JO/08 2007 09:24 FAI 48+22+5212488 MS DLP 001 RZECZPOSPOLITA POLSKA MINISTER SPRAWIEDLIWOŚCI DL-P-II-0760-21/07 RPO-544990-IY/06/BB Warszawa, dnia sierpnia 2007 r. BIURO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH WPŁ. 2007-08- 2 0 Pan dr Janusz Kochanowski Rzecznik Praw Obywatelskich WiOlMMA W odpowiedzi na wystąpienie z dnia 5 lipca 2007 r. Nr RPO-544990-IV/06/BB, dotyczące zasad przyznawania pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu cywilnym, uprzejmie informuję, co następuje. 1. Odnosząc się do kwestii wprowadzenia regulacji dotyczących zasad i terminu odmowy sporządzenia kasacji przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, pragnę wskazać, iż w świetle orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 marca 2007 r. nr 8932/05 oraz 59519/00 za konieczne uznać należy wprowadzenie odpowiednich regulacji zapobiegających temu, aby odmowa wniesienia kasacji przez pełnomocnika stanowiła faktyczne zamknięcie drogi do sądu dla strony. W wyżej wymienionych wyrokach ETPCz potwierdził wprawdzie uprawnienie adwokata do odmowy sporządzenia bezpodstawnej kasacji, lecz jednocześnie uznał, iż odmowa te nie może być oparta na dowolności a ponadto powinna mieć formę pisemną. Musi być także dokonana w takim czasie 1, aby zainteresowany, któremu odmówiono sporządzenia kasacji, mógł efektywnie skorzystać z pomocy prawnej innego adwokata. 1 W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2000 r., 111 CZP 14/00 przypomniang postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1997 r., I KZ 46/97, w którym przyjęto, iż: wprawdzie adwokat nie może sam decydować o bezzasadności kasacji i pozbawiać skazanego możliwości zaskarżenia orzeczenia sądu odwoławczego, to jednak może odmówić sporządzenia i podpisania bezpodstawnej
_20/08 2007 09:24 FAI 48+22+5212488 MS DLP 12)002 Orzecznictwo ETPCz dotyczące standardów pomocy prawnej z urzędu jest zróżnicowane. W niektórych sprawach Trybunał wskazał, że państwo zobligowane jest jedynie do ustanowienia adwokata z urzędu, a działania adwokata nie są działaniami władzy publicznej i nie mogą być oceniane z punktu widzenia art. 6 Konwencji (Tripodi przeciwko Włochom, skarga nr 13743/88). W sprawie Kamasinski przeciwko Austrii (skarga nr 13743/88) Trybunał wskazał, że sposób prowadzenia sprawy dotyczy stosunku pomiędzy pełnomocnikiem a stroną. Państwo zobowiązane jest jednak do interwencji, gdy niepowodzenie pełnomocnika wydaje się być oczywiste lub jest znane władzy państwowej. W innych sprawach Trybunał podkreślił, że prawo do korzystania z pomocy adwokata musi być prawem rzeczywistym, a nie tylko formalnym, co nakłada na władze państwowe dalsze obowiązki kontrolne i nadzorcze (por. np. Daud przeciwko Portugalii, skarga nr 22600/93). Konwencja gwarantuje bowiem prawa realne i skuteczne, a nie mające jedynie charakter teoretyczny. Na gruncie prawa polskiego, możliwość ustanowienia pełnomocnika (wyznaczenia osoby obrońcy) z urzędu przewidują także inne przepisy proceduralne, np. art. 78, 81 Kodeksu postępowania karnego, czy art. 244 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami adrninistracyjnymi. Zgodnie z art. 84 3 Kodeksu postępowania karnego: Obrońca wyznaczony z urzędu w postępowaniu kasacyjnym lub w postępowaniu o wznowienie postępowania powinien sporządzić i podpisać kasację lub wniosek o wznowienie postępowania albo poinformować na piśmie 2 sąd, że nie stwierdził podstaw do wniesienia kasacji lub wniosku o wznowienie postępowania.". Na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 2000 r., III CZP 14/00, przyjęto, że: Adwokat ustanowiony dla strony przez sąd może odmówić sporządzenia kasacji, jeżeli byłaby ona niedopuszczalna lub oczywiście bezzasadna". kasacji tylko wtedy, gdy nie pozbawi w ten sposób strony możliwości jej wniesienia w drodze zwrócenia się do innego adwokata, np. z powodu upływu terminu do wykonania tej czynności". 2 W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że poinformowanie" ma postać sporządzenia pisemnej opinii o braku podstaw' do złożenia środka odwoławczego - por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2005 r., V K2 3/05, OSNKW 2005 nr 3, poz. 33 wraz z cyt. tam orzecznictwem.
.20/08 2007 09:25 FAI 48+22+5212488 MS DLP (11003 W uzasadnieniu tej uchwały zawarto bardzo obszerne i nadal aktualne uwagi dotyczące ustanawiania pełnomocnika z urzędu w postępowaniu cywilnym (zwłaszcza w świetle regulacji prawa międzynarodowego). Podkreślenia wymaga okoliczność, że w uchwale tej wyraźnie wskazano, iż analizowane kwestie w zakresie m.in. pełnomocnika z urzędu od wielu lat nie znalazły spójnego systemowego uregulowania, a brak przyznania inicjatywy ustawodawczej organom władzy sądowniczej zmusza jedynie do poszukiwania najlepszych możliwych metod wykładni istniejącego prawa. Uzasadnienie uchwały przepełnione jest troską o zapewnienie ochrony prawnej osobom niezamożnym. Sąd Najwyższy dostrzega i uwypukla trudności wynikające z niedostatków uregulowań ustawowych- Z uzasadnienia wynika, że potrzeba stworzenia nowych regulacji ustawowych jest nie do uniknięcia. Warto zauważyć, iż także w zakresie kwestii pochodnych, takich jak przesłanki przywrócenia terminu do złożenia kasacji w razie bezzasadnej odmowy jej sporządzenia, Sąd Najwyższy wskazuje, że zagadnienie to powinno znaleźć w przyszłości jednolite, systemowe (...) rozwiązanie ustawowe". W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowany jest pogląd, że wniesienie niedopuszczalnego (z różnych przyczyn) środka zaskarżenia przez pełnomocnika z urzędu skutkuje odmową zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Sytuacja taka może wystąpić np. w razie wniesienia skargi kasacyjnej przy wartości przedmiotu zaskarżenia poniżej sumy określonej w ustawie - por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2006 r., IV CK 174/050. W postanowieniu z dnia 22 lutego 2005 r., IIUZ 70/04, Sąd Najwyższy wskazał: Nie jest "udzieleniem pomocy prawnej" w rozumieniu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (..-) sporządzenie zażalenia oczywiście bezzasadnego. Do pełnomocnika ustanowionego w sprawie, zarówno z wyboru jak i z urzędu, należy (...) przede wszystkim udzielenie tej stronie pomocy prawnej, polegającej także na poinformowaniu jej o wynikających z (...) k.p.c. przesłankach dopuszczalności tego ściśle prawnego środka zaskarżenia, jakim jest kasacja. Samo niezadowolenie strony z orzeczenia Sądu drugiej instancji i chęć przedstawienia sprawy pod osąd Sądu Najwyższego taką przesłanką nie jest" 3. 3 Por. także post. Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., IV KK 418/04. W postanowieniu z dnia 1 marca 2005 r., V K2 3/05 wskazano, iż adwokat wyznaczony jest do rozważenia" sporządzenia określonego środka.
J2O/O8 2007 09:25 FAX 48+22+5212488 MS DLP g]004 W rezultacie odmowa sporządzenia (i w konsekwencji wniesienia) niedopuszczalnego środka zaskarżenia jest swoistym obowiązkiem 4 profesjonalnego pełnomocnika. Z powyższym poglądem koresponduje regulacja 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r, w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (DZ. U. Nr 163, poz. 1348, z późn. zm.) przewidującego za sporządzenie "opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej" takie samo wynagrodzenie jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konkluzji stwierdzić można, że istnienie uprawnienia do odmowy sporządzenia przez adwokata/radcę prawnego niedopuszczalnej i oczywiście bezzasadnej skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym nie jest obecnie kwestionowane. Za jego istnieniem, obok licznych argumentów zawartych w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego i cytowanym orzecznictwie, przemawia także instytucjonalne usytuowanie adwokata/radcy prawnego będącego profesjonalnym doradcą strony. W przypadku zawodu radcy prawnego niezależność i samodzielność wobec woli podmiotu reprezentowanego gwarantowana jest w ustawie - por, art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz, U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059, z późn. zm,)- Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U, z 2002 t., Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) przewiduje wyraźnie, iż adwokat w wykonywaniu swoich obowiązków podlega tylko ustawom". 2 uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 2000 r. wydaje się wynikać konieczność jednoznacznego i precyzyjnego uregulowania 4 W postanowieniu z dnia 24 maja 2005 r., I KZP 15/05, OSNKW 2005/7-8/60 Sąd Najwyższy wskazał, iż udzielanie pomocy prawnej jest "misją" adwokatury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowany jest trafiiy pogląd, iż merytoryczna strona zasadności odmowy sporządzenia kasacji należy wyłącznie do adwokata, a sąd nie może nakazać mu sporządzenia określonego środka odwoławczego (post, Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 2006 r., III KZ 10/06), W konsekwencji po złożeniu przez adwokata opinii w przedmiocie braku podstaw do sporządzenia skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek podstaw do wyznaczania kolejnego obrońcy (por. np. post. Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2002 r., II KZ 36/02; z dnia 21 stycznia 2003 r., III KZ 57/02, z dnia 21 czerwca 2005 r., ID KZ 21/05; z dnia J2 października 2006 r., III KZ 64/06. Pogląd ten aprobowany jest także w doktrynie, 5 Takie stanowisko na gruncie przepisów k.p.k, jest reprezentowane w orzecznictwie Izby Karnej Sądu Najwyższego - por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2002 r., II KZ 11/02; z dnia 20 sierpnia 2003 r ni KZ 27/03- W postanowieniu z dnia 13 maja 2003 r., V KZ 11/03 Sąd Najwyższy stwierdził: "Obrońca wyznaczony z urzędu nie jest związany wolą oskarżonego co do wniesienia kasacji. Ma obowiązek sporządzić i podpisać kasację tylko wtedy, gdy dostrzega ustawowe przesłanki (...) W przeciwnym razie zawiadamia sąd". 6 Istnienie uprawnienia do odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej będącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zwykłym środkiem odwoławczym wyprowadzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny z przepisów cytowanego rozporządzenia - por. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2004 r.,
20/08 2007 09:25 FAI 48+22+5212488 MS DLP 121005 instytucji odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej. Przedstawione w stanach faktycznych wyroków ETPCz sytuacje ustnego poinformowania stron o odmowie sporządzenia (ówczesnych) kasacji budzą istotne wątpliwości i nie są prawidłowe. Uzasadniają one dodatkowo celowość ingerencji ustawodawcy. Analizy wymaga także kwestia art. 117 5 k.p.c, zgodnie z którym wyznaczenie konkretnego pełnomocnika należy do rady adwokackiej lub rady radców prawnych. Za zmianą tego modelu i przyznaniem stronie uprawnienia do wyboru konkretnego pełnomocnika (nie tylko należącego do jednego z dwóch zawodów według decyzji strony), ale oznaczonego z imienia i nazwiska, przemawiają liczne argumenty. Obecny model nie jest, jak się wydaje, dość nowoczesny i nie akceptuje zasady równości pomiędzy osobami samodzielnie finansującymi pełnomocnika i otrzymującymi go z urzędu. Nie ma w obecnym stanie prawnym istotnych argumentów przemawiających za tym, aby żądanie strony pragnącej ustanowienia konkretnego pełnomocnika nie mogło być zrealizowane. Należy pamiętać, że ewentualne uchybienia profesjonalnego pełnomocnika (zwłaszcza w obecnym kontradyktoryjnym modelu postępowania) obciążają stronę. Skarga kasacyjna jest rozpatrywana przez Sąd Najwyższy zgodnie z art. 398 13 1 w granicach zaskarżenia i w granicach podstaw (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą sąd bierze pod uwagę z urzędu). W konsekwencji Jakość" dopuszczalnej (i przyjętej do rozpoznania) skargi kasacyjnej może decydować o szansach procesowych strony. Dlatego należy umożliwić jej wybór osoby pełnomocnika, do którego ma ona zaufanie. Stosunek oparty na zaufaniu nie powstaje bowiem automatycznie z chwilą wyznaczenia pełnomocnika przez organ samorządu zawodowego 7. Za przyznaniem stronie prawa wyboru pełnomocnika z wyboru przemawia także punkt lc Zalecenia Nr R (93) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich, dotyczącego skutecznego dostępu do prawa i wymiaru sprawiedliwości osób w sytuacji wielkiego ubóstwa (przyjętego w dniu 8 stycznia 1993 r. na 484 posiedzeniu zastępców ministrów), wskazujący na zasadność przekazania tego uprawnienia samemu zainteresowanemu. Wydaje się ponadto, iż wskazywanie pełnomocnika przez stronę (a nie przez organ samorządu) służyłoby przyspieszeniu postępowania, co nie jest bez znaczenia w świetle OSK 93/04, ONSAiWSA 2004, m 2, poz. 33. 7 Por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1998 r., II UZ 13/98.
20/08 2007 09:26 FAX 48+22+5212488 MS DLP 0006 konstytucyjnego prawa do rozpatrywania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). 2. Zasadne wydają się również wątpliwości odnoszące się do kwestii powiązania, na gruncie postępowania cywilnego, instytucji udzielenia pomocy prawnej z urzędu z instytucją zwolnienia od kosztów sądowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, opłaty za czynności adwokackie ustala umowa z klientem. Zbliżone rotwiązanie, uwzględniające specyfikę radcy prawnego wykonującego zawód w ramach stosunku pracy, zawiera art. 22 5 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Nie każdy podmiot ma środki niezbędne dla pokrycia kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika, nawet jeśli jest np. w stanie uiścić wpis. Wpis ten może łączyć się bowiem jedynie z niewielkim obciążeniem finansowym. W konsekwencji strona może nie spełnić wymogów upoważniających do zwolnienia od niego. Zarazem jednak może ona posiadać zbyt małe środki finansowe dla skorzystania z usług pełnomocnika z wyboru. W tej sytuacji realizacja jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) będzie zagrożona, W wyroku z dnia 29 maja 2002 r., P 1/01, Trybunał Konstytucyjny stwierdził: Kwestia ustalenia wysokości opłat za czynności adwokatów i radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości jest związana z konstytucyjnym prawem jednostki do sądu. Jedną z faktycznych przeszkód w dostępie do sądu mogą być nadmiernie duże koszty postępowania". W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., SK 23/05, Trybunał Konstytucyjny wskazał: Zapewnienie pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, należy do obowiązków władzy publicznej". W wyroku tym zawarto także dalsze rozważania dotyczące pomocy prawnej dla osób niezamożnych i odwołano się min. do Karty Praw Podstawowych i art. 6 ust. 2 pkt c Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle art. 117 k.p.c, zwolnienie od kosztów sądowych jest warunkiem koniecznym dla ubiegania się o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego z urzędu. Rozwiązanie takie budzi wątpliwości w świetle regulacji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
_2_Q/08 2007 09:26 FAI 48+22+5212488 MS DLP 0007 Zasadne wydaje się zatem rozważenie stosownej modyfikacji art 117 k.p.c. Warto w tym miejscu wziąć pod uwagę treść art. 245 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 245 2 i 3 w sposób kazuistyczny uszczegóławiają możliwości sądu w ramach przyznania prawa pomocy. Jeśli nie ma potrzeby przyznania stronie tego prawa w zakresie całkowitym, może ono być przyznane w zakresie częściowym, przy czym sąd powinien zawsze kierować się celem instytucji prawa pomocy, to jest zapewnieniem prawa do sądu. Prawo pomocy obejmuje w istocie dwie instytucje - zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania cywilnego, strona może uzyskać prawo pomocy wyłącznie w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, bez uzyskania zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Tego rodzaju regulację należy ocenić pozytywnie. Może się przecież zdarzyć, że konieczność ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika powstanie w momencie, gdy strona dopełniła już obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a jej sytuacja finansowa nie pozwala na poniesienie kosztów zastępstwa procesowego. Przyznanie zwolnienia od kosztów sądowych staje się w tym momencie fikcją, wyłącznie na użytek przyznania stronie prawa do ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. Poza dyskusją jest bowiem, że czym innym są koszty sądowe, a czym innym koszty pomocy prawnej udzielonej w ramach ustanowienia pełnomocnika w zakresie prawa pomocy" 8. Podobny model przyjęty został także w art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. oprawie pomocy w postępowaniu w sprawach cywilnych prowadzonym w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz o prawie pomocy w celu ugodowego załatwienia sporu przed wszczęciem takiego postępowania (Dz. U. Nr 10, poz. 67, z późn. zm.) 9. Zgodnie z tym przepisem, prawo pomocy może być pełne albo częściowe. Pełne prawo pomocy obejmuje całkowite zwolnienie od kosztów sądowych, ustanowienie adwokata albo radcy prawnego oraz pokrycie niezbędnych wydatków. Częściowe prawo pomocy obejmuje ustanowienie adwokata albo radcy prawnego, a ponadto może obejmować: X) częściowe zwolnienie od kosztów, 8 H. Knysiak-Moiczyk, art. 245 uwaga 2, w: T. WQŚ (red) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005. 9 Ustawa ta wdraża do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2003/8/WE z dnia 27 stycznia 2003 r- przyjętą w ceiu usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych poprzez ustanowienie minimalnych wspólnych zasad odnoszących się do pomocy prawnej w sporach o tym charakterze (Dz. Urz. WE
20/08 2007 09:27 FAX 48+22+5212488 MS DLP E1008 2) częściowe zwolnienie od kosztów sądowych oraz częściowe pokrycie niezbędnych wydatków. 3. Wobec powyższego, dostrzegając zasadność wątpliwości podniesionych w wystąpieniu Pana Rzecznika, pragnę podkreślić, iż wybór modelu regulacyjnego i ukształtowanie wewnętrznie spójnej regulacji wymagać będzie dalszej pogłębionej analizy. Prace takie zostaną podjęte w Ministerstwie Sprawiedliwości, a o ich wynikach Pan Rzecznik zostanie powiadomiony. L 26 z 31-01.2003). Por. art. 19 dyrektywy.