Warszawa, dn. }/1. października 2012 r. MINISTER OBRONY NARODOWEJ Nr 505/..../12/DP/TP PRZEWODNICZĄCY RADY LEGISLACYJNEJ PRZY PREZESIE RADY MINISTRÓW Pan prof. dr hab. Mirosław STEC Dotyczy: odniesienia się do opinii RL-0303-21/12 z dnia 12 października 2012 r. W nawiązaniu do pisma Pana Profesora DP-10-22(2)112/R/ 116607112 przekazującego opinię Rady Legislacyjnej RL-0303-21/12 z dnia 12 października 2012 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw przedstawiam poniżej stanowisko będące odniesieniem się do zawartych w opinii uwag. l. W zakresie oceny zgodności z art. 134 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej propozycji dotyczącej zastąpienia dowódców różnych rodzajów Sił Zbrojnych Dowódcą Generalnym Sił Zbrojnych oraz Dowódcą Operacyjnym Sił Zbrojnych. Zasadnicza treść wniosku wyrażonego w tym zakresie w opinii sprowadza się do tezy, że kumulacja uprawnień w rękach Dowódcy Generalnego i Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych narusza art. 134 ust. 3 Konstytucji, gdyż przeczy wynikającej z niego zasadzie, że każdy istniejący rodzaj Sił Zbrojnych musi mieć odrębnego (formalnie i personalnie) dowódcę. Uwzględniając wyrażone wyżej twierdzenie, kluczowe staje się wyjaśnienie czy rzeczywiście z przepisu art. 134 ust. 3 Konstytucji wynika norma nakazująca funkcjonowanie w obrocie prawnym dowódców w ilości odpowiadającej ilości rodzajów sił zbrojnych i podporządkowanie w dowodzenie tym dowódcom po jednych rodzajowi sił zbrojnych, czy też sformułowany w opinii wniosek nie jest trafny, ponieważ z brzmienia przywołanego i innych przepisów Konstytucji należy wyprowadzić inną treść normy prawnej. Przywołany przepis ustawy zasadniczej w jego dosłownym brzmieniu stanowi, że " Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa. " Poza wszelkimi wątpliwościami, literalna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie tezy, że w strukturze państwa musi funkcjonować jeden Sztab Generalny i co najmniej dwa rodzaje Sił Zbrojnych. Na czele tych instytucji (związków organizacyjnych) muszą występować odpowiednio jeden Szef Sztabu Generalnego i co najmniej dwóch dowódców rodzajów Sił Zbrojnych. Należy jednak zauważyć, że Konstytucja nie charakteryzuje w żaden sposób ustrojowej pozycji i roli Sztabu Generalnego i jego Szefa oraz rodzajów Sił Zbrojnych i ich dowódców.
W zestawieniu z treścią art. 26 oraz art. 134 ust. l Konstytucji należy wywnioskować, że są to istotne elementy struktur Sił Zbrojnych, względem których ustrojowa rola zwierzchnika Sił Zbrojnych wyraża się w kompetencji do mianowania osób, które mają stać na ich czele 1 Tym samym ustawa zasadnicza przekazała do uregulowania na poziomie ustaw zwykłych wszelkie sprawy dotyczące organizacji, struktury (składu), zadań, wzajemnych relacji- a w przypadku rodzajów Sił Zbrojnych również ich ilości. Należy w tym miejscu podkreślić, że samo pojęcie "rodzaju Sił Zbrojnych" pojawiło się na poziomie ustawy zasadniczej po raz pierwszy w ramach art. 35 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426). W ramach ustawodawstwa zwykłego funkcjonowało ono w różnych okresach w różnym zakresie. W obowiązującej ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 461) przepis określający, że w skład Sił Zbrojnych wchodzą "rodzaje " został wprowadzony od dnia l września 1979 r. 2 Określone zostało wówczas, że w skład Sił Zbrojnych Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wchodząjako ich rodzaje: wojska lądowe, wojska lotnicze, wojska obrony powietrznej kraju i marynarka wojenna oraz, że rodzaje Sił Zbrojnych składają się z jednostek wojskowych i związków organizacyjnych różnych rodzajów wojsk i służb. Podział na rodzaje Sił Zbrojnych w perspektywie kolejnych lat ulegał zmianom gdzie odpowiednio: od 19 listopada 1990 r. były to woj ska lądowe, woj ska lotnicze i obrony powietrznej kraju oraz marynarka wojenna 3 ; od l lipca 2004 r. były to Wojska Lądowe, Siły Powietrzne i Marynarka Wojenna 4 ; od dnia 4 lipca 2007 r. są to Wojska Lądowe, Siły Powietrzne, Marynarka Wojenna i Wojska Specjalne 5. Co istotne, dopiero od wskazanej wyżej ostatniej daty (tj. od dnia 4 lipca 2007 r.) w ustawie zostali określeni "dowódcy rodzajów Sił Zbrojnych" chociaż na poziomie ustawy zasadniczej pojęcie to funkcjonowało od dnia 8 grudnia 1992 r. 6. Zostało określone, że są to Dowódca Wojsk Lądowych, Dowódca Sił Powietrznych, Dowódca Marynarki Wojennej oraz Dowódca Wojsk Specjalnych, a także, że dowódcy ci wykonują swoje zadania odpowiednio przy pomocy Dowództwa Wojsk Lądowych, Dowództwa Sił Powietrznych, Dowództwa Marynarki Wojennej Dowództwa Wojsk Specjalnych. Innymi słowy w ramach wprowadzonej wówczas regulacji ustawowej (po niemal 10-ciu latach obowiązywania 1 Wart. 35 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) uprawnienia kreacyjne Głowy Państwa obejmowały w czasie pokoju Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, zastępców Szefa Sztabu Generalnego, dowódców rodzajów Sił Zbrojnych oraz dowódców okręgów wojskowych. 2 ustawa z dnia 28 czerwca 1979 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 15, poz. 97). 3 art. 155 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462). 4 ustawa z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21 O, poz. 2036). 5 ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 732). 6 Data wejścia w życie ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. 2
Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.) zostało określone, że każdy rodzaj Sił Zbrojnych posiada indywidualnie przyporządkowane mu jedno dowództwo i jednego dowódcę. Podkreślenia wymaga również fakt, że nie tylko prawnie, ale również faktycznie sprawa dowodzenia określonymi rodzajami Sił Zbrojnych, w perspektywie ostatnich dziesięcioleci wyglądała niejednolicie. Dobitnym tego przykładem są wojska lądowe, w ramach których rozformowane na początku lat 50-tych XX wieku Dowództwo Wojsk Lądowych, zostało sformowane ponownie dopiero w 1997 r. Dowodzenie jednostkami wojskowymi stanowiącymi komponent wojsk lądowych Gednym rodzajem Sił Zbrojnych) realizowali przez blisko 50 lat trzej, a następnie czterej dowódcy okręgów wojskowych. Uwzględniając powyższe okoliczności nie sposób się zgodzić z tezą, że z treści art. 134 ust. 3 Konstytucji wynika, iż wolą ustawodawcy było, aby (w kontekście wyrażonej wart. 26 ust. 2 Konstytucji idei cywilnej i demokratycznej kontroli nad armią) nie dochodziło do kumulowania dowodzenia nad poszczególnymi rodzajami Sił Zbrojnych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że zawarta w tym przepisie treść, w zakresie mianowania dowódców rodzajów Sił Zbrojnych stanowi w istocie powielenie poprzednich rozwiązań (sięgających innego ustroju państwa), które były zawarte odpowiednio: w obowiązującym od dnia 22 listopada 1983 r. do dnia 19 lipca 1989 r. art. 8a 7 a następnie art. l O ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (kompetencje przysługiwały Przewodniczącemu Komitetu Obrony Kraju, jako Zwierzchnikowi Sił Zbrojnych Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej); od dnia 19lipca 1989 r. wart. 4a ww. ustawy 8 (kompetencja Prezydenta RP); w art. 35 ust. 2 "Małej Konstytucji" z dnia 17 października 1992 r. (kompetencja Prezydenta RP). Przechodząc do wywodu związanego z wykładnią gramatyczną omawianego przepisu art. 134 ust. 3 Konstytucji, nie można zgodzić się z zawartym w opinii stwierdzeniem, że użycie w tym przepisie wyrażenia "Prezydent Rzeczypospolitej mianuje... dowódców rodzajów Sił Zbrojnych... " wyklucza możliwość dowodzenia przez określonego dowódcę więcej niż jednym rodzajem Sił Zbrojnych. Z gramatycznej wykładni tego przepisu wynika jedynie, że musi być co najmniej dwa rodzaje Sił Zbrojnych i co najmniej dwóch dowódców rodzajów Sił Zbrojnych. Nie wynika natomiast konieczność stawiania w relacji ilość dowódców- ilość rodzajów Sił Zbrojnych znaku równości. Formalnie rzecz ujmując możliwe jest rozwiązanie, w którym dwóch dowódców będzie dowodzić dwoma rodzajami Sił Zbrojnych, rozwiązanie w którym dwóch dowódców będzie dowodzić czterema rodzajami Sił Zbrojnych, jak również rozwiązanie w którym czterech dowódców będzie dowodzić dwoma rodzajami Sił Zbrojnych. Niezależnie od powyższego "Rodzaj Sił Zbrojnych" w aktualnie obowiązującej ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskie 9 jest scharakteryzowany jako cześć, element (komponent) Sił Zbrojnych. Wynika to z treści art. 3 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym "w skład Sił Zbrojnych wchodząjako ich rodzaje... ". 7 Dodany przez art. l pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1983 r. (Dz.U.l983. Nr 61, poz. 278). 8 Wprowadzony ustawą z dnia 29 maja 1989 r. o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa Prezydentowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i innym organom państwowym (Dz. U. Nr 34, poz. 178). 9 Art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Po1skie (Dz. U. z 2012 poz. 461) 3
W skład Sił Zbrojnych wchodzi również Żandarmeria Wojskowa, jako ich wyodrębniona i wyspecjalizowana służba, a w razie ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji oraz w czasie wojny częścią Sił Zbrojnych stają się również SKW i SWW (art. 3 ust. 7 i 8 ustawy). Z literalnego brzmienia przywołanych przepisu wynika jedynie, że rodzaje Sił Zbrojnych wchodzą w skład Sił Zbrojnych (tak jak Żandarmeria Wojskowa oraz SKW i SWW), oraz że według aktualnego ustawowego podziału zostały wyodrębnione cztery rodzaje. Przepisy te określają bez wątpienia funkcjonalny podział Sił Zbrojnych. Analiza dalszej części przepisów przywołanej ustawy skłania do wniosku, że zasadnicza reguła organizacyjnego podziału Sił Zbrojnych została określona w treści art. 3 ust. 4, zgodnie z którym "Siły Zbrojne składają się z jednostek wojskowych i związków organizacyjnych". Przez jednostkę wojskową rozumie się jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych... (z cechami określonymi w dalszej części przepisu), a przez związek organizacyjny rozumie się jednostki wojskowe zorganizowane w określoną strukturę, w szczególności w korpus, dywizję lub brygadę, funkcjonującą samodzielnie albo w składzie rodzaju Sił Zbrojnych (art. 3 ust. 5 i 6) Przepisy te, jak się wydaje, wyznaczają zasadniczą metodę budowy struktur organizacyjnych Sił Zbrojnych według schematu jednostka wojskowa~ związek organizacyjny / ~ rodzaj Sił Zbrojnych funkcjonowanie samodzielne Należy także zauważyć, że rodzaje Sił Zbrojnych, Żandarmeria Wojskowa oraz (w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny) SKW i SWW nie stanowią zamkniętego zbioru funkcjonalnych części Sił Zbrojnych. W Siłach Zbrojnych występuje bowiem jeszcze szereg innych struktur jak np. Inspektorat Wsparcia, Dowództwo Garnizonu Warszawa, Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych wraz z podległymi im jednostkami organizacyjnymi. Jednocześnie należy mieć na względzie, że w obowiązującej nomenklaturze pojęciowej odnoszącej się do Sił Zbrojnych, występuje także wyrażenie "rodzaj wojs/c'. Tytułem przykładu można tu wskazać wojska pancerne i zmechanizowane, wojska aeromobilne, wojska inżynieryjne, itp. W zakresie dotyczącym rodzajów Sił Zbrojnych, wyróżnienie poszczególnych ich rodzajów przez dziesięciolecia odbywało się w różny sposób, w tym bez nadawania poszczególnym komponentom Sił Zbrojnych nazwy, która by je w ten sposób Gako rodzaj Si Zbrojnych) definiowała. Przykładowo w roku 1938 w skład Sił Zbrojnych wchodziło "wojsko i marynarka wojenna" 10. "Wojsko" składało się z jednostek organizacyjnych wojska stałego oraz z jednostek organizacyjnych obrony narodowej. Do wojska zaliczało się również jednostki organizacyjne Korpusu Ochrony Pogranicza. Natomiast marynarka wojenna składała się z jednostek organizacyjnych sił morskich oraz z jednostek organizacyjnych flotylli rzecznych. 10 Art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U Nr 25, poz. 220). 4
W okresie powojennym podział Sił Zbrojnych na poszczególne komponenty był już bardziej zróżnicowany. Przykładowo w roku 1950 11 w skład Sił Zbrojnych wchodziły wojska lądowe, wojska lotnicze, marynarka wojenna, wojska obrony przeciwlotniczej, wojska wewnętrzne (ochrony pogranicza i bezpieczeństwa wewnętrznego). Podobny podział funkcjonował na gruncie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. 12, przy czym przez kilka lat wojska lotnicze funkcjonowały łącznie z obroną przeciwlotniczą. Dokonując analizy kryteriów, według których dokonywany był podział Sił Zbrojnych na "rodzaje" należy zauważyć, że odbywało się to zapewne z uwzględnieniem środowiska, w którym działają (ląd - Wojska Lądowe, powietrze - Siły Powietrzne, woda - Marynarka Wojenna). Kryterium to nie jest jednak wyraźne, bowiem w istocie poszczególne rodzaje Sił Zbrojnych działały (i działają) w więcej niż jednym środowisku. Istniało (i istnieje nadal) lotnictwo w wojskach lądowych, siłach powietrznych i marynarce wojennej, czy też wojska obrony przeciwlotniczej w wojskach lądowych oraz siłach powietrznych. Ponadto -o czym już zostało wyżej wspomniane - funkcjonowały przez wiele lat wyodrębnione wojska wewnętrzne (ochrony pogranicza i bezpieczeństwa wewnętrznego). W roku 2007 jako odrębny rodzaj Sił Zbrojnych wyodrębnione zostały Wojska Specjalnych (w skład którego wchodzą jednostki działające w różnych środowiskach). Wojska te (ten rodzaj Sił Zbrojnych) funkcjonują przede wszystkim według kryterium ich przeznaczenia. Biorą powyższe pod uwagę, rodzajowi Sił Zbrojnych można by przypisać następującą definicję: "Rodzaj Sił Zbrojnych - to wyodrębniony w strukturze Sił Zbrojnych, pod względem funkcjonalnym - z uwzględnieniem środowiska w którym działa i przeznaczenia - komponent, zorganizowany w ramach jednostek wojskowych i związków organizacyjnych, przeznaczony do wykonywania przewidzianych dla niego zadań, działający samodzielnie lub w ramach operacji połączonej (wraz z innymi rodzajami Sił Zbrojnych), pod utworzonym w tym celu dowództwem wojskowym. " Traktując systemowo rozwiązania zawarte w ustawie zasadniczej, należy w tym miejscu posłużyć się przykładem z art. 149 Konstytucji. Zgodnie z art. 149 ust. l ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Stosownie do treści art. 149 ust. 2 minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia. Przyjmując tok rozumowania zawarty w opinii, należałoby skonkludować, iż na tle przywołanego przepisu, jedynym możliwym rozwiązaniem jest, kierowanie przez jednego ministrajednym wydzielonym mu działem administracji rządowej. Tak jednak nie jest i powierzanie ministrom kierowania kilkoma działami administracji rządowej nie budziło i nie budzi zastrzeżeń. Podsumowując przedstawione wyżej rozważania, w mojej opinii projektowane rozwiązania w zakresie zastąpienia dowódców różnych rodzajów Sił Zbrojnych Dowódcą Generalnym Sił 11 Art. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46). 12 Art. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. z 1963 r., Nr 20, poz.108). 5
Zbrojnych oraz Dowódcą Operacyjnym Sił Zbrojnych nie stwarzają ryzyka pozostawania w sprzeczności z art. 134 ust. 3 Konstytucji. 2. W zakresie oceny zgodności z art. 134 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej propozycji dotyczącej wskazania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, osoby funkcyjnej przewidzianej do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. W otrzymanej opinii nie została podważona konstytucyjność projektowanych rozwiązań, a jedynie celowość wprowadzania regulacji, która według treści opinii może okazać się "pustą normą prawną". W kontekście tak sformułowanej uwagi należy wyjaśnić, że zasadniczym celem zaprojektowanej regulacji jest usprawnienie organizacji zmiany systemu dowodzenia obowiązującego w czasie pokoju na wojenny system dowodzenia. W związku z faktem, że zgodnie z art. 134 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych mianowany jest "na czas wojny" zachodzi konieczność zapewnienia możliwości właściwego przygotowania określonych osób, jeszcze w czasie pokoju, do wypełniania tej funkcji w czasie wojny. W związku z powyższym Prezydent będzie wskazywał na wniosek Prezesa Rady Ministrów, osoby funkcyjne przewidziane do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. Projektowana nowelizacja nie zmieni w niczym procedur dotyczących mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, które wynikają wprost z przywołanego wyżej przepisu ustawy zasadniczej. Pozwoli natomiast stworzyć właściwe mechanizmy przechodzenia- z pokojowego- na wojenny system dowodzenia oraz przygotować określone osoby (jako potencjalnych kandydatów) do realizacji zadań wynikających ze sprawowania tej niezwykle ważnej funkcji, w tym w ramach krajowych ćwiczeń systemu obronnego państwa. Podsumowując powyższe wyjaśnienia, uprzejmie proszę Pana Profesora o ich przyjęcie stosownie do 12 ust. 2 uchwały Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.- Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.). z ~ow~jeu~ TomaszS~K T.P. t e ł. 22 6 870 529 2012-1 0-18 6