do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. III CZP 29/96 Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części - jeżełi stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze przelewu (art. 509 kc.)"*. Znaczenie tej uchwały sięga o wiele dalej, aniżeli wynika to z treści odpowiedzi Sądu Najwyższego na przedstawione pytanie prawne. W konkretnym wypadku chodziło o rozstrzygnięcie, czy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (art. 69 ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) 1 może być przeniesione na osobę trzecią w trybie przelewu. Sądowi wojewódzkiemu nasunęła się ta wątpliwość w związku z rozpoznawaniem zażalenia na odmowę dokonania aktu notarialnego. W głosowanej uchwale Sąd Najwyższy słusznie stwierdził, że z charakteru upraw- Teza do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102 1 Jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z licznymi późn. zm. Będzie ona powoływana jako ustawa o gospodarce gruntami". Jak powszechnie wiadomo, była ona wielokrotnie nowelizowana. Dla niniejszych rozważań istotne znaczenie ma jej zmiana dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464), która z kolei była nowelizowana. Ustawa ta będzie powoływana jako nowela z 1990 r." 117
Adam Szpunar nienia przewidzianego w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami wynika niedopuszczalność jego przeniesienia na osobę trzecią w drodze przelewu (art. 509 k.c.). Zapatrywanie to znalazło wyraz w tezie uchwały. Na tle tego rozstrzygnięcia wyłaniają się liczne kwestie prawne natury ogólnej. Wymieńmy najważniejsze z nich. Niejako wstępne kwestie występują na styku prawa cywilnego i administracyjnego. Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy wyjaśnił także wiele wątpliwości dotyczących relacji zachodzących między przepisami prawa rzeczowego i obligacyjnego. Wreszcie dokonał kilku ważnych ustaleń na temat przejścia praw i obowiązków wynikających z zobowiązań. Wszystkie te zagadnienia skupiają się jak w soczewce w uzasadnieniu uchwały. Wymagają one omówienia, przynajmniej w formie krótkiej glosy. Powiedzmy od razu, że przytoczona teza oraz wspierające ją uzasadnienie zasługują zasadniczo na aprobatę. Zastrzeżenia mogą dotyczyć tylko szczegółów uzasadnienia. 1. Odczytajmy jeszcze raz przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, aby uzyskać mocny punkt oparcia do dalszych rozważań. Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" 2. Jak należy rozumieć przytoczony przepis? Można powiedzieć, że sprawa zaczęła się właściwie od fałszywego startu". Przypomnijmy bowiem, co się zdarzyło. Notariusz odmówił sporządzenia aktu notarialnego zawierającego umowę przeniesienia na rzecz wnioskodawcy (A) uprawnienia przysługującego poprzedniemu właścicielowi (B) w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie wykorzystanej na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Sama decyzja notariusza była słuszna, ale jej motywy budziły istotne wątpliwości, na które zwrócił uwagę sąd wojewódzki. Po pierwsze, notariusz uznał, że przyjęcie możliwości dokonania przelewu naruszałoby przepis art. 157 1 k.c. zawierający zakaz przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem. Po drugie, notariusz wyraził przekonanie, że 2 W dalszym toku rozważań pomijam niezmiernie żywo dyskutowane w piśmiennictwie polskim zagadnienia, streszczające się w pytaniu, kiedy nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Por. J. Iwulsk i, J. Kwaśniewski, Zwrot wywłaszczonej nieruchomości, yrcjcnt" 1995, nr 12, s. 9 oraz przytoczone tam wypowiedzi piśmiennictwa. Zob. także T. W o ś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań-Kluczbork 1995. 118
w myśl art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami zwrot nieruchomości może nastąpić jedynie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy pod tytułem ogólnym (zatem spadkobiercy). Za takiego następcę nie można uznać osoby A, która powołuje się na przepis art. 509 k.c. jako podstawę przeniesienia na nią uprawnień poprzedniego właściciela. Jak to słusznie podkreślił Sąd Najwyższy, konieczne jest rozważenie trzech różnych kwestii. Idąc śladem wywodów Sądu Najwyższego, omówmy odrębnie nasuwające się zagadnienia, chociaż wzajemnie łączą się ze sobą i przeplatają. a) Zacznijmy od sprawy wykładni przepisów regulujących przeniesienie własności nieruchomości. W rachubę wchodzi przede wszystkim przepis art. 157 1 k.c. zawierający zakaz przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem (bądź terminem). Trzeba zaznaczyć, że wywody Sądu Najwyższego na ten temat przyczyniły się do wyjaśnienia zagadnień występujących na styku prawa administracyjnego i cywilnego. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Ale jego realizacja, która prowadzi w ostatecznym wyniku do przeniesienia własności nieruchomości przez Skarb Państwa (gminę) z powrotem na jego poprzedniego właściciela (bądź następcę prawnego), następuje w drodze postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia własności z powrotem. Do organu administracyjnego należy przede wszystkim ocena, czy istnieją przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Zgodnie z założeniami glosy sprawą tą nie zajmuję się w toku niniejszych rozważań. Do organu administracyjnego należy również wydanie decyzji przenoszącej własność na poprzedniego właściciela. Muszę powiedzieć, że dalszy fragment wywodów Sądu Najwyższego jest niezupełnie jasny. Czytamy bowiem, że umowa przenosząca uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa cywilnego regulującymi przeniesienie własności w drodze czynności prawnej. Umowa taka nie ma na celu obejście przepisów prawa ani nie jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego (art. 58 k.c.). Można zareplikować, że stronom (A i B) chodziło o wywołanie dalej idących skutków prawnych niż czysto obligacyjnych. Wiemy jednak, że nie można przenosić własności rzeczy cudzej. Wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami decyzja 119
Adam Szpunar tworzy bezpośrednio stosunki cywilnoprawne. Dopiero ona pozbawia Skarb Państwa (gminę) własności wywłaszczonej nieruchomości. Jak długo decyzja taka nie została wydana, strony nie mogą skutecznie zawrzeć umowy o charakterze rozporządzającym, uprawniającej nabywcę do żądania zwrotu nieruchomości. b) Sąd Najwyższy uznał, że przez następcę prawnego w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami należy rozumieć także osobę, która w drodze sukcesji singularnej nabyła uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości. Uważam, że stanowisko takie jest słuszne. Argumentacja Sądu Najwyższego jest jednak zawiła i wskutek tego niezupełnie przekonywająca. Wystarczyłoby chyba stwierdzenie, że w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere brak jest podstaw do wniosku, jakoby ustawodawca chciał w omawianym przepisie wprowadzić wyjątek od ogólnych reguł prawa cywilnego. Skoro w przepisie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami jest ogólnie mowa o następcy prawnym, nie zachodzą podstawy do stosowania wykładni ścieśniającej tego zwrotu. Nie należy go ograniczać do sukcesji uniwersalnej (dziedziczenie, nabycie spadku lub udziału w spadku, nabycie całego przedsiębiorstwa). Uważam, że zbędne były dywagacje Sądu Najwyższego na temat wykładni przepisu art. 8 noweli z 1990 r. dotyczącego nabycia na własność garaży. Dokonując interpretacji zwrotu ustawowego mówiącego o następcy prawnym, zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny odrzucili wykładnię ścieśniającą tego przepisu. Następcą prawnym jest także osoba, która nabyła prawo do garażu za zgodą wynajmującego. Podobnej treści przepisy nie powinny być stosowane w różny sposób. Nie zapominajmy jednak, że art. 8 noweli z 1990 r. jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej zasady. Poza tym Sąd Najwyższy przyznaje w głosowanej uchwale, że przy wykładni art. 8 noweli z 1990 r. istotne znaczenie miała zgoda osób zainteresowanych, która nie wchodzi w rachubę na tle konkretnego stanu faktycznego. 2. Momentem centralnym w głosowanej uchwale jest jednak odpowiedź na pytanie, czy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być przeniesione skutecznie w drodze przelewu (art. 509 1 k.c.). Była już mowa, że Sąd Najwyższy udzielił na to pytanie odpowiedzi przeczącej. W związku z tym nasuwają się następujące uwagi: 120
a) Punktem wyjścia zasługujących na aprobatę wywodów Sądu Najwyższego jest podkreślenie, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest wierzytelnością w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie jest to jednak argument decydujący. W doktrynie bowiem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przepisy o przelewie należy stosować przez analogię do innych praw majątkowych, zwłaszcza rzeczowych 3. Istotne jednak znaczenie ma okoliczność, że uprawnienie do żądania zwrotu nie ma charakteru jednostronnego. Jest ono ściele związane z zobowiązaniem względem Skarbu Państwa (gminy). Uprawniony do żądania zwrotu jest również dłużnikiem Skarbu Państwa, zobowiązanym do rozliczenia się z uzyskanego odszkodowania. W rachubę wchodzi także rozliczenie się z uzyskanej nieruchomości zamiennej, jeżeli jej przyznanie nastąpiło. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami rozliczenie takie musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naturalnie należy założyć, że nie została ona wykorzystana na cele, na które została wywłaszczona. Rozliczenie takie musi być objęte jedną decyzją. Jak się powszechnie przyjmuje, wyzbycie się nieruchomości zamiennej przez poprzedniego właściciela może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wszystkie wymienione okoliczności sprawiają, że niedopuszczalny jest przelew uprawnień przysługujących jednej stronie (zatem poprzedniemu właścicielowi) bez zgody drugiej strony (zatem Skarbu Państwa). Natomiast przepis art. 509 1 k.c. normuje przelew, który może być dokonany bez zgody dłużnika. Przelew bowiem dotyczy wyłącznie wierzytelności i nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji drugiej strony występującej w charakterze dłużnika. Krótko mówiąc, odmowa notariusza sporządzenia aktu notarialnego była słuszna. b) Odpowiedź negatywna na postawione pytanie nie przesądza jednak wielu kwestii. W rachubę mogłoby wchodzić przede wszystkim przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu (będącego niewątpliwie prawem majątkowym) na rzecz osoby trzeciej, ale za zgodą Skarbu Państwa jako drugiej strony stosunku prawnego. Jak to słusznie podkreślił Sąd Najwyż- 3 Por. przykładowo W. Czachórski, Zobowiązania - Zarys wykładu, wyd. VI, Warszawa 1994, s. 270. Sporne jest zagadnienie streszczające się w pytaniu, czy dopuszczalny jest samodzielny przelew roszczenia windykacyjncgo. 121
Adam Szpunar szy, możliwość taką należy wyraźnie dopuścić". Zakazu nie zawierają bowiem obowiązujące przepisy. W szczególności dopuszczalna jest umowna zmiana dłużnika za zgodą wierzyciela (por. art. 519 k.c.). 3. Przytoczone wywody Sądu Najwyższego nie nasuwają istotnych zastrzeżeń. Należy jednak uwzględnić złożoność problematyki następstwa prawnego po uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Osobiście uważam, że cele zawarcia takiej transakcji (np. sprzedaży tego prawa) mogą być czasem podejrzane. Ponieważ nie zachodzą podstawy do dokonania takiej oceny na tle konkretnego stanu faktycznego, ograniczam się do kilku uwag natury ogólnej. a) W myśl art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa (gminą) a osobą, na rzecz której następuje zwrot 4. Z natury rzeczy wynika, że Skarbowi Państwa mogą przysługiwać roszczenia przeciw żądającemu zwrotu nieruchomości. W tym zakresie Skarb Państwa (gmina) jest po prostu wierzycielem. W razie uznania, że możliwa jest zmiana strony tego stosunku prawnego, należy wysnuć właściwe wnioski z tego stwierdzenia. Jak wiadomo, ochrona interesów wierzyciela jest realizowana w wielu przepisach obowiązującego prawa (wystarczy wymienić art. 526 k.c.). Zmiana strony stosunku prawnego może być dokonana przez przelew oraz jednoczesne przejęcie długu między tymi samymi stronami 5. Na to przejęcie długu musi wyrazić zgodę wierzyciel (czyli Skarb Państwa). Konstrukcja przejęcia praw i obowiązków wynikających z zobowiązania zwrotu nieruchomości rysuje się wyraźnie na tle konkretnego stanu faktycznego. Niepodobna uznać, że dopuszczalny jest sam przelew bez zawarcia jednocześnie umowy o przejęcie długu. Następca prawny nie może nabywać tylko uprawnień, bez jednoczesnego przyjęcia zobowiązań. b) Wyłania się pytanie, jaka jest prawna natura uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z wywodów Sądu Najwyższego wynika, że chodzi tu o uprawnienie typu rzeczowego, jakkolwiek powiązane 4 Por. rozporządzenie RM z dnia 16 VII 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.). 5 Por. E. Ł ę t o w s k a, [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz. 1, Wrocław-Warszawa 1981, s. 899. 122
ściśle z zobowiązaniem. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Inna sprawa, że zaszeregowanie tego uprawnienia w ogólnej kategorii praw rzeczowych nie jest zadaniem łatwym. Można poprzestać na stwierdzeniu, że uprawnionemu przysługuje rzeczowe prawo podmiotowe szczególnego rodzaju, którego treścią jest żądanie zwrotu (Riickerwerbsrecht w terminologii niemieckiej). Warunkiem jego realizacji jest wykazanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Adam Szpunar 123