Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim postępowaniu administracyjnym

MARTIN KOPECKÝ Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim postępowaniu administracyjnym 1. Reformatio in peius iudici appellato non licet Sędziemu apelacyjnemu nie wolno zmieniać wyroku na niekorzyść odwołującego się 1. Łacińska reguła zakazu reformationis in peius polega na tym, że organ rozstrzygający sprawę wyłącznie na podstawie apelacji, ewentualnie innego środka odwoławczego wniesionego przez uczestnika postępowania lub na jego korzyść, nie ma uprawnienia do pogorszenia swoim wyrokiem pozycji tego uczestnika. Reguła ta jest przejawem zasady, że wniesienie środka odwoławczego jest w dyspozycji uczestnika postępowania, który domaga się jego wniesieniem naprawienia wydanego wyroku. Zakaz reformationis in peius ma zasięg i do ewentualnych kolejnych stadiów postępowania, następujących po uchyleniu wyroku zaskarżonego na korzyść uczestnika, jeżeli by takie stadia rozpoczęto wyłącznie za przyczyną środka odwoławczego wniesionego na korzyść takiej osoby. Zakaz reformationis in peius powinien ograniczać obawy uczestnika postępowania ze wniesienia środka odwoławczego, aby wynik postępowania o środku odwoławczym nie prowadził do pogorszenia jego pozycji w porównaniu z pozycją według wyroku, który chce zmienić. Redakcja zdecydowała o publikacji tekstu, który przedstawiony został w nie do końca poprawnyn przekładzie na język polski. Mamy świadomość ułomności formalnych tekstu, ma on jednak walory informacyjne, mogące zainteresować naszych Czytelników. 1 J. Kincl, Dicta et regulae iuris aneb právnické mudrosloví latinské, Univerzita Karlova, Praha 2010, s. 240. 76

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim Zakaz refomacji in peius jest tradycyjnie stosowany w postępowaniu karnym, w przypadkach orzekania o środkach odwoławczych wniesionych wyłącznie na korzyść oskarżonego. Czeski kodeks postępowania karnego ustawa nr 141/1961 Dz. U. 2 ze zm., (zwana dalej kodeks postępowania karnego ) na przykład reflektuje tę regułę w ten sposób, że sąd apelacyjny może zmienić zaskarżony wyrok wyłącznie na podstawie apelacji prokuratora, która była wniesiona na niekorzyść oskarżonego 3, zakazem zmiany wyroku na niekorzyść oskarżonego w nowym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli pierwotny wyrok został uchylony wyłącznie z powodu apelacji wniesionej na korzyść oskarżonego 4, jak również w kolejnych przepisach kodeksu dotyczących różnych wariantów środków odwoławczych i postępowań, które po nich następują 5. Zasada zakazu reformationis in peius również według orzecznictwa nie dotyczy samego postępowania, lecz jego wyniku, czyli wyroku 6. W postępowaniu karnym jest często rozpatrywana kwestia tego, czy podczas orzekania nie dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius, dlatego że nie zawsze jest łatwe i jednoznaczne w konkretnych przypadkach orzec, czy po postępowaniu, które było wszczęte za pomocą środka odwoławczego wyłącznie na korzyść oskarżonego, w porównaniu z wcześniejszym wyrokiem, pogarsza się pozycja danej osoby. Kara czy kara łączna nałożona oskarżonemu nie może być w zasadzie bardziej surowa niż kara czy kara łączna nałożona z wyroku, wobec którego wniesiono tylko apelację na korzyść oskarżonego. Jeżeli przed sądem wyjdą na jaw okoliczności, które mogłyby prowadzić do ukarania oskarżonego bardziej surowo niż z wyroku, który został zaskarżony tylko 2 W Republice Czeskiej dla Dziennika Ustaw używa się skrótu Sb. (Sbírka zákonů). 3 259 ust. 4 kodeksu postępowania karnego. 4 Por. 264 ust. 2 kodeksu postępowania karnego. 5 Por. 150 ust. 1, 265p ust. 1, 265s ust. 2, 266 ust. 4, 5, 273, 289 lit. b) kodeksu postępowania karnego. 6 Por. np. wyrok Sądu Najwyższego Republiki Czeskiej nr 4, Tz 174/99, z 16 listopada 1999 r. 77

Martin Kopecký na jego korzyść, sąd nie może ich uwzględnić przy orzekaniu. Jeżeli na przykład przed sądem drugiej instancji w sprawie, w której wniesiono apelację tylko na korzyść oskarżonego, wyjdzie na jaw, że istnieją powody do uchylenia wyroku, ale następujące postępowanie mogłoby prowadzić jedynie do pogorszenia pozycji oskarżonego, sąd nie może zaskarżonego wyroku uchylić, bo usunięcie stwierdzonych wad jest ze względu na zakaz reformationis in peius wykluczona. Kwestia zakazu reformationis in peius w postępowaniu karnym była wielokrotnie rozpatrywana przez czeski Trybunał Konstytucyjny. Zakaz reformationis in peius oznaczył, w odniesieniu do art. 2 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, za kluczową zasadę dającą gwarancję prawa do środka odwoławczego w sprawach karnych, która jest integralną częścią prawa do sądu i sprawiedliwego procesu 7. Zasada określająca, że pozycja oskarżonego nie może ulec pogorszeniu tylko dlatego, że wykorzysta prawa do wniesienia środka odwoławczego (jeżeli owszem nie zaskarży na niekorzyść w tym samym zakresie prokurator), jest według Trybunału Konstytucyjnego częścią prawa do obrony i ściśle wiąże się również z wymaganiem kontradykcyjności postępowania w znaczeniu art. 6 ust. 3 Konwencji 8. 2. Zakaz reformationis in peius jest znany także w obszarze postępowania administracyjnego. Pierwszy kodeks postępowania administracyjnego na terytorium Czechosłowacji rozporządzenie rządu nr 8/1928 Dz. U. R. 9 o postępowaniu w sprawach należących do kompetencji urzędów politycznych (postępowanie administracyjne) stanowił w 81 ust. 2, że Organ odwoławczy jest w sprawie, której wynik nie dotyczy interesu publicznego, 7 Por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego Republiki Czeskiej sygn. akt I. ÚS 670/05, sygn. akt II. ÚS 254/08, sygn. III. ÚS 2306/07. 8 Por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego Republiki Czeskiej sygn. akt I. ÚS 670/05, sygn. akt I. ÚS 1947/07, sygn. akt III. ÚS 2306/07. 9 Dziennik Ustaw i Rozporządzeń (Sbírka zákonů a nařízení Sb. z. a n.) międzywojennej Czechosłowacji. 78

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim związany wnioskiem odwołania i może zmienić wyrok na niekorzyść składającego odwołanie tylko wtedy, kiedy rozpoznaje równocześnie odwołanie drugiej strony. O odwołaniu wniesionemu na korzyść odwołującego mógł więc organ odwoławczy zadecydować na jego niekorzyść, zgodnie z tekstem tego kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie ze względu na interes publiczny. Przy czym orzecznictwo byłego czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego interpretowało możliwość zmiany decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego dosyć restrykcyjnie, nie każdy interes publiczny umożliwiał taką decyzję, tylko interes publiczny niezbywalny, w pozostałych przypadkach nie było możliwości decyzji na niekorzyść odwołującego wydać 10. Niezbywalny interes publiczny był wtedy określany jako intensywny interes publiczny, w którym przeważa aspekt oficjalności 11. Decyzja na niekorzyść odwołującego była postrzegana jako przejaw czynności nadzorczej, interwencja z mocy urzędu, która była brana pod uwagę wtedy, kiedy organ wyższej instancji miał z tych samych przyczyn uprawnienie zmienić (naprawić) również prawomocne decyzje niższych instancji lub kiedy chronił wyznaczony interes publiczny 12. W taki zawężający sposób patrzyło przedwojenne orzecznictwo na możliwości naruszenia zakazu reformationis in peius w problematyce ogólnego postępowania administracyjnego. W zakresie postępowania karno-administracyjnego była zasada zakazu reformationis in peius stosowana jeszcze bardziej konsekwentnie, gdyż organowi drugiego stopnia w ramach kontroli instancyjnej nie wolno było zaostrzyć kary nałożonej przez organ pierwszego stopnia czy uchylić wyrok organu pierwszego stopnia, który uniewinniał oskarżonego, wyższemu organowi nie wolno 10 Por. wyrok czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego Boh. A 10.340/1933. 11 Por. wyrok czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego Boh. A 10.475/1933. 12 Por. np. wyrok czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego Boh. A 12.184/1935. 79

Martin Kopecký było skazać oskarżonego za inny czyn, niż za który był odwołujący skazany organem pierwszego stopnia 13. Według orzecznictwa, w odróżnieniu od poprzedniego, nie było przeszkody prawnej zabraniającej organowi odwoławczemu w postępowaniu karnoadministracyjnym przyporządkować stan faktyczny pod właściwą normę prawną i rozpatrywać czyn jako inne wykroczenie niż organ pierwszego stopnia, jeżeli owszem taką czynnością nie doszło do pogorszenia pozycji odwołującego 14. 3. Po zamachu stanu w 1948 roku w ówczesnej Czechosłowacji nie uznawano zasady zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym. Zwyciężyła reguła, według której organ odwoławczy weryfikuje decyzję organu pierwszego stopnia w pełnym zakresie, nie jest w tym kierunku wiązany zarzutami odwołującego, a podczas stosowania zasady pełnej apelacji może pozycję odwołującego również pogorszyć. Przejawem tego w ogólnym postępowaniu administracyjnym był 37 rozporządzenia rządu nr 20/1955 Dz. U. o postępowaniu w sprawach administracyjnych (kodeks postępowania administracyjnego), według którego organ odwoławczy nie jest związany zarzutami uczestników postępowania, weryfikuje poprawność całej zaskarżonej decyzji i może je w jakikolwiek sposób zmienić czy dopełnić; przy czym dba na usunięcie wszystkich wad postępowania w pierwszej instancji, które mogłyby wpłynąć na poprawność decyzji. Jeszcze wcześniej zniesiono zakaz reformationis in peius w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, kiedy według 70 ust. 1 ustawy nr 89/1950 Dz. U. o postępowaniu karno-administracyjnym (kodeks postępowania karno-administracyjnego), jeżeli instancja odwoławcza nie odrzuci odwołania jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, 13 Por. np. wyroki czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego Boh. A 4348/1925, 11.545/1934. W literaturze np. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV, Brno 1938, hasło Trestní právo a řízení správní (autor J. Dusil), s. 939. 14 Por. wyrok czechosłowackiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego Boh. A 10.064/1932. 80

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim weryfikuje decyzję pierwszej instancji we wszystkich kierunkach i ma uprawnienie ją w jakikolwiek sposób zmienić czy dopełnić. Zakaz reformationis in peius nie został uznany ani w późniejszym kodeksie postępowania administracyjnego z 1960 roku rozporządzenie rządu nr 91/1960 Dz. U. o postępowaniu administracyjnym 15. Ze względu na to, że ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym były od wejścia w życie ustawy nr 60/1961 Dz. U. o zadaniach komitetów narodowych podczas zapewniania porządku socjalistycznego 16, stosowane również na postępowania w sprawach o wykroczenia (por. 30 ustawy nr 60/1961 Dz. U.) a regulacja szczególna nie stanowiła inaczej, zakaz reformationis in peius nadal nie był stosowany w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. W kwestii możliwego zakazu reformationis in peius nie wprowadziła żadnej zmiany ani ustawa nr 71/1967 Dz. U. o postępowaniu administracyjnym (kodeks postępowania administracyjnego), również literatura przedmiotu wskazywała na to, że organ odwoławczy może w ramach naprawienia decyzji organu pierwszego stopnia także pogorszyć pozycję odwołującego, czyli że zakaz reformationis in peius nie będzie stosowany 17. W Republice Słowackiej ustawa ta, mimo tego, że nowelizowana nadal obowiązuje i słowacka regulacja prawna ogólnego postępowania administracyjnego nie zawiera zakazu reformationis in peius 18. 15 Por. np. F. Bílek, J. Černý, J. Panýrek, J. Pipek, Správní řízení, Komentář ke správnímu řádu č. 91/1960 Sb. Orbis, Praha 1961, s. 134. 16 Ówczesna ustawa o wykroczeniach, która jednak z przyczyn ideowych wyrażała opinie o porządku socjalistycznym. 17 Por. np. V. Hutta in Kolektiv autorů, Správní řízení. Komentář ke správnímu řádu (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení), TEPS, Praha 1969, s. 138; L. Šmíd a kolekt iv, Správní řád a předpisy související, Panorama, Praha 1984, s. 142, V. Němec in Z. Lukeš a kolekt iv, Československé správní právo, Obecná část, Panorama, Praha 1981, s. 271. 18 Por. np. S. Košičiarová, Správny poriadok. Komentár s novelou účinnou od 1. januára 2004, Šamorín: Heuréka, 2004, s. 248. 81

Martin Kopecký 4. Do zasadniczej zmiany w obszarze postępowania w sprawach o wykroczenia doszło wraz z przyjęciem czeskiej ustawy nr 200/1990 Dz. U. o wykroczeniach, która wprowadziła zakaz reformationis in peius. W 82 ustawa wyznaczyła, że organ administracyjny nie może zmienić w postępowaniu odwoławczym nałożonej sankcji na niekorzyść obwinionego o wykroczenie, według 87 ust. 4 nie można obwinionemu w postępowaniu, które następuje po wniesieniu zaskarżenia nakazu, nałożyć sankcji innego rodzaju, z wyjątkiem napomnienia, lub nałożyć sankcji wyższej, niż wskazywał nakaz. Ustawa nie rozwiązuje sytuacji, jaką sankcję można byłoby nałożyć obwinionemu w stadiach postępowania, które nastąpiłyby po uchyleniu pierwotnej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Jeżeli zakaz reformationis in peius ma być naprawdę realny, można dojść do wniosku, że ani w tym przypadku nie można zaostrzyć pierwotnie nałożonej sankcji. Czeski Najwyższy Trybunał Administracyjny orzekł, zgodnie z tradycyjnym poglądem na znaczenie zakazu reformationis in peius, że zakaz wyznaczony w 87 ust. 4 ustawy o wykroczeniach zabrania w nowej decyzji zaostrzyć sankcję, w żadnym przypadku jednak nie stoi na przeszkodzie właściwemu stwierdzeniu stanu faktycznego i odpowiedniej kwalifikacji prawnej 19. Czeska ustawa o wykroczeniach została przyjęta w 1990 roku, czyli jeszcze za czasów egzystencji federacji czechosłowackiej. Sformułowanie odpowiedniego paragrafu 82 w tym samym roku uchwalonej ustawy Słowackiej Rady Narodowej nr 372/1990 Dz. U. o wykroczeniach, było odrębne, ponieważ według niego w postępowaniu odwoławczym organ administracyjny nie może zmienić nałożonej sankcji na niekorzyść obwinionego z wykroczenia, jeżeli nie wyjdą na jaw nowe zasadnicze okoliczności faktyczne. Słowackie prawo wyraźnie ograniczyło zakaz reformationis in peius, gdyż w przypadku wyjścia na jaw nowych zasadniczych okoliczności faktycznych wykluczyło jego użycie; z mojego punktu widzenia, jeżeli organ odwoławczy w postępowaniu o cha- 19 Por. wyrok czeskiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego sygn. akt 8 As 5/2009 80. 82

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim rakterze karnym może pogorszyć pozycję zaledwie na podstawie wyjścia na jaw nowych okoliczności, to w takim razie nie chodzi o zasadę zakazu reformationis in peius 20. Po przyjęciu czeskiej ustawy o wykroczeniach z 1990 roku można było oczekiwać, że reguła zakazu reformationis in peius odzwierciedli się również w postępowaniu w sprawach o inne rodzaje deliktów administracyjnych (np. delikty administracyjne osób prawnych i delikty administracyjne osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą), w razie braku konkretnej procedury przynajmniej poprzez wykorzystanie analogii z ustawą o wykroczeniach. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym jest obecny np. w ustawie nr 262/2002 Dz. U. o służbie pracowników państwowych w urzędach administracyjnych i o wynagradzaniu tych pracowników i innych pracowników w urzędach administracyjnych (ustawa służbowa), dotychczas nie weszła w życie, w 217 ust. 3 w przypadku, że przeciw decyzji o nałożeniu kary dyscyplinarnej wniesie odwołanie tylko pracownik państwowy, czy też w 30 i 33 ust. 2 rozporządzenia Ministerstwa Sprawiedliwości Republiki Czeskiej nr 244/1996 Dz. U. które według ustawy nr 85/1996 Dz. U. o adwokacji, określają procedurę dyscyplinarną (adwokacki kodeks dyscyplinarny). Również w literaturze można było znaleźć poglądy, które przynajmniej podważały brak zakazu reformationis in peius przy rozpoznawaniu spraw o inne delikty administracyjne 21. W przeciwieństwie do tego orzecznictwo czeskich sadów na temat postępowania prowadzonego według kodeksu postępowania administracyjnego nr 71/1967 Dz. U. bez konkretnej procedury ustawowej w zasadzie podtrzymała pogląd, że ze względu na zakres 20 W literaturze słowackiej przeciwnie np. J. Machajová a kolekt iv, Všeobecné správne právo, 5. wydanie, EUROKÓDEX, Bratislava 2010, s. 283. 21 Por. np. P. Mates, J. Pipek, Úvahy nad zákazem reformace in peius ve správním právu trestním, czasopismo Právní rozhledy, č. 11/1995/11, s. 437 440; V. Mikule, M. Kopecký, J. Staša, Správní řízení ve věcech stavebních, ABF, Praha 1997, s. 153 154; M. Šolín in V. Vopálka, V. Šimůnková, M. Šolín, Správní řád. Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, s. 182. 83

Martin Kopecký uprawnień do weryfikacji organu odwoławczego z wyjątkiem postępowania w sprawach o wykroczenia nie można było ani w przypadku rozpoznawania w sprawach o delikty administracyjne wyznaczyć zakazu reformationis in peius i go nie zastosowała 22. Również orzecznictwo słowackie, oparte w zasadzie o tę samą regulację prawną, odrzuciła stosowanie zakazu reformationis in peius przy orzekaniu w sprawach o inne delikty administracyjne 23. Obowiązujący czeski kodeks postępowania administracyjnego ustawa nr 500/2004 Dz. U. która weszła w życie 1 stycznia 2006, stanowi w 90 ust. 3, że organ odwoławczy nie może zmienić zaskarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego, jedynie w przypadku, że odwołanie wniósł również inny uczestnik, którego interesy nie są takie same, albo zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawnymi lub innym interesem publicznym. Chodzi o pierwsze wyrażenie zakazu reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym od przepisu 89 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego z 1928 roku. To na pewno pozytywne stwierdzenie, lecz nasuwa się pytanie, czy niezbyt jasne sformułowanie w rzeczywistości znacząco nie dewaluuje myśli tego zakazu 24. Zgodnie z logiką zakazu reformationis in peius nie stosuje się w przypadku, kiedy oprócz odwołującego, odwołanie wniesie jeszcze inny uczestnik, a odwołania te nie będą ze sobą zgodne, mogą być nawet sprzeczne. Kiedy stwierdzenie czy więcej wniesionych odwołań jest ze sobą zgodnych powinno być możliwe, pewne trudności mogą pojawić się podczas rozważania, czy interesy różnych uczestników są czy nie są zgodne, w przypadku, że 22 Por. np. wyrok Sądu Naczelnego w Pradze sygn. akt 6 A 4/95 29 z dnia 1 marca 1996 r., wyrok czeskiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego sygn. akt 6 As 18/2005 55 z dnia 6 marca 2006 r.; postanowienie czeskiego Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt II. ÚS 3/01 z dnia 10 kwietnia 2001 r. 23 Por. wyrok słowackiego Najwyższego Sądu sygn. akt 7 Sž 110/02 z dnia 10 grudnia 2002 r. Zbierka stanovisek NS a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky. nr 2/2004, s. 61 63. 24 Por. P. Mates, Reformatio in peius ve správním řádu, czasopismo Právní rozhledy, nr 18/2006, s. 672 i 673. 84

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim owe interesy nie będą we wniesionym odwołaniu wyrażone i nie będzie oczywiste z jakich powodów uczestnicy żądają zmiany czy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. To, czy interesy różnych uczestników jako odwołujących są w zgodzie czy nie, można rozważyć na podstawie ich pisma procesowego w postępowaniu odwoławczym, czyli ich odwołania. Do wykluczenia zakazu reformationis in peius dojdzie zapewne wtedy, kiedy różni odwołujący będą żądali odmiennej decyzji organu odwoławczego, motywy wniesienia odwołania nie powinny grać roli. Rozważanie o tym, czy interesy większej liczby odwołujących są w zgodzie, będzie miało miejsce podczas postępowania administracyjnego w sprawach niespornych; w postępowaniu spornym 25 wynika różnica interesów uczestników już ze samej pozycji procesowej. Sformułowanie, że nie obowiązuje reguła o zabronieniu pogorszenia zaskarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego, jeżeli decyzja ta jest sprzeczna z przepisami prawnymi lub innym interesem publicznym, jest bardzo niejasne, a jego dosłowne stosowanie oznaczałoby w rezultacie wykluczenie zakazu reformationis in peius. Jako problematyczne można postrzegać połączenie warunków sprzeczności z przepisami prawnymi i interesem publicznym dysjunkcją. Jeżeli zakaz reformationis in peius, przedstawiony w 90 ust. 3 kodeksu postępowania administracyjnego z 2004 roku, jako zasada ograniczająca obawę ze skorzystania z prawa do odwołania, ma mieć naprawdę realne znaczenie, jego zakaz można byłoby wziąć pod uwagę w przypadku sprzeczności decyzji pierwszej instancji z przepisem prawnym przyjętym w obronie interesu publicznego, powinna być więc wymagana raczej koniunkcja sprzeczności z przepisem prawnym i z interesem publicznym. W przeciwnym razie 26 grozi zbyt wielkie poszerzenie 25 Chodzi o postępowania według 141 kodeksu postępowania administracyjnego z 2004 roku postępowania w sprawach o spory z umów prawa publicznego i o postępowania w sprawach o spory wynikające z prawa prywatnego. 26 W publikacjach również z innych krajów można sie doczytać, że określenie, w których wypadkach jest interes publiczny chroniony administracją pu- 85

Martin Kopecký pojęcia interesu publicznego z możliwością ignorowania zasady zakazu reformationis in peius. Nasuwa się więc pytanie, jaki wpływ ma zasada zakazu reformationis in peius w wąskim rozumieniu według 90 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego nr 500/2004 Dz. U. to znaczy w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, na szczególne postępowanie w sprawach o delikty administracyjne. Jeżeli pominiemy kwestię postępowania w sprawach o wykroczenia, która jest rozwiązywana w 82 i 87 ust. 4 czeskiej ustawy o wykroczeniach, widzimy, że ogólna regulacja postępowania administracyjnego nie spełnia szczególnych wymagań kładzionych na postępowania o charakterze karnym w sprawach o delikty administracyjne. W Republice Czeskiej nie przyjęto na razie szczególnej regulacji prawnej rozpoznawania innych deliktów administracyjnych niż wykroczenia, tak więc w tych postępowaniach stosuje się ogólne prawo o postępowaniu administracyjnym. Odwoławcze postępowanie administracyjne w sprawach o delikty administracyjne rozpoczyna się pismem procesowym osoby obwinionej z deliktu przez organ administracyjny, z reguły chodzi o jedynego uczestnika, wniesienie odwołania jest dlatego realizacją jego prawa do obrony. Możliwość wydania decyzji na jego niekorzyść w przypadku, kiedy organowi odwoławczemu decyzja organu pierwszego stopnia wydawałaby się zgodna z ustawą, ale merytorycznie niewłaściwa w aspekcie interesu publicznego, czyli niewłaściwie łagodna, byłaby sprzeczna z sensem zakazu reformationis in peius i byłaby niezgodna z regułą fair procesu 27. Pogorszenie pozycji odwołującego można postrzegać jako problematyczne również w przypadkach, kiedy według organu odwobliczną na tyle intensywny, że legitymizuje przełamanie zasady zakazu reformationis in peius, jest naprawdę trudne i trzeba go rozwiązywać na podstawie konkretnych okoliczności poszczególnych regulacji prawnych. W literaturze niemieckiej por. np. S. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 8. Auflage, C. H. Beck, München 2010, s. 529 531. 27 Por. P. Mates a kolektiv, Základy správního práva trestního, 4. vydání, C. H. Beck, Praha 2008, s. 31. 86

Stosowanie zasady zakazu reformationis in peius w czeskim ławczego decyzja organu pierwszego stopnia naruszyła ustawę na korzyść uczestnika postępowania. 5. Na zakończenie parę uwag na temat tego, czy zakaz reformationis in peius jest lub czy powinien być stosowany w postępowaniu administracyjnym: a) Zakaz reformationis in peius ogranicza obawę uczestnika postępowania przed wniesieniem środka odwoławczego, aby wynik postępowania odwoławczego nie prowadził do pogorszenia jego pozycji w porównaniu z pozycją zgodnie z decyzją, którą zamierza zaskarżyć. Stosowanie reguły zakazu reformationis in peius jest możliwe w różnych postępowaniach prawnych, nie jest sprzeczne nawet z charakterem postępowania administracyjnego; b) Jeżeli zakaz reformationis in peius ma mieć prawdziwe znaczenie, miałby wpływać i na ewentualne kolejne stadia postępowania, następujące po uchyleniu pierwotnej decyzji decyzją organu odwoławczego, w której zakaz reformationis in peius obowiązywał; c) Zakaz reformationis in peius wyklucza pogorszenie pozycji prawnej uczestnika postępowania przez nałożenie sankcji surowszej lub nałożenie innego obowiązku, nie wyklucza jednak zmianę kwalifikacji prawnej, na podstawie której sankcję lub obowiązek nałożono; d) Zakazu reformationis in peius nie można w ogólnym postępowaniu administracyjnym stosować bezwzględnie. Organ odwoławczy, który orzeka na podstawie odwołania jednego lub więcej uczestników, których interesy są zgodne, miałby mieć możliwość pogorszenia ich pozycji jedynie w interesie publicznym z przyczyn dopuszczonych ustawą. Możliwość pogorszenia pozycji odwołującego decyzją organu odwoławczego ma charakter interwencji nadzorczej organu odwoławczego i miałaby być stosowana w zasadzie z takich przyczyn, które pozwałyby w ramach uprawnień nadzorczych ingerować nawet w sprawy prawomocnej decyzji administracyjnej z przyczyn sprzeczności z ustawą. Można 87

Martin Kopecký się przychylić do zawężającego określenia pojęcia interesu publicznego, który umożliwia złamanie zakazu reformationis in peius, konieczne jest jednak w wyważony sposób rozważyć interes publiczny z interesami prywatnymi i z wymaganiem rzetelnego procesu; e) Jeżeli, w trakcie rozpoznawania deliktów administracyjnych jako rodzaju oskarżeń karnych według art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ma być zapewniony powszechny standard prawa do obrony i do rzetelnego procesu, zakaz reformationis in peius powinien być w postępowaniu administracyjnym o charakterze karnym w sprawach o delikty administracyjne uważany za regułę, tak jak to jest powszechne w postępowaniu karnym sądowym. 88