441/6/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 16 lipca 2009 r. Sygn. akt Ts 188/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Ludmiły W. w sprawie zgodności: art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, ze zm.) oraz 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych podstaw wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.) z art. 67 ust. 1, art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 14 sierpnia 2007 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, ze zm.) oraz 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych podstaw wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji. Decyzją z 28 kwietnia 2004 r. (nr E-366873/20) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej emeryturę w najniższej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Zielonej Górze Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Wydział IX wyrokiem z 31 sierpnia 2005 r. (sygn. akt IV U 1884/04). Wyrokiem z 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III AUa 1583/05) Sąd Apelacyjny w Poznaniu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację wniesioną od wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powyższych orzeczeń sądy podniosły, iż pomiędzy Państwem Polskim a Republiką Kirgizji nie została zawarta żadna umowa międzynarodowa regulująca wzajemne zasady ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, co uniemożliwia uwzględnienie przy ustalaniu wysokości podstawy wymiaru wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego poza granicami kraju. Nie ma również uzasadnienia dla zastosowania 10 zaskarżonej regulacji, ponieważ skarżąca w trakcie zatrudnienia za granicą nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne w kraju ani przed podjęciem tam zatrudnienia nie była zatrudniona w Polsce. Skarżąca uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje w naruszeniu zasady równości (zakazu dyskryminacji) w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 Konstytucji. Zaskarżone przepisy przewidują, że przy obliczaniu podstawy wymiaru emerytury możliwe jest wzięcie pod uwagę zarobków uzyskiwanych poza granicami kraju tylko w przypadku, w którym skarżąca byłaby wcześniej zatrudniona
w Polsce lub w sytuacji, gdyby pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a krajem, w którym pracowała skarżąca, została zawarta umowa międzynarodowa. W uzasadnieniu powyższej tezy skarżąca wskazuje też na obowiązującą w systemie ubezpieczeń społecznych zasadę równego traktowania ubezpieczonych oraz na wynikającą z 10 możliwość uwzględniania wynagrodzeń osiąganych za granicą przy ustalaniu wysokości emerytury. Możliwości takiej nie mają osoby, które przed wyjazdem nie pracowały w Polsce lub które pracowały w państwie, z którym nie została zawarta umowa międzynarodowa, np. w krajach dawnego ZSRR. Taka sytuacja w ocenie skarżącej stawia repatriantów w gorszej sytuacji od osób, które pracowały na Zachodzie. Zdaniem skarżącej, 10 ust. 2 rozporządzenia, przewidujący możliwość fikcyjnego ustalenia wysokości wynagrodzenia branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości emerytury, dyskryminuje repatriantów jako osoby, które z oczywistych względów nie pracowały w Polsce przed rozpoczęciem pracy za granicą. Zarządzeniem z 4 września 2007 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez m.in. wyjaśnienie sposobu, w jaki zakwestionowane przepisy naruszają prawa konstytucyjne wskazane we wniesionej skardze konstytucyjnej. W piśmie procesowym skarżąca podniosła, że konstrukcja zaskarżonych przepisów pozbawia ją prawa do uzyskania emerytury w wysokości odpowiedniej do przepracowanych lat, a zatem traktuje ją nierówno w stosunku do osób, które nie pochodzą z terenów byłego ZSRR. Skarżąca wskazuje, iż zaskarżone przepisy dotykają jedynie osób, które pomimo osiągniętego wieku emerytalnego i udowodnionego okresu zatrudnienia nie mogą ustalić wysokości emerytury w oparciu o rzeczywiste podstawy. Jak wskazuje skarżąca: taka regulacja skutkuje tym, że przy ustalaniu wysokości prawa do emerytury nie uwzględnia się tych składników, które są brane pod uwagę w toku normalnego ustalania emerytury. Zdaniem skarżącej, 10 ust. 2 rozporządzenia uniemożliwia nawet fikcyjne ustalenie wysokości wynagrodzenia, dyskryminuje osoby powracające z byłego ZSRR, gdyż pozbawia je jakiejkolwiek realnej możliwości uwzględnienia przepracowanych tam lat, a zatem odróżnia ich sytuację od sytuacji innych podmiotów wykonujących pracę za granicą. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna stanowi szczególny środek prawny służący ochronie przysługujących każdemu konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie jednakże warunkowane jest spełnieniem szeregu wymogów, wynikających przede wszystkim z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Niespełnienie przesłanek skargi konstytucyjnej, a także oczywista bezzasadność przedstawionych w skardze zarzutów uzasadniają na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy odmowę nadania jej dalszego biegu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzuty wysunięte w stosunku do 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych podstaw wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.) mają oczywiście bezzasadny charakter. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż mamy tutaj do czynienia z klasyczną skargą na pominięcie ustawodawcze. Skarga taka wymaga dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów. Pominięcie ustawodawcze to bowiem sytuacja, w której ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko 2
fragmentarycznie. Dokonanie regulacji częściowej, o niepełnym charakterze, daje podstawy do zakwestionowania zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenia jej w kontekście zasady równości (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Zdaniem skarżącej zakres zastosowania 10 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia jest zbyt wąski, albowiem nie obejmuje on osób, które powróciły do kraju, jednakże nie były w nim wcześniej zatrudnione. Pojawia się jednak wątpliwość, czy zakres przedmiotowy rozporządzenia dotyczy także świadczenia emerytalnego przyznawanego osobom niezatrudnionym wcześniej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nieuczestniczącym w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Dokonując wstępnych ustaleń, należy podkreślić, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane w pierwotnej wersji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, zgodnie z którym Rada Ministrów po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, w drodze rozporządzenia, określa: (1) składniki wynagrodzenia wypłacanego z tytułu zatrudnienia, których nie uwzględnia się przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń; (2) wypadki, w których przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń uwzględnia się wypłaty nie będące wynagrodzeniem z tytułu zatrudnienia, i zasady uwzględniania tych wypłat; (3) wypadki, w których podstawę wymiaru świadczeń ustala się z okresu krótszego niż określony w art. 16 ust. 2 i art. 16 1 lub przypadającego wcześniej niż w okresie ostatnich 12 lat kalendarzowych, licząc wstecz od roku, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę; (4) zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń, gdy pracownik zatrudniony był za granicą; (5) inne szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń. W pierwotnej wersji rozporządzenia 10 nie regulował sytuacji pracownika zatrudnionego za granicą (dlatego w podstawie wydania nie został umieszczony pkt 4). Zmiana treści omawianego przepisu nastąpiła na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1990 r. zmieniającego niektóre przepisy w sprawie ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. Nr 71, poz. 418), które jako podstawę wydania podało cały art. 22 ustawy z 1982 r. Podkreślić należy, iż delegacja ustawowa zawarta w ustawie z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin dawała kompetencje Radzie Ministrów wyłącznie do określenia zasad ustalania podstawy wymiaru świadczeń, gdy pracownik był zatrudniony za granicą. W delegacji nie przekazano Radzie Ministrów kompetencji do określenia wyjątków od ustawowej zasady, stanowiącej fundament systemu ubezpieczeń społecznych obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych. Z tego względu domaganie się, aby zaskarżony przepis obejmował także osoby, które jak skarżąca nie uczestniczyły w żaden sposób w zasilaniu funduszu ubezpieczeń społecznych, jest oczywiście bezzasadne. Bez znaczenia zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest odpowiedź na pytanie, czy istniejące już unormowania 10 ust. 2 rozporządzenia nie wykraczają poza zakres wyznaczony delegacją ustawową. Nawet pozytywna odpowiedź, oznaczająca sprzeczność regulacji z art. 92 Konstytucji, nie uzasadnia bowiem domagania się dalszego rozszerzenia naruszenia prawa, nawet w imię konstytucyjnej zasady równości. Nie ma także podstaw do przyjęcia, jak podnosi skarżąca w piśmie nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej, iż zaskarżony przepis dyskryminuje osoby powracające do pracy z terenów byłego ZSRR. Kryterium różnicującym jest tutaj moment zatrudnienia (przed dniem 1 stycznia 1991 r.) oraz fakt zatrudnienia w kraju przed wyjazdem za granicę. Miejsce zatrudnienia jest w przypadku tego przepisu bez znaczenia. Podkreślić raz jeszcze należy, iż funkcjonowanie polskiego systemu ubezpieczeń 3
społecznych oparte jest na zasadzie, że wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu. ( ) Ani ustawa o repatriacji, ani ustawa o emeryturach i rentach nie dają natomiast podstawy do stwierdzenia, że mimo braku składek na ubezpieczenie społeczne w kraju, należy repatriantom zaliczyć również na zasadzie fikcji określoną wartość składek na ubezpieczenie społeczne (wyrok Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 29 marca 2006 r., II UK 115/2005, LexPolonica nr 404839, zob. także postanowienie TK z 16 czerwca 2009 r., SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95). Skarżąca nie wykazała także, w jaki sposób art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, ze zm.) prowadzi do naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, iż kryterium różnicujące zawarte w tym przepisie jakim jest zawarcie umowy międzynarodowej z państwem, na którego terenie wykonywana była praca nie ma charakteru dyskryminującego. Brak wskazanej powyżej umowy oznacza bowiem zasadniczo, iż składki na ubezpieczenie społeczne nie były odprowadzane w Polsce lub też nie został przewidziany żaden inny ekwiwalent tych składek. W takiej też sytuacji świadczenie emerytalne będzie najczęściej przysługiwało osobie ubiegającej się o świadczenie emerytalne na podstawie przepisów państwa, w którym świadczyła ona pracę. Skarga konstytucyjna służy ochronie konstytucyjnych praw i wolności. W skardze stanowiącej przedmiot wstępnego rozpoznania skarżąca uprawnienie do jej wniesienia upatruje w naruszeniu zasady równości w aspekcie prawa do zabezpieczenia społecznego art. 67 Konstytucji. W ocenie Trybunału wskazany przepis Konstytucji nie daje jednak podstaw do odmiennego traktowania repatriantów w zakresie tego prawa konstytucyjnego. Z punktu widzenia prawa unormowanego w art. 67 ust. 1 sytuacja repatriantów i (przykładowo) obywateli polskich zamieszkałych czasowo za granicą i tam wykonujących swoją pierwszą pracę zarobkową jest taka sama i nie wymaga odmiennego uregulowania. Oznacza to zatem, iż wskazane w skardze prawo podmiotowe o charakterze konstytucyjnym nie doznało opisanego w skardze uszczerbku na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny nie neguje przy tym, że w Konstytucji znaleźć można podstawy dla odmiennego traktowania repatriantów, jednakże we wniesionej skardze nie powołano żadnej wolności konstytucyjnej ani żadnego innego niż to wynikające z art. 67 ust. 1 prawa podmiotowego o charakterze konstytucyjnym, których naruszenie wiązać by można z wydaniem rozstrzygnięć wskazanych w skardze jako ostateczne. Powyższe ustalenia nie oznaczają także, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego oczywiście bezzasadne jest domaganie się przez repatriantów wprowadzenia mechanizmu uwzględniania przy ustalaniu wysokości emerytury i renty zarobków uzyskiwanych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2009 r. (SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95) tego rodzaju zarzuty wskazujące na brak satysfakcjonujących rozwiązań w tym przedmiocie skierowane są de facto przeciwko tzw. luce w prawie, której rozpatrzenie wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. (S 4/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 96) zasygnalizował Radzie Ministrów potrzebę podjęcia inicjatywy prawodawczej w związku z luką prawną w regulacjach dotyczących szczegółowych zasad ustalania podstawy emerytury i renty, wskazując w uzasadnieniu postanowienia na potrzebę uwzględnienia specyficznej pozycji repatriantów jako osób, których składki nie były odprowadzane na polski Fundusz 4
Ubezpieczeń Społecznych przy jednoczesnym braku międzynarodowych umów dwustronnych o świadczeniach wzajemnych. Biorąc powyższe pod uwagę, należało orzec jak na wstępie. 5