215/5/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 19 września 2008 r. Sygn. akt Ts 41/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Edwarda Zagawy, w sprawie zgodności: 1) art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.) z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.) z art. 2 Konstytucji; 3) art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.) z art. 32 Konstytucji; 4) zarządzenia Nr 15/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 kwietnia 1983 r. w sprawie składników podstawy wymiaru emerytury lub renty wojskowej oraz świadczeń w naturze uwzględnianych przy zmniejszaniu tych emerytur (rent) (Dz. Rozk. MON z 1983 r., poz. 31) oraz zarządzenia Nr 64/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lutego 1994 r. w sprawie przeliczenia uposażania dla celów rewaloryzacji wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. Rozk. MON z 1994 r., poz. 17) z art. 2 i art. 93 ust. 2 Konstytucji; 5) 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618) z art. 2 i art. 93 ust. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 4 lutego 2008 r. skarżący zarzucił: art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.) sprzeczność z art. 78 Konstytucji; art. 31 ust. 1 powyższej ustawy sprzeczność z art. 2 Konstytucji oraz art. 53 ust. 5 tejże ustawy sprzeczność z art. 32 Konstytucji. Skarżący zakwestionował także zgodność z art. 2 i art. 93 ust. 2 Konstytucji następujących aktów prawnych: zarządzenia Nr 15/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 kwietnia 1983 r. w sprawie składników podstawy wymiaru emerytury lub renty wojskowej oraz świadczeń
w naturze uwzględnianych przy zmniejszaniu tych emerytur (rent) (Dz. Rozk. MON z 1983 r., poz. 31), zarządzenia Nr 64/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lutego 1994 r. w sprawie przeliczenia uposażania dla celów rewaloryzacji wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. Rozk. MON z 1994 r., poz. 17) oraz 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618). Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: decyzją Ministra Obrony Narodowej z 12 kwietnia 2001r., przyznano skarżącemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku od dnia 1 grudnia 2000 r. Odwołanie wniesione od powyższej decyzji zostało odrzucone postanowieniem Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 6 listopada 2001 r. (sygn. akt IV U 3788/01). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego można wnieść odwołanie do sądu od decyzji organu rentowego, a Minister Obrony Narodowej takim organem nie jest; sąd nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli decyzji MON. Decyzją Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie z 17 sierpnia 2006 r. ustalono wysokość należnej wnioskodawcy emerytury przyznanej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wysokość emerytury została ustalona zgodnie z decyzją MON z 12 kwietnia 2001 r. Wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VII U 2556/06) oddalił odwołanie wniesione od powyższej decyzji, w którym skarżący kwestionował przyjęty przez organ rentowy sposób wyliczenia podstawy świadczenia; zdaniem wnioskodawcy winna ona być liczona według stanu na dzień przyznania mu prawa do emerytury wojskowej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu orzeczenia sąd stwierdził, iż skarżącemu emerytura została przyznana w drodze wyjątku decyzją, która ma charakter decyzji ostatecznej i nie podlega kontroli sądu. Organ rentowy jako wykonawca tej decyzji jest związany jej ustaleniami. Apelacja wniesiona od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 23 października 2007 r. (sygn. akt III AUa 489/07). W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał m.in., iż jakkolwiek decyzja MON przyznająca emeryturę w drodze wyjątku nie podlega kontroli sądu, to decyzja organu rentowego weryfikująca decyzję wydaną przez MON zawsze może być przedmiotem kontroli sądowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżony art. 8 ust. 2a narusza zasadę zawartą w art. 78 Konstytucji, zgodnie z którą każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Podniesione także zostało, że ograny orzekające nie zauważyły, iż przytoczone w uzasadnieniu podstawy prawne w chwili orzekania już nie obowiązywały, co uzasadnia twierdzenie, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji. Artykułowi 31 zaskarżonej ustawy zarzucono natomiast, że reguluje tryb wydawania decyzji bez przytoczenia podstawy prawa materialnego, co także w ocenie skarżącego stanowi pogwałcenie art. 2 Konstytucji. Naruszenie tej zasady upatrywane było ponadto w brzmieniu 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 23 lutego 2004 r., który nakazuje stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin odrębnie reguluje zasady postępowania, nie odwołując się ani razu do innych procedur. Zdaniem skarżącego zasady zawarte w zaskarżonym art. 53 przytoczonej powyżej ustawy są sprzeczne w takim zakresie, iż instytucja ta winna dotyczyć także świadczeń rentowych i emerytalnych przyznawanych w drodze decyzji uregulowanych w art. 8 ust. 1 ustawy w drodze wyjątku co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2008 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wniesionej skargi konstytucyjnej, poprzez wskazanie konstytucyjnego prawa o charakterze podmiotowym lub konstytucyjnej wolności, do której 2
naruszenia doszło na skutek wydania rozstrzygnięcia powołanego we wniesionej skardze jako ostateczne oraz określenie sposobu, w jaki zaskarżone przepisy naruszają wskazane prawa lub wolności konstytucyjne. W piśmie procesowym z 1 marca 2008 r. skarżący raz jeszcze powołał się na naruszenie prawa konstytucyjnego, o którym mowa w art. 78 Konstytucji, gwarantującego prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji oraz na naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji), a także prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji. W uzasadnieniu naruszenia prawa do sądu skarżący podnosi, iż decyzja wydana przez wojskowy organ emerytalny nie posiadała elementów wskazanych w art. 107 k.p.a., tj. podstawy materialnej rozstrzygającej daną sprawę. Sądy rozpatrując sprawę, nie uzupełniły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i oddaliły wniosek skarżącego. Uzasadniając naruszenie prawa, o którym mowa w art. 78 Konstytucji przez art. 8 ust. 2a zaskarżonej ustawy, skarżący wskazuje, iż: skarżąc powyższą decyzję do sądu, sąd winien stwierdzić, czy zaskarżona decyzja zdaniem sądu nie narusza prawa skarżącego. W przedmiotowej sprawie tak się nie stało, a sądy wydając orzeczenia nie zauważyły, iż decyzja nie zawiera podstawy prawnej. Przez pojęcie odwołania należy rozumieć środek zaskarżenia, który wszczyna kontrolę decyzji wydanej przez organ administracji publicznej przez sąd. Owa kontrola winna być sprawowana w zakresie formalnym, jak i merytorycznym. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Jednym z wymogów warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest wskazanie przez skarżącego prawa lub wolności konstytucyjnej, które doznały uszczerbku na skutek wydania rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnym przepisie, jak też określenie sposobu tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Analiza wniesionej skargi konstytucyjnej, jak i pisma nadesłanego w celu wykonania zarządzenia sędziego TK z 19 lutego 2008 r., wzywającego do uzupełnienia braków wniesionego środka prawnego, dają podstawy do przyjęcia, iż skarżący uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje w naruszeniu zasad wynikających z art. 2 Konstytucji (m.in. zasada sprawiedliwości społecznej), zasady równości (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) oraz prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Możliwość dochodzenia ochrony zasad przedmiotowych naruszonych ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie przepisów, których konstytucyjność się kwestionuje, była przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w pełnym składzie, w sprawach o sygn. Ts 105/00 (postanowienia z: 12 grudnia 2000 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59; 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60) w zakresie zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji oraz SK 10/01 (postanowienie z 24 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) w zakresie zasady równości. Trybunał przyjął, że nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które mając charakter zasad przedmiotowych, adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki normowane być powinny poszczególne dziedziny życia publicznego. Także naruszenie zasady równości, jako stanowiącej jedynie zasadę ogólną, nie stanowi podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej. Zarówno w przypadku zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji, jak i w przypadku zasady równości, Trybunał Konstytucyjny dopuścił możliwość powołania się w skardze konstytucyjnej na ich naruszenie wyłącznie w przypadku, w którym zostanie wskazane konkretne podmiotowe 3
prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Samoistnie, ani zasada równości, ani zasady o charakterze przedmiotowym wynikające z art. 2 Konstytucji nie mogą uzasadniać wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Skarżący uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje w naruszeniu przez zaskarżony art. 8 ust. 2a prawa, o którym mowa w art. 78 Konstytucji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż ochrony naruszonych praw konstytucyjnych w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić tylko w sytuacji, w której do tego naruszenia dojdzie na skutek wydania rozstrzygnięcia opartego na zaskarżonym przepisie. Stan faktyczny przytoczony przez skarżącego w skardze konstytucyjnej oraz dołączone do niej rozstrzygnięcia wskazują, iż naruszenia powyższego prawa można by się dopatrywać w wydaniu postanowienia Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 6 listopada 2001 r., odrzucającego odwołanie od decyzji Ministra Obrony Narodowej z 12 kwietnia 2001 r., przyznającej skarżącemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku od dnia 1 grudnia 2000 r. Wskazać jednak należy, że w dacie odrzucenia odwołania od decyzji zaskarżony przepis jeszcze nie obowiązywał. Artykuł 8 ust. 2a został wprowadzony do porządku prawnego przez art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1609) z dniem 1 października 2003 r. Podstawę odrzucenia odwołania stanowił przepis art. 477 9 1 k.p.c., który nie stanowi przedmiotu skargi konstytucyjnej. Zaznaczyć także należy, iż dla przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki skargi konstytucyjnej warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie koniecznym jest ustalenie, że od powyższego postanowienia Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 6 listopada 2001 r. wyczerpano drogę prawną oraz że skarga konstytucyjna została wniesiona w terminie trzech miesięcy od momentu doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia decydującego o wyczerpaniu drogi prawnej. Z uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że skarżący nie uzyskał orzeczenia sadu apelacyjnego rozpatrującego zażalenie na wskazane powyżej postanowienie sądu okręgowego odrzucające odwołanie od decyzji Ministra Obrony Narodowej z 12 kwietnia 2001 r. Nawet gdyby takie rozstrzygnięcie zostało wydane to mając na względzie datę wydania wskazanego powyżej orzeczenia sądu okręgowego oraz innych rozstrzygnięć wydanych w sprawie przyjąć należy, iż niewątpliwie upłynął już trzymiesięczny termin do wniesienia skargi, co stanowi kolejną podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej stanowiącej przedmiot wstępnego rozpoznania. W dalszej kolejności zauważyć należy, iż w piśmie nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje, że naruszenia art. 78 Konstytucji przez art. 8 ust. 2a zaskarżonej ustawy upatruje w fakcie braku rozstrzygnięcia przez orzekające w sprawie sądy, czy decyzja narusza jego prawa. Ponadto skarżący podniósł, że sądy wydając orzeczenia nie zauważyły, iż decyzja nie zawiera podstawy prawnej. Z powyższego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa określonego w art. 78 Konstytucji przez art. 8 ust. 2a zaskarżonej ustawy może wynikać, że skarżący naruszenie tego prawa wiąże z rozstrzygnięciami wydanymi wskutek złożenia odwołania od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie z 17 sierpnia 2006 r. Należy jednak zwrócić uwagę, iż powyższe rozstrzygnięcia nie mogą być uznane za ostateczne rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 Konstytucji, jako że nie zostały one wydane na podstawie zaskarżonego przepisu. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, iż orzekające w sprawie sądy nie rozstrzygały o zgodności z prawem decyzji Ministra Obrony Narodowej z 12 kwietnia 2001 r., przyznającej skarżącemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku od 1 4
grudnia 2000 r. Fakt zawarcia w uzasadnieniu orzeczeń stwierdzenia, że wskazana decyzja jest ostateczna i nie podlega kontroli sądu, nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 Konstytucji, jako że nie zmienia on sytuacji prawnej skarżącego, która w tym zakresie została ustalona orzeczeniem Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 6 listopada 2001 r. Treść przytoczonych zarzutów wskazuje także, że skarżący naruszenie prawa, o którym mowa w art. 78 Konstytucji, wiąże ze błędami popełnionymi przez orzekające w sprawie organy przy rozpatrywaniu jego sprawy. Podkreślić należy, iż skarga konstytucyjna nie jest skargą na stosowanie prawa, ale skargą na konkretny przepis, stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie konkretnych praw konstytucyjnych. Ponieważ skarżący nie wskazał, w jaki sposób pozostałe z zaskarżonych przepisów naruszyły prawo, o którym mowa w art. 78 Konstytucji, stwierdzić należy, iż nie zostały spełnione przesłanki skargi warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie. Skarżący w piśmie nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej uprawnienia do jej wniesienia upatruje także w naruszeniu prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Naruszenie to uzasadnia brakiem zawarcia w decyzji wojskowego organu rentowego elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. Nie można w jego ocenie mówić o sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, kiedy brak jest fundamentu wskazującego na podstawę rozpoznania wniosku. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, iż skarżący nie wskazał, który z zaskarżonych przepisów stanowiących podstawę wydanego w sprawie skarżącego rozstrzygnięcia zezwala na wydanie decyzji bez podania podstawy prawnej. Zarzut przeciwko błędnemu tj. wbrew przepisom niezamieszczeniu takiej podstawy jest zarzutem na stosowanie prawa, którego zbadanie wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Upatrywanie naruszenia prawa do sądu w niezastosowaniu przez organ wydający ostateczne rozstrzygnięcie konkretnego przepisu prawa nie może zatem uzasadniać merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej. Podkreślić raz jeszcze należy, iż ochronie w trybie skargi konstytucyjnej podlegają tylko takie prawa konstytucyjne, które doznały uszczerbku na skutek zastosowania w sprawie niekonstytucyjnego przepisu, przy czym źródłem naruszenia tych praw ma być treść przepisu, nie zaś sposób, w jaki został on zastosowany przez orzekające w sprawie organy. Powołanie się zatem na naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw, które wynika z błędnego stosowania lub z niezastosowania obowiązujących przepisów, nie spełnia przesłanek skargi konstytucyjnej. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie. 5