GDAŃSKIE STUDIA PRAWNICZE PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4 WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU GDAŃSKIEGO

GDAŃSKIE STUDIA PRAWNICZE PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4 WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU GDAŃSKIEGO

Kolegium redakcyjne Redaktor naczelny: Jarosław Warylewski Członkowie: Tomasz Bąkowski, Krzysztof Grajewski, Arkadiusz Wowerka, Piotr Uziębło Sekretarz redakcji: Maciej Łaga Redaktor Wydawnictwa Stanisława Grzelczak Projekt okładki Andrzej Taranek Skład i łamanie Maksymilian Biniakiewicz Wydanie sfinansowane ze środków własnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego i Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska sp. z o.o. W wypadku wykorzystania tekstów z Gdańskich Studiów Prawniczych Przegląd Orzecznictwa w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo Redakcja zastrzega sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISSN 1734-5677 Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel./fax: (58) 523 11 37, tel. 725 991 206 e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl www.wyd.ug.edu.pl Księgarnia internetowa: http://www.kiw.ug.edu.pl Adres redakcji: 80-952 Gdańsk, ul. Bażyńskiego 6 e-mail:m.laga@prawo.ug.edu.pl

Spis treści PRAWO I POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE 1. Dr Krzysztof Kaszubowski, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 812/16 Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jako zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej............... 13 2. Daniel Badecki Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 2483/12 Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym........ 25 PRAWO FINANSOWE 3. Dr hab. Jacek Patyk, profesor Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu Mateusz Lewandowski, doktorant Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2017 r., I SA/Sz 262/17 Definicja pojęcia paliwa silnikowe i pojęcia paliwa opałowe na gruncie podatku VAT.................................... 35 PRAWO I POSTĘPOWANIE CYWILNE, PRAWO HANDLOWE 4. Dr Izabela Adrych-Brzezińska, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2015 r., I CZ 1/15 Niemożność skorzystania w poprzednim postępowaniu z określonych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych jako przesłanka wznowienia postępowania......................... 45 5. Dominika Mróz-Szarmach, asystent Uniwersytetu Gdańskiego, radca prawny Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 lipca 2016 r., I ACz 823/16 Skutki nieuwzględnienia w pozwie informacji z art. 187 1 pkt 3 k.p.c......... 56 5

Spis treści PRAWO I POSTĘPOWANIE KARNE 6. Dr Mikołaj Małecki, adiunkt Uniwersytetu Jagiellońskiego Wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2017 r., II AKa 17/17 Obserwacja lokalu jako przygotowanie do rozboju.................... 65 7. Dr Marek Skwarcow, sędzia Sądu Okręgowego w Gdańsku Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2016 r., SNO 18/16 Możliwość wykorzystania w postępowaniu dyscyplinarnym wyjaśnień złożonych przez sędziego przed datą wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego................................ 73 8. Dr Łukasz Cora, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r., II KZ 18/17 Przywrócenie terminu zawitego w wyniku zaniedbania obrońcy............ 82 9. Dr Paweł Petasz, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2017 r., II AKa 196/17 Okoliczności wykluczające przyjęcie kwalifikacji prawnej dzieciobójstwa z art. 149 kodeksu karnego z 1997 r............................... 88 PRAWO PRACY 10. Maciej Beck Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2013 r., II PK 60/13 Rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych jako przesłanka braku prawa do odprawy emerytalnej.................. 97 11. Marta Lipke Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2017 r., II PK 14/16 Świadczenie pracy w czasie zwolnienia lekarskiego jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Dbanie o dobro zakładu pracy jako podstawowy obowiązek pracownika......................... 105 12. Żaklina Rogozińska, aplikant radcowski Okręgowej Izby Radców Prawnych w Gdańsku Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lutego 2017 r., I UK 79/16 Umowa o dzieło a umowa zlecenie w świetle obowiązku ubezpieczeniowego.... 114

Table of contents ADMINISTRATIVE LAW AND PROCEDURE 1. Krzysztof Kaszubowski, Ph.D., lecturer at University of Gdańsk Judgement of the Regional Administrative Court in Gdańsk of 15 December 2016 in Case III SA/Gd 812/16 Question the road police findings on exceeding the speed limit over more than 50 km/h as the initial issue for determination of the case and giving the administrative decision........................... 13 2. Daniel Badecki Judgement of the Supreme Administrative Court of 16 January 2013 in Case I OSK 2483/12 Grounds for the cassation in the proceedings before administrative courts...... 25 FINANCIAL LAW 3. Jacek Patyk, Ph.D., associate professor at WSB University in Toruń Mateusz Lewandowski, doctoral student at the Nicolaus Copernicus University of Toruń Judgement of the Regional Administrative Court in Szczecin of 17 May 2017 in Case I SA/Sz 262/17 Definitions of the notion of motor fuels and the notion of heating fuels with regard to VAT tax..................................... 35 CIVIL LAW AND PROCEDURE, COMMERCIAL LAW 4. Izabela Adrych-Brzezińska, Ph.D., lecturer at University of Gdańsk Order of the Supreme Court of 11 February 2015 in Case I CZ 1/15 Inability to raise in the previous proceedings certain facts or pieces of evidence as a ground for the renewal of proceedings.................. 45 7

Table of contents 5. Dominika Mróz-Szarmach, teaching assistant at University of Gdańsk, legal counsel Judgement of the Court of Appeal in Katowice of 6 July 2016 in Case I ACz 823/16 Effects of non-inclusion in the lawsuit the information stated in Article 187(1)(3) of the Civil Procedure Code.................................. 56 CRIMINAL LAW AND PROCEDURE 6. Mikołaj Małecki, Ph.D., lecturer at Jagiellonian University Judgement of the Court of Appeal in Lublin of 21 March 2017 in Case II AKa 17/17 Observation of premises as preparation for robbery.................... 65 7. Marek Skwarcow, Ph.D., judge at the Regional Court in Gdańsk Order of the Supreme Court of 16 May 2016 in Case SNO 18/16 Possibility to use in the disciplinary proceedings statements given by a judge before the date of the initiation of the disciplinary proceedings against the judge.. 73 8. Łukasz Cora, Ph.D., lecturer at University of Gdańsk Order of the Supreme Court of 9 August 2017 in Case II KZ 18/17 Reinstatement of the time-limit passed due to the negligence of a lawyer....... 82 9. Paweł Petasz, Ph.D., lecturer at University of Gdańsk Judgement of the Court of Appeal in Wrocław of 9 August 2017 in Case II AKa 196/17 Circumstances excluding the legal qualification of a child-slaughter under Article 149 of the Criminal Code of 1997....................... 88 LABOUR LAW 10. Maciej Beck Judgement of the Supreme Court of 26 November 2013 in Case II PK 60/13 Termination of the contract of employment by the employer without the notice due to the gross infringement of the fundamental duties of the employee as the ground for the lack of the right to a retirement gratuity.............. 97 11. Marta Lipke Judgement of the Supreme Court of 16 March 2017 in Case II PK 14/16 Performing of work during the sick leave as a gross infringement of the fundamental duties of the employee. Taking care of the interests of the establishment as a fundamental duty of an employee............... 105 8

Table of contents 12. Żaklina Rogozińska, legal trainee at Regional Legal Counsels Chamber in Gdańsk Judgement of the Supreme Court of 1 February 2017 in Case I UK 79/16 The project contract and the mandate contract from the perspective of social security insurance obligations........................... 114

Prawo i postępowanie administracyjne Administrative Law and procedure

Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jako zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej Poz. 1 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 812/16 Zakwestionowanie ustaleń funkcjonariuszy Policji co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Krzysztof Kaszubowski Glosa Decyzją wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. 1 organ wyższego stopnia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami 2 oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym 3. 1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.). 2 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: u.k.p.). 3 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: p.r.d.). 13

Poz. 1 Prawo i postępowanie administracyjne Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Kompetencje starosty doprecyzowane zostały w art. 102 ust. 1c u.k.p. Stosownie do jego brzmienia wydaje on decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy on na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. 4 Okres, o którym mowa w przywołanym przepisie, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji (zob. art. 102 ust. 1e u.k.p.). Jak stanowi art. 135 ust. 1a lit. a p.r.d., policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1a lit. a p.r.d. stanowiła w momencie rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co wynikało z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw 5. Praktyka pokazała, że powyższe rozwiązanie pozwalało osobom popełniającym naruszenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze 4 Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15 (Dz. U. poz. 2197) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających ze względu na stan wyższej konieczności kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Nie ma to jednak znaczenia dla rozważanego problemu prawnego. 5 Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541; dalej: ustawa z 2015 r.). W obecnym brzmieniu przepis ten ma obowiązywać do dnia 3 czerwca 2018 r. (zob. art. 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 2001). Od dnia 4 czerwca 2018 r. podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h ma być informacja administratora centralnej ewidencji kierowców (zob. art. 102 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2018 r.). Zmiana ta nie wpływa jednak merytorycznie na analizowany problem prawny. Należy się spodziewać, że po tej dacie organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne staną przed problemem oceny informacji administratora centralnej ewidencji kierowców. 14

Krzysztof Kaszubowski Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej zabudowanym na omijanie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące przez nieokazanie tego dokumentu podczas kontroli drogowej. W konsekwencji art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. został zmieniony (z dniem 1 stycznia 2017 r.) w ten sposób, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stała się informacja o popełnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie 6. W ten sposób podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stał się wyłącznie fakt popełnienia naruszenia bez względu na to, czy doszło do fizycznego zatrzymania prawa jazdy przez funkcjonariusza policji, czy też nie. Ocena charakteru prawnego informacji o zatrzymaniu prawa jazdy 7 stanowiła podstawę weryfikacji w zakresie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego w sprawie, w której wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA w Gdańsku). W orzecznictwie sądowym zaprezentowano dwa, krańcowo rozbieżne poglądy w tej kwestii. Z jednej strony przyjmowano, że rozstrzygnięcie organu administracji powinno opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. 8, z drugiej że w przypadku zarzutu w kwestii ustalenia, czy faktycznie doszło do przekroczenia prędkości należy zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny 9. Rozpoznając skargę, WSA w Gdańsku uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było rozstrzygnięcie zarzutu skarżącego dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Z uzasadnienia glosowanego wyroku wynika, że skarżący odmówił 6 Zob. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2001). 7 W aktualnym stanie prawnym jest to informacja o popełnieniu naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym. Zmiana nie ma znaczenia dla istoty rozważanego problemu. Dla podkreślenia aktualności rozważań w dalszej części glosy mowa będzie o informacji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. 8 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., VII SA/Wa 2417/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 września 2017 r., II SA/Ol 493/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2017 r., III SA/Wr 263/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2017 r., II SA/Gl 170/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., II SA/Gl 215/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., III SA/Kr 74/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., II SA/Bd 1025/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1052/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 9 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 r., III SA/Wr 195/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r., III SA/Wr 324/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2017 r., II SA/Go 1025/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2017 r., III SA/Kr 565/17, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl. 15

Poz. 1 Prawo i postępowanie administracyjne przyjęcia mandatu karnego, wobec czego sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego. Należy zaznaczyć, że w odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej prędkości oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu technologii pomiaru prędkości pojazdów na okoliczność zarzutu strony dokonania błędnych ustaleń faktycznych odnośnie do rzekomego przekroczenia dopuszczalnej prędkości. Rozstrzygając sprawę, sąd uznał, że jej rozpatrzenie i rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem tym jest bowiem w ocenie sądu rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnej prędkości. Z przedstawionym stanowiskiem sądu nie można się zgodzić, tym bardziej że w uzasadnieniu wyroku nie podano żadnej argumentacji przemawiającej za takim poglądem. Z treści przywołanego wcześniej art. 135 1 pkt 1a p.r.d. wynika, że postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy, jest poprzedzone czynnościami faktycznymi kontrolą prędkości. Z uwagi na ich charakter zaliczyć je należy do grupy procedur związanych z kontrolą przestrzegania prawa 10. Kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym skutkuje zatrzymaniem za pokwitowaniem (tj. fizycznym odebraniem) prawa jazdy przez policjanta 11. Należy podkreślić, iż czynności te następują poza administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym rozumianym jako postępowanie, w ramach którego norma generalno-abstrakcyjna zostaje przekształcona przez decyzję administracyjną w normę indywidualnie-konkretną 12. W stanie prawnym sprawy rozstrzyganej przez sąd fizyczne zatrzymanie przez policjanta prawa jazdy, a zatem dokumentu inkorporującego uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi, powodowało konieczność zawiadomienia właściwego organu administracji publicznej o aktualizacji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy 13. Pomijając szczegółową analizę charakteru prawnego tej decyzji, za wystarczające należy uznać, że istota tej decyzji polega na 10 Zob. D. Tykwińska-Rutkowska, Przestrzeganie prawa administracyjnego [w:] Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s. 303 306. 11 O ile kierujący okaże ten dokument w trakcie kontroli drogowej. 12 M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, red. W. Berutowicz i in., Warszawa Wrocław 1967, s. 433 445. 13 W obecnym stanie prawnym fizyczne zatrzymanie prawa jazdy nie jest niezbędne, aby dopełnić obowiązku zawiadomienia właściwego organu administracji publicznej o konieczności wydania decyzji o zatrzymaniu (zob. ustawa o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw). 16

Krzysztof Kaszubowski Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej czasowym pozbawieniu możliwości korzystania z uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.) decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest po uzyskaniu informacji o popełnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Informacja ta stanowi impuls uruchamiający z urzędu postępowanie przed właściwym organem administracji publicznej, a jednocześnie podstawowy dowód w sprawie. Z przywołanych przepisów prawa materialnego wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy ustaleniu podlega jedynie okoliczność popełnienia naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym. Stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., został dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z 2015 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że podstawowym celem ustawodawcy była chęć podjęcia działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tego względu wprowadzono rozwiązania ukierunkowane na konkretne zachowania, z którymi łączy się szczególne ryzyko wystąpienia dotkliwego w skutkach zdarzenia drogowego. Celowi temu służyć miało stosowanie w przypadku rażącego przekroczenia dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym w postaci czasowego pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi 14. W omawianej regulacji ustawodawca wprowadził swoistą sankcję administracyjną w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości. Szczególną jej cechą jest to, że możliwość jej stosowania nie jest uzależniona od tego, czy kierowca został ukarany za popełnienie wykroczenia drogowego. Szczególny typ postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy przejawia się w specyficznym ukształtowaniu postępowania dowodowego. W art. 75 1 k.p.a. wprowadzono zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza ona, że jako dowód w sprawie można uznać wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem 15. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Dotyczy to również możliwości udowodnienia określonego stanu faktycznego wyłącznie za pomocą określonych dowodów. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacja taka jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy przewidziana została w prze- 14 15 Druk Sejmu VII kadencji nr 2586 uzasadnienie projektu ustawy. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 107. 17

Poz. 1 Prawo i postępowanie administracyjne pisach rangi ustawowej 16. Z treści przywoływanego wcześniej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2015 r. wynika, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest na podstawie informacji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Informacja stanowi element materiału dowodowego podlegającego rozpatrzeniu i ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Z treści przepisów regulujących to postępowanie wynika, że informacja jest jedyną i wyłączną okolicznością obligującą organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W niektórych orzeczeniach sądowych przyjmowano, że organ administracji publicznej nie prowadzi w tego rodzaju sprawach postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nie dokonuje własnych ustaleń co do faktu przekroczenia prędkości. Nie może ani z urzędu, ani na wniosek strony powoływać dowodów na okoliczność weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. Oznacza to, iż organ ten jest w tym zakresie związany treścią informacji. Swoje rozstrzygnięcie zobligowany jest, z mocy ustawodawcy, oprzeć na przekazanej mu informacji w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. 17 Inaczej do kwestii gwarancji procesowych strony w tym postępowaniu odniósł się Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując problem konstytucyjności art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2016 r. podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1 k.p.a.) oraz uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy administracji publicznej oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W odniesieniu do postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oznacza to, że zarówno w toku postępowania przed organem I, jak i II instancji może zostać podniesiony i zweryfikowany zarzut błędnego pomiaru prędkości 18. Zarzut ten 16 Wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA/1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1999 r., III SA 6417/97 przywołany w pracy P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, s. 108. 17 Zob. np. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., II SA/Gl 215/16, CBOSA; wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1052/15, CBOSA. 18 Wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, Legalis nr 1508183. 18

Krzysztof Kaszubowski Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej powinien być rozpoznany w prowadzonym postępowaniu w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej. Rozpatrujący skargę na decyzję ostateczną, WSA w Gdańsku przyjął, że istotną kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego prawidłowego ustalenia przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Okoliczność ta stanowiła w ocenie sądu zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. wymagające zawieszenia postępowania i odrębnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak zawieszenia postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na informacji pochodzącej od funkcjonariusza policji zakwalifikowano jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 19. Brak uzasadnienia tego stanowiska skłania do rozważenia prawidłowości przyjętej przez sąd kwalifikacji prawnej. Zgodnie z art. 97 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze przedmiotu wyodrębniono cztery istotne elementy konstrukcyjne zagadnienia wstępnego. Po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, po drugie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte, musi występować zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji 20. Wskazane elementy wymienione są na zasadzie koniunkcji, co oznacza, że do uznania danej kwestii za zagadnienie wstępne wymagane jest wystąpienie wszystkich czterech elementów łącznie. Brak któregokolwiek z nich wyklucza możliwość zaistnienia zagadnienia wstępnego, a co za tym idzie, wyklucza możliwość zawieszenia postępowania. Pierwszy z konstytutywnych elementów zagadnienia wstępnego wymaga, by pojawiło się ono w toku postępowania. Wyraźnie przesądza o tym początkowy fragment art. 97 1 k.p.a., wprowadzający obowiązek zawieszenia postępowania. Podzielić należy pogląd, iż zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania 21. Oznacza to, że zagadnienie wstępne nie może powstać przed wszczęciem po- 19 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). 20 G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 1, s. 712; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 454 457. 21 G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, z. 7, s. 64 65; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania s. 712. 19

Poz. 1 Prawo i postępowanie administracyjne stępowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy wszczęcie postępowania administracyjnego było, czy też nie było poprzedzone postępowaniem incydentalnym 22 czy też innymi czynnościami np. o charakterze sprawdzającym lub kontrolnym. Wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w ramach tych czynności ustaleń czy zgromadzonych dowodów nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Drugi z wymienionych wyżej elementów to właściwość innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tego elementu można założyć, że w sprawie zakończonej glosowanym wyrokiem został on spełniony. Odmowa przyjęcia mandatu karnego niezależnie od okoliczności leżących u jej podstaw prowadzi do przekazania sprawy sądowi powszechnemu, który ustala zasadność przypisanego obwinionemu czynu. W ramach postępowania sądowego możliwe jest kwestionowanie prawidłowości dokonanych ustaleń, w tym prawidłowości pomiaru prędkości. Jeżeli zatem strona postępowania w sprawie o czasowe cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kwestionuje prawidłowość ustaleń funkcjonariuszy policji w zakresie przekroczenia prędkości, to rozstrzygnięcie tej kwestii może być dokonane przez sąd powszechny. Spełniona zostaje zatem przesłanka właściwości sądu do rozstrzygnięcia tej okoliczności. Powyższe może sugerować związek z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. i wydaje się, że na tym oparte zostało wnioskowanie sądu w analizowanej sprawie. Kolejny element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego stanowi wymóg, by rozstrzygnięcie tego zagadnienia poprzedzało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W kodeksie postępowania administracyjnego sformułowano wymóg uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazany wymóg stanowi podstawę do założenia, iż zagadnienie wstępne ma charakter otwarty, co oznacza, że nie było jeszcze przedmiotem prawomocnego orzeczenia 23. Przyjmuje się, że zagadnienie wstępne stanowi uzupełnienie okoliczności sprawy o element, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie było 24. Omawiany element jednoznacznie wiąże kwestię zagadnienia wstępnego z charakterem materialnoprawnym, a zatem z wypowiedzią, stanowiskiem innego organu lub sądu co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych okoliczności mających znaczenie prawne 25. W literaturze przedmiotu zwrócono 22 G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia, s. 65. 23 B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytety Łódzkiego, seria 1, Nauki humanistyczno-społeczne, 1965, z. 38, s. 92. 24 Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA/ 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55. 25 G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania s. 718. Autor ten 20

Krzysztof Kaszubowski Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej uwagę, że zagadnienia wstępnego co do zasady nie stanowi weryfikacja decyzji niezależnie od tego, czy uzyskała ona przymiot ostateczności, czy też nie 26. Podzielając to stanowisko, należy przyjąć, że tym bardziej zagadnienie wstępne nie może dotyczyć prawidłowości czynności dokonanych w procedurze poprzedzającej inne (niedecyzyjne) rozstrzygnięcie. Innymi słowy, zagadnienie wstępne wiązać należy z kwestią rozstrzygnięcia o istnieniu lub zakresie uprawnień i/ lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, a nie z tym, czy czynności dowodowe ich dotyczące lub sporządzone na ich podstawie dowody są prawidłowe. W stanie faktycznym sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Gdańsku chodziło o zakwestionowanie prawidłowości dokonania czynności, w następstwie których sporządzony został dowód w postępowaniu administracyjnym, jakim jest informacja o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h. Z uwagi na istotę i charakter zagadnienia wstępnego nie można przyjąć, iż powinno ono obejmować również wskazaną czynność, tym bardziej że miała ona miejsce jeszcze przed samym wszczęciem postępowania. Należy zauważyć, że nie sposób uznać w tym przypadku, iż okoliczności sprawy zostają uzupełnione o element, którego przed zawieszeniem postępowania nie było. Bezspornie ustalony stan faktyczny dowodzi okoliczności przeciwnej. Element, który miałby stanowić zagadnienie wstępne istniał od samego początku sprawy, a nawet jeszcze wcześniej. Można zaryzykować tezę, iż powstanie sprawy administracyjnej było determinowane zaistnieniem tego elementu (tj. stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h). Jako odrębna od powyższego jawi się kwestia prawidłowości dokonania czynności, które doprowadziły do ukonstytuowania się elementu stanowiącego podstawę powstania sprawy administracyjnej. Nie wydaje się uzasadnione rozszerzanie zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego na ocenę prawidłowości tych czynności. W istocie rzeczy strona, podnosząc nieprawidłowość dokonanego pomiaru prędkości, zakwestionowała sposób przeprowadzenia czynności, na podstawie których sporządzony został dowód w sprawie. Z podstaw konstrukcyjnych omawianej instytucji procesowej wynika, że nie służy ona ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy czy też weryfikacji prawidłowości ich ustaleń. Czwartym z wymienionych elementów konstrukcyjnych zagadnienia wstępnego jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem kwestii wstępnej a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powyższą zależność interpretuje się stwierdził, iż zagadnienie wstępne może mieć charakter zarówno materialny, jak i procesowy. Kwestia ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. 26 W. Jakimowicz, Kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym [w:] Prawo do dobrej administracji, materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego Warszawa Dębe 23 25 września 2002 r., Warszawa 2003, s. 92 93. 21