Zeszyty Naukowe nr 13

Zeszyty Naukowe nr 13 POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE Kraków 2012 Marek Monkiewicz Uniwersytet Warszawski Grażyna Sordyl Akademia Leona Koźmińskiego Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego na tle aktualnej i proponowanej organizacji systemów gwarancyjnych w Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie Jednym z kluczowych zagadnień podejmowanych przez Komisję Europejską (KE), szczególnie w kontekście kryzysu finansowego i gospodarczego, jest ochrona konsumentów rynków finansowych, w tym rynku ubezpieczeniowego. Bezpieczeństwu obrotu i stabilności rynku ubezpieczeniowego służą przyjęte rozwiązania prawne i instytucjonalne w ramach tzw. sieci bezpieczeństwa, której istotnym elementem są fundusze gwarancyjne (insurance guarantee schemes IGS). Celem artykułu jest analiza rozwiązań przyjętych w polskim systemie gwarancyjnym w zakresie działalności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w sytuacji upadłości zakładu ubezpieczeń na tle rozwiązań funkcjonujących w Unii Europejskiej oraz proponowanych w Białej księdze [White Paper 2010], rekomendującej ujednolicenie działalności IGS na europejskim rynku ubezpieczeniowym.

260 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl Konstrukcja pracy została podporządkowana tezie, w myśl której organizacja systemu gwarancyjnego w Polsce może stanowić odniesienie dla prac Komisji Europejskiej. Stąd też scharakteryzowano zasady organizacji IGS na rynku europejskim, przedstawiono założenia Białej księgi i zasady funkcjonowania oraz działalność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w Polsce. 2. Charakterystyka rozwiązań w zakresie tworzenia i działalności ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych w Unii Europejskiej W sektorze ubezpieczeniowym brak jednolitych reguł określających funkcjonowanie ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych, które mogą chronić osoby ubezpieczone czy też uprawnione z umów ubezpieczenia przed realizacją ryzyka upadłości ubezpieczycieli lub też konsekwencjami tych upadłości. Przeprowadzone przez Komisję Europejską badania wskazują, że na 30 państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) jedynie w 12 funkcjonują ubezpieczeniowe fundusze gwarancyjne [Monkiewicz i Sordyl 2009, s. 166 178], które zapewniają różny poziom ochrony ubezpieczeniowej w sytuacji upadłości zakładu ubezpieczeń. Fundusze gwarancyjne mogą przyjmować charakter ogólny, obejmując ochroną całość lub większość roszczeń wynikających z umów ubezpieczenia różnych działów i grup ubezpieczeń, lub charakter specjalistyczny, udzielając ochrony dla jednego z działów (dział I lub dział II), a nawet jednej lub dwóch grup ubezpieczeń. W zakresie niewypłacalności zakładów ubezpieczeń instytucje gwarancyjne mogą realizować zadania polegające na rekompensowaniu skutków upadłości (pay-box skrzynka płatnicza), zapobieganiu upadłościom (risk minimizer minimalizator ryzyka) oraz rekompensowaniu braku ochrony (solidarity payer płatnik solidarnościowy) [Monkiewicz 2010, s. 435 475]. Fundusze gwarancyjne, które rekompensują skutki upadłości, a więc funkcjonują jako skrzynka płatnicza, umożliwiają uzyskanie należnych świadczeń i odszkodowań w sytuacji, kiedy masa upadłościowa jest niewystarczająca do sfinansowania zobowiązań wynikających z zawartych umów ubezpieczenia, oraz przyspieszają wypłatę należnych świadczeń i odszkodowań. Istotą działalności funduszy gwarancyjnych zapobiegających ryzyku upadłości jest uczestniczenie w finansowaniu programów naprawczych lub pomocowych dla zakładów ubezpieczeń znajdujących się w sytuacji kryzysowej bądź dla tych, które przejmują całość lub część portfela ubezpieczyciela zagrożonego upadło-

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 261 ścią. Funkcja ta może być pełniona samoistnie albo może stanowić uzupełnienie realizowanej funkcji płatniczej. Fundusze gwarancyjne rekompensujące brak ochrony ubezpieczeniowej, a więc o charakterze solidarnościowym, mogą występować samodzielnie lub też mogą realizować swoje zadania obok rekompensowania skutków upadłości czy też zapobiegania upadłościom. Ich istota polega na wypłacie świadczeń osobom poszkodowanym działaniami sprawców, którzy nie zostali zidentyfikowani lub którzy są znani, ale nie mają ważnej umowy ubezpieczenia przenoszącej odpowiedzialność za ich czyny na zakład ubezpieczeń. Mogą one funkcjonować w oparciu o przyjęcie zasady członkostwa państwa pochodzenia (home state principle), państwa goszczącego (host state principle) lub w oparciu o model mieszany. Członkostwo oparte na zasadzie państwa pochodzenia polega na objęciu obowiązkiem partycypowania i finansowania instytucji gwarancyjnych przez zakłady ubezpieczeń, które spełniają jednocześnie dwa warunki: posiadają domicyl (umiejscowienie, siedzibę główną, centralę) na terytorium państwa, w którym istnieje stosowny fundusz gwarancyjny, oraz świadczą usługi w innych państwach UE w tych grupach ubezpieczeń, które objęte są ochroną na wypadek wystąpienia niewypłacalności przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego. Istota członkostwa zakładów ubezpieczeń oparta na modelu państwa goszczącego związana jest z prowadzeniem działalności przez zakład ubezpieczeń na terytorium danego kraju, a nie z jego domicylem. Tym samym, w myśl klasycznego modelu państwa goszczącego, ubezpieczyciel lub jego oddział mają obowiązek przynależności członkowskiej i finansowania instytucji gwarancyjnej w tym kraju, w którym prowadzą działalność ubezpieczeniową. Musi jednakże zostać spełniony warunek przedmiotowego zakresu ochrony oferowanej przez instytucję gwarancyjną. W modelu mieszanym kwestia członkostwa zakładów skorelowana jest z zasadą państwa pochodzenia, natomiast jego finansowanie z zasadą państwa goszczącego. Zatem dany zakład ubezpieczeń poprzez oddział ( freedom of establishment) lub swobodę świadczenia usług (freedom of services) w innym państwie UE ma obowiązek przystąpienia do funduszu w kraju działalności, o ile w państwie siedziby głównej tego zakładu w ogóle nie istnieje stosowna instytucja gwarancyjna lub też oferuje ona ochronę na wypadek niewypłacalności operatora na poziomie niższym niż jej odpowiednik w państwie goszczącym. Fundusze gwarancyjne finansowane są z reguły z opłat wnoszonych przez ich członków (zakłady ubezpieczeń), choć niekiedy korzystają z bezpośredniej pomocy publicznej. W praktyce międzynarodowej występują dwa podstawowe sposoby finansowania ich działalności: z opłat wnoszonych z góry (ex ante) lub opłat wnoszonych z dołu (ex post). Mieszany system stanowi połączenie wymie-

262 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl niowych powyżej systemów podstawowych. W sytuacji opłat wnoszonych z góry składki są gromadzone na rachunku funduszy rekompensujących, co pozwala rozłożyć ciężar finansowania ewentualnych niewypłacalności w czasie, a zgromadzone w ten sposób zasoby finansowe są z reguły inwestowane w bezpieczne i płynne instrumenty finansowe [Yatsui 2001 s. 13]. System finansowania z dołu polega na wnoszeniu opłat członkowskich dopiero po wystąpieniu upadłości zakładu ubezpieczeń. Brak zharmonizowanej polityki ustawodawcy wspólnotowego, dotyczący organizacji funduszy gwarancyjnych, powoduje, że aż 1/3 rynku ubezpieczeniowego państw UE nie jest objęta żadnym rodzajem ochrony udzielanej przez fundusze gwarancyjne albo zakres ten jest bardzo zróżnicowany. Badania wskazują, że 26% ubezpieczonych w dziale I (ubezpieczenia życiowe) i 56% ubezpieczonych w dziale II (ubezpieczenia majątkowe, bez uwzględnienia w tym przypadku ubezpieczeń komunikacyjnych) pozostaje bez ochrony w przypadku niewypłacalności zakładu ubezpieczeń. Sytuacja ta powoduje brak równości w zabezpieczaniu świadczeń wynikających z zawartych umów ubezpieczenia. W efekcie może również występować brak równowagi w zakresie obrotu transgranicznego, w którym ubezpieczeniowe fundusze gwarancyjne nie obejmują ochroną 62% polis życiowych i ok. 23% polis majątkowych [White Paper 2010 s. 4]. 3. Propozycje Komisji Europejskiej w zakresie przyjęcia jednolitych standardów działalności funduszy gwarancyjnych Według Komisji Europejskiej prawdopodobieństwo upadłości zakładu ubezpieczeń waha się w normalnych warunkach gospodarczych w granicach 0,1%, a w sytuacji kryzysu aż do 0,5%, a wprowadzenie Solvency II nie wyeliminuje ryzyka upadłości. Upadłość taka mogłaby spowodować znaczne straty na jednolitym rynku ubezpieczeniowym, nawet do 46,5 mld euro w ubezpieczeniach życiowych i majątkowych w horyzoncie jednego roku (co stanowi 4,4% rocznej składki przypisanej brutto uzyskanej w UE) [White Paper 2010, s. 4]. Wielkość kosztów społecznych i ekonomicznych, które mogłyby być następstwem upadłości zakładów ubezpieczeń, spowodowały podjęcie przez Komisję Europejską prac w zakresie stworzenia ram prawnych dla jednolitej ochrony realizowanej przez fundusze gwarancyjne i przygotowania rekomendacji do przyszłej dyrektywy w tzw. Białej księdze [White Paper 2010]. Opierając się na doświadczeniach międzynarodowych i dotychczasowej praktyce legislacyjnej, Komisja Europejska przyjęła w Białej księdze [White Paper

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 263 2010] zasadę minimalnej harmonizacji, co oznacza, że państwa członkowskie będą mogły zapewniać szerszą ochronę aniżeli ta, która zostanie wskazana w dyrektywie. Jednocześnie fundusze powinny mieć charakter narodowy, czyli w każdym państwie powinna zostać utworzona instytucja wypełniająca zadania w ramach gwarancji roszczeń w sytuacji upadłości ubezpieczyciela. Rekomendacja Komisji Europejskiej wskazuje, że fundusze gwarancyjne powinny obejmować pokryciem zarówno polisy życiowe, jak i polisy majątkowe z wyłączeniem polis komunikacyjnych, które w ocenie KE są już wystarczająco chronione w ramach wspólnotowego i krajowego ustawodawstwa. Wprowadzając zasadę minimalnej harmonizacji, Komisja Europejska przyjęła, że fundusze będą prowadzić działalność w zakresie podstawowym, czyli jako skrzynki płatnicze, jednakże wskazano równocześnie, że państwa członkowskie mogą, a nawet powinny poszerzyć zakres tej działalności o zapewnienie możliwości kontynuowania umów ubezpieczeń. W przypadkach szkód wynikających z realizacji zdarzeń losowych, które mogą powodować znaczące straty, Komisja Europejska zaproponowała ograniczenie świadczonej przez fundusze ochrony, czyli stosowanie limitów odszkodowawczych. Obok limitów odszkodowawczych Komisja proponuje rozważenie wprowadzenia innych redukcji świadczeń (np. zastosowania franszyzy redukcyjnej lub integralnej) przy założeniu, że we wszystkich państwach zostaną zastosowane takie same warunki. W rekomendacji Komisja Europejska przyjęła stanowisko, że fundusze gwarancyjne powinny obejmować ochroną osoby fizyczne i wybrane osoby prawne, przy czym ochrona osób prawnych powinna być ograniczona do tych, które spełniają określone kryteria, np. mikro i małe przedsiębiorstwa. Zdaniem Komisji Europejskiej fundamentalne znaczenie ma objęcie ochroną ubezpieczonych i uprawnionych bez względu na miejsce zawarcia umowy ubezpieczenia i bez względu na zawarcie umowy z krajowym czy też z zagranicznym ubezpieczycielem. Stąd też proponuje się wprowadzenie zasady państwa członkowskiego pochodzenia (home country principle), która gwarantuje ujednolicenie zakresu geograficznego ochrony świadczonej przez fundusze gwarancyjne. Zdaniem Komisji Europejskiej finansowanie ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych powinno odbywać się w trybie ex ante. Wysokość składek wnoszonych przez zakłady ubezpieczeń na rzecz funduszy powinna zależeć od poziomu ryzyka prowadzonej przez poszczególne zakłady działalności lub oczekiwanych kosztów, które w związku z tą działalnością może ponieść dany fundusz. Stąd też Komisja Europejska opowiada się za wnoszeniem składek w oparciu o przyjęte przez dany zakład ubezpieczeń ryzyko (risk-weighting contributions), a nie w oparciu o udział danego zakładu w składce rynkowej. Komisja Europejska proponuje zastosowanie wielu wskaźników odzwierciedlających

264 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl profil ryzyka zakładu ubezpieczeń, również tych, które są używane do oceny finansowej kondycji zakładów ubezpieczeń, np. portfel ubezpieczanych ryzyk, wypłacalność, jakość aktywów. Wielkość środków finansowych, którymi powinien zarządzać dany fundusz, powinna być skorelowana z zadaniami, które wykonuje, natomiast górne limity składki przeznaczanej na jego działalność powinny być oparte na wysokości zgromadzonych składek brutto przez zakłady ubezpieczeń lub posiadanych przez nie rezerwach (target levels). Na ogół w UE stosuje się trzy podstawowe parametry, według których ustala się składkę zakładów ubezpieczeń na rzecz funduszy, tj. wielkość składki (brutto lub netto), wielkość rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, liczbę polis. Na podstawie wstępnych szacunków Komisja Europejska zauważa, że być może właściwe byłoby ustalenie całkowitego górnego limitu środków zarządzanych przez dany fundusz, na poziomie 1,2% składki przypisanej brutto uzyskanej przez członkowskie zakłady ubezpieczeń. Przyjęcie takiego limitu dla środków zarządzanych przez fundusze pozwoliłoby rozłożyć obciążenie zakładów ubezpieczeń w okresie np. 10 lat przy składce, która wynosiłaby 0,12% składki przypisanej brutto w każdym roku przez wspomniany okres. Jednocześnie w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia braku środków funduszu, w sytuacji upadłości większego zakładu ubezpieczeń, można rozważyć zastosowanie uzupełniającego mechanizmu finansowania typu ex post lub zastosowanie innych źródeł finansowania, jak reasekuracja czy też zewnętrzne kredytowanie. Można byłoby również przyjąć stworzenie mechanizmu udzielania wzajemnych pożyczek pomiędzy krajowymi funduszami, jeżeli dany fundusz posiadałby niewystarczające środki na pokrycie zobowiązań. Zapewnienie finansowego wsparcia przez fundusze wymagałoby zawarcia stosownej umowy pomiędzy funduszami, która określałaby wielkość wnoszonych przez nie składek. 4. Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w sytuacji upadłości zakładu ubezpieczeń Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (UFG) rozpoczął działalność w 1991 r. w konsekwencji realizacji procesu dostosowywania polskiego rynku ubezpieczeniowego do norm i standardów jednolitego rynku ubezpieczeniowego. Zgodnie z Ustawą o działalności ubezpieczeniowej z dnia 28 lipca 1990 r. (Dz.U. nr 59, poz. 344) głównym zadaniem UFG były wypłaty odszkodowań i świadczeń osobom poszkodowanym przez nieubezpieczonych bądź niezidentyfikowanych posiadaczy pojazdów mechanicznych lub rolników, w związku z funkcjonującym

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 265 systemem obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych i odpowiedzialności cywilnej rolników. W kolejnych latach wprowadzano zmiany zakresu działalności 1, przy czym obecny obszar realizowanych zadań został określony Ustawą z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. nr 124, poz. 1152) oraz postanowieniami statutu UFG. W porównaniu z regulacjami prawnymi z 1990 r. zakres ten jest znacznie szerszy i obejmuje cztery podstawowe obszary: 1. Funkcja kompensacyjna UFG. Polega ona na wypłacaniu odszkodowań i świadczeń z tytułu szkód powstałych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z zakresu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników w sytuacji braku ustalenia tożsamości sprawcy lub w sytuacji, kiedy odpowiedzialny za szkodę nie zawarł umów wyżej wymienionych ubezpieczeń OC. W ramach funkcji kompensacyjnej zaspokajane są również roszczenia w związku z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń, z umów ubezpieczeń obowiązkowych OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników, za szkody powstałe na terytorium RP (100% do wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej), umów obowiązkowego ubezpieczenia budynków rolniczych (100% do wysokości sumy ubezpieczenia) oraz umów pozostałych ubezpieczeń obowiązkowych i umów ubezpieczeń na życie, w wysokości 50% wierzytelności, do kwoty nie większej niż równowartość w złotych 30 tys. euro według średniego kursu ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski obowiązującego w dniu ogłoszenia upadłości, oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości lub umorzenia postępowania upadłościowego albo w dniu zarządzenia likwidacji przymusowej. Wypłaty świadczeń, o których mowa, dokonywane są wyłącznie na rzecz poszkodowanych lub uprawnionych osób fizycznych. 1 W dniu 8 czerwca 1995 r. została uchwalona nowelizacja ustawy o działalności ubezpieczeniowej, na mocy której Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (UFG) przejął prawa i obowiązki Funduszu Ochrony Ubezpieczonych (FOU). W przypadku upadłości zakładu ubezpieczeń ewentualne odszkodowania i świadczenia za pozostałe ubezpieczenia obowiązkowe (np. budynki w gospodarstwach rolnych) i dobrowolne nie były wypłacane przez UFG, a odszkodowania można było dochodzić z masy upadłościowej. W przeciwieństwie do przepisów obowiązujących przed 1996 r. (kiedy to FOU wypłacało odszkodowania i/lub świadczenia, ale ich wysokość ustalał syndyk masy upadłościowej), począwszy od 1996 r. UFG ustala wysokość odszkodowań i (lub) świadczeń, które wypłaca. Nowelizacja ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 21 lipca 2000 r. poszerzyła zakres odpowiedzialności UFG, stwierdzała bowiem, że poza ogłoszeniem upadłości zakładu są też i inne stany, kiedy UFG powinien zaspokajać roszczenia osób uprawnionych. Należały do nich: a) oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości zakładu ubezpieczeń lub umorzenie postępowania upadłościowego, jeżeli majątek dłużnika nie wystarcza do zaspokojenia kosztów postępowania upadłościowego, b) zarządzenie likwidacji przymusowej zakładu, który nie spełnia świadczeń ubezpieczeniowych.

266 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl 2. Funkcja kontrolno-windykacyjna. Polega na weryfikacji spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników oraz windykacji opłat karnych. W ramach tej funkcji Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny prowadzi działalność regresową, dochodząc zwrotu kwot wypłaconych odszkodowań od sprawców szkód i osób, które nie dopełniły obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. 3. Funkcja informacyjna. Realizowana jest przez UFG od dnia 1 maja 2004 r. w związkiem z wprowadzeniem w życie IV i V dyrektywy komunikacyjnej. Jej realizacja polega na prowadzeniu rejestru umów ubezpieczenia OC i AC oraz uczestników zdarzeń szkodowych związanych z tymi ubezpieczeniami, prowadzeniu rejestru reprezentantów do spraw roszczeń każdego zakładu ubezpieczeń z siedzibą w państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego, prowadzącego działalność w Polsce w zakresie OC posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz rejestru organów odszkodowawczych ustanowionych w każdym państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Jednocześnie UFG udostępnia zgromadzone dane uprawnionym podmiotom. 4. Funkcja prewencyjna. Polega ona na udzielaniu przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny zwrotnej pomocy finansowej zakładowi ubezpieczeń przejmującemu portfel ubezpieczeń obowiązkowych OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i (lub) OC rolników, jeżeli posiadane środki własne w wysokości co najmniej marginesu wypłacalności oraz aktywa na pokrycie rezerw techniczno- -ubezpieczeniowych nie gwarantują w pełni wypłacalności tego zakładu ubezpieczeń. Dla realizacji funkcji pomocowej od 2004 r. tworzony jest tzw. fundusz pomocowy z wpłat zakładów ubezpieczeń członków Funduszu. Gromadzone są w nim środki, z których mogą być udzielane pożyczki na warunkach korzystniejszych niż oferowane przez banki. Pożyczka ma charakter zwrotny, jej wysokość nie może przekroczyć wysokości rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, wynikających z przejmowanego portfela ubezpieczeń, i może być przeznaczona przez zakład ubezpieczeń tylko na zaspokojenie interesów uprawnionych z umów ubezpieczeń przejmowanego portfela. UFG sprawuje kontrolę nad prawidłowością wykorzystania przez zakład ubezpieczeń udzielonej pomocy finansowej. Biorąc pod uwagę projekt dyrektywy określający organizację i zakres funkcjonowania funduszy gwarancyjnych zawarty w Białej księdze, można stwierdzić, że przyjęte w Polsce zasady działalności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w sytuacji upadłości ubezpieczyciela spełniają przyjęte w projekcie założenia, jakkolwiek występują pewne odrębności. UFG jest funduszem narodowym i jednocześnie jest funduszem ogólnym, mimo wyłączenia z zakresu ochrony niektórych grup ubezpieczeń w sytuacji niewypłacalności zakładu ubezpieczeń.

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 267 Od chwili wprowadzenia na polski rynek ubezpieczeniowy instytucji gwarancyjnej, tj. od 1990 r., przedmiotowy zakres ochrony dla roszczeń z umów ubezpieczeń nie podlegał większym filiacjom 2, natomiast zmieniały się limity procentowe i kwotowe odpowiedzialności z tytułu upadłości. Dla ubezpieczeń OC posiadaczy pojazdów mechanicznych limit 100% roszczenia pozostawał przez cały okres kształtowania systemu niezmieniony. W ubezpieczeniach OC rolników i ubezpieczeniach budynków od ognia i innych zdarzeń losowych w gospodarstwach rolnych limit odpowiedzialności UFG zwiększony został z 90% do 100% roszczenia. Jednocześnie zmniejszono limity odpowiedzialności w pozostałych ubezpieczeniach obowiązkowych i ubezpieczeniach na życie odpowiednio z 90% i 100% do 50% uznanych wierzytelności. Limity kwotowe ulegały licznym zmianom w ubezpieczeniach OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i ubezpieczeniach OC rolników z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Obecnie (od 11 czerwca 2012 r.) limit odpowiedzialności kwotowej w ubezpieczeniach OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników wynosi 5 mln euro za szkody osobowe (na zdarzenie) i 1 mln euro za szkody majątkowe (na zdarzenie). W ubezpieczeniach na życie i pozostałych ubezpieczeniach obowiązkowych wynosi on równowartość 30 tys. euro na dzień ogłoszenia upadłości zakładu ubezpieczeń. Dla ubezpieczeń budynków w gospodarstwach rolnych od ognia i innych zdarzeń losowych nie ustalono takiego limitu. Zatem wysokość limitu odpowiedzialności UFG w sytuacji upadłości zakładu ubezpieczeń działu I (ubezpieczenia życiowe) wyraźnie odbiega od wysokości limitów przyjętych w powołanych ubezpieczeniach OC i ubezpieczeniach budynków w gospodarstwach rolnych. Biorąc pod uwagę rolę, jaką odgrywają ubezpieczenia na życie, limit odpowiedzialności powinien zostać zwiększony. Pozostałe zasady mogą stanowić punkt odniesienia dla prowadzonych przez Komisję Europejską prac. W rekomendacji zaproponowano pokrywanie roszczeń zarówno kierowanych przez osoby fizyczne, jak i wybrane osoby prawne mikro i małe przedsiębiorstwa. W myśl rozwiązań przyjętych w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. nr 124, poz. 1152) w przypadku OC rolników i obowiązkowego ubezpieczenia budynków rolnych UFG obejmuje ochroną zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. W tym zakresie ochrona jest zatem dalej idąca niż propozycje ustawodawcy unijnego, nie dyskryminuje bowiem żadnej osoby prawnej bez względu na wielkość tego podmiotu. Z kolei w odniesieniu do umów ubezpieczenia na życie i pozostałych ubezpieczeń obowiązkowych jest ona 2 Wyjątkiem były ubezpieczenia dobrowolne majątkowe, które w początkowym okresie funkcjonowania systemu gwarancyjnego i FOU były objęte ochroną funduszu.

268 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl węższa, ponieważ obejmuje wyłącznie osoby fizyczne. Aby dostosować rozwiązania krajowe do propozycji Komisji, należałoby rozważyć przyjęcie zasad określonych w art. 805 4 KC w związku z artykułem 385.1 385.3 KC (Dz.U. nr 16, poz. 93), w którym rozszerzono pojęcie konsumenta w umowach ubezpieczenia na osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Wzorcem dla zmian może stać się również Rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r., w którym zdefiniowano pojęcie mikro i małego przedsiębiorstwa. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny funkcjonuje jako skrzynka płatnicza, realizując roszczenia w ramach zadań kompensacyjnych. W odniesieniu do sposobu pokrywania roszczeń spełnia całkowicie wymogi proponowane w rekomendacji Komisji Europejskiej, a nawet zakres jego działań jest szerszy, może bowiem występować jako minimalizator ryzyka poprzez realizację funkcji pomocowej. Terytorialny zakres działalności poprzez określenie zasady członkowstwa nie jest zbieżny w przypadku rekomendacji i ustalonych zasad funkcjonowania Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. W rekomendacji przyjęto, że działalność funduszy gwarancyjnych powinna być oparta na zasadzie członkostwa państwa macierzystego, zaś Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny prowadzi działalność w oparciu o zasadę państwa goszczącego. Odrębności widoczne są również w odniesieniu do sposobu finansowania ryzyka upadłości zakładów ubezpieczeń. W rekomendacji bowiem zaproponowano finansowanie ex ante z uwzględnieniem dodatkowego finansowania ex post w sytuacji, gdyby zgromadzone środki na zaspokojenie roszczeń były niewystarczające, natomiast UFG gromadzi środki na pokrycie roszczeń upadłości życiowych zakładów ubezpieczeń, pozostałych ubezpieczeń obowiązkowych i w odniesieniu do zakładów prowadzących ubezpieczenia budynków rolnych od ognia i innych zdarzeń losowych wyłącznie w trybie ex post. W odniesieniu do roszczeń wynikających z ubezpieczeń OC rolników korzysta się ze środków, które wpłacane są przez zakłady ubezpieczeń na pokrycie szkód wynikających z braku możliwości zaspokojenia roszczenia w sytuacji nieubezpieczenia lub niezidentyfikowania sprawcy, jak i upadłości zakładu ubezpieczeń. Jest to zatem finansowanie ex ante zalecane przez Komisję Europejską. W zakresie sposobu ustalania składki ustawodawca wspólnotowy opowiada się za tym, żeby obciążenie zakładów na rzecz funduszy uzależnić od poziomu ryzykowności prowadzonej przez nie działalności lub oczekiwanych kosztów, jakie w związku z ich działalnością może ponieść dany fundusz (risk-weighting contributions). Składka zatem nie powinna być oparta na prostym udziale danego zakładu w składce rynkowej, lecz obliczana przy zastosowaniu wskaźników odzwierciedlających profil ryzyka zakładu ubezpieczeń (portfel ubezpieczanego ryzyka, wypłacalność, jakość aktywów). Jednocześnie Komisja przyjmuje

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 269 Tabela 1. Zasady organizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych (upadłościowych), z wyjątkiem komunikacyjnych funduszy gwarancyjnych, według rekomendacji Komisji Europejskiej i zasad przyjętych w regulacjach prawnych dotyczących organizacji i działalności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego Zasady organizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych Umiejscowienie organizacji funduszu Zakres przedmiotowy ochrony Zakres przedmiotowy ochrony limity w realizacji świadczenia Zakres podmiotowy Sposób pokrywania roszczeń Zasada członkostwa Sposób finansowania Sposób obliczania składki Limity gromadzenia składki Źródło: opracowanie własne. Rekomendacja Komisji Europejskiej Fundusze narodowe Fundusze ogólne obejmujące ubezpieczenia życiowe i majątkowe W odniesieniu do ubezpieczeń majątkowych limity kwotowe lub procentowe oraz ograniczenia w postaci udziału własnego czy franszyzy redukcyjnej Osoby fizyczne i wybrane osoby prawne Co najmniej skrzynka płatnicza, ale państwa powinny również w ramach własnych decyzji i regulacji podejmować działania umożliwiające kontynuowanie umowy ubezpieczenia (minimalizator ryzyka) Zasada państwa macierzystego Finansowanie ex ante + finansowanie dodatkowe Składka ważona ryzykiem Możliwość ustalenia limitów Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny Fundusz narodowy Fundusz ogólny z wyłączeniem niektórych grup ubezpieczeń majątkowych, obejmujący ubezpieczenia życiowe i majątkowe obowiązkowe OC rolników do wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej Obowiązkowe ubezpieczenie budynków rolnych brak górnego limitu kwotowego (do wysokości sumy ubezpieczenia) Ubezpieczenia na życie i inne ubezpieczenia obowiązkowe 50% roszczenia, nie więcej niż 30 tys. euro OC rolników osoby fizyczne i prawne Obowiązkowe ubezpieczenie budynków rolnych osoby fizyczne i prawne Ubezpieczenia na życie i inne ubezpieczenia obowiązkowe osoby fizyczne OC rolników skrzynka płatnicza i minimalizator ryzyka (tzw. fundusz pomocowy) Obowiązkowe ubezpieczenie budynków rolnych skrzynka płatnicza Ubezpieczenia na życie i inne ubezpieczenia obowiązkowe skrzynka płatnicza Zasada państwa goszczącego Finansowanie ex post Składka proporcjonalna do udziału w rynku (w zakresie zebranej składki przypisanej brutto) Brak limitu

270 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl założenie, że składka mogłaby wynosić maksymalnie 0,12% składki przypisanej brutto rocznie w ciągu 10 lat. W Polsce zakłady ubezpieczeń przekazują na rzecz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego składkę proporcjonalną do ich rynkowego udziału w składce przypisanej brutto. W świetle powyższego widoczne są pewne rozbieżności pomiędzy propozycją Komisji Europejskiej a przyjętą praktyką na rynku polskim. Podobieństwa i różnice w organizacji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego i koncepcji organizacji funduszy gwarancyjnych określonej w Białej księdze zostały zestawione w tabeli 1. W obecnym stanie zaawansowania prac nad dyrektywą w sprawie ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych trudno wyrokować, które rozwiązania zostaną ostatecznie przyjęte. Nie można zatem jednoznacznie określić wpływu wdrożenia dyrektywy na funkcjonowanie polskiego rynku ubezpieczeniowego i Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Można jednakże przedstawić, szczególnie w kontekście przygotowanych przez Komisję Europejską prognoz, dotychczasowe działania UFG w zakresie realizacji świadczeń w sytuacjach upadłości zakładów ubezpieczeń, gdyż od 1994 r. UFG siedmiokrotnie podejmował interwencję w takich przypadkach. Tabela 2. Wypłacone kwoty oraz liczba szkód i świadczeń z tytułu upadłości zakładów ubezpieczeń w latach 1993 2011 Nazwa zakładu ubezpieczeń Rok ogłoszenia upadłości Rodzaje ubezpieczeń podlegające interwencji UFG Zagregowana wysokość wypłaconych przez UFG odszkodowań (w tys. zł) Ilość szkód i świadczeń obsługiwanych przez UFG ZU Westa 1993 Ubezpieczenia z działu II 72 829 7 613 Westa Life 1993 Ubezpieczenia na życie 18 465 739 PTU Gryf 1996 OC komunikacyjne, 45 921 OC rolników 9 271 ZU Hestja 1996 OC komunikacyjne, 20 063 OC rolników 4 336 TU Fenix 1997 OC komunikacyjne, OC rolników 14 348 2 895 TU-R Polisa 2000 OC komunikacyjne, 99 116 OC rolników 12 964 TUiR Gwarant 2000 OC komunikacyjne, 6 045 OC rolników 627 Razem 276 787 38 445 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych wewnętrznych UFG.

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 271 Ogólna suma wypłat związana z zaspokojeniem roszczeń z tytułu upadłości wyniosła w latach 1994 2011 ok. 277 mln zł. Do 2011 r. największą kwotę pochłonęła upadłość Zakładu Ubezpieczeń Polisa SA, bo aż ok. 99 mln zł. Jeżeli więc porównać wysokość kwot przeznaczonych na zaspokojenie roszczeń z umów ubezpieczeń upadłych zakładów, to wypłaty dla uprawnionych z umów ubezpieczenia zawartych z Polisą SA były czterokrotnie wyższe aniżeli roszczenia z tytułu umów zawartych z Zakładem Ubezpieczeń Westa-Life SA. Fakt, że z tytułu ubezpieczeń życiowych wypłacono czterokrotnie mniejszą kwotę niż z tytułu ubezpieczeń majątkowych, związany był przede wszystkim z niskim poziomem rozwoju ubezpieczeń życiowych w 1994 r. oraz wypłatą znacznych sum z tytułu rent przyznanych po wypadkach komunikacyjnych, uprawnionym z umów ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, znajdujących się w portfelu upadłego Zakładu Ubezpieczeń Polisa SA. Na rys. 1 przedstawiono wielkość wypłat, odszkodowań i świadczeń z tytułu upadłości ubezpieczycieli w latach 1991 2011, z podziałem od 2001 r. na odszkodowania i świadczenia oraz renty pozostające w obsłudze UFG. 70 000 000 60 000 000 50 000 000 40 000 000 30 000 000 20 000 000 10 000 000 31 875 018 38 979 641 43 607 633 42 686 726 46 086 868 13 746 227 12 005 374 11 485 206 11 491 035 9 699 202 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Odszkodowania i świadczenia bez rent Renty Rys. 1. Wysokość odszkodowań i świadczeń oraz rent z tytułu upadłości wypłaconych w latach 1991 2011 (w zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych wewnętrznych UFG. Szacunki przygotowane przez Komisję Europejską wskazują na znacznie większe możliwe straty związane z potencjalnym ryzykiem upadłości na rynku polskim. Największa zagrożona wartość w sytuacji upadłości została określona na ok. 68 mld zł w ubezpieczeniach życiowych i na ok. 14 mld zł w ubezpieczeniach majątkowych. W przypadku upadłości największego ubezpieczyciela sza-

272 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl cowane straty mogłyby wynieść zdaniem Komisji Europejskiej od ok. 10 mln zł do 3,9 mld zł w ubezpieczeniach życiowych i od 2 mln zł do ok. 976 mln zł [White Paper 2010, tabele 58 61]. Jeżeli porównamy dane szacunkowe Komisji Europejskiej i dane wynikające ze sprawozdań Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, widoczne są istotne różnice, które niewątpliwie w ubezpieczeniach życiowych wiążą się z rodzajem zaspokajanych roszczeń (w wypłatach dokonywanych przez UFG nie uwzględniono zwrotów składek i zastosowano ograniczenia wypłat do 50% roszczenia nie więcej niż 30 tys. euro) oraz z poziomem rozwoju rynku ubezpieczeniowego w 1994 r. (czyli roku rozpoczęcia wypłat z tytułu upadłości ZU Westa SA) i 2007 r., który stanowił bazę danych dla analiz szacunkowych. Trzeba również zaznaczyć, że wypłaty dokonane przez UFG w ubezpieczeniach majątkowych obejmowały roszczenia wynikające głównie z ubezpieczeń OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. W rekomendacji i dokonanych szacunkach nie uwzględniono tak istotnego obszaru, jakim są świadczenia z umów ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, gdyż Biała księga odnosi się do ubezpieczeń majątkowych i osobowych z wyjątkiem ubezpieczeń komunikacyjnych. W ocenie Komisji Europejskiej rozwój i kształt dotychczasowych regulacji krajowych i wspólnotowych w tym zakresie jest wystarczający. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że co prawda w granicach EOG minimalne standardy regulacyjne dla OC posiadaczy pojazdów mechanicznych określone są w ramach dyrektyw komunikacyjnych, tym niemniej nie odnoszą się one do ewentualnych interwencji funduszy solidarnościowych (określanych w tym przypadku mianem samochodowych fundusz gwarancyjnych motor guarantee funds) w sytuacji wystąpienia upadłości zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność ubezpieczeniową w tej grupie ubezpieczeń. W związku z tym obecnie, analogicznie jak w przypadku funduszy gwarancyjnych, do których odnosi się Biała księga, każde państwo członkowskie ma swobodę przyznania im tego rodzaju prerogatyw 3. Z tej przyczyny niektóre kraje nie posiadają funduszu gwarancyjnego uprawnionego do zaspokajania roszczeń poszkodowanych i uprawnionych z tytułu szkody wyrządzonej przez sprawcę ubezpieczonego w zakresie OC komunikacyjnego w niewypłacalnym zakładzie ubezpieczeń. Tym samym wszelkie międzynarodowe systemy tego rodzaju funduszy gwarancyjnych również mają charakter dobrowolny. Mając na uwadze masowy charakter tego ubezpieczenia, jego transgraniczność (rosnący drogowy ruch turystyczny i migracyjny), dużą liczbę 3 Niekiedy, zwłaszcza w państwach, w których funkcjonują fundusze ogólne lub dla ubezpieczeń majątkowych, to na nich, a nie na samochodowych funduszach gwarancyjnych spoczywa obowiązek zaspokajania uzasadnionych roszczeń poszkodowanych i uprawnionych, gdy szkoda została wyrządzona ruchem pojazdu ubezpieczonego w niewypłacalnym zakładzie. Przykładowo tak jest w Wielkiej Brytanii.

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 273 zdarzeń drogowych i liczbę poszkodowanych, konieczność zapewnienia ochrony interesów poszkodowanych i uprawnionych wydaje się, że stworzenie przez KE obowiązkowego mechanizmu współpracy między funduszami gwarancyjnymi byłoby dobrym rozwiązaniem. Analizując dane szacunkowe opracowane przez Komisję Europejską, nie sposób uciec od pytania o rozsądną i adekwatną do rzeczywistego stanu wycenę potencjalnych zobowiązań wynikających z umów ubezpieczeń życiowych i majątkowych w Polsce, szczególnie wobec znaczącego udziału zagranicznych ubezpieczycieli w rynku (ponad 70% kapitałów własnych zakładów ubezpieczeń to kapitały zagraniczne). Co więcej, wydaje się, że należy odróżnić w prowadzonych przez Komisję Europejską analizach i proponowanych rozwiązaniach młode rynki Unii Europejskiej od rynków Wielkiej Brytanii czy Niemiec, na których wielkość gromadzonych kapitałów i zobowiązań ubezpieczeniowych wielokrotnie przekracza wielkości osiągane na rynkach młodych, np. na polskim rynku ubezpieczeniowym, a skutki upadłości w wymiarze transgranicznym zdecydowanie się różnią. Jakkolwiek należy doceniać fakt podjęcia wysiłków na rzecz ujednolicenia zasad funkcjonowania funduszy upadłościowych na europejskim rynku ubezpieczeniowym, to trzeba zaznaczyć, że najistotniejsze działania w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osób ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia powinny koncentrować się na zdywersyfikowaniu aktywów finansowych zakładów ubezpieczeń również w wymiarze regionalnym, działaniach prewencyjnych i zabezpieczeniu możliwości kontynuowania umów ubezpieczeń, szczególnie w ubezpieczeniach życiowych i ubezpieczeniach zdrowotnych. 5. Zakończenie Wprowadzenie dyrektywy ujednolicającej zasady funkcjonowania funduszy gwarancyjnych w Unii Europejskiej mogłoby w istotny sposób poprawić bezpieczeństwo osób ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia w sytuacji upadłości zakładów ubezpieczeń. Jednocześnie skutkiem przyjętych rozwiązań byłoby zapewne zwiększenie obciążeń finansowych, związanych z gromadzeniem środków pokrywających ewentualną upadłość na rynku ubezpieczeniowym, ponoszonych przez zakłady ubezpieczeń. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że przyjęte rozwiązania na polskim rynku ubezpieczeniowym w zakresie kształtowania systemu gwarancyjnego i działalności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego mogą być wzorcem dla prowadzonych w KE prac. Jednakże wszelkie korekty systemu muszą uwzględniać zarówno wielkość polskiego rynku ubezpieczeniowego, jak

274 Marek Monkiewicz, Grażyna Sordyl i możliwości finansowe zakładów ubezpieczeń w zakresie pokrywania roszczeń z upadłości i ewentualnego wspierania funduszy w wymiarze międzynarodowym. Literatura Impact Assessment. Accompanying document to the White Paper on Insurance Guarantee Schemes EC [2010], Commission Staff Working Document. Monkiewicz M., Sordyl G. [2009], Analiza działalności ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz funduszy ochrony ubezpieczonych w wybranych krajach Unii Europejskiej [w:] Rynki finansowo-ubezpieczeniowe w warunkach kryzysu, red. A.Z. Nowak, S. Nowak, A. Sopoćko, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa. Monkiewicz M. [2010], Systemy gwarancji realności ochrony ubezpieczeniowej [w:] Ubezpieczenia. Podręcznik akademicki, red. J. Handschke, J. Monkiewicz, Poltext, Warszawa. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), Dz.U. UE nr 214/3 z dnia 9.08.2008. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, Dz.U. nr 59, poz. 344 z późn. zm. Ustawa z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm. Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Dz.U. nr 124, poz. 1152 z późn. zm. Yatsui T. [2001], Policyholder Protection Funds: Rationale and Structure. Insurance and Private Pension Compendium for Emerging Economies, Book 1, Part 1: 2b, OECD. White Paper on Insurance Guarantee Schemes [2010], European Commission, Brussels, COM(2010)370, EC 12 July. The Activities of the Insurance Guarantee Fund in the Context of the EU s Current and Proposed Guarantee Schemes The paper presents an analysis of solutions adopted in the Polish guarantee system with regard to the activities carried out by the Insurance Guarantee Fund in the event of insurers insolvency and refers these issues to solutions adopted in particular member states and the European Commission s recent recommendation. A comparative analysis of regulation in Poland and other member states indicates that Poland belongs to a group of countries in which the interests of insured persons, beneficiaries and injured parties are relatively well protected in the event of the insurer s insolvency. However, an analysis of the Insurance Guarantee Fund and the European

Działalność Ubezpieczeniowego Funduszu... 275 Commission s recommendation indicates that Polish lawmakers may be obliged to introduce stricter standards in some areas related to the protection of those interests. Marek Monkiewicz doktor, Uniwersytet Warszawski, Wydział Zarządzania, Katedra Systemów Finansowych Gospodarki. Zainteresowania naukowo-badawcze: ubezpieczeniowe systemy gwarancyjne, ubezpieczenia komunikacyjne, jednolity rynek ubezpieczeń Unii Europejskiej. e-mail: mmonkiewicz@mail.wz.uw.edu.pl Grażyna Sordyl doktor, Akademia Leona Koźmińskiego w Warszawie, Katedra Bankowości i Ubezpieczeń. Zainteresowania naukowo-badawcze: ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia komunikacyjne, ubezpieczeniowe systemy gwarancyjne, zarządzanie ryzykiem i ochroną ubezpieczeniową przedsiębiorstw. e-mail: sordyl@kozminski.edu.pl