Konferencja Agencji Praw Podstawowych Godność i prawa nieregularnych migrantów Warszawa, 21-22 listopada 2011 r. Centrum Nauki Kopernik, ul. Wybrzeże Kościuszkowskie 20 Szanowni Państwo! Szanowni uczestnicy konferencji! W imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych Rzeczypospolitej Polskiej witam Państwa bardzo serdecznie w drugim dniu dorocznej Konferencji Praw Podstawowych zatytułowanej Godność i prawa nieregularnych migrantów, zorganizowanej w trakcie przewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej. Przeciwdziałanie zjawiskom nielegalnej migracji jest jednym z podstawowych wyzwań zarządzania migracjami jako całością. Migracja nielegalna nie jest bowiem zjawiskiem izolowanym, towarzyszą jej inne negatywne aspekty, jak np. przemyt i handel ludźmi, przestępczość zorganizowana, praca w szarej strefie. Nielegalna migracja niesie ze sobą zagrożenia dla państw docelowych i tranzytowych, a także dla krajów pochodzenia migrantów. Dla tych pierwszych oznacza to m.in., że na ich terytorium przebywa niekontrolowana grupa cudzoziemców, którzy naruszają przepisy migracyjne i mogą zaangażować się w działalność przestępczą. W wielu przypadkach oznacza również rozwój nielegalnego rynku pracy i określone straty z punktu widzenia gospodarek tych krajów. Z kolei z punku widzenia państw pochodzenia, nielegalna migracja może mieć poważne konsekwencje związane z ich postrzeganiem jako wiarygodnych i stabilnych partnerów w obszarze współpracy międzynarodowej. Zjawisko migracji nielegalnej, wbrew obiegowym opiniom, nie zawsze wiąże się z nielegalnym przekroczeniem granicy. Kategoria migrantów nielegalnych obejmuje również osoby, które pozostały na terytorium danego państwa po wygaśnięciu legalnego tytułu pobytowego. Część z nich żyje w ukryciu, stając się dogodnym celem dla osób wykorzystujących ich nieuregulowaną sytuację, np. nieuczciwych pracodawców czy organizacji przestępczych. Część próbuje zalegalizować swój pobyt na drodze wykorzystania i nadużyć krajowych systemów prawnych, czy to poprzez nieuzasadnione ubieganie się o przyznanie ochrony międzynarodowej, czy poprzez fałszywe małżeństwa z obywatelem danego kraju, bądź rejestrowanie się w szkołach i uczelniach wyższych bez zamiaru rzeczywistego pobierania nauki. Takie próby wykryte w trakcie procedur administracyjnych 1
potęgują jeszcze bardziej trudną sytuację tych osób i mają negatywny wpływ na ich kartę imigracyjną. Z kolei status nieregularnego migranta wiąże się z licznymi zagrożeniami, takimi jak: życie w izolacji społecznej, brak gwarancji pracowniczych, brak dostępu do służby zdrowia, pomocy społecznej oraz możliwość narażenia się na wpływ środowisk przestępczych. Walka z nielegalną migracją jest zatem wyzwaniem wymagającym zapewnienia optymalnych proporcji pomiędzy - z jednej strony - koniecznością podejmowania trudnych działań o charakterze porządkowym i administracyjnym w stosunku do osób naruszających przepisy imigracyjne, a - z drugiej strony - niezbywalnymi prawami człowieka i potrzebą uszanowania godności ludzkiej cudzoziemców w trakcie postępowań z udziałem cudzoziemców o nieuregulowanym statusie. Jestem przekonany, że wczorajsza debata oraz przedstawione prezentacje i raporty na temat sytuacji nieregularnych migrantów w państwach członkowskich Unii Europejskiej, dobrze przysłużyła się budowaniu i wzmocnieniu działań na rzecz promocji skutecznych rozwiązań mających na celu zapewnienie nieregularnym migrantom dostępu do praw podstawowych. Szanowni Państwo! Już za chwilę rozpocznie się panel poświęcony problemowi wykorzystywania migrantów na rynku pracy, z udziałem wybitnych w tej dziedzinie ekspertów. Bez wątpienia jest to kluczowy temat niniejszej konferencji. Ludzie bowiem najczęściej migrują za pracą, w nadziei na poprawę własnego losu i losu swoich rodzin, a ich decyzje mają nie tylko wymiar indywidualny, ale także znaczenie ekonomiczne, społeczne, a nawet polityczne. Niewątpliwie najbardziej istotną rolę w tym procesie decyzyjnym odgrywa sytuacja w krajach pochodzenia migrantów: wysokie bezrobocie, niskie płace, brak właściwych zabezpieczeń prawnych, utrudniających możliwość stosowania środków odwoławczych w sporach z pracodawcami, nierówne traktowanie kobiet i mężczyzn w dostępie do rynku pracy, niedostateczne przestrzeganie warunków bezpieczeństwa pracy. Nie oznacza to jednak, że w krajach docelowych cudzoziemcy nie stykają się z tymi problemami. Szczególnie trudną sytuację mają w tym względzie osoby o nieuregulowanym statusie zarówno pobytowym, jak i pracowniczym. Warto przy tym zauważyć, że określenie nielegalności jest czasami trudne do zdefiniowania. Na przykład według różnych kryteriów do kategorii nieudokumentowanych migrantów zalicza się zarówno cudzoziemców, którzy przebywają w danym kraju bez 2
jakiegokolwiek zezwolenia pobytowego, osoby, które posiadają zalegalizowany pobyt w danym kraju, lecz podejmują pracę bez wymaganego zezwolenia, a także cudzoziemców, którzy posiadają zgodę na pobyt i pracę, ale naruszają inne przepisy (np. świadczą pracę niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu). Niezależnie od uwarunkowań definicyjnych, które mają znaczenie z punktu widzenia formalno- prawnego, należy także zauważyć, jak bardzo cienka granica w przypadku migracji pracowniczych dzieli status legalności od nielegalności, zarówno w aspekcie prawnym, jak i w praktycznym wymiarze tego zjawiska. Pokazuje to skalę wyzwań w zakresie potrzeby precyzyjnego zdefiniowania praw i obowiązków cudzoziemców świadczących pracę oraz właściwego ich egzekwowania, przy uwzględnieniu zarówno wymogów prawa międzynarodowego, przede wszystkim instrumentów z zakresu ochrony praw człowieka, ale także regulacji wewnętrznych. Nie jest więc przypadkiem, że Agencja Praw Podstawowych przykłada duże znaczenie do problematyki nielegalnej migracji, w tym także migracji zarobkowych. Świadczą o tym liczne raporty i analizy opracowane w minionych latach, w tym najnowszy, wydany w 2011 roku raport dotyczący zatrudnienia migrantów o nieuregulowanym statusie zatrudnieni w gospodarstwach domowych. W tym kontekście należy zauważyć także bardzo dużą aktywność prawodawczą Unii Europejskiej, która postrzegając znaczenie migracji zarobkowych podejmuje działania mające na celu przeciwdziałanie niektórym negatywnym aspektom związanym z tym zjawiskiem. Do ważnych, niedawno przyjętych instrumentów należy zaliczyć tzw. dyrektywę sankcyjną, która między innymi określa normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających krajów trzecich obywateli krajów trzecich. Problematyka rynku pracy i nielegalnej migracji była przedmiotem badań Europejskiej Sieci Migracyjnej. W ramach tego projektu w roku bieżącym opracowano dwa raporty na temat migracji zarobkowych oraz studium zatytułowane Praktyczne aspekty zmniejszania skali nielegalnej migracji. Dyskusja dotycząca wstępnych ustaleń i konkluzji zawartych w powyższym opracowaniu była jednym z najważniejszych tematów dorocznej konferencji Europejskiej Sieci Migracyjnej zatytułowanej Zwalczenie nielegalnej migracji praktyczne aspekty, która odbyła się 25 października br. w Warszawie, w pod patronatem polskiej prezydencji w Radzie UE. 3
W trakcie konferencji wielokrotnie podkreślono, iż podstawowe znaczenie dla ograniczenia nielegalnych przepływów imigrantów mają wiarygodne, rzetelne i porównywalne informacje na temat rzeczywistej sytuacji migrantów nielegalnie przebywających na terenie poszczególnych krajów UE, w tym kwestii poszanowania ich podstawowych praw oraz skuteczna współpraca wszystkich, właściwych w sprawach dotyczących nielegalnej imigracji, organizacji publicznych, prywatnych jak i pozarządowych, na wszystkich możliwych poziomach. Szanowni Państwo! Polski rynek pracy nie jest szczególnie chłonny pod względem zatrudniania obcokrajowców, czego dowodem jest stosunkowo niewielka aktywność rekrutacyjna pracodawców za granicą. Niemniej jednak skala tego zjawiska rośnie. Według posiadanych przez nas danych, liczba wydanych cudzoziemcom zezwoleń na pracę w 2010 wyniosła 37121 i jest niemal czterokrotnie większa w stosunku do liczby zezwoleń wydanych w roku 2005. Również liberalizacja przepisów dotyczących sezonowej imigracji zarobkowej obywateli Białorusi, Gruzji, Mołdowy, Rosji i Ukrainy, zapoczątkowana w 2006 r., spowodowała wzrost zainteresowania zatrudnianiem okresowym obywateli tych państw. W 2010 r. pracodawcy zarejestrowali 180 073 oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Natomiast w pierwszym półroczy bieżącego roku wydano już ponad 160 tys. zaproszeń. Choć skala zatrudniania obcokrajowców w Polsce nadal nie jest wysoka, problem nielegalnej pracy cudzoziemców istnieje, czego dowodem są dane Państwowej Inspekcji Pracy, która w 2010 r., kontrolując 1 851 podmiotów powierzających pracę ponad 12,3 tys. cudzoziemcom, ujawniła naruszenia prawa w co drugim z podmiotów poddanych kontroli. Należy jednak zaznaczyć, iż najczęstszym naruszeniem wcale nie jest wykonywanie pracy przez cudzoziemców przebywających nielegalnie. Znacznie częściej spotykanym uchybieniem jest brak wymaganego zezwolenia na pracę, brak wymaganego zgłoszenia lub nieterminowe zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego. Wynika to z faktu, iż większość migracji zarobkowych w Polsce ma charakter cyrkulacyjny, a tym samym krótkoterminowy. Dotyczą one najczęściej cudzoziemców, którzy posiadając tytuł pobytowy często pracują w szarej strefie gospodarki, narażając się na wyzysk i niezgodnie z przepisami praktyki ze strony pracodawców. Polska podejmuje działania mające na celu ograniczenie nielegalnej pracy zarobkowej cudzoziemców, na etapie przed wydaniem wizy, przed wjazdem na terytorium kraju oraz w 4
trakcie przekraczania granicy. Również na terytorium naszego kraju - poprzez realizację kontroli legalności pracy i pobytu oraz w ramach zwalczania procederu handlu ludźmi. Ponadto w najbliższym czasie wprowadzimy przepisy pozwalające na wydawanie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemców, oraz uszczelniające system świadczenia przez nich prac sezonowych, co nie tylko usprawni i ujednolici procedury prowadzone w stosunku do migrantów zarobkowych, lecz także spowoduje lepszą czytelność stanowionego prawa i pomoże ograniczyć pracę w szarej strefie gospodarki. Wszystkie te działania, które rutynowo są przedmiotem konsultacji z naszymi partnerami społecznymi, staramy się obudowywać odpowiednimi standardami gwarantującymi poszanowanie praw migrantów, niezależnie od ich statusu prawnego. Z pewnością uczestnicząca w panelu Pani prof. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich RP szerzej odniesie się do tej kwestii i dokona oceny istniejących standardów w tym zakresie. Poszerzanie możliwości podejmowania przez migrantów legalnej pracy niewątpliwie ogranicza zjawisko nielegalnej migracji. Kierując się tą przesłanką począwszy od 2006 r. Polska konsekwentnie liberalizuje dostęp cudzoziemców do rynku pracy, poprzez stosowanie w prawie wewnętrznym szeregu wyłączeń pozwalających na podjęcie przez określone kategorie cudzoziemców pracy bez specjalnego zezwolenia oraz poszerzenie katalogu państw, których obywatele mogą pracować w Polsce sezonowo. W tym kontekście pragnę także poinformować, że od 1 stycznia 2012 roku wejdą w życie przepisy ustawy, na mocy której cudzoziemcy, przebywający w Polsce nielegalnie będą mieli możliwość zalegalizowania pobytu w Polsce. Tak w dużym skrócie przedstawia się polska perspektywa przeciwdziałania nielegalnej migracji oraz zapewnienia praw i godności nieuregulowanych migrantów. Bardzo jestem ciekaw, jak wyglądają te problemy z punktu widzenia ekspertów i przedstawicieli reprezentujących różne koncepcje ich uregulowania oraz różne środowiska obecne podczas dzisiejszej konferencji. Życząc Państwu owocnych obrad, zachęcam więc wszystkich uczestników do podjęcia aktywnej dyskusji i wymiany poglądów w tym temacie. Dziękuję za uwagę! 5