Deficyt budżetowy w kryzysie: tanie państwo zamiast podwyżek podatków

Warszawa, 23 września 2010 roku Deficyt budżetowy w kryzysie: tanie państwo zamiast podwyżek podatków Wyniki najnowszego raportu Firmy Doradczej KPMG Meeting the Deficit Challenge. Strategies for Fiscal Sustainability. Obniżenie deficytu budżetowego jest łatwiejsze do osiągnięcia przez zmniejszenie wydatków bieżących państwa niż poprzez podnoszenie podatków. Dotychczas stosowane metody cięć, np. zacieśnianie kontroli w wypłacaniu świadczeń socjalnych, okazują się jednak niewystarczające - konieczne jest podniesienie efektywności działania instytucji z sektora finansów publicznych. Nie dokona się tego poprzez prostą redukcję etatów, wynagrodzeń czy szkoleń. Należy uprościć sposoby funkcjonowania tych instytucji redukcja etatów musi wynikać ze zmiany metod działania, a nie z arytmetycznego zmniejszenia ich liczby. Finanse publiczne problem w skali globalnej W 2009 roku w gospodarkach krajów G7 średni stosunek deficytu budżetowego do PKB przekroczył 10% - było to pięć razy wiecej niż w 2007 roku. Średni stosunek wysokości długu publicznego do PKB w krajach G7 wyniósł ponad 100%. % PKB % PKB Wykres 1. Deficyt budżetowy w krajach G7 w stosunku do PKB Wykres 2. Dług publiczny w krajach G7 w stosunku do PKB 1

Źródło: Oxford Economics/Haver Analytics Źródło: Oxford Economics/Haver Analytics Aby w ciagu 20 lat zmniejszyć stosunek zadłużenia do PKB do 60%, kraje z rozwiniętymi gospodarkami będą musiały zwiększyć strukturalny budżet pierwotny średnio o ponad 9% PKB w latach 2010-2020 i następnie utrzymać ten poziom przez kolejne dekady. Tylko stabilizacja wskaźnika zadłużenia do PKB w 2014 roku 1, będzie wymagała poprawy salda budżetowego o ponad 4% PKB 2. Według szacunków Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) średni strukturalny deficyt pierwotny (skorygowany o wpływ cuklu gospodarczego i wyrównanie kosztów odstek) wyniesie w gospodarkach krajów G7 ponad 5% PKB w 2010 roku 3, przy czym szczególnie duży deficyt jest oczekiwany w USA, Japonii i w Wielkiej Brytanii. Bank Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) wskazuje, że kontynułowanie dotychczasowej polityki, może oznaczać wzrost długu do poziomu 150-200% PKB w krajach G7 i do ponad 300% w Japonii w ciągu najbliższych 10 lat 4. Wzrost kosztów finansowania długu publicznego jest nie tylko wyzwaniem dla rządowej polityki fiskalnej, ale przede wszystkim ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Szczególnie niepokojący jest fakt, że znaczna część rozwiniętych gospodarek posiada dług publiczny, który zbliża się do poziomu lub jest powyżej 90% PKB, powyżej którego istnieje ryzyko znacznego wpływu długu na obniżenie się PKB ocenia Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG. Wzrost średniej wieku społeczeństwa wzmaga oczekiwania zwiększenia wydatków na emerytury i zdrowie, których wzrost obecnie szacuje się na 5% PKB do 2030 r. w krajach G20 5. Według Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w ciągu najbliższych 20 lat szeroko rozumiane efekty starzenia się będą jednym z głównych czynników kosztotwórczych tylko na 1 Zgodnie z podjętymi decyzjami na Szczycie G20 w Toronto, na którym kraje uczestniczące zobowiązały się do zmniejszenia o połowę deficytu budżetowego w ciągu trzech lat: The G-20 Toronto Summit Declaration June 26 27, 2010, www.g20.org 2 MFW The State of Public Finances Cross-Country Fiscal Monitor: November 2009 IMF Staff Position Note, Listopad 2009. 3 MFW, op. cit., 2009. 4 Cecchetti S., Mohanty M., Zampoli F., The Future of public debt: prospects and implications BIS Working Papers Nr 300, 2010. 5 MFW, op. cit., 2009. 2

modernizację infrastruktury w krajach OECD zostanie wydane 3,7 bln USD 6, co może spowodować kolejny wzrost zadłużenia i zagrozić długoterminowemu wzrostowi gospodarczemu. Obecna sytuacja, choć trudna, nie jest precedensowa. W przeszłości występowały sytuacje szybkiego zmniejszania się stosunku wysokiego długu do PKB, co można było zaobserwować m.in. po II wojnie światowej. Także przez ostatnie cztery dekady MFW zidentyfikował około dwudziestu przypadków w krajach rozwiniętych, gdzie nastąpiła poprawa strukturalnego budżetu pierwotnego o więcej niż 5% PKB oraz dziewięć przypadków poprawy powyżej 10% PKB. Warunki do poprawy deficytu mogą być jednak nie lada wyzwaniem, biorąc pod uwagę globalną skalę problemu: wiele krajów w jednym czasie próbuje walczyć z nadmiernym zadłużeniem. Redukcja nadmiernego deficytu kluczowe wnioski 1. Cięcie wydatków jest bardziej skuteczne od wzrostu podatków Ograniczenie wydatków państwa jest bardziej korzystne ze względu na ich wpływ na wzrost gospodarczy, a także w odpowiednich warunkach ekspansywny charakter tych zmian, który jest wynikiem redukcji deficytu, zwiększenia zaufania przedsiębiorców i konsumentów, zmniejszenia stóp procentowych, obniżenia ryzyka wzrostu składki podatkowej, podniesienia cen aktywów oraz, w niektórych przypadkach, osłabienia kursu walutowego. Redukcje kosztów w sektorze publicznym, wywierają szczególnie silny pozytywny wpływ na wzrost inwestycji w sektorze prywatnym 7. Historia pokazała, że wprowadzenie nowych obciążeń podatkowych, zwykle skutkowało słabszym wzrostem gospodarczym. Wg OECD, na skuteczny plan przywrócenia prawidłowego bilansu budżetu państwa, powinno składać się w 80% ograniczanie wydatków, i w 20% wzrost przychodów 8 komentuje Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG Obecnie kolejne wzrosty obciążeń podatkowych mogą mieć negatywny wpływ szczególnie na gospodarki rozwinięte, gdzie już wcześniej obowiązywały stosunkowo wysokie stawki podatków. Kraje takie jak Irlandia pod koniec lat 80. oraz Szwecja i Kanada w połowie lat 90, które z sukcesem wyprowadziły wówczas swoje finanse publiczne z zapaści, działały zgodnie z zasadą: Zaostrzenie polityki fiskalnej nie może być obciążeniem dla przedsiębiorstw. 2. Jeżeli cięcie wydatków to tylko zdecydowane Stopniowe ograniczanie kosztów jest znacznie mniej efektywne od zdecydowanych cięć, choćby ze względu na mniejsze szanse oparcia się sprzeciwowi politycznemu i społecznemu wobec kolejnych podwyżek 9. Jednorazowe i konkretne cięcia mogą wywołać pozytywny szok u konsumentów i 6 OECD Infrastructure to 2030. 7 Por. Alesina A., Ardagna S., Large changes in fiscal policy: taxes versus spending Tax Policy & the Economy, 2010, oraz Alesina A., Perotti R., Fiscal adjustements in OECD countries: Macroeconomic Effects NBER Working Paper 5730, 1996. 8 OECD Preparing Fiscal Consolidation, 2010. 9 Por. Alesina A., Perotti R., op. cit. (1996). 3

przedsiębiorców, gdy tymczasem stopniowe zmniejszanie wydatków przedłuża stan niepewności (także co do przyszłego poziomu opodatkowania) i może wywoływać efekt budowania większych zabezpieczeń finansowych w sektorze prywatnym oraz znaczne ograniczenie inwestycji. 3. Ciąć przede wszystkim wydatki bieżące ograniczanie inwestycji państwa należy traktować jako ostateczność Wydatki bieżące państwa takie jak: transfery, ubezpieczenia społeczne, płace samorządowe i zatrudnienie, to obszary, które mają największą kosztową naturalną tendencję wzrostową i stanowią około 2/3 wszystkich wydatków rządowych w gospodarkach rozwiniętych. Wprowadzenie reform, które zmniejszą koszty długoterminowe w dziedzinach takich jak zdrowie i emerytury, jest nie tylko korzystne ze względu na liczne naciski wynikające np. ze starzenia się społeczeństwa, ale także może okazać się długotrwałe. Zmiany w systemach podatkowych wprowadzone z sukcesem w Kanadzie, Irlandii, Finlandii i Szwecji, były w większości oparte na cięciu wydatków bieżących. Badanie Alesina & Perotti z 1996 roku pokazało, że 60% przeprowadzonych cięć wydatków pochodziło z wydatków bieżących 10. 10 Alesina A., Perotti R., op. cit. (1996). 4

Wykres 3. Poprawa deficytu strukturalnego a redukcja wydatków bieżących % PKB Redukcja wydatków bieżących Poprawa deficytu strukturalnego Dania 1983-1986 Irlandia 1987-1989 Finlandia 1996-2000 Szwecja 1994-1998 Kanada 1994-1997 Źródło: Oxford Economics/Haver Analytics Cięcia w inwestycjach, choć łatwiejsze do przeprowadzenia np. poprzez przesunięcie lub rezygnację z kosztownych projektów, mogą zmniejszyć przychody i utrudnić stymulowanie gospodarki. Ograniczenie inwestycji publicznych może zostać niezrównoważone i tym samym rozwiązać problem deficytu jedynie w ograniczonym zakresie, średnio o 2% PKB w rozwiniętych krajach G20 11. Ogólnie rzecz biorąc, cięcia stałych wydatków są korzystniejsze, nawet jeśli są to kroki podejmowane jednorazowo ocenia Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG. 4. Porozumienie na gruncie politycznym i społecznym jest niezbędne do przeprowadzenia właściwych reform Podejmowanie dialogu i budowa porozumienia z politycznymi i społecznymi partnerami oraz oponentami, może doprowadzić do zawarcia wielu znaczących, z punktu widzenia finansów publicznych, sojuszy i umów, wprowadzających np. wolniejszy wzrost płac w sektorze publicznym i prywatnym. 5. Obciążenia podatkowe muszą być indywidualnie dostosowane do gospodarki, aby nie hamowały wzrostu gospodarczego W poprzednich dekadach wysokie tempo rozwoju utrzymały gospodarki m.in. Irlandii, Kanady i krajów skandynawskich, osiągając jednocześnie wysokie wpływy podatkowe do budżetu państwa. W 11 MFW, op. cit., 2009. 5

chwili obecnej jedynie Chiny posiadają wystarczająco stabilny bilans finansów publicznych, by móc pobudzać globalny popyt. Istnieje więc ryzyko, że nowe obciążenia podatkowe największych gospodarek, wpłyną negatywnie na światowe rynki i zredukują bądź całkowicie uniemożliwią wykorzystywanie finansów publicznych do stymulowania gospodarek. 6. Struktura podatków powinna uwzględniać konieczności minimalizowania wzrostu ryzyka W ciągu ostatnich 30 lat MFW zidentyfikował 29 przykładów przeprowadzonych przemian, w których przychody budżetu państwa wzrosły ponad 3% PKB przez dwa kolejne lata, w tym 14 przykładów pokazało ten wzrost przez kolejne 10 lat 12. Jednocześnie badania OECD pokazały, że podatki dochodowe od osób fizycznych i od osób prawnych są najbardziej szkodliwe dla wzrostu gospodarczego. Najmniej wrogi jest podatek od nieruchomości 13. Według szacunków MFW, znaczne podniesienie przychodów państwa może być możliwe z podatków pośrednich w gospodarce krajów G7, o wartości 4 6% PKB. 14 7. Konieczność przestrzegania reguł podatkowych Celem reguł podatkowych jest prowadzenie przez rządy odpowiedzialnej polityki pieniężnej i fiskalnej poprzez zapewnienie równowagi w wydatkach i przychodach. Badanie MFW przepisów podatkowych wprowadzanych od 1980 roku pokazało, że zmiany podatkowe w krajach z istniejącymi regułami podatkowymi były bardziej kompleksowe niż w krajach bez tych zasad 15. Wprowadzone zasady budżetowe w strefie euro ( Pakt Stabilności i Wzrostu ) i Wielkiej Brytanii ( Kodeks stabilności fiskalnej ) nie zapobiegły ani tworzeniu dużych deficytów strukturalnych przed rozpoczęciem światowej recesji, ani masowemu wzrostowi deficytu budżetowego. Typowym problemem reguł podatkowych jest to, że bardzo łatwo obejść je w trudnych czasach. Wydaje się mało prawdopodobne, aby reguły same w sobie mogły powstrzymać zachowanie rządu, chyba że są bardzo sztywne. Rola inflacji i polityki pieniężnej w finansach publicznych Jednym z alternatywnych podejść do zmniejszenia zadłużenia rządu jest umożliwienie znacznego wzrostu inflacji. W odpowiednich warunkach (np. przy średniej zapadalności długu i przy dużym zadłużeniu w walucie krajowej), takie podejście może zmniejszyć wskaźnik długu publicznego do PKB. Jednak w obecnej sytuacji podejście to przypomina falstart. Wg szacunków MFW, wzrost inflacji do 6% rocznie przez 5 lat ograniczy mniej niż jedną czwartą wzrostu wskaźnika zadłużenia dla gospodarek G20 do 2014 roku 16. 12 MFW, From Stimulus to Consolidation: Revenue and Expenditure Policies in Advanced and Emerging Economies, 2010. 13 Heady C., Johansson A., Arnold J., Brys B., Vartia L., Taxation and Economic Growth, OECD Economics Department Working Papers Nr 620, 2008. 14 MFW, op. cit., 2009. 15 MFW, op. cit., 2010, OECD, Fiscal sustainability: the contribution of rules, OECD Economic Outlook, Nr 72, 2002. 16 MFW, op. cit., 2009. 6

Wbrew pozorom inflacja oferuje niewielkie możliwości ograniczenia deficytu. Jeżeli kraj ma średni okres zapadalności długu, przy próbach zachwiania zadłużenia inflacja będzie nieskuteczna, ponieważ wypłaty odsetek będą miały tendencję do ostrego wzrostu. Wśród krajów G20, jest to szczególnie trudne dla USA, w którym średnia zapadalność długu wynosi zaledwie cztery lata ocenia Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG Próby sztucznego podtrzymywania wysokiej inflacji również mogą okazać się utrudnione ze względu na kontekst instytucjonalny (np. istniejące przepisy prawne lub konstytucyjnie chroniące niezależne banki centralne). Wreszcie okres podwyższonej inflacji to proces, który musiałby zostać doprowadzony do końca, co wiązałoby się ze znacznymi kosztami produkcji o czym przypominają lata 70. i początek lat 80. Również polityka pieniężna może jedynie w ograniczony sposób wpływać na wyrównanie skutków zaostrzenia polityki fiskalnej. W przeszłości wysiłki na rzecz przepisów podatkowych były wspomagane przez agresywne wykorzystanie polityki pieniężnej i kursu walutowego, które miały złagodzić negatywne oddziaływanie dla wzrostu gospodarczego. Obecny problem rządów, to bardzo małe pole manewru w polityce monetarnej oficjalne stopy procentowe w kluczowych gospodarkach już są na rekordowo niskim poziomie. Dla gospodarek w strefie euro, dostosowywany kurs wymiany również nie jest rozwiązaniem. Niezależnie od tego, że polityka znacznych oszczędności budżetowych wymagana jest w prawie każdym kraju, deprecjacja waluty nie jest możliwa dla wszystkich. Kryzys finansowy jako szansa na wprowadzenie dotąd blokowanych zmian w regulacjach podatkowych W latach 1980. i 1990. Irlandia i Szwecja, stojąc w obliczu zapaści finansów publicznych i recesji gospodarczej, zostały zmuszone do radykalnych zmian systemów podatkowych, dokonania ponownej oceny priorytetów sektora publicznego i przeprowadzenia wielu trudnych reform, w tym reformy systemu emerytalnego. Procesy te zakończyły się sukcesem. Obecnie wyzwaniem jest skuteczna realizacji strategii wyrównywania deficytu budżetu państwa. Tradycyjne narzędzia podatkowe i miary wydatków mogą okazać się niewystarczające, by sprostać wyzwaniom walki z deficytem budżetowym, szczególnie w perspektywie długoterminowej. Stąd rządy powinny wziąć pod rozwagę redefinicję ustalonych celów i zmianę modelu funkcjonowania. Działania te powinny uwzględniać: 1. Zwiększenie efektywności i produktywności sektora publicznego Niską wydajność sektora publicznego częściowo odzwierciedla problem rosnących kosztów długoterminowych w kluczowych obszarach wydatków. W Wielkiej Brytanii, produktywność sektora publicznego spadała w rzeczywistości w latach 1997-2007 o 0,3% rocznie, podczas gdy wydajność w sektorze usług prywatnych wyrastała 2% na rok 17. Gdyby wydajność w sektorze publicznym wzrosła nawet o połowę tego co w sektorze prywatnym, wydatki publiczne mogłyby zostać obniżone nawet o 30 mld funtów lub o 2% PKB. 17 Reforma wydajności sektora publicznego notka informacyjna, Kwiecień 2010. 7

2. Zwiększenie udziału doradców z sektora prywatnego w decyzjach podejmowanych przez rząd Dzięki głębszemu zaangażowaniu sektora prywatnego w funkcjonowanie rządu, państwo mogłoby przejść z państwa usługowego do państwa umożliwiającego państwa pomagającego w finansowaniu, ale nie bezpośrednio zaangażowanego w świadczenie usług. Zaangażowanie sektora prywatnego w świadczenie usług mogłoby wykraczać poza tradycyjne obszary i obejmować działania takie jak rejestrowanie (np. samochodów) i licencjonowanie (np. Regionalne Instytucje Finansowe [RIF-y] jako instytucje pośredniczące w dystrybucji funduszy unijnych) oraz zarządzanie szkołami. Także przeniesienie na pracowników instytucji publicznych odpowiedzialności za ich budżety może oznaczać znaczne oszczędności. Obecne kierownictwo sektora publicznego może okazać się przeszkodą do wprowadzenia radykalnych reform. Poprawa regulacji podatkowych jest z punktu widzenia menedżera prosta, ale od strony politycznej znacznie utrudniona, tak jak ograniczenie wydatków socjalnych. Poprawa wydajności usług publicznych jest natomiast politycznie prosta, ale menedżersko skomplikowana. Sukces outsourcingu lub umów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego może być niełatwy do osiągnięcia, także ze względu na fakt, że sektorowi publicznemu brakuje umiejętności i kompetencje niezbędnych do opracowywania i realizacji radykalnych zmian zauważa Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG 3. Prywatyzacja infrastruktury Najbliższe dekady oznaczają znaczne inwestycyjne. Tymczasem w Europie prywatne zaangażowanie w powstawanie i funkcjonowanie sieci autostrad jest bardzo nierównomierne, choć potencjalne zyski są duże szacuje się, że w Wielkiej Brytanii prywatyzacja sieci autostrad może przynieść ok. 100 mld GBP 18 zysku. Większy udział sektora prywatnego w powstawaniu infrastruktury może zapewni stabilne przychody, na które rośnie zapotrzebowanie w finansach publicznych. Wykres 4. Udział sektora prywatnego w budowie sieci autostrad w Europie % sieci autostrad budowanych przez sektor prywatny Niemcy Holandia Dania Finlandia Wielka Brytania Hiszpania Włochy Francja Portugalia 18 Sunday Times, Londyn, Wielkia Brytania, 30 sierpnia 2009. 8

Źródło: Albalte, Bel & Fageda, Oxford Economics Znaczne podniesienie przychodów może wymagać od rządów poszukiwania nowych źródeł dochodów. Możliwe obszary docelowe obejmują: energię, podatki ekologiczne, podatki od wartości gruntu lub podatki od krajowych zasobów. Warte uwagi jest zwiększenie opłat za usługi publiczne lub wprowadzenie opłat za wcześniej bezpłatne usługi, takie jak korzystanie z dróg. Pomimo destrukcyjnego wpływu na wzrost gospodarczy, zniechęcenia do podejmowania pracy oraz szkodzenia zaufaniu przedsiębiorców i konsumentów, wzrost podatków może w odpowiednich warunkach, mieć korzystny wpływ na gospodarkę np. gdy pomaga zredukować oczekiwane ryzyko nadpopytu oraz uniknąć wyższych podwyżek w przyszłości. Brak korelacji podwyżek stawek podatkowych z sytuacją ekonomiczną oraz oczekiwaniami przedsiębiorców i konsumentów, a także nieinformowanie społeczeństwa o konkretnych celach podejmowanych przez rząd działań i stopniach ich realizacji, może wywołać niepewność na rynku i w konsekwencji spadek aktywności gospodarczej" podsumowuje Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG. Pełna wersja raportu w załączniku oraz na stronie kpmg.pl Pytania dotyczące raportu prosimy kierować bezpośrednio do Biura Prasowego KPMG: Magdalena Maruszczak, email: mmaruszczak@kpmg.pl, tel. (22) 528 11 61 lub 604 496 330 Małgorzata Petlińska-Kordel, email: mpetlinska@kpmg.pl, Tel. (22) 528 14 04 lub 664 718 613 KPMG to międzynarodowa sieć firm świadczących usługi z zakresu audytu, doradztwa podatkowego i doradztwa gospodarczego. KPMG zatrudnia 140 000 pracowników w 146 krajach. Niezależne firmy członkowskie sieci KPMG są stowarzyszone z KPMG International Cooperative ( KPMG International ), podmiotem prawa szwajcarskiego. Każda z firm KPMG posiada odrębną osobowość prawną. W Polsce KPMG działa od 1990 roku. Obecnie zatrudnia ponad 1200 osób w Warszawie, Krakowie, Poznaniu, Wrocławiu, Gdańsku i Katowicach. 9