102/2/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 22 kwietnia 2009 r. Sygn. akt Ts 109/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak przewodniczący Marek Kotlinowski sprawozdawca Stanisław Biernat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Marka Jarockiego Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej TYSOVIA, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, Marka Jarockiego Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej TYSOVIA, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów zamieszczonych w trzech aktach normatywnych ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.), ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, ze zm.; dalej: u.c.p.k.) oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do zaskarżonych przepisów u.t.d. skarżący zróżnicował podstawę wnoszonej skargi w ten sposób, że: art. 92a ust. 2 u.t.d. zarzucił niezgodność z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 93 ust. 1 u.t.d. niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 93 ust. 3 u.t.d. niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 46 Konstytucji; zaś art. 94 ust. 1 u.t.d., w zakresie, w jakim nie wskazuje celu, na jaki mają być skierowane środki zebrane wskutek nałożenia kary wskazanej ustawą niezgodność z art. 2 oraz art. 82 i art. 84 Konstytucji. Skarżący zakwestionował także zgodność z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisów załącznika do u.t.d., w zakresie, w jakim dotyczy on wyłącznie pracodawców w rozumieniu ustawy. Z kolei art. 1 (w zakresie zwrotu: zatrudnionych na podstawie stosunku pracy ) oraz art. 5 u.c.p.k. skarżący zarzucił niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wobec art. 183 1 p.p.s.a., w zakresie zwrotu: rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 13 stycznia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. Rozstrzygnięcie to było uzasadnione niespełnieniem wielu przesłanek dopuszczalności skargi między innymi w skardze nie wykonano obowiązku
wskazania konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych przez przepisy stanowiące przedmiot skargi (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarga obejmowała częściowo przepisy, które nie były podstawą ostatecznego rozstrzygnięciach o prawach lub wolnościach skarżącego. W części argumentacja skargi została oceniona jako oczywiście bezzasadna. Odmowa nadania skardze dalszego biegu uzasadniona była również niewłaściwym powołaniem wzorców konstytucyjnych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, dowodząc nieprawidłowości rozważań w nim zawartych. W szczególności podniesiono, że: istnieją liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego (skarżący wskazał na trzydzieści sześć orzeczeń Trybunału, spośród których dwanaście zapadło w postępowaniach wszczętych ze skargi konstytucyjnej), w których samoistnymi wzorcami kontroli były art. 2 i art. 32 Konstytucji, co przemawiać ma za prawidłowością skargi w tym zakresie; prawidłowo wskazano, że w odniesieniu do odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy transportowego zastosowanie powinna znaleźć zasada nullum crimen sine lege, zwłaszcza że konstytucyjne pojęcie odpowiedzialności karnej jest szersze od odpowiedzialności wynikającej z przepisów materialnego prawa karnego; płynąca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego jest adekwatnym wzorcem kontrolnym dla art. 94 ust. 1 u.t.d., niedopuszczalne jest bowiem, aby środki finansowe uzyskane z kar administracyjnych były wykorzystywane na inne cele aniżeli bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego; art. 1 ust. 1 oraz art. 5 u.c.p.k. dyskryminują użytkowników dróg publicznych w zależności od statusu gospodarczego uczestnika ruchu drogowego. Ponadto wskazano, że oba przepisy naruszają prawa majątkowe skarżącego wiążące się z prawem do działalności gospodarczej; niedopuszczalne jest, aby decyzji administracyjnej o nałożeniu kary administracyjnej nadawać rygor natychmiastowej wykonalności, nakładanie horrendalnie wysokich kar może doprowadzić do utraty płynności finansowej przedsiębiorcy transportowego; sądy administracyjne drugiej instancji powinny z urzędu badań zgodność z prawem orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych także w sytuacji, gdy podmiot występujący ze skargą kasacyjną nie podniesie w treści pisma takiego zarzutu. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Złożone zażalenie w żadnej mierze nie wykazało okoliczności, które mogłyby skutkować jego uwzględnieniem. Odniesienie się do treści poszczególnych zarzutów musi zostać poprzedzone wywodami dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożliwość działania Trybunału ex officio jest aktualna we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Stąd należy przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. 2
Niezwykle istotną kwestią jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu wnioskodawcy przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Zażalenie w żadnej mierze nie może więc być wykorzystywane dla formułowania ocen, postulatów i polemik z Trybunałem. Takie postępowanie musi zostać każdorazowo ocenione jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia. Przystępując do oceny tego środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w znacznej części stanowi ono powtórzenie treści skargi konstytucyjnej, a ponadto zawiera fragmenty, których treścią jest jedynie polemika z Trybunałem Konstytucyjnym, bez przytaczania nowych okoliczności, które mogłyby podważyć negatywną ocenę formalnej strony skargi konstytucyjnej. W odniesieniu do zagadnienia wzorców kontrolnych w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, należy stwierdzić, że istotą ochrony przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest eliminacja z systemu prawnego przepisów (norm prawnych), które w procesie stosowania prawa z uwagi na wadliwą treść skutkują naruszeniem podmiotowych praw skarżącego. Wniosek taki wynika ponad wszelką wątpliwość z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o prawach naruszonych oraz o prawach określonych w Konstytucji. Powołane przez skarżącego art. 2 i art. 32 Konstytucji nie są źródłem samodzielnych praw podmiotowych, wyznaczają jedynie standard kreowania prawa. Jeśli więc skarga konstytucyjna nie zawiera połączenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa z konstytucyjnym prawem podmiotowym, to nie spełnia warunków formalnych jej dopuszczalności. Zasadnie więc uznano, że skarga w zakresie odnoszącym się do art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz załącznika do tej ustawy jest niedopuszczalna. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia zasady nullum crimen sine lege. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już co do zasadności poddawania kontroli kar administracyjnych nakładanych na przedsiębiorców transportowych z punktu widzenia zasad płynących z art. 42 Konstytucji. W wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30) stwierdzono: Należy podkreślić, że wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 u.t.d., niezależnie od tego, czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia. Z tego powodu w art. 92 ust. 1 u.t.d. posłużono się szerokim terminem»wykonujący transport drogowy«, ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową, naruszają prawo zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te, które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozów na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom. Wyrazem tego jest art. 5 ust. 1 u.t.d. stanowiący, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, która jest 3
udzielana przedsiębiorcy, jeżeli: spełnia on wymogi dobrej reputacji; przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w przedsiębiorstwie transportem drogowym legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych; przedsiębiorca ma sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, określoną dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w oznaczonej wysokości; przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach u.t.d., przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższe regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Taka też jest idea i taki jest prewencyjny cel sankcji ustanowionej w kwestionowanym w niniejszej sprawie art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d.. Dlatego kara pieniężna określona w u.t.d. nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych ( ), w tym przypadku zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem przepisów karnych u.t.d.: Kara pieniężna wprowadzona przez ten przepis nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie ( ), ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Z tego względu kara ta nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Konsekwencją sformułowania przez Trybunał takiej konstatacji jest nieadekwatność w niniejszej sprawie wzorca określonego w art. 42 Konstytucji. Przedstawiona, wyczerpująca wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zachowuje w pełni aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Trafna więc była odmowa nadania skardze dalszego biegu w zakresie dotyczącym art. 93 ust. 1 u.t.d z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z zawartą w zaskarżonym postanowieniu oceną, stwierdzającą oczywistą bezzasadność argumentów mających uzasadnić niekonstytucyjność art. 93 ust. 3 u.t.d. Wywody dotyczące możliwości zablokowania kont skarżącego, niemożliwości poniesienia opłat sądowych oraz sposobu postępowania sądów w zakresie zwalniania przedsiębiorców z opłat sądowych mają charakter teoretycznych spekulacji skarżącego, niezwiązanych ze skargą. Nie tylko nie uzasadniają niekonstytucyjności przepisu, ale nie mają jakiegokolwiek związku z zarzutami skargi i zażalenia. Na podobną ocenę zasługuje kolejny z zarzutów dotyczący rzekomego niecelowego przekazywania środków pieniężnych pochodzących z kar administracyjnych przewidzianych w u.t.d. Trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że art. 94 u.t.d. 4
nie spełniał podstawowej przesłanki dopuszczalności skargi nie stanowił podstawy normatywnej ostatecznego orzeczenia. Nie mógł być więc przedmiotem kontroli. W zaskarżonym postanowieniu podniesiono, że skarga nie zawierała argumentacji mającej wskazywać, w jaki sposób przepisy u.c.p.k. naruszają konstytucyjną zasadę równej ochrony praw majątkowych. W zażaleniu w zakresie dotyczącym u.c.p.k. skarżący próbuje określić sposób naruszenia praw majątkowych. Działanie takie nie może jednak uzasadniać uwzględnienia zażalenia. Wykazanie niewłaściwości oceny Trybunału zawartej w postanowieniu wymagałoby przedstawienia, że w skardze precyzyjnie określono sposób naruszenia praw płynących z art. 64 ust. 2 Konstytucji, nie mogło natomiast polegać na określeniu tego sposobu dopiero na etapie zażalenia. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący przepisów p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten stanowił przedmiot kontroli Trybunału i z uwagi na zasadę ne bis in idem orzekanie o nim stało się zbędne. Po drugie, zaskarżony przepis nie ograniczał skarżącego w podniesieniu w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego bądź materialnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, stwierdzał jedynie, że NSA ma obowiązek odnieść się do tych zarzutów, które zostaną wysłowione w środku odwoławczym. Bierna postawa skarżącego nie zaś wadliwa treść art. 183 1 p.p.s.a. skutkowała nierozpoznaniem sprawy w szerszym zakresie. Dodatkowo wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazło się wbrew opinii skarżącego twierdzenie głoszące, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest w oczywisty sposób sprzeczny z prawem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił. 5