Skuteczna skarga kasacyjna Prezesa URE w obszarze zwalczania nieprawidłowości na rynku paliw ciekłych

Skuteczna skarga kasacyjna Prezesa URE w obszarze zwalczania nieprawidłowości na rynku paliw ciekłych Radosław Walaszczyk, Radca prawny w Zespole Zastępstwa Procesowego i Umów Departamentu Prawnego i Rozstrzygania Sporów URE Wyłom w orzecznictwie sądowym w sprawach z zakresu regulacji energetyki w istotnej kwestii dla sankcjonowania anomalii na rynku paliw ciekłych legł u podstaw skargi kasacyjnej 1 Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki 2. Autor, jako sporządzający tę skargę, omawia w artykule punkty widzenia, po czym prezentuje przełomowe rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego dotyczące tej kwestii, tj. kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z tzw. warunku jakościowego zawartego w koncesjach na obrót paliwami ciekłymi. Źródło wątpliwości Zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji podlega karze pieniężnej wymierzanej przez Prezesa URE na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne 3. W myśl tego przepisu, karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Pojęcie obowiązku wynikającego z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy ma więc kluczowe znaczenie i stanowiło źródło wątpliwości w realiach tego przypadku. Pojęcie obowiązku wynikającego z koncesji w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji energetyki skrótowe przypomnienie 4 Przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy obowiązuje w takim samym kształcie od wejścia w życie przedmiotowego aktu prawnego 5. Jego rozumienie uległo jednak zmianie w wyniku stanowiska Sądu Najwyższego. W pierwszym okresie, sądy powszechne orzekające w sprawach z zakresu regulacji energetyki 6 opierały się na założeniu, w myśl którego z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy wynika norma obejmująca swą 1) Skarga kasacyjna to nadzwyczajny środek zaskarżenia od prawomocnych orzeczeń sądu drugiej instancji do Sądu Najwyższego, która z racji skomplikowania i wymagań tego środka objęta jest tzw. przymusem adwokacko-radcowskim. 2) Będącego centralnym organem administracji rządowej realizującym zadania z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, zwanego w artykule Prezesem URE. 3) Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755 z późn. zm.), zwana w dalszej części artykułu ustawą. 4) Autor nawiązuje tym do rozważań w ramach swojego artykułu pt. Nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji jako zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego podlegające karze pieniężnej opublikowanego w Biuletynie URE nr 4/2016-1/2017 z 31 marca 2017 r. 5) Ustawa, z nielicznymi wyjątkami, weszła w życie 5 grudnia 1997 r., po 6-miesięcznym vacatio legis. 6) Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie. 1

dyspozycją każdy przejaw naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne przepisów ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także innych niż prawo energetyczne przepisów prawa, adresowanych do przedsiębiorstw energetycznych. Należy doprecyzować, że taki ogólny warunek wskazujący na obowiązek przestrzegania przepisów prawa jest w każdej koncesji udzielanej przez Prezesa URE. Powyższe założenie interpretacyjne zostało ocenione jako wadliwe przez Sąd Najwyższy, gdyż w rezultacie jego przyjęcia przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowiłby podstawę do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa. Węzłowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kluczowego w tym zakresie problemu prawnego, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie jak należy rozumieć pojęcie obowiązku wynikającego z koncesji, należy przypisać wyrokowi Sądu Najwyższego z 6 października 2011 r., sygn. akt III SK 18/11 (LEX nr 1108488). Opierając się na wykładni językowej art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, Sąd Najwyższy przyjął, że przepis ten uznaje za czyn podlegający karze pieniężnej zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji i jak ujął to w uzasadnieniu prawnym prezentowanego wyroku słowo wynikać oznacza, że coś wypływa jako wniosek (konkluzja) z czegoś innego. Skoro zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowi nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikają z koncesji, to decyzja o jej udzieleniu musi być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków. Nie można natomiast traktować jako wynikającego z koncesji obowiązku, którego bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa, określający dany obowiązek w sposób umożliwiający jego bezpośrednią realizację bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji. Obowiązek taki nie wypływa bowiem z samej koncesji, lecz z przepisu ustawy lub aktu wykonawczego, odnoszącego się do działalności koncesjonowanej. Jak rekapituluje Sąd Najwyższy w sprawie III SK 18/11, przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy powinien być interpretowany wąsko, jako odnoszący się do naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii rozumienia pojęcia obowiązku wynikającego z koncesji jest utrwalone. Analogiczne zapatrywanie Sąd Najwyższy wyraził przede wszystkim w wyrokach z 19 listopada 2014 r., sygn. akt III SK 82/13 (LEX nr 1551674), z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt III SK 29/14 (LEX nr 1653761), z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SK 2/15 (LEX nr 1808593), z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SK 28/15 (LEX nr 2087821) oraz z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SK 33/15 (LEX nr 2077544). 2

Zwrot w orzecznictwie W tym przypadku podstawowy problem prawny stanowiła kwestia, czy art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowi właściwą podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo energetyczne za naruszenie warunku koncesji na obrót paliwami ciekłymi o treści: Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami.. Problem ten sprowadzał się więc do odpowiedzi na pytanie, czy jest to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Konsekwentnie odpowiadając na to pytanie twierdząco, w jednej z licznych tego typu spraw, Prezes URE wydał 29 maja 2014 r. decyzję, którą orzekł, że konkretne przedsiębiorstwo energetyczne (koncesjonariusz) naruszyło przytoczony wyżej warunek koncesji w ten sposób, iż wprowadziło do obrotu, poprzez stację paliw, paliwo ciekłe (tu: gaz propan-butan) o jakości niezgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG), zwanego w dalszej części artykułu rozporządzeniem oraz za to naruszenie wymierzył temu przedsiębiorcy karę pieniężną na mocy art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Od powyższej decyzji koncesjonariusz wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt XVII AmE 99/14 odwołanie to oddalił uznając, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym pozwala stwierdzić, iż decyzja Prezesa URE jest prawidłowa zarówno co do zasady (podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej), jak i wymiaru tej kary zważając w szczególności ( ) powód naruszył warunek 2.2.2. przyznanej koncesji a w konsekwencji doszło do wypełnienia hipotezy normy sankcjonowanej z art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Mając zatem powyższe na uwadze uznać należało, że działanie powoda bezsprzecznie stanowiło naruszenie warunków udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, co w pełni uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne. Należy przy tym wspomnieć, że orzecznictwo sądowe w zakresie prawidłowości podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej w analogicznych sytuacjach było wówczas ustabilizowane. Od powyższego wyroku przedsiębiorca wniósł apelację zaskarżając go w całości oraz zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia materiału dowodowego. Apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uznanie za zasadne odwołania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Następnie, Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI ACa 1225/15 zmienił zaskarżony wyrok poprzez uchylenie decyzji Prezesa URE z 29 maja 2014 r. w całości. Sąd drugiej instancji stwierdził, że apelacja przedsiębiorcy zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego 3

węzłowe znaczenie w tej sprawie ma wyrok Sądu Najwyższego z 6 października 2011 r., sygn. akt III SK 18/11, w którym wskazano, że ( ) art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego nie może stanowić podstawy dla nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa. Sąd drugiej instancji wyraził przy tym zapatrywanie, w myśl którego W świetle powołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego, nie można uznać, że w niniejszej sprawie, wprowadzenie do obrotu poprzez stację paliw, gazu propan-butan, o jakości niezgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG), było naruszeniem obowiązku wynikającego z koncesji, które stanowić może podstawę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 pe. Zakaz, który naruszył powód, w okresie relewantnym dla niniejszej sprawy, miał źródło w Ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG). Uzasadniając swój pogląd Sąd Apelacyjny w Warszawie podniósł, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z 25 sierpnia 2006 r. stanowił m.in., iż paliwa transportowane, magazynowane i wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania jakościowe, określone dla danego paliwa oraz Zgodnie z jej art. 31 ust. 1, kto wytwarzał, transportował, magazynował lub wprowadzał do obrotu paliwa ciekłe ( ) niespełniające wymagań jakościowych określonych w ustawie, podlegał grzywnie od 50.000 zł do 500.000 zł lub karze pozbawienia wolności do lat 3. Wskazane rozporządzenie określało z kolei wymagania jakościowe dla gazu skroplonego (LPG). Konkludując, sąd drugiej instancji zważył, że hipotetyczne nieistnienie przedmiotowego warunku koncesji nie uniemożliwiłoby postawienia powodowi zasadnego zarzutu, że jego działanie, za które Prezes URE nałożył na niego karę, stanowiło naruszenie wskazanej normy ustawowej. W przedmiotowym zakresie warunek 2.2.2. koncesji nie konkretyzuje więc obowiązku spoczywającego na powodzie i nie wpływa w żaden sposób na jego treść. Uznać należy zatem, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia na powoda kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 pe, co przesądza o konieczności zmiany zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji Prezesa URE z dnia 29 maja 2014 r. ( ). Punkt widzenia regulatora Prezes URE zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI ACa 1225/15 skargą kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że Powód nie przestrzegał obowiązków wynikających z koncesji w rozumieniu tego przepisu (naruszył warunek 2.2.2. koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej Powodowi decyzją Prezesa URE) w ten sposób, iż wprowadził do obrotu poprzez stację paliw ( ) gaz propan- 4

butan o jakości niezgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG) (Dz. U. z 2006 r. Nr 252, poz. 1851 z późn. zm.) przez przekroczenie zawartości siarki. Wskazując na powyższe Prezes URE wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji przedsiębiorstwa energetycznego od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 7 maja 2015 r., sygn. akt XVII AmE 99/14, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podstawę kasacyjną Prezes URE wyraził pogląd, w myśl którego w sprawie niniejszej nieadekwatne jest bezpośrednie odwołanie się do ww. wyroku Sądu Najwyższego z 6 października 2011 r., sygn. akt III SK 18/11, co uczynił Sąd Apelacyjny. Przekonując, że przedmiotowy obowiązek, tj. nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami, jest obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, Prezes URE wskazał na kilka istotnych kwestii. Wnoszący skargę kasacyjną w pierwszej kolejności uwypuklił, że Sąd Najwyższy w sprawie III SK 18/11 orzekał przez pryzmat warunków ogólnych koncesji o brzmieniu: Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności objętej niniejszą koncesją na zasadach określonych w ustawie Prawo energetyczne oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych ( ) oraz Koncesjonariusz jest obowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym przepisów o ochronie środowiska a także wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych. Na tej bazie Sąd Najwyższy uznał, co warto przypomnieć, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy nie stanowi podstawy do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa, stosuje się go natomiast wtedy, gdy przedsiębiorstwo energetyczne nie wykonuje obowiązku, którego źródłem jest decyzja koncesyjna. Dostrzegając i uwzględniając ten istotny kontekst orzekania w sprawie III SK 18/11, w ocenie Prezesa URE węzłowe znaczenie w tej sprawie można przypisać powołanemu już wyżej wyrokowi Sądu Najwyższego z 19 listopada 2014 r., sygn. akt III SK 82/13 (LEX nr 1551674), potwierdzającemu rozumienie pojęcia obowiązku wynikającego z koncesji a tym samym korelującemu z wyrokiem w sprawie III SK 18/11, jednakże wskazującemu równocześnie, iż należy uwzględniać charakter danego obowiązku. W świetle powołanego wyroku Sądu Najwyższego wydanego w sprawie o sygn. akt III SK 82/13 należy uznać, że w tej sprawie wprowadzenie do obrotu poprzez stację paliw gazu propan-butan o jakości niezgodnej z przepisami rozporządzenia, przez przekroczenie zawartości siarki, było naruszeniem obowiązku wynikającego z koncesji, które stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Analizowany warunek z koncesji na obrót paliwami ciekłymi jest warunkiem, który określa konkretny obowiązek, a nie 5

ogólnie odsyła do przepisów, jak też nigdzie nie odsyła w celu dowiedzenia się o jaki obowiązek chodzi. Istota warunku sprowadza się bowiem do obowiązku nieczynienia przedmiotem obrotu paliw, które nie spełniają norm jakościowych. Zatem, jest to warunek koncesji, który samodzielnie określa jakimi względami i wartościami powinno się kierować przedsiębiorstwo energetyczne przy wykonywaniu działalności. Innymi słowy, zasadny zdaniem Prezesa URE jest pogląd, w myśl którego w razie wprowadzenia do obrotu złej jakości paliwa, przedsiębiorstwo energetyczne nie wypełnia ciążącego na nim z mocy koncesji obowiązku nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami, co uzasadnia wymierzenie takiemu przedsiębiorcy kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Zatem, Sąd Apelacyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wadliwie nie zastosował art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, gdyż prawidłowa jego wykładnia w związku z tym warunkiem koncesji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, powinna prowadzić do oddalenia apelacji przedsiębiorcy. Powyższy pogląd Prezesa URE wynika też z umiejscowienia i charakteru przedmiotowego warunku, będącego w koncesji na obrót paliwami ciekłymi jednym ze szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją ze względu na właściwą obsługę odbiorców, a więc w grupie warunków w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Istotne przy tym jest to, że Sąd Najwyższy w wyroku wydanym 6 października 2011 r. w sprawie III SK 18/11 jednoznacznie uznał, iż przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy powinien być interpretowany jako odnoszący się właśnie do naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie ma przy tym przeszkód, aby warunek zawarty w koncesji określający samodzielnie obowiązek, odsyłał w zakresie treści wymagań jakościowych (uszczegółowienia parametrów obowiązku) do obowiązujących przepisów i zawartych umów. Taką też filozofię rozumienia i podejścia do stosowania przedmiotowej regulacji, tj. art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy w związku z konkretnym warunkiem koncesji potwierdza Sąd Najwyższy w jednym z najnowszych adekwatnych orzeczeń, tj. w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SK 28/15 (LEX nr 2087821), z którego wprost wynika, że nie ma przeszkód, by Prezes Urzędu w decyzji koncesyjnej odsyłał, w zakresie treści obowiązku ( ) do przepisów ( ). Co istotne, tego typu odesłanie znajduje się w analizowanym warunku koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Obowiązujące przepisy, o których tam mowa, to w relewantnym okresie rozporządzenie Ministra Gospodarki z 28 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego (LPG), określające wyłącznie wymagania jakościowe dla gazu skroplonego, a nie kreujące obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niewłaściwe, tj. niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów. Rozporządzenie określa tylko parametry jakościowe w obszarze przedmiotowego obowiązku, których nie sposób rozsądnie ująć w treści decyzji koncesyjnej z racji chociażby ich złożoności, zmienności i objętości. Szczegółowe przytoczenie w treści warunku koncesyjnego licznych parametrów jakościowych paliwa 6

wiązałoby się z koniecznością zastosowania formuły tabelarycznej, analogicznie jak w załączniku do rozporządzenia, co skutkowałoby tym, że decyzja koncesyjna znacznie zwiększyłaby swą objętość stając się dokumentem nieczytelnym i podlegającym nieustannym zmianom. Koncepcję nadmiernej szczegółowości koncesji należy więc ocenić krytycznie i odrzucić. Co więcej, w przedmiotowym warunku koncesji jest mowa również o parametrach jakościowych wynikających z zawartych umów, które tym bardziej nie kwalifikują się do wpisania w koncesji. Możliwość uzgodnienia, w danych okolicznościach, przez strony umowy, określającego parametry jakościowe paliwa w sposób bardziej restrykcyjny niż wynika to z przepisów prawa nie wymaga rozwinięcia. Należy przy tym jedynie wskazać, że parametry jakościowe wynikające z zawartych umów, to istotny element treści omawianego warunku i co w związku z tym szczególnie istotne obowiązku o takiej treści nie wyraża żaden przepis prawa, w tym żaden przepis ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w okresie relewantnym dla niniejszej sprawy, jak i obecnie. Chybiony jest zatem zdaniem Prezesa URE pogląd Sądu Apelacyjnego w Warszawie, że w niniejszej sprawie obowiązek miał źródło w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (art. 3 ust. 1, art. 31 ust. 1 tej ustawy) oraz w rozporządzeniu, jak też systemowo wadliwe i oparte na błędnych założeniach jest zapatrywanie, iż Hipotetyczne nieistnienie warunku 2.2.2. przedmiotowej koncesji nie uniemożliwiłoby postawienia powodowi zasadnego zarzutu, że jego działanie, za które Prezes URE nałożył na niego karę, stanowiło naruszenie wskazanej normy ustawowej. W przedmiotowym zakresie warunek 2.2.2. koncesji nie konkretyzuje więc obowiązku spoczywającego na powodzie i nie wpływa w żaden sposób na jego treść. Należy podkreślić, że przedsiębiorca nie został ukarany przez Prezesa URE za popełnienie przestępstwa z art. 31 ust. 1 ww. ustawy z 25 sierpnia 2006 r., lecz za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji. Inne są przesłanki tej odpowiedzialności, inny jest przedmiot obu postępowań i ich istota, charakter, podstawa prawna, jak też nie wykluczają się one wzajemnie, są niekonkurencyjne, co więcej są komplementarne w obowiązującym systemie zwalczania patologii na rynku paliw ciekłych, przy czym, co istotne, obowiązek z tego warunku koncesji nie jest tożsamy z ww. zakazem ustawowym. Co także ważne, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie potwierdzał, że zgodne z ustawą zasadniczą jest stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej oraz odpowiedzialności prawnokarnej (vide choćby wyrok TK z 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 Dz. U. z 2016 r. poz. 2197). Nie można stawiać znaku równości pomiędzy zakazem sankcjonowanym art. 31 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw a treściowo pojemniejszym i służącym innym celom obowiązkiem zawartym w rzeczonym warunku koncesji. Podsumowując swój wywód prawny Prezes URE wskazał, że w jego ocenie oczywiste jest, iż warunek koncesji na obrót paliwami ciekłymi o brzmieniu Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu 7

paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami., to warunek rodzajowo i treściowo inny od warunków, na kanwie których Sąd Najwyższy w wyroku z 6 października 2011 r. wydanym w sprawie III SK 18/11 wyłożył pojęcie obowiązku wynikającego z koncesji. Obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i norm określonych obowiązującymi przepisami wypływa z samej koncesji, wynika on bowiem ze szczególnego warunku wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ponadto, obowiązku o identycznej treści nie formułuje żaden przepis prawa. W przedmiotowym zakresie tenże warunek koncesji na obrót paliwami ciekłymi konkretyzuje więc obowiązek spoczywający na przedsiębiorstwie energetycznym i wpływa na jego treść. Powyższe oznacza, że decyzja koncesyjna stanowi autonomiczne źródło obowiązku i jest to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Finalnie prowadzi to do konkluzji, że art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy jest właściwą podstawą prawną do wymierzenia kary pieniężnej koncesjonariuszowi za naruszenie tego obowiązku. Interes publiczny w rozpoznaniu skargi kasacyjnej Uzasadniając wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes URE wskazał na potrzebę ochrony interesu publicznego przez zapewnienie jednolitości wykładni w tej ważkiej kwestii. Nie chodziło tu bowiem o rozstrzygnięcie konkretnego sporu i prostą wykładnię przepisów, lecz o ochronę obowiązującego porządku prawnego przed dowolnością orzekania i o ujednolicenie praktyki stosowania prawa pozytywnego, także na rzecz innych, podobnych, licznych spraw. Prezes URE scharakteryzował również chronione dobra, co można określić jako punkt widzenia przez pryzmat rynku, konsumentów, ochrony środowiska i bezpieczeństwa w eksploatacji infrastruktury technicznej. Z pola widzenia Prezesa URE nie umknęły też względy systemowe. Mianowicie, w ramach współpracy zaangażowanych organów państwa, wypracowana, udoskonalana przez kilkanaście lat i już utrwalona jest praktyka zwalczania nieprawidłowości na rynku paliw ciekłych. Przejawem tej współpracy i elementem systemu eliminowania nadużyć w obrocie paliwami ciekłymi jest to, że instytucje kontrolne, w szczególności Inspekcja Handlowa, powiadamiają Prezesa URE o wykryciu wprowadzania do obrotu przez danego koncesjonariusza paliwa ciekłego o złej jakości. Powyższa informacja jest przekazywana m.in. w celu wszczęcia przez Prezesa URE postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Następnie prowadzone jest czasochłonne i pracochłonne postępowanie administracyjne zwieńczone decyzją Prezesa URE, która może być poddana ocenie w postępowaniu sądowym, na skutek 8

wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz dalej, ewentualnie, apelacji do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Wymagany standard ochrony praw koncesjonariuszy jest zatem zapewniony. Natomiast inne podejście w kwestii podstawy prawnej sankcjonowania takich nieprawidłowości jak zaistniałej w sprawie niniejszej jest zdaniem Prezesa URE niezasadne ze względów fundamentalnych i niweczyłoby wspomnianą walkę z negatywnymi zjawiskami na rynku paliw ciekłych uderzającymi w odbiorców paliw, środowisko i interesy ekonomiczne państwa polskiego, w tym eliminowanie szarej strefy. Realną bowiem sankcją dla nieuczciwych koncesjonariuszy w tym obszarze jest kara pieniężna z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Rozstrzygnięcie Wyrokiem z 20 marca 2018 r., sygn. akt III SK 14/17, Sąd Najwyższy po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa URE od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI ACa 1225/15, uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu prawnym tego wyroku Sąd Najwyższy zważył, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W pierwszej kolejności aprobując tamże wykładnię art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, w tym określenia obowiązku wynikającego z koncesji wyjaśnionego w orzecznictwie (wyrok z 6 października 2011 r., sygn. akt III SK 18/11) Sąd Najwyższy podkreślił, że powyższa wykładnia jest ugruntowana w ustabilizowanym orzecznictwie tego Sądu. Jednakże, użyte w art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy sformułowanie wynikające z koncesji nie może być rozumiane jak zaznaczył Sąd Najwyższy w ten sposób, że to koncesja jest samoistnym, wyłącznym i autonomicznym źródłem obowiązku prawnego koncesjonariusza. W demokratycznym państwie prawnym prawa i obowiązki osób są określane w drodze ustawy, a zatem to akty normatywne rangi ustawy mogą nakładać na osoby obowiązki prawne. W rezultacie obowiązkiem wynikającym z koncesji jest obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, która konkretyzuje określony w ustawie obowiązek prawny wobec indywidualnego koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z odnośnych przepisów prawa (ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń). Odnosząc się wprost do obowiązku zawartego w koncesji o brzmieniu Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że jest to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, ponieważ po pierwsze zawiera wyraźnie sformułowany zakaz, a zatem obowiązek, nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych o 9

parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami wynikającymi z umów zawartych przez koncesjonariusza i z norm określonych obowiązującymi przepisami, po drugie wskazany zakaz (obowiązek) jest określony w treści decyzji o udzieleniu koncesji, po trzecie wskazany warunek koncesji stanowi konkretyzację ustawowego obowiązku wprowadzania do obrotu jedynie paliw spełniających wymagania jakościowe, określone dla danego paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ( ). Kontynuując, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że decyzja koncesyjna zawierająca taki warunek konkretyzuje powyższy obowiązek ustawowy w zakresie podmiotowym przez uczynienie adresatem obowiązku indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy (koncesjonariusza) i w zakresie przedmiotowym przez określenie jednego z zakazanych ustawą zachowań przedsiębiorcy, a mianowicie wprowadzania do obrotu paliw niespełniających określonych przepisami prawa wymagań jakościowych oraz jednego z rodzajów paliw, a mianowicie paliwa ciekłego. Ponadto, wskazany warunek nakłada na przedsiębiorcę obowiązek niewprowadzania do obrotu paliwa ciekłego niespełniającego wymagań jakościowych wynikających z zawartych umów. Jest to, co trafnie podkreśla wnoszący skargę kasacyjną, istotny element treści omawianego warunku, a obowiązku o takiej treści nie wyraża żaden przepis prawa, w tym żaden przepis ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.. Co więcej, powyższy warunek koncesji nie może być ponadto interpretowany jako nakładający na koncesjonariusza ogólny obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2011 r., III SK 18/11). W niniejszej sprawie chodzi o warunek koncesji, który precyzyjnie określa, jakimi względami i wartościami powinno się kierować przedsiębiorstwo energetyczne przy wykonywaniu działalności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2014 r., III SK 82/13 ( ) w zakresie wprowadzania do obrotu paliwa ciekłego). W rezultacie wspomniany warunek koncesji ma analityczną strukturę obowiązku prawnego, stanowiącego konkretyzację przedmiotowo-podmiotową obowiązku określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. ( ) Koncesja zawierająca taki warunek jest przy tym bezpośrednim źródłem tego obowiązku prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2016 r., III SK 28/15).. W związku z powyższym Sąd Najwyższy skonkludował: należy przyjąć, że powód wprowadzając do obrotu paliwo ciekłe niespełniające wymagań jakościowych nie wypełnił ciążącego na nim, a wynikającego z koncesji obowiązku prawnego nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami, co uzasadnia zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego.. Uzasadnienie prawne wyroku jest dobitne i nie pozostawia pola do różnego rozumienia tego rozstrzygnięcia. Przytoczone jego obszerne fragmenty świadczą natomiast o tym, że w tej kwestii Sąd Najwyższy w pełni podzielił argumentację i punkt widzenia Prezesa URE. 10