246/4/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2009 r. Sygn. akt Ts 214/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz przewodnicząca Maria Gintowt-Jankowicz sprawozdawca Mirosław Wyrzykowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Sabiny K., nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 18 września 2007 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 29 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1a w zw. z art. 17 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) oraz art. 476 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), a także Regulaminu Organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z art. 5, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. Skarga konstytucyjna została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. 3 grudnia 1998 r. skarżąca zawarła z organem rentowym układ ratalny na spłatę należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym nie dotrzymała warunków układu poprzez zaprzestanie spłaty należności. W związku z powyższym, 1 kwietnia 2001 r. układ został zerwany przez organ rentowy. Decyzją z 21 maja 2001 r. organ rentowy odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. Wniesione w toku postępowania sądowego środki odwoławcze zostały oddalone przez orzekające w sprawie sądy. 10 listopada 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie układu ratalnego zerwanego w 2001 r. Pismem z 22 listopada 2006 r. organ rentowy poinformował skarżącą o możliwości zawarcia nowej umowy o rozłożeniu zaległości na raty; 12 stycznia 2007 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Sądu Okręgowego w Sieradzu Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o zobowiązanie ZUS Oddział w Łodzi z siedzibą w Zduńskiej Woli do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia zawartego z organem rentowym układu ratalnego. Wyrokiem z 23 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV U 101/07) Sąd Okręgowy w Sieradzu odrzucił wniosek (odwołanie), powołując się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na okoliczność, że zgłoszone żądanie zawarcia układu ratalnego nie może być przedmiotem decyzji organu rentowego, ale następstwem dwustronnej umowy stron i jako takie nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 k.p.c., stąd też nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowym. Sąd Apelacyjny w
Łodzi III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 15 czerwca 2007 r. (sygn. akt III AUz 80/07) oddalił wniesione zażalenie. Od wskazanego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Z wydaniem wskazanych w skardze rozstrzygnięć skarżąca wiąże naruszenie zasady państwa prawnego i nakazu urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej; prawa do godności oraz jej poszanowania przez organy władzy publicznej (art. 30 Konstytucji), równości wobec prawa i równego traktowania przez organy władzy publicznej oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego w każdym przypadku, wywodzonego przez skarżącą z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżąca naruszenia powyższych praw i zasad upatruje w fakcie niemożności złożenia odwołania do sądu od zawartego z zakładem rentowym układu ratalnego. Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie fakt wystąpienia przez skarżącą ze skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 177 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), postanowieniem z 23 stycznia 2008 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym. Skarżąca wniosła 11 lutego 2008 r. zażalenie, które postanowieniem z 10 grudnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny pozostawił bez rozpoznania. Postanowieniem z 4 marca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, podając w uzasadnieniu, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wydanie wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia doprowadziło do naruszenia przysługującego jej prawa do sądu oraz zasady nienaruszalnej godności ludzkiej. Trybunał przypomniał także, iż tylko naruszenie konstytucyjnych wolności lub konstytucyjnych praw podmiotowych może stanowić podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wskazał ponadto, że treść zarzutów wysuniętych przeciwko Regulaminowi Organizacyjnemu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uzasadnia stwierdzenie, iż skarżąca kwestionuje tzw. lukę w prawie, która nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie w dniu 17 marca 2009 r. skarżąca wskazała odwołując się do konkretnych judykatów że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przyjmował możliwość kontroli ustaw, co do których zarzut skierowany był przeciwko niezupełności ich unormowań. Ustosunkowując się do tezy wyrażonej w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którą podstawą do wniesienia skargi konstytucyjnej jest wskazanie na naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw o charakterze podmiotowym, skarżąca stwierdziła: Prawa i wolności można dekodować z każdego przepisu Konstytucji, który się do tego nadaje. Podniosła także, że możliwe jest to także w przypadku przepisów zawartych poza rozdziałem II Konstytucji, powołując na potwierdzenie tej tezy szereg rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w sprawach o sygnaturze SK, w których Trybunał orzekał o zgodności przepisów także z przepisami Konstytucji niestanowiącymi źródeł praw konstytucyjnych o charakterze podmiotowym lub wolności konstytucyjnych. Skarżąca zwróciła także uwagę, że część wysuniętych przez nią zarzutów dotyczy przepisów zawartych w rozdziale II Konstytucji (np. art. 32 Konstytucji); tak więc w jej ocenie przynajmniej w tym zakresie skarga powinna mieć nadany dalszy bieg. W odniesieniu się do kolejnej z podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu skarżąca stwierdza nie uzasadniając jednak w żaden sposób stawianej przez siebie tezy że w jej ocenie, we wniesionej skardze zostało określone, w jaki sposób wydane w jej sprawie rozstrzygnięcie naruszyło wskazane w skardze konstytucyjne prawa i wolności. Podkreśla także, że art. 36 ust. 3 dotyczy sytuacji, 2
w której skarga nie zawiera wskazania, jakie konstytucyjne prawa i w jaki sposób zostały naruszone, nie zaś sytuacji, kiedy je zawiera, ale w sposób, jaki nie zostaje przez Trybunał uznany za właściwy. In fine zażalenia skarżąca wskazuje, że nie ma podstaw do twierdzenia, że wniesiona przez nią skarga jest oczywiście bezzasadna. Podnosi, iż uzasadnienie pomija istotną okoliczność, że skarżąca w marcu 2001 r. złożyła wniosek o modyfikację układu ratalnego, który powinien zostać rozpoznany, co nie nastąpiło. Zwraca także uwagę, że układ ratalny był zawarty w formie decyzji, zaś układy ratalne w formie umowy zawiera się dopiero od połowy 2001 r. Przypomina, ze celem jej działania nie było zawarcie nowego układu ratalnego, ale modyfikacja starego z 1998 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Jedną z podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było wskazanie, iż przedmiotem zarzutu wysuniętego w stosunku do jednego z kwestionowanych aktów był brak konkretnej regulacji prawnej (luka w prawie). Skarżąca, ustosunkowując się do tego zarzutu, powołała cały szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego mających uzasadniać przeciwną tezę, zgodnie z którą także niepełne regulacje podlegają kontroli TK. Już pobieżna analiza powołanego orzecznictwa wskazuje, że odnosi się ono nie do tzw. luki w prawie na którą wskazywał Trybunał w zaskarżonym postanowieniu ale do tzw. pominięcia ustawodawczego. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego możliwość przyjęcia, iż zarzut dotyczy pominięcia ustawodawczego, wymaga wskazania przepisu stanowiącego źródło normy, której zakres zastosowania jest niepełny ze względu na pozostawienie poza nim określonej kategorii sytuacji. Innymi słowy, konieczne jest wskazanie normy, wynikającej z kwestionowanego przepisu, której integralną, funkcjonalną częścią powinien być pewien element regulacji, faktycznie niewystępujący w niej. W sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjna, takim elementem musiałby być rygor bezskuteczności lub nieważności czynności prawnych dokonanych przez ZUS w niedziele (dzień wolny od pracy). Brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego źródło takiej niepełnej normy oznacza, że zarzut może być potraktowany jedynie jako skierowany przeciwko tzw. luce w prawie, a taki zarzut nie może być przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Przypomnieć należy, iż wyrażona powyżej teza znajduje swoje uzasadnienie w funkcji skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych, zmierzającego do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych regulacji normatywnych, które prowadzą do wydawania przez organy władzy publicznej orzeczeń naruszających sferę praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Funkcja ta nie może być realizowana w sytuacji, w której skarżący przedmiotem skargi czyni brak konkretnej regulacji prawnej, gwarantującej jego zdaniem ochronę i nienaruszalność jego praw lub wolności. Wypełniając bowiem rolę tzw. negatywnego prawodawcy, Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Dlatego też przedmiotem skargi może być tylko określony przepis prawa lub akt normatywny, którego zastosowanie przez sąd lub inny organ władzy publicznej doprowadziło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia naruszającego prawa lub wolności konstytucyjne skarżącego. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza bowiem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 3
października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200; 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 201; 8 sierpnia 1999 r., Ts 61/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 8; 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27; 26 października 1999 r., Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 30; 30 listopada 1999 r., Ts 128/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 32; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 170; 4 czerwca 2001 r., Ts 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 228). Odnosząc się do drugiego z wysuniętych we wniesionym zażaleniu zarzutów, dotyczących możliwości dochodzenia w trybie skargi konstytucyjnej zbadania konstytucyjności przepisów z punktu widzenia ich zgodności z przepisami Konstytucji, które nie stanowią źródeł konstytucyjnych praw podmiotowych ani konstytucyjnych wolności, podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, iż wbrew temu, co zdaje się twierdzić skarżąca nie każdy przepis konstytucji stanowić może źródło konstytucyjnych praw podmiotowych. Nie oznacza to jednakże tezy takiej nie postawił też Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu że tylko przepisy Konstytucji zawarte w rozdziale II ustawy zasadniczej (i jednocześnie każdy z tych przepisów) stanowią źródło takich praw lub wolności. Powołane przez skarżącą w skardze konstytucyjnej przepisy: art. 5 Konstytucji ( Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. ) oraz art. 7 Konstytucji ( Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. ) stanowią normy programowe, adresowane przede wszystkim do organów państwa, wyznaczające sposób, w jaki te organy powinny funkcjonować. Wskazanie na naruszenie tych przepisów, jako na podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej, wymaga jednoczesnego wyinterpretowania z nich przez skarżącą prawa podmiotowego, które doznało naruszenia na skutek uzyskania rozstrzygnięć wydanych na podstawie regulacji, których konstytucyjność kwestionuje. Tego rodzaju doprecyzowanie nie nastąpiło ani w skardze konstytucyjnej, ani w zażaleniu wniesionym na postanowienie odmawiające nadania skardze dalszego biegu. Odnosząc się w dalszej kolejności do statusu art. 2 oraz art. 32 Konstytucji, należy przypomnieć wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, zgodnie z którym zarówno zasady wynikające z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i prawa), jak i zasady wynikające z art. 32 Konstytucji (zasada równości), nie mają charakteru konstytucyjnych praw podmiotowych, ale zasad przedmiotowych, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposób, w jaki normowane powinny być poszczególne dziedziny życia publicznego. Na temat możliwości dochodzenia ochrony zasad przedmiotowych naruszonych ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie przepisów, których konstytucyjność się kwestionuje, Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się niejednokrotnie, w tym najbardziej wyczerpująco w rozstrzygnięciach wydanych w pełnym składzie w sprawach o sygnaturach Ts 105/00 (por. postanowienia z: 12 grudnia 2000 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59; 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60) w zakresie zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji oraz SK 10/01 (postanowienie z 24 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) w zakresie zasady równości. Uzasadniając niedopuszczalność ujmowania zasady równości jako źródła konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny podniósł w powołanym już postanowieniu z 24 października 2001 r., że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa drugiego stopnia, 4
tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich samoistnie. Teza ta jak podkreślał Trybunał znajduje swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia równości, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Badając dopuszczalność powoływania się na art. 2 Konstytucji, jako źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny wskazuje w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, których naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej, podkreśla przy tym, że chodzi tu tylko o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. Oznacza to, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, ma on możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które mają charakter zasad przedmiotowych. Odwołanie się do tych zasad może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe mające swoje źródło w przepisie Konstytucji, które doznało uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia z: 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Podkreślić należy, że w powołanych przez skarżącą sprawach rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny pod sygnaturą SK, mających przekonywać o możliwości badania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności kwestionowanych regulacji z przepisami Konstytucji stanowiącymi źródło zasad przedmiotowych i norm programowych, uprawdopodobniono istnienie naruszenia prawa podmiotowego, wynikłego z wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanego przepisu. Zasady o charakterze przedmiotowym stanowiły dodatkowy wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanych regulacji prawnych. Ze względu na to, że niejednokrotnie naruszenie tych zasad skutkowało naruszeniem prawa o charakterze podmiotowym, można przyjąć istnienie w konkretnej sprawie związku funkcjonalnego pomiędzy tymi przepisami Konstytucji, który uzasadniał kontrolę zgodności kwestionowanych przez skarżących regulacji także z zasadami przedmiotowymi. W sprawie skarżącej na co wskazał Trybunał w zaskarżonym postanowieniu odwołano się wprawdzie do naruszenia prawa do sądu i nienaruszalnej godności ludzkiej, nie określając jednakże, w jaki sposób wskazane w skardze rozstrzygnięcia doprowadziły do tego naruszenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew wyrażonej przez skarżącą w zażaleniu tezie dla spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej opisanych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie wystarczy przekonanie osoby wnoszącej skargę, że sposób naruszenia określonych w skardze konstytucyjnych praw i wolności został wskazany. Trybunał Konstytucyjny w trakcie wstępnej kontroli bada, czy ustawowe przesłanki skargi konstytucyjnej zostały rzeczywiście spełnione. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość kwestionowania dokonanych wtedy przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń poprzez wniesienie zażalenia pozwala skarżącemu sfalsyfikować wyrażone w postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu tezy. Samo jednak stwierdzenie, że Trybunał się pomylił, takiej falsyfikacji jeszcze nie stanowi. 5
Na zakończenie podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny jak słusznie zauważyła skarżąca we wniesionym zażaleniu w toku wstępnej kontroli bada, czy zostały spełnione wymogi skargi konstytucyjnej. Oznacza to zatem zbędność ustosunkowywania się do zarzutów przedstawionych w skardze, które pozostają bez znaczenia dla okoliczności uzasadniających lub wykluczających spełnienie przesłanek skargi konstytucyjnej. Mając powyższe na względzie, należało wniesione zażalenie pozostawić bez rozpoznania. 6