Conseil UE Rada Unii Europejskiej Bruksela, 17 maja 2016 r. (OR. en) Międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2016/0011 (CNS) 8899/16 LIMITE PUBLIC FISC 75 ECOFIN 397 SPRAWOZDANIE Od: Do: Sekretariat Generalny Rady Nr poprz. dok.: 5639/16 FISC 10 Dotyczy: Komitet Stałych Przedstawicieli / Rada Wniosek w sprawie dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego Podejście ogólne I. WPROWADZENIE 1. W dniu 28 stycznia 2016 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący dyrektywy przeciw unikaniu opodatkowania (ATAD) będący częścią jej pakietu środków przeciwdziałających unikaniu opodatkowania (ATAP). 2. Wniosek dotyczący ATAD stanowił odpowiedź na konkluzje Rady Ecofin z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) w kontekście UE (doc. 15150/15). W konkluzjach tych Rada ECOFIN uznała, że dyrektywy UE powinny, w stosownych przypadkach, być preferowanym narzędziem wdrażania w UE wniosków OECD dotyczących BEPS, oraz zwróciła się do Komisji, by przedstawiła wniosek ustawodawczy, szczególnie w zakresie działań 2, 3 i 4 OECD dotyczących BEPS, uwzględniając przy tym w pełni prace prowadzone przez Radę w kontekście dossier poświęconego wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych (CCCTB) podczas poprzednich prezydencji. 8899/16 mb/mo/mm 1
3. W konkluzjach Rady Ecofin zaakcentowano także konieczność znalezienia na szczeblu UE wspólnych, lecz elastycznych rozwiązań, które byłyby spójne z wnioskami OECD dotyczącymi BEPS i swobodami przewidzianymi w unijnych traktatach, oraz poparto skuteczne, szybkie i skoordynowane wdrożenie przez państwa członkowskie środków służących przeciwdziałaniu BEPS, które zostaną przyjęte na szczeblu UE. Jednocześnie, zauważając, że we wnioskach OECD dotyczących BEPS często proponuje się różne możliwości wdrożenia, zasugerowano, że opracowanie na szczeblu UE wspólnego podejścia na rzecz niektórych z tych możliwości byłoby cenne z punktu widzenia zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku. 4. Grupa Robocza do Spraw Podatkowych (WPTQ) poświęciła osiem spotkań na analizę wniosku pod względem technicznym. Na dwóch pierwszych spotkaniach (w dniach 9 i 17 lutego 2016 r.) przeprowadzono analizę techniczną pierwotnego wniosku Komisji, a na sześciu ostatnich (w dniach 4 i 18 marca, 6, 15 i 25 kwietnia oraz 4 maja 2016 r.) przeanalizowano kolejne projekty tekstów kompromisowych prezydencji. 5. Na posiedzeniu w dniu 10 maja 2016 r. Grupa Robocza Wysokiego Szczebla do Spraw Podatkowych (HLWP) zapoznała się z wynikami prac technicznych. Część delegacji wyraziła obawy co do tego, czy niektóre przepisy we wniosku są odpowiednio przygotowane pod względem technicznym do podjęcia decyzji przez Radę Ecofin, a część z nich zakwestionowała potrzebę wprowadzania wiążących zasad dotyczących pewnych przepisów szczegółowych. Grupa Robocza Wysokiego Szczebla upoważniła attaché do spraw fiskalnych do wypracowania ostatecznego kompromisu w sprawie nierozstrzygniętych kwestii przed posiedzeniem Coreperu. Attaché do spraw fiskalnych zebrali się w tym celu w dniach 12 i 13 maja 2016 r. Wynik tych prac przedstawiono w najnowszej wersji kompromisowego tekstu prezydencji (dok. 8766/16). 6. Prezydencja jest zdecydowana, by na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja 2016 r. wypracować podejście ogólne do prawnie wiążących minimalnych standardów, najlepiej dla wszystkich sześciu proponowanych przez Komisję przepisów w zakresie przeciwdziałania BEPS, zgodnie z harmonogramem, który został poparty przez większość państw członkowskich podczas posiedzenia Rady Ecofin w dniu 12 lutego 2016 r. i ponownie podczas nieformalnego posiedzenia Rady Ecofin w dniu 22 kwietnia 2016 r. w Amsterdamie. Dyrektywa mogłaby zostać następnie przyjęta na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 17 czerwca 2016 r., po przyjęciu przez Parlament Europejski sprawozdania (konsultacja), które zaplanowano na 6 czerwca 2016 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) przyjął swoją opinię w dniach 27 28 kwietnia 2016 r. 8899/16 mb/mo/mm 2
II. KWESTIE OTWARTE 7. Najważniejsze nierozstrzygnięte kwestie polityczne można podsumować następująco: a) Elastyczność w ramach klauzuli ograniczenia możliwości odliczania odsetek 8. Tekst art. 4 w wersji przesłanej HLWP zawierał już istotne zmiany w porównaniu do pierwotnego wniosku Komisji, umożliwiające większy zakres elastyczności i wyłączeń, a jednocześnie spójne ze sprawozdaniem OECD w sprawie działania 4 dotyczącego BEPS. 9. Podczas ostatnich posiedzeń attaché ds. fiskalnych niektóre z delegacji złożyły jeszcze dodatkowe wnioski o zwolnienia (w tym o bardziej hojną klauzulę praw nabytych), natomiast inne delegacje były zaniepokojone, że większy zakres elastyczności i wyłączeń spowoduje luki prawne i osłabi skuteczność tej klauzuli. Niektóre spośród wniosków są niezgodne ze sprawozdaniem OECD. W celu wypracowania ostatecznego kompromisu prezydencja znacznie poszerzyła zakres klauzuli praw nabytych, wprowadzając przy tym warunki mające zapobiec powstaniu luk prawnych w ramach tej klauzuli. Jednakże kilka delegacji podtrzymało swoje wnioski o dodatkowe zwolnienia. 10. Prezydencja jest jednak przekonana, że osiągnęła odpowiednią równowagę między różnymi stanowiskami państw członkowskich, zwłaszcza dzięki najnowszym zmianom wprowadzonym do klauzuli praw nabytych (ust. 4 lit. a)) i uważa, że tekst powinien pozostać niezmieniony. b) Klauzula odstąpienia od metody zwolnienia na rzecz metody zaliczenia 11. Analizę techniczną klauzuli jako takiej można obecnie uznać za zakończoną, jednak poglądy delegacji na temat tego, czy należy utrzymać ją w ostatecznej wersji pakietu są podzielone. Z tego powodu prezydencja umieściła art. 6 w nawiasach. 12. Te z delegacji, które popierają klauzulę, uważają, że jest ona niezbędnym uzupełnieniem zasady dotyczącej kontrolowanych spółek zagranicznych, ze względu na kryterium zawarte w tej ostatniej zasadzie, natomiast delegacje przeciwne tej klauzuli twierdzą, że nie jest ona zalecana przez OECD. 8899/16 mb/mo/mm 3
13. Prezydencja uważa, że nadanie tej klauzuli charakteru opcjonalnego, co zaproponowały niektóre z delegacji, należy wykluczyć, gdyż jest to niezgodne z zasadą przedmiotowej dyrektywy. Zdaniem prezydencji klauzulę tę należy utrzymać w obecnym kształcie, aby zapewnić spójny pakiet środków przeciwdziałania BEPS. c) Ogólna konstrukcja zasady kontrolowanych spółek zagranicznych 14. Główna nierozstrzygnięta kwestia polityczna dotycząca zasady kontrolowanych spółek zagranicznych wiąże się z możliwością wewnątrzunijnego stosowania tej zasady (jak określono w art. 8 ust. 2 lit. a)) 1. Opinie delegacji w tej sprawie są w rzeczywistości podzielone między dwiema następującymi opcjami: dodanie zasady wyłączania na podstawie istoty ekonomicznej transakcji do tzw. podejścia 2a z przeniesieniem ciężaru dowodu na podatnika: odpowiada to tekstowi, który obecnie jest ujęty w nawiasy w projekcie kompromisowego tekstu prezydencji (motyw 13 oraz art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. a)); lub ograniczenie stosowania tego podejścia do całkowicie sztucznych podmiotów 2. Możliwą alternatywą ze względu na delikatny charakter polityczny tej kwestii byłoby ograniczenie zakresu zastosowania całej zasady kontrolowanych spółek zagranicznych do państw trzecich i pozostawienie państwom członkowskim elastyczności w zakresie uregulowania wewnątrzunijnego stosowania tej zasady, zgodnie z istniejącym orzecznictwem. 15. Kolejną kwestią polityczną jest pozostawiony państwom członkowskim wybór jednego z dwóch rozwiązań, określonych w ust. 2 lit. a) (podejście według podmiotów/kategorii) i ust. 2 lit. b) (podejście według transakcji wraz ze szczegółowymi wyłączeniami w ust. 4 w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych). Oba z tych podejść są wyraźnie dozwolone zgodnie ze sprawozdaniem OECD na temat działania 3 dotyczącego BEPS, jednak niektóre z delegacji są zdania, że tzw. podejście 2b jest zbyt słabe, by skutecznie przeciwdziałać ryzykom BEPS. Prezydencja jest przekonana, że podejście 2b powinno pozostać częścią porozumienia w sprawie pakietu ze względu na to, że w sprawozdaniu OECD zostało wyraźnie przedstawione jako jedna z najlepszych praktyk. 1 2 Podejście alternatywne określone w ust. 2 lit. b) może mieć zastosowanie do sytuacji wewnątrz UE w obecnej wersji. Oznaczałoby to zastąpienie ustępu dotyczącego zasady wyodrębniania istoty działalności tekstem stwierdzającym, że zasada nie ma zastosowania wewnątrz UE, chyba że zakład danego podmiotu jest całkowicie sztuczny. 8899/16 mb/mo/mm 4
d) Zasady dotyczące opodatkowania niezrealizowanych zysków kapitałowych w przypadku przeniesienia aktywów, rezydencji podatkowej lub stałego zakładu oraz przepisy przejściowe 16. Kilka delegacji wystąpiło z wnioskiem o przedłużenie okresu na wdrożenie niektórych lub wszystkich spośród przepisów zawartych w projekcie dyrektywy, szczególnie zasad dotyczących opodatkowania niezrealizowanych zysków kapitałowych w przypadku przeniesienia aktywów, rezydencji podatkowej lub stałego zakładu (exit taxation), ze względu na to, że liczne przepisy ATAD wprowadzą zupełnie nowe regulacje do ich krajowych systemów podatkowych. Pozostaje to kwestią wyboru politycznego. e) Rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych 17. Niektóre delegacje wolałyby rozszerzyć zakres art. 10, zgodnie ze sprawozdaniem OECD na temat działania 2 dotyczącego BEPS, na inne formy rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych, takie jak rozbieżności importowane lub hybrydowe stałe zakłady, oraz na państwa trzecie, podczas gdy wniosek Komisji był ograniczony do podmiotów i instrumentów hybrydowych w sytuacjach wewnątrzunijnych. Część delegacji zgodziła się, że dalsze prace w tym zakresie mają zasadnicze znaczenie, ale podkreśliła jednocześnie, że obecny przepis dotyczący rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych zawarty w projekcie tekstu kompromisowego, który jest zgodny z zakresem zaproponowanym przez Komisję, powinien pozostać niezmieniony ze względu na ograniczony czas przed posiedzeniem Rady Ecofin w dniu 25 maja 2016 r. 18. Tekst motywu 14 zostały wzmocniony, aby zaakcentować zasadnicze znaczenie prowadzenia dalszych prac w tej dziedzinie. III. DALSZE DZIAŁANIA 19. W związku z powyższym prezydencja ma nadzieję, że wszystkie delegacje mogą poprzeć tekst kompromisowy z zaproponowanymi przez nią zmianami, zawarty w dok. 8766/16 FISC 72 ECOFIN 382. 8899/16 mb/mo/mm 5
20. Komitet Stałych Przedstawicieli jest zatem proszony o zalecenie Radzie, by: rozstrzygnęła pozostałe kwestie polityczne przedstawione w części II niniejszego sprawozdania; wypracowała podejście ogólne w sprawie dyrektywy na podstawie tekstu kompromisowego w wersji zawartej w dok. 8766/16 FISC 72 ECOFIN 382, z myślą o przyjęciu dyrektywy z zastrzeżeniem otrzymania opinii Parlamentu Europejskiego i weryfikacji prawno-językowej jako punktu A porządku jednego z najbliższych posiedzeń Rady. 8899/16 mb/mo/mm 6