Prof. dr hab. Jan Barcz 1 Aspekty prawne procedury wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego i ewentualne konsekwencje prawno-polityczne jego odrzucenia 1. Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy (Traktat konstytucyjny) 2, wbrew prowadzonym w ostatnich latach dyskusjom publicystyczno-politycznym, nie jest konstytucją jakiegoś superpaństwa europejskiego, lecz pozostaje co do swojej prawnej istoty wielostronną umową międzynarodową, podlegającą regułom prawa międzynarodowego. 3 Treść tej umowy Traktatu konstytucyjnego określana jest przez jego strony (państwa członkowskie Unii Europejskiej), one też decydują o tym, czy Traktat wejdzie w życie (są owymi Herren der Vertäge - panami traktatu. Oczywiście, umowy międzynarodowe ustanawiające organizacje międzynarodowe oraz tzw. umowy rewizyjne, tj. zmieniające umowy ustanawiające organizacje międzynarodowe mają swoją specyfikę. Zwykle w procedurze ustalania ich treści w jakimś zakresie biorą udział instytucje (organy) danej organizacji międzynarodowej. Tak jest też w przypadku Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej. Traktat o Unii Europejskiej w art. 48 reguluje procedurę zawierania umowy międzynarodowej, zmieniającej traktaty stanowiące podstawę Unii (tzw. traktaty rewizyjne), określając procedurę wszczęcia negocjacji, zwołania Konferencji Międzyrządowej, współudział Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady. Tym niemniej końcowym akordem jest decyzja państw członkowskich, bowiem traktat rewizyjny podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (ostatnie zdanie art. 48 TUE). Specyfiką procedury negocjowania tekstu Traktatu konstytucyjnego było też to, że Konferencja Międzyrządowa (przewidziana w art. 48 TUE) poprzedzona została obradami Konwentu UE, który powołany został na mocy decyzji politycznej Rady Europejskiej, podjętej podczas spotkania w Laeken (14-15 grudnia 2001 1 Kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. 1
r.). 4 Notabene Traktat konstytucyjny włącza możliwość powołania Konwentu w procedurę ewentualnej jego zmiany w przyszłości. 5 Traktat konstytucyjny jest więc wielostronną umową międzynarodową, przy uwzględnieniu natomiast jego specyfiki jako umowy współkształtującej proces integracji europejskiej jest tzw. traktatem rewizyjnym, tj. zmieniającym traktaty ustanawiające Unię Europejską. Traktat konstytucyjny ma być zawarty na czas nieograniczony, co nie jest niczym szczególnym, bowiem Traktaty stanowiące Unię (z wyjątkiem Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, który został zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r.) zawarte są również na czas nieograniczony. 2. Procedurę wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego określa jego art. IV-447 (Ratyfikacja i wejście w życie), który stwierdza: 1. Niniejszy Traktat podlega ratyfikacji przez Wysokie Umawiające się Strony, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Dokumenty ratyfikacyjne zostaną złożone do depozytu rządowi Republiki Włoskiej. 2. Niniejszy Traktat wchodzi w życie 1 listopada 2006 roku, pod warunkiem, że zostaną złożone do depozytu wszystkie dokumenty ratyfikacyjne lub w przeciwnym wypadku wchodzi on w życie pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu do depozytu dokumentu ratyfikacyjnego przez Państwo-Sygnatariusza, które jako ostatnie spełni tę formalność. Traktat konstytucyjny wejdzie w życie pod warunkiem (art. IV-447 ust. 1 zdanie pierwsze), że zostanie ratyfikowany we wszystkich państwach członkowskich, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Sam Traktat konstytucyjny wskazuje w art. IV-447 ust. 2, że ma wejść w 2 Tekst Traktatu konstytucyjnego wraz z komentarzem J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa 2004. 3 Por. art. 2 ust. 1 lit a) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, otwarta do podpisu 23 maja 1969 r., Dz.U. 1990, nr 74, poz. 439, załącznik. 4 Patrz. Wnioski Prezydencji przyjęte podczas spotkania w Laeken (punkt I.3.) oraz Deklaracja z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej (załącznik do Wniosków Prezydencji). Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 52 (tom II), s. 156 i nast. 5 Por. art. IV-443 Traktatu, zawierający zmodyfikowane nieco postanowienia obecnego art. 48 TUE. 2
życie 1 listopada 2006 r., a prawie dokładnie w dwa lata po jego podpisaniu (Traktat został podpisany 29 października 2004 r.). Jest to jednak data niepewna, bowiem wejście w życie Traktatu w tym dniu możliwe będzie jedynie pod warunkiem, że zostaną do depozytu złożone wszystkie dokumenty ratyfikacyjne. W przeciwnym przypadku, Traktat wchodzi w życie pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu do depozytu dokumentu ratyfikacyjnego przez Państwo- Sygnatariusza, które jako ostatnie spełni tę formalność (art. IV-447 ust. 2). Data 1 listopada 2006 r. nie ma więc dla państw członkowskich charakteru wiążącego, a raczej polityczny charakter dyscyplinujący. Państwa mają w tej dziedzinie znaczną swobodę: od ich woli zależy kiedy rozpoczną procedurę ratyfikacyjną i kiedy ją zakończą. Jeżeli finalizacja procedury ratyfikacyjnej wymagałaby więcej czasu (na przykład ze względu na potrzebę przeprowadzenia dogłębnej debaty politycznej i społecznej), to z pewnością nie będzie można odnośnemu państwu członkowskiemu zarzucać naruszenia prawa Unii, ani też konsensusu politycznego. Sam bowiem Traktat konstytucyjny przewiduje możliwość jego późniejszego wejścia w życie (co jest notabene zgodne z prawem międzynarodowym). 3
Ratyfikowanie Traktatu konstytucyjnego w ciągu dwóch lat od dnia podpisania może być w istocie trudne (prawie dwa lata trwała - na przykład - procedura ratyfikacji ostatniego traktatu rewizyjnego Traktatu z Nicei), tym bardziej że w kilkunastu państwach członkowskich zapowiedziano względnie zadeklarowano przeprowadzenie referendów w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację. Należy jednak zwrócić w tym kontekście uwagę na deklaracją nr 30 w sprawie ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, stwierdzającą: Konferencja zwraca uwagę, że jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy zostanie on ratyfikowany przez cztery piąte Państw członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotka trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawa zostanie rozpatrzona przez Radę Europejską. 6 Analogiczne postanowienia zwiera art. IV-443 ust. 4 Traktatu konstytucyjnego, określający procedurę jego zmiany (zawierania tzw. traktatu rewizyjnego). 7 Trudno z postanowień tej deklaracji wywieść konkretne skutki prawne, ponieważ - z jednej strony i tak Rada Europejska mogłyby się zająć sprawą przewlekania procedury ratyfikacyjnej Traktatu konstytucyjnego, z drugiej zaś strony - jej ewentualne deliberacje będą miały charakter stricte polityczny. Nie zmieniają tego analogiczne do treści deklaracji postanowienia art. IV-443 ust. 4 Traktatu, bowiem zarówno z odnośnych postanowień Traktatu, jak i treści deklaracji wynika jedynie zobowiązanie państw członkowskich do zajęcia się tą sprawą, jeśli do 1 listopada 2006 r. Traktat konstytucyjny nie wejdzie w życie. Z deklaracji natomiast nie wynika, co w szczególności miałoby być przedmiotem obrad Rady Europejskiej, nie wynikają z niej również żadne wskazówki co do kierunku dyskusji, czy jej rezultatu jaki Rada Europejska miałaby osiągnąć. 3. Można zakładać, że w takim przypadku (nie wejścia Traktatu konstytucyjnego w życie do 1 listopada 2006 r.) Rada Europejska będzie musiała rozważyć dwie zasadnicze opcje: 6 Dołączona do Traktatu konstytucyjnego w ramach Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej. 7 Art. IV-443 ust. 2 Traktatu konstytucyjnego ma następujące brzmienie: Jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego niniejszy Traktat został on ratyfikowany przez cztery piąte Państw Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się da Rady Europejskiej. 4
ewentualne modyfikacje Traktatu, które ułatwiłyby jego ratyfikację w państwach członkowskich, gdzie występują trudności (poprzez przyjęcie dodatkowych deklaracji, protokołów); sposób i zakres koniecznych reform Wspólnot i Unii w warunkach nie wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego. Jeżeli mimo wspomnianych w ramach opcji pierwszej modyfikacji Traktat konstytucyjny nie wejdzie jednak w życie, to - z formalnego punktu widzenia - w grę wchodziłyby dwie zasadnicze drogi działania: dokonywanie pewnych reform (niezależnie od związanych z rozszerzeniem Unii koniecznych zmian instytucjonalnych) przy okazji zawierania kolejnych traktatów akcesyjnych (które w istocie są również rodzajem traktatów rewizyjnych); w 2007 r. planowane jest przyjęcie do UE Bułgarii i Rumunii (trzeba jednak mieć na względzie, że podpisanie traktatu akcesyjnego z tymi państwami planowane jest w 2005 r.), 8 nieco później możliwe będzie przyjęcie Chorwacji (zakładając, że negocjacje akcesyjne rozpoczną się w 2005 r., 9 podpisanie traktatu akcesyjnego może wchodzić w grę około 2007 r.) i w końcu najwcześniej w połowie kolejnej dekady może dojść do przyjęcia Turcji do UE; 10 niemniej jednak należy mieć na względzie, że dokonywanie głębokich i kontrowersyjnych reform przy okazji traktatu akcesyjnego będzie bardzo trudne i obciążone wyznaczonym tempem procesu rozszerzenia (niesie znaczące ryzyko polityczne); zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrządowej, która zajęłaby się przygotowaniem kolejnego traktatu rewizyjnego zmodyfikowanego Traktatu konstytucyjnego; zważyć naturalnie należy, że wybranie takiej drogi oznacza, iż znacznie przeciągnie w czasie wprowadzenie kolejnego etapu reformy ustrojowej Unii Europejskiej, oraz że kolejny traktat rewizyjny (zmodyfikowany Traktat konstytucyjny) również podlegałby obowiązkowi ratyfikacji we wszystkich państwach członkowskich. 8 Communication from the Commission to the Council, and to the European Parliament. Stategy Paper of the European Commission on progress in the enlargement process. Brussels, 6.10.2004. COM(2004) 657 final. (punkt 2.4.). 9 Tamże, punkt 4 (5). 10 Communication from the Commission to the Council, and to the European Parliament. Recommendation of the European Commission on Turkey s progress towards accession. Brussels, 6.10.2004. COM(2004) 656 final. 5
4. Niezależnie od tego w grę wchodzą różne warianty polityczne dalszego rozwoju procesu integracji europejskiej, w przypadku gdyby Traktat konstytucyjny nie wszedł w życie, a najwyżsi przedstawiciele państw członkowskich zebrani w Radzie Europejskiej nie zdołali uzgodnić dalszej strategii reformy ustrojowej UE. Realizacja takich wariantów mogłaby zawierać w sobie początek głębokiego zróżnicowania wewnątrz Unii, żeby nie mówić o rozbiciu procesu integracji europejskiej, a w każdym razie realną groźbę rozpoczęcia takiego procesu. Chodzi tu z jednej strony o możliwość zróżnicowanego statusu członkostwa w przyszłej Unii Europejskiej oraz z drugiej strony - o rozwój Unii o wielu prędkościach. Przy różnej formule prawnej realizacji obu tych wariantów, ich następstwem byłoby zróżnicowanie (rozbicie) procesu integracji europejskiej. Pierwszy z tych wariantów nie był w zasadzie nigdy rozważany oficjalnie, choć pojawił się w dokumencie roboczym opracowanym na zlecenie ówczesnego przewodniczącego Komisji Europejskiej R. Prodiego przez grupę znakomitych specjalistów kierowanych przez M. Barniera i A. Vitorino i opublikowanym 4 grudnia 2002 r. 11 Został on dyskretnie przemilczany w debacie Konwentu. Zawierał bowiem m.in. rozważania dotyczące sytuacji jaka powstałaby, gdyby jedno z państw członkowskich (lub ich pewna grupa) nie godziło się, bądź nie było w stanie (negatywny wynik referendum) ratyfikować Traktatu konstytucyjnego. Dylemat zarysowany w tym dokumencie był jednoznaczny i szerszy: jak rozwiązać sytuacje, w które część państw chce iść do przodu, a część nie ma co prawda zamiaru powstrzymywać tej grupy, ale zainteresowana jest jedynie utrzymaniem status quo. 12 Od strony formalnej przewidywano zawarcie (w trybie art. 48 TUE) porozumienia między państwami członkowskimi w sprawie wejścia w życie Konstytucji dla Unii Europejskiej. Następnie, jeżeli większość państw godziła by się na związanie Konstytucją, to wchodziła by ona w życie w odniesieniu do tych państw (status continued participation in the Union ), natomiast państwa nie zamierzające (bądź nie będące w stanie) przystąpić do Traktatu konstytucyjnego musiały by się z Unii wycofać ( withdrawal from the Union ), zachowując jednak posiadane status quo pozostawałyby one w specjalnym powiązaniu z nową Unią. Propozycja ta, określana jako the innovative solution, 13 pozostawiała więc państwom członkowskim wybór albo przyłączyć się do Unii 11 European Commission. Feasibility Study. Contribution to a Preliminary Draft. Constitution of the European Union. Working Document. 12 Tamże, punkt V.2. wprowadzenia oraz dołączony projekt porozumienia (Agreement on the Entry into Force of the Constitution of the European Union). 13 Tamże, punkt V.2. ostatni akapit. 6
zasadzającej się na Traktacie konstytucyjnym, albo wycofać się z Unii, zachowując dotychczasowy status. Propozycja taka była w sposób oczywisty mało realistyczna już z tego względu, że zakładała uprzednie zawarcie między państwami członkowskimi porozumienia, w którym taka możliwość byłaby jednoznacznie przewidziana (inaczej wystąpiłaby sprzeczność z postanowieniami art. 48 TUE). Mało prawdopodobne jest, aby państwa członkowskie na takie porozumienie wyraziły zgodę (jak wiadomo, skończyło się na deklaracji nr 30 zawartej w Akcie Końcowym). Niemniej jednak propozycji tej lekceważyć całkowicie nie można. Pokazuje ona bowiem, że wśród czołowych specjalistów-praktyków w dziedzinie reformy instytucjonalnej Unii takie warianty są w ogóle rozważane. 14 Jeśli chodzi o drugi wariant, to - nie wdając się w analizę politologiczną koncepcji Europy wielu prędkości, 15 przyznać należy, że konsekwencją braku przyjęcia projektu Traktatu konstytucyjnego może być rozpoczęcie procesu głębszego różnicowania państw członkowskich UE w ramach procesu integracji europejskiej. Przy czym nie tyle należało by się obawiać normalnej elastyczności procesu integracji, który przecież występuje w Unii Europejskiej w postaci zróżnicowanego statusu państw członkowskich w ważnych obszarach - Unii Gospodarczej i Pieniężnej, acquis Schengen, czy wreszcie w znajduje wyraz w postanowieniach dotyczących wzmocnionej współpracy. Taka elastyczność mieści się w ramach Unii Europejskiej, nie jest więc zasadniczo groźna dla trwałości jej struktur i mechanizmów decyzyjnych. Do rozczłonkowania procesu integracji europejskiej mogłoby natomiast prowadzić budowanie przez część państw członkowskich (najbardziej wydolnych politycznie i gospodarczo) zacieśnionej współpracy w dziedzinach istotnych dla przyszłości Europy obok i niezależnie od instytucji i mechanizmu decyzyjnego obecnej Unii Europejskiej. Taka zacieśniona współpraca nie naruszałaby funkcjonowania rynku wewnętrznego, natomiast ważne obszary polityczne (szczególnie z dziedziny polityki bezpieczeństwa i obrony), innowacyjne i oddziałujące na porządek wewnętrzny (dziedziny, które zaczynają się obecnie pojawiać w ramach III filara) byłyby realizowane 14 Współautorzy dokumentu komisarze M. Barnier i A. Vitorino byli również przedstawicielami Komisji Europejskiej w Konwencie, a M. Barnier jest odpowiedzialny w Komisji m.in. za reformy instytucjonalne UE. 15 Por. M.A. Cichocki, Porwanie Europy, Warszawa 2004. 7
poza Unią sprowadzaną stopniowo do wąsko rozumianego rynku wewnętrznego z niewielkimi uzupełnieniami z obszaru obecnego II i III filara. Zwiastun myślenia tego rodzaju pojawił się w przedłożonym przez Konwent projekcie Traktatu konstytucyjnego pod nazwą tzw. współpracy strukturalnej (structured cooperation), dotyczącej polityki obrony (art. I-40 ust. 6 i III-208 projektu Konwentu), przy czym istota propozycji nie polegała na tym, że grupa państw chciała pójść dalej w tej dziedzinie, lecz że zakładała ona całkowite wyłączenie udziału instytucji UE z decyzji dotyczącej ustanawiania takiej współpracy (warunków jej ustanawiania, określania kręgu państw uczestniczących, etc.). 16 Podczas prac Konferencji Międzyrządowej zażegnano te niebezpieczeństwo, proponując przyznanie stosownych kompetencji Radzie (ma ona decydować większością kwalifikowaną o ustanowieniu współpracy strukturalnej oraz o jej rozszerzeniu na nowe państwa) 17. Przykład ten ukazuje jednak drogę, której obranie mogłoby prowadzić rozwoju ważnych obszarów współpracy poza Unią Europejską. Jest to możliwość tym bardziej realna i niebezpieczna dla procesu integracji europejskiej ogarniającej cały kontynent, że sam wąsko pojęty rynek wewnętrzny będzie stopniowo wraz z umacnianiem się procesów liberalizacyjnych w skali globalnej tracił na znaczeniu. 5. W Polsce procedura ratyfikacyjny Traktatu konstytucyjnego musi zasadzać się na postanowieniach art. 90 Konstytucji, tj. Prezydent RP dokonując ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego musi otrzymać zgodę na taką ratyfikację wyrażoną albo w drodze ustawy (stosownie do art. 90 ust. 2 Konstytucji) albo w drodze referendum ogólnokrajowego (stosownie do art. 90 ust. 3 Konstytucji), przy czym wyboru sposobu wyrażenia zgody dokonuje Sejm (stosownie do art. 90 ust. 4 Konstytucji). Tego rodzaju kwalifikacja procedury ratyfikacyjnej w Polsce wywodzi się z treści Traktatu konstytucyjnego, który bez wątpienia zmienia w takim zakresie przedmiot regulacji dotychczasowych Traktatów stanowiących Unię Europejską, iż konieczne jest dalsze przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na przyszłą organizację międzynarodową Unię Europejską. 18 Postanowienia art. 90 ust. 1 16 Krytycznie na ten temat: J. Barcz, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w pracach Konwentu UE, Polska w Europie 2003, nr 2, s. 106/107. 17 Art. I-41 ust. 6 Traktatu konstytucyjnego w powiązaniu z art. III-309, III-310, III-312. 18 Trudno uznać za zasadne pojawiające się poglądy, iż Traktat konstytucyjny można ratyfikować za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w trybie art. 89 Konstytucji (w więc w drodze ustawy zwykłej). 8
Konstytucji uprawniają Rzeczpospolitą Polskę do takiego przekazania, tym niemniej umowa międzynarodowa, na podstawie której przekazanie następuje, objęta jest wymogami procedury wyrażenia zgody na ratyfikację, określonymi w art. 90 ust. 2-4 Konstytucji. Okoliczność, iż chodzi w tym przypadku przede wszystkim o modyfikację kompetencji istniejącej organizacji międzynarodowej (Wspólnoty Europejskiej), w której Polska jest państwem członkowskim, a nie przystąpienie do organizacji międzynarodowej (jak to miało miejsce w odniesieniu do Traktatu akcesyjnego, podpisanego 16 kwietnia 2003 r.) nie ma znaczenia, bowiem postanowienia art. 90 ust. 1 Konstytucji upoważniają ogólnie Rzeczpospolitą Polskę do przekazania na podstawie umowy międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej. Chodzić więc może jednoznacznie zarówno a traktat akcesyjny (przystąpienie do organizacji międzynarodowej), jak i traktat rewizyjny (zmieniający umową konstytuującą organizację międzynarodową, w której Polska jest już członkiem). Procedura wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej jest trudna, bowiem odnośna ustawa musi być uchwalona większością 2/3 odpowiednio posłów i senatorów przy obecności w Sejmie i Senacie - co najmniej połowy ustawowej liczby odpowiednio posłów i senatorów, natomiast wynik referendum ogólnokrajowego wówczas daję podstawę do ratyfikowania przez Prezydenta RP umowy międzynarodowej, jeżeli w referendum uczestniczyło więcej niż połowa uprawnionych do głosowania oraz większość opowiedziała się za wyrażeniem zgody na ratyfikację. Partie polityczne w Polsce wypowiedziały się już 19 na rzecz przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RP Traktatu konstytucyjnego, stąd też można zakładać, iż taka będzie uchwała Sejmu podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji. Warto natomiast zauważyć, że decyzja o momencie wszczęcia procedury ratyfikacyjnej leży w kompetencji rządu, bowiem Sejm będzie mógł podjęć miarodajną decyzję w tej sprawie sposobu wyrażenia zgody na ratyfikowanie Traktatu konstytucyjnego stosownie do art. 90 ust. 4 Poglądy takie mieszczą się raczej w ramach tzw. interpretacji oportunistycznej, zmierzającej do ominięcia w istocie trudnej procedury, określonej w art. 90 Konstytucji. Materia Traktatu konstytucyjnego jednoznacznie przemawia za koniecznością skorzystania z procedury określonej w art. 90 Konstytucji. 19 Por. ostatnio przebieg debaty w Sejmie w dniu 2 grudnia 2004 r. Gazety Wyborcza i Rzeczpospolita z dnia 3 grudnia 2004 r. 9
Konstytucji po przesłaniu tekstu Traktatu przez Prezesa Rady Ministrów Marszałkowi Sejmu, stosownie do art. 69 ustawy o referendum ogólnokrajowym w powiązaniu z art. 15 ustawy o umowach międzynarodowych. Jeżeli wynik referendum byłoby niewiążący, tj. w referendum uczestniczyłaby zbyt mała liczba uprawnionych, Sejm może ponownie podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu konstytucyjnego. 20 Wówczas Sejm może podjąć decyzję o wyrażeniu zgody w formie ustawy, może jednak również ponownie wskazać na tryb referendalny wyrażenia zgody. Procedura ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego w RP (art. 90 Konstytucji RP) Podpisanie Traktatu konstytucyjnego Przekazanie przez Prezesa RM tekstu Traktatu Marszałkowi Sejmu Sejm decyduje o sposobie wyrażenia zgody na ratyfikację (art. 90 ust. 4) Referendum (art. 125) Ustawa (art. 90 ust. 2) Prezydent RP (art. 133 ust. 1) 20 Art. 75 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz. U. Nr 57, poz. 507. 10
6. Konieczność modyfikowania i rozwoju procesu integracji europejskiej jest oczywista. Wpływają na to obecnie zarówno uwarunkowania globalne (przede wszystkim liberalizacja handlu w skali globalnej oraz kształtowanie się podmiotów politycznych procesu decyzyjnego w skali światowej), jak i proces rozszerzenia Unii. W tym kontekście opracowanie kolejnego traktatu rewizyjnego, modyfikującego istniejącą sieć traktatów stanowiących Unię Europejską nie może zaskakiwać stanowi raczej etap normalnego rozwoju procesu integracji europejskiej. Zakładać można, że w wymiernym czasie kilku lat od ewentualnego wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego zachodzić będzie potrzeba dalszej modyfikacji. Problemy dodatkowe z jakimi konfrontowane są obecne państwa członkowskie UE w toku ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego sięgają dwóch istotnych błędów, jakie zostały popełnione u progu decyzji o dokonaniu kolejnej rewizji podstaw prawnych procesu integracji oraz w roku wypracowania projektu Traktatu konstytucyjnego. Pierwszy z nich polegał na tym, że niepotrzebnie kierując się bliżej nieokreślonymi ambicjami (głównie w niektórych starych państwach członkowskich) rozdmuchano znaczenie planowanej reformy, po części celowo mieszając zagadnienia teoretyczno-filozoficzne z realnym kształtem przeprowadzanych zmian. Wprowadzenie do dyskusji pojęcia konstytucji europejskiej sprawiło, że debata zdominowana została przez polityczne kwestie (których skrajnym wyrazem stała się obawa przed budową jakieś europejskiego super-państwa), które przedmiotem reformy ustanawianej przez Traktat konstytucyjny ani nie są, ani być nie mogą. Próby późniejszego ograniczenia debaty do właściwego zakresu reform powiodły się jedynie częściowo. Szczególnie w nowych państwach członkowskich nadanie dyskusji kształtu debaty nad konstytucją europejską przyniosło więcej szkody niż pożytku. Tymczasem Traktat konstytucyjny mimo że jest bez wątpienia traktatem istotnym stanowi jedynie jeden z etapów modyfikacji podstaw prawnych procesu integracji europejskiej. Pozostaje też co do swojej istoty umową międzynarodową, którego treść określają bezpośrednio państwa członkowskie UE (notabene Traktat konstytucyjny potwierdza wyraźnie możliwość wystąpienia z Unii (art. I-60). Również zakres wprowadzanych zmian nie jest zbyt rozległy. W zasadniczej dziedzinie działania rynku wewnętrznego reforma ma 11
charakter systematyzujący i konkretyzujący obecnie działające rozwiązania. Istotniejsze zmiany ustrojowe ograniczają się w zasadzie do przekształcenia obecnej, skomplikowanej struktury Unii Europejskiej w jedną organizację międzynarodową (choć jak o tym była mowa jest to reforma niepełna) oraz do uelastycznienia procesu decyzyjnego. Drugi błąd obciążający przede wszystkim stare państwa członkowskie (głównie Niemcy i Francję) dotyczył metody, sposobu prowadzenie dyskusji nad planowanymi reformami, zwłaszcza z (kandydującymi) nowymi państwami członkowskimi. Okres dochodzenia do ostatecznego kształtu Traktatu konstytucyjnego (Konwent i Konferencja Międzyrządowa) ukazał pewne generalne, bardzo niedobre, negatywne zjawiska: - w starych państwach członkowskich zauważyć można było brak zaufania do nowych państw członkowskich, próby umocnienia współzależności tylko we własnym gronie, ujawniło się wielkie zaniepokojenie zbliżającym się rozszerzeniem Unii; - w skali Unii zakłócone zostało delikatne poczucie solidarności z nowymi państwami członkowskimi, budowane stopniowo w ostatnich latach (głównie w toku negocjacji akcesyjnych); stało się to tym bardziej niebezpieczne, iż paralelnie wystąpiły napięcia wokół transatlantybkiego wymiaru bezpieczeństwa europejskiego; - wśród największych starych państw członkowskich myślenie o przywództwie politycznym w przyszłej Unii przysłoniło działającą do tej pory sprawnie solidarność wspólnotową ; - w odniesieniu do regionu Europy Środkowej i Wschodniej ujawniła się defragmentyzacja interesów poszczególnych nowych państw członkowskich z dominacją wąsko pojmowanych spraw narodowych nad wartością regionu jako całości; tym samym podważona została waga środkowoeuropejskiej współpracy regionalnej jako istotnego wkładu w integrację europejską; Dla Polski pogłębianie się konfliktu w końcowej fazie Konwentu i podczas Konferencji Międzyrządowej prowadziło do załamania zakładanej strategii polityki zagranicznej związanej z uzyskaniem członkostwa w UE: Polska weszła do Unii w stanie konfliktu ze swoim najważniejszym sąsiadem Niemcami, konfliktu pogłębionego niedobrym stanem stosunków bilateralnych, warunkowanego głównie brakiem wizji politycznej przyszłego ich kształtu, w stanie konfliktu z 12
Francją co dopełniło deprecjację m.in., ważnej konstelacji politycznej (Trójkąta weimarskiego) oraz w warunkach rozbicia współpracy w regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Tym samym zamiar odgrywania przez Polskę istotnej i konstruktywnej roli w ramach tzw. wschodniego wymiaru Unii (w tym w stosunkach Unii z Rosją) stanął pod znakiem zapytania. 21 Osiągnięcie kompromisu podczas spotkania Konferencji Międzyrządowej 17-18 czerwca 2004 r. na szczeblu szefów państw i rządów oraz podpisanie Traktatu konstytucyjnego 29 października 2004 r. stwarza możliwość przezwyciężenie tego niebezpiecznego impasu. Jeśli chodzi o status Polski w świetle proponowanych przez Traktat konstytucyjny rozwiązań, to kwestię tę należy rozważać uwzględniając różnorakie uwarunkowania. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że w interesie Polski jako słabego gospodarczo państwa członkowskiego Unii leży umacnianie tzw. metody wspólnotowej (której istotą jest solidarność państw członkowskich). Rozwijane elastyczności procesu decyzyjnego w UE/WE prowadzi do umocnienia metody wspólnotowej, czyli sama tzw. podwójna większość jako istota podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną odpowiada długofalowemu interesowi Polski. Przyjęta ostatecznie w Traktacie Konstytucyjnym formuła może nieco osłabia siłę decyzyjną Polską w porównaniu z formułą Traktatu z Nicei, ale istota problemu tkwi w wydolności samego państwa członkowskiego (jego struktur administracyjnych) do włączenia się w różne etapy procesu decyzyjnego na szczeblu wspólnotowym. Podobnie rzecz się ma z umocnieniem demokratycznej legitymacji Unii stwarzane przez Traktat konstytucyjny nowe możliwości mogą być w pełni wykorzystane jedynie przez sprawne i efektywnie działające państwo członkowskie. Wejście w życie Traktatu konstytucyjnego stanowi więc przede wszystkim wyzwanie i stymulację szczególnie dla nowych państw członkowskich dla usprawnienia działalności struktur państwowych. Jest to stymulacja, której Polska bardzo potrzebuje. W dziedzinie WPZiB, po korektach uzgodnionych w toku Konferencji Międzyrządowej względnie paralelnie do jej obrad, Traktat konstytucyjny zawiera postanowienia stwarzające dobry punkt wyjścia dla umacniania identyczności Europy również w dziedzinie wspólnego bezpieczeństwa i wspólnej polityki obronnej. Leży to bez wątpienia w 21 Por. J. Kranz, Między Niceą a Brukselą albo życie po śmierci, Centrum Stosunków Międzynarodowych Analizy i Komentarze 2004 nr 3. 13
strategicznym interesie Polski, a ostatnie wydarzenia w Ukrainie jednoznacznie wskazują, że rozwój Unii w tym obszarze jest konieczny. Podobnie rzecz się ma z budową Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Systematyzacja i umocnienie obszaru regulacyjnego w tej dziedzinie leży w ważnym interesie Polski. Traktat konstytucyjny nie jest dziełem doskonałym. Zawiera liczne słabości strukturalne, napisany jest trudnym językiem, jest dokumentem bardzo obszernym inaczej zresztą być nie może, ponieważ jest on statutem dużej organizacji międzynarodowej. Stanowi jednak ważny, kolejny etap rozwoju integracji europejskiej. Jego odrzucenie w toku procedury ratyfikacyjnej w państwach członkowskich nie musi być dla tego procesu tragedią Wspólnoty i Unia radziły sobie w przeszłości z podobnymi kryzysami. Odrzucenie Traktatu może jednak szczególnie w nowych państwach członkowskich należy brać to pod uwagę stać się początkiem defragmentyzacji procesu integracji europejskiej, budowy struktur cząstkowych przez pewne grupy państw. Byłby to rozwój dla Polski bardzo niekorzystny. 14