W kat Izba Celna w Katowicach RAPORT Z ANALIZY DZIAŁAŃ ŚLĄSKIEJ SŁUŻBY CELNEJ W ZAKRESIE ZWALCZANIA NIELEGALNEGO HAZARDU Katowice, listopad 2014 roku
1. Regulacje prawa w zakresie gier hazardowych W Polsce urządzanie gier hazardowych reguluje ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.), która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. Ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, definicje oraz katalog gier hazardowych. Grami losowymi są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, których wynik w szczególności zależy od przypadku, a warunki gry określa regulamin. Do gier losowych należą: 1. gry liczbowe, 2. loterie pieniężne, 3. gra telebingo, 4. gry cylindryczne, 5. gry w karty: black jack, poker, baccarat, 6. gry w kości, 7. gra bingo pieniężne, 8. gra bingo fantowe, 9. loterie fantowe, 10. loterie promocyjne, 11. loterie audioteksowe. Zakładami wzajemnymi są zakłady o wygrane pieniężne lub rzeczowe, które polegają na odgadywaniu: 1. wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek - totalizatory; 2. zaistnienia różnych zdarzeń, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranych zależy od umówionego, między przyjmującym zakład a wpłacającym stawkę, stosunku wpłaty do wygranej - bukmacherstwo. Gry na automatach są to gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. 2
Działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej przez Ministra Finansów koncesji na prowadzenie kasyna gry. Działalność w zakresie gry bingo pieniężne może być prowadzona na podstawie udzielonego przez Ministra Finansów zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne. Działalność w zakresie zakładów wzajemnych oraz turnieju gry pokera, który może być urządzany tylko w kasynie gry, może być prowadzona na podstawie udzielonych przez Ministra Finansów zezwoleń na ich urządzanie. W Polsce zakazane jest urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet oraz uczestniczenie w grach hazardowych urządzanych przez sieć Internet. Wskazane zakazy nie dotyczą urządzania zakładów wzajemnych przez sieć Internet na podstawie zezwolenia udzielonego przez Ministra Finansów oraz uczestniczenia w takich zakładach. Minister Finansów jest równocześnie organem uprawnionym do zatwierdzania regulaminów wymienionych gier i ich zmian. O koncesje lub zezwolenia Ministra Finansów mogą się ubiegać wyłącznie spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mające siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z obowiązującym prawem poza loteriami promocyjnymi i fantowymi w pozostałych grach hazardowych mogą uczestniczyć wyłącznie osoby, które ukończyły 18 rok życia. Osoby organizujące nielegalne gry hazardowe w przeciwieństwie do podmiotów legalnie działających - nie odprowadzają należnych podatków. Nie kontrolują czy osoby nieletnie uczestniczą w grach na automatach. Urządzenia do gier hazardowych są tak zaprogramowane, aby powodować złudne wrażenie, że za chwilę może nastąpić wygrana, co powoduje, że osoby grające zatracając się w nadziei na wygraną, inwestują w automaty środki, które stanowią nieopodatkowany dochód organizatorów tego procederu. Aby ograniczyć dostęp do automatów do gier hazardowych ustawa wprowadziła stopniowe wygaszanie zezwoleń na urządzanie gier na 3
automatach o niskich wygranych oraz na automatach w salonach gier. Z założenia ostatnie zezwolenie wygasa z końcem 2015 r. Zatem po tej dacie urządzanie gier hazardowych na automatach będzie możliwe jedynie w kasynie gier. Przepisy ustawy o grach hazardowych ograniczyły w znacznym stopniu dostęp do legalnych gier na automatach i automatach o niskich wygranych, co spowodowało, że automaty do gier stały się łakomym kąskiem, dla organizatorów nielegalnych gier na automatach jako szybkiego i łatwego zarobku. Naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych podlega penalizacji na mocy przepisów ustawy Kodeks karny skarbowy: Kto wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia urządza lub prowadzi grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie. Tej samej karze podlega, ten kto na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uczestniczy w zagranicznej grze losowej lub zagranicznym zakładzie wzajemnym. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu zabronionego, wskazanego powyżej, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej z organizowania zbiorowego uczestnictwa w grze losowej, grze na automacie lub zakładzie wzajemnym, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. W wypadku mniejszej wagi, sprawca czynu zabronionego określonego powyżej podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. W Polsce, co do zasady zakazana jest wszelka publiczna reklama i promocja zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier kasynowych. 4
W ostatnim czasie w mediach pojawiają się liczne doniesienia, iż obowiązująca ustawa o grach hazardowych jest niezgodna z przepisami prawa, a celnicy naruszają prawo zatrzymując urządzenia do gier hazardowych. Podmioty organizujące nielegalne gry hazardowe, jako swoją linię obrony podają, iż w prawodawstwie polskim nie ma aktu prawnego ograniczającego organizowanie jakichkolwiek form hazardu, bowiem według ich argumentacji, ustawa o grach hazardowych z 19 listopada 2009 r. zawiera przepisy techniczne i przed wprowadzeniem jej do polskiego porządku prawnego powinna być notyfikowana przez Komisję Europejską. Sugestie i podważanie istniejącego przepisu prawa oraz działań Służby Celnej wpisują się w intencje oraz interes podmiotów, które czerpią ogromne zyski z urządzania nielegalnych gier hazardowych. W sprawie kwestionowania legalności działań podejmowanych przez funkcjonariuszy celnych. stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który stwierdził, że organy władzy publicznej nie mogą w sposób dowolny odmawiać stosowania prawa, zwłaszcza gdy normy prawne nakładają na nie obowiązek określonego działania. W kontekście powyższego działania, które podejmują funkcjonariusze celni są legalne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Służba Celna podejmie wszelkie działania, których celem jest wyeliminowanie szarej strefy gier hazardowych. 2. Hazard rozrywka czy uzależnienie? Przeciętna osoba traktuje grę jako zabawę, chociaż w dużej mierze chciałaby wygrać. Zwykle jednak wyznacza sobie najczęściej pewien limit pieniędzy, jakie może poświęcić na grę lub określa limit czasu, po którym odstępuje od gry, bez względu na jej wynik. Osoby grające sporadycznie liczą się z prawdopodobieństwem przegranej. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych określa hazard jako "ryzykowne przedsięwzięcie; narażanie się na niebezpieczeństwo; gra o pieniądze lub inne dobra, w której znaczną lub decydującą rolę odgrywa przypadek". 5
Uzależnienie pojawia się, gdy uprawianie hazardu powoduje różnego rodzaju życiowe problemy, a osoba dotknięta hazardem, pomimo tych problemów nie przestaje grać. Patologiczny hazard to hazard przymusowy. Jako zaburzenie natury ludzkiej w obszarze nawyków i popędów został uwzględniony przez Międzynarodową Statystyczną Klasyfikację Chorób i Problemów Zdrowotnych (ICD-10): Patologiczny hazard jest związany z potrzebą przeżywania silnego napięcia, jakie pojawia się podczas gry. Wygrana zwiększa poczucie mocy i popycha do dalszej gry. Przegrana powoduje zmniejszenie poczucia kontroli i wzbudza żądzę odzyskania poniesionej straty, co wymusza dalszą grę i gwarantuje pozorny komfort psychiczny. Paradoksem jest to, że wielu hazardzistów jest bardziej zadowolonych z przegranej niż z wygranej, bowiem przegrana zmusza ich do odgrywania się. Skutkiem tego silnego i niekontrolowanego stanu emocjonalnego jest to, że osoba grająca, niezależnie od swojego stanu finansowego nie jest w stanie przerwać gry bez względu na konsekwencje finansowe i osobiste. 6
Obietnica wygranej małym kosztem i chęć zrewanżowania się za przegraną może prowadzić do poważnego uzależnienia. Z badań wynika, że najbardziej niebezpieczną, bo najbardziej uzależniającą formą hazardu jest ta, która wymaga od gracza jak najmniejszego wysiłku np. konkursy audiotele, gry on- line, gry na automatach. Napięcie towarzyszące niepewnej, stresującej grze uwalnia w organizmie hormon o nazwie noradrenalina. Patologiczni hazardziści nie są w stanie przestać grać nawet po serii niepowodzeń. Osoby dotknięte tym zaburzeniem ryzykują utratę pracy, zaciągają pokaźne długi oraz kłamią i łamią prawo dla uzyskania pieniędzy lub uniknięcia spłacania długów. Intensywny popęd do gry, nad którym trudno im zapanować, połączony jest z pochłonięciem przez gracza myśli i wyobrażeń czynności hazardowych. U nałogowego gracza postępuje silna destrukcja osobowości. Za uleganie tej zgubnej pasji płaci wysoki rachunek chodzi nie tylko o ruinę finansową, życie osobiste i rodzinne, lecz również o bolesne poczucie upadku moralnego. W wielu przypadkach dochodzi do tego, że aby zdobyć pieniądze na grę, hazardzista okrada własną rodzinę, defrauduje cudze fundusze, zaciąga pożyczki pod zastaw posiadanego majątku itp. Uzależnienie od hazardu podobnie jak w przypadku alkoholizmu i narkomanii zaczyna się, gdy ewidentne stają się straty finansowe, utrata zaufania w rodzinie i wśród przyjaciół, wzrost zadłużenia (legalne i nielegalne pożyczki). Dynamicznie rozwijający się rynek gier i zakładów wzajemnych, rosnące wydatki polskiego społeczeństwa na gry hazardowe, rozpad więzi rodzinnych, jak również stale utrzymujący się wzrost liczby osób uzależnionych, w tym również dzieci i młodzieży stały się ogromnym problemem społecznym. Skala problemu stała się na tyle poważna, że oprócz leczenia uzależnionych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, w 2009 roku powołano Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, który zajmuje się profilaktyką i rozwiązywaniem problemów uzależnień od hazardu. Fundusz prowadzi działalność informacyjno-edukacyjną, wdraża nowe metody profilaktyki i rozwiązywania problemów związanych z uzależnieniem od hazardu. Dzięki tej państwowej instytucji zwiększa się skuteczność oraz dostępność do ośrodków zajmujących się leczeniem uzależnień od hazardu. 7
Patologiczny hazard jest społecznie niebezpiecznym zjawiskiem. Ze statystyk wynika, że największe uzależnienie powoduje gra na automatach (87 %). 3. Szara strefa nielegalnego rynku gier hazardowych Służba Celna realizując ustawowe zadania zwalcza przestępstwa i wykroczenia skarbowe przeciwko organizacji gier hazardowych. Należą do nich urządzanie nielegalnych gier i zakładów wzajemnych, jak również udział w nich. Niedozwolona jest również promocja, czy reklama gier hazardowych. Funkcjonariusze Służby Celnej zatrzymują automaty, na których urządzane są w sposób nielegalny gry hazardowe. Komórki kontrolne Służby Celnej koncentrują swe działania na eliminowaniu szarej strefy gier hazardowych. Funkcjonowanie szarej strefy zawsze niesie ze sobą zagrożenia o charakterze społecznym, gospodarczym czy też finansowym. W przypadku hazardu najważniejszy jest kontekst społeczny, ochrona społeczeństwa przed uzależnieniami płynącymi z gier hazardowych. W Polsce organizacja rynku gier hazardowych podlega ścisłej reglamentacji i wymaga uzyskania zezwolenia lub koncesji. Obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych zezwala na urządzanie gier jedynie w legalnie działających ośrodkach gier, które podlegają kontroli przez instytucje państwowe. W ostatnich latach Służba Celna wykryła nowe formy maskowania faktycznego urządzania i prowadzenia gier na automatach, np. poprzez wykorzystywanie tzw. symulatorów do gier, czy też terminali internetowych zwanych kioskami internetowymi. Z analiz Służby Celnej wynika, że odbywa się to w miejscach, w których dotychczas funkcjonowały automaty, zarejestrowane jako automaty do gier o niskich wygranych. Symulatory do gier to tak naprawdę przerobione typowe automaty do gier hazardowych, wyposażone w dodatkowe elementy, które ukrywają ich prawdziwy charakter. Osoba grająca jest przekonana, że wygrana zależy od jej indywidulanej zręczności, refleksu i wiedzy, a nie od przypadku i losowości. W rzeczywistości prawdopodobieństwo wygranej uzależnione jest faktycznie od częstotliwości ustalonej z góry przez właściciela automatu nielegalnie oferującego gry na takich urządzeniach. 8
W szarej strefie funkcjonują również terminale internetowe, które wyposażone są w aplikacje do gier hazardowych. Oprócz funkcji hazardowych mogą umożliwiać korzystanie z internetu. Nową formą oszustw w obszarze gier na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych z wykorzystaniem terminali internetowych jest rzekome inwestowanie na oferowanych platformach inwestycyjnych w ultrakrótkoterminowe opcje walutowe wizualizowane za pomocą symboli aplikacji, wykorzystywanych w grach na automatach. 4. Działania śląskiej Służby Celnej związane ze zwalczaniem nielegalnego rynku gier hazardowych. Na przełomie ostatnich kilku lat w związku z wejściem w życie ustawy o grach hazardowych miały miejsce znaczące zmiany w strukturze legalnego rynku gier hazardowych na terenie województwa śląskiego. Przed 2010 r. wśród rodzajów gier urządzanych legalnie dominowały gry na automatach oraz gry na automatach o niskich wygranych. 4 500 4 361 4 000 3 500 3 000 2 603 2 500 2 000 1 639 1 580 1 500 1 000 500 0 275 225 2 41 7 10 43 94 Styczeń 2010r. Październik 2014r. Liczba funkcjonujących kasyn gry Liczba funkcjonujących salonów gier na automatach Liczba funkcjonujących punktów AoNW Liczba eksploatowanych automatów AoNW Liczba punktów przyjmowania zakładów wzajemnych Liczba kolektur gier liczbowych Wpływ na zmiany w strukturze rynku gier miały zarówno wprowadzone przez niniejszą ustawę ograniczenia dostępu do gier na automatach poprzez zakaz wydawania nowych oraz wygaszanie starych zezwoleń na prowadzenie działalności w salonach gier na automatach oraz 9
punktach gier na automatach o niskich wygranych, jak również działania kontrolne podjęte przez Służbę Celną w stosunku do automatów do gier o niskich wygranych. W trakcie kontroli realizowanych przez funkcjonariuszy celnych w ramach uprawnień, które otrzymała Służba Celna od 31 października 2009 r. przeprowadzano tzw. grę kontrolną na automatach o niskich wygranych. W wyniku tych czynności stwierdzono, iż większość skontrolowanych urządzeń nie spełniała wymogów ustawowych tj. urządzenia te były eksploatowane wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych. W odróżnieniu do automatów do gier eksploatowanych w salonach gier na automatach oraz kasynach gry (wyodrębnione ośrodki gier), automaty o niskich wygranych mogły być eksploatowane w lokalach, których główna działalność nie była związana z grami hazardowymi tj. sklepy, bary, punkty usługowe itp. przy założeniu, że urządzenia te spełniały wymagania ustawowe w szczególności w zakresie wartości jednorazowej wygranej (nie mogła być wyższa niż 60 zł.) oraz wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze (nie mogła być wyższa niż 0,50zł.). Największa ilość tych urządzeń była eksploatowana w pierwszej połowie 2009 roku. Na terenie województwa śląskiego w okresie tym eksploatowano najwięcej (zaraz po Izbie Celnej w Warszawie) tego typu urządzeń, bo aż 8,3 tys. sztuk. Na przestrzeni lat 2010-2014 na terenie województwa śląskiego celnicy zatrzymali ponad 4,2 tys sztuk automatów do gier, na których urządzane były gry wbrew przepisom ustawy. Liczba eksploatowanych automatow do gier o niskich wygranych w grudniu 2009 r. 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 9 696 8 384 4 981 4 830 4 176 3 377 3 120 2 357 1 887 1 993 1 559 1 596 1 222 1 418 1 351 3 100 W wyniku prowadzonych przez funkcjonariuszy celnych działań kontrolnych oraz stwierdzanych w toku tych czynności nieprawidłowości w zakresie wykorzystania automatów do gier o niskich wygranych, urządzenia te zostały w znacznej części usunięte z rynku. 10
Niestety rynek gier hazardowych nie lubi próżni. W miejsce wycofywanych automatów do gier o niskich wygranych wprowadzano automaty nielegalne, na których są urządzane i prowadzone gry losowe. O skali procederu świadczy liczba zatrzymywanych w ostatnich kilku latach nielegalnych automatów do gier na terenie województwa śląskiego. W skali ogólnopolskiej struktura zatrzymanych nielegalnych automatów do gier rozkłada się analogicznie jak w przypadku automatów do gier o niskich wygranych. Izba Celna w Katowicach znajduje się od kilku lat w czołówce, jeżeli chodzi o liczbę zajętych tego typu urządzeń. 11
Kontrole realizowane przez Służbę Celną obejmują wszystkie obszary, natomiast oczywiście szczególny nacisk został położony na działalność nielegalną. Wynika to zarówno z zadań ukierunkowanych na ochronę fiskalnych interesów państwa, ale również, a może przede wszystkim na ochronę społeczeństwa, w tym osób niepełnoletnich przed negatywnym wpływem gier hazardowych. Należy podkreślić, iż zgodnie z ustawą o grach hazardowych poza loteriami promocyjnymi i fantowymi w pozostałych grach hazardowych mogą uczestniczyć wyłącznie osoby, które ukończyły 18 rok życia. Co ważne w przypadku legalnych ośrodków gier, w których urządzane są gry na automatach tj. kasyna gry, czy salony gier na automatach uczestnik przed rozpoczęciem gry podlega rejestracji. Podmioty legalnie działające objęte są kontrolą i nadzorem, płacą podatki i składają sprawozdania dotyczące bieżącej działalności i obrotów. Podmioty, które organizują nielegalne gry hazardowe nie stosują się do żadnych przepisów prawa i ograniczeń z nich wynikających. Osoby urządzające nielegalne gry hazardowe nie ponoszą żadnych kosztów związanych z opłatami za koncesje, osiągając ogromne zyski. Dla organizatorów nielegalnego hazardu ważny jest tylko zysk niezależnie od skutków społecznych swojej działalności. Nie kontrolują, czy osoby nieletnie mają dostęp do gier na automatach, bo nastawione są tylko na zysk, z pominięciem wszelkich zakazów moralnych i przepisów fiskalnych. Struktura kontroli realizowanych przez funkcjonariuszy celnych z Urzędów Celnych podległych Dyrektorowi Izby Celnej w Katowicach (styczeń październik 2014r.) 29; 4% 11; 1% 6; 1% Liczba kontroli 2; 0% 28; 4% 1; 0% Kasyna gry Salony gier na automatach Punkty gier na AoNW Zakłady wzajemne 720; 90% Kolektury gier liczbowych Loterie fantowe, promocyjne i audioteksowe Automaty nielegalne Obecnie kontrole realizowane w obszarze gier hazardowych przez funkcjonariuszy śląskiej Służby Celnej są ukierunkowane na zwalczanie szarej strefy urządzania gier na automatach. 12
5. Podsumowanie Służba Celna prowadzi działania ukierunkowane na rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych przeciwko organizacji gier hazardowych wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych. W zwalczaniu nielegalnego rynku gier hazardowych Służba Celna współpracuje z organami ścigania i Prokuraturą. Identyfikując obszary zagrożenia nielegalnym hazardem mamy szanse ochronić osoby szczególnie narażone lub podatne na uzależnienie od hazardu. Ograniczenie dostępu do tzw. ulicznego hazardu, najbardziej szkodliwego, szczególnie dla osób młodych oraz ograniczenie szarej strefy to nasze priorytety. Ale celem Służby Celnej jest nie tylko zmniejszenie rynku nielegalnych gier hazardowych, lecz również działania na rzecz uświadomienia społeczeństwa o zagrożeniach wynikających z nielegalnego hazardu. Poprzez wspólne z Państwem akcje prewencyjne, zapobiegające działaniom niezgodnie z przepisami prawa, zwiększają szanse na dotarcie do jak największej ilości dorosłych, dzieci i młodzieży. Osób, które być może już zetknęły się z szarą strefą nielegalnego hazardu lub są na taki kontakt narażone. Wzbudzenie refleksji dotyczącej ryzyka, jakie podejmują ludzie młodzi i dorośli angażując się w nielegalne gry hazardowe jest szansą na uniknięcie zagrożenia. Problemy finansowe, zaburzenia więzi z bliskimi, problemy i niepowodzenia szkolne i zawodowe, utrata kontroli nad własnym życiem, myśli samobójcze, związki ze środowiskiem przestępczym, mają istotny wpływ na całokształt życia społecznego jednostki i jej otoczenia. Wyeliminowanie nielegalnego rynku gier hazardowych i konsekwentne przestrzeganie przepisów ustawy o grach hazardowych są szansą na zmniejszenie problemów wynikających z uzależnienia. 13