezerwy na zadania własne samorządu z zakresu zarządzania kryzysowego, ustawodawca zarazem dopuścił, aby wolno było niwelować funkcję takich rezerw, poprzez zastosowanie instytucji zmiany przeznaczenia rezerwy celowej - opartej na art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; ze zm.) aktualnie: art. 259 ust. 2, ustawy o finansach publicznych 4
z dnia 29 sierpnia 2009 r. Rozstrzygając opisaną powyżej kolizję interpretacyjną przepisów prawnych, Kolegium Izby uznało, że dokonana w dniu 24 stycznia 2012 r. kwestionowaną uchwałą Nr 69/5/2012, zmiana przeznaczenia rezerwy celowej budżetu Powiatu Chrzanowskiego na inny wydatek niż realizacja zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. 6. Jako dodatkowe uzasadnienie dla poglądu, że do rezerw celowych z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym nie stosuje się przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, Kolegium Izby odwołało się do wniosków z wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn.akt: II GZ 371/11) i postanowieniu z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn.akt: II GSK 2092/11) źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekając w ww. sprawach dotyczących zwolnienia gmin z kosztów postępowania sądowego, NSA w pełni podzielił tam zacytowany pogląd Ludmiły Lipiec-Warzechy /z:/ Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2011 rok. Zdaniem Autorki: Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie j.s.t. należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu (art. 26 ust. 4 tej ustawy). Celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana.. Mając powyższe na uwadze, o uchwale Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji. POUCZENIE Na niniejszą uchwałę przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skargę tę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej uchwały, przy czym należy to uczynić za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. /-/ Przewodniczący Kolegium Janusz Kot 5