OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA

Transkrypt

1 STUDIA I PRACE WYDZIAŁU NAUK EKONOMICZNYCH I ZARZĄDZANIA NR 35, T. 2 Adam Pigoń * Uniwersye S. Gallen, Szwajcaria Michał Ramsza ** Szkoła Główna Handlowa w Warszawie OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA STRESZCZENIE Celem arykułu jes ocena, czy przyjęa niedawno polska reguła fiskalna prowadzi do sabilizacji długu publicznego i w jaki sposób kreuje ścieżkę salda finansów publicznych. Reguła, będąca regułą ypu wydakowego, jes zasosowana w arykule do szucznie wygenerowanych ścieżek PKB i w połączeniu z symulowanymi dochodami publicznymi określa ścieżki deficyów i nadwyżek sekora finansów publicznych. Orzymane ścieżki są oceniane pod kąem empa sabilizacji długu i zachowania się deficyów. Słowa kluczowe: poliyka fisklana, reguły fiskalne, zrównoważony budże Wprowadzenie R eguły fiskalne nie są nową ideą. Rosnące rudności naury fiskalnej w obliczu kryzysu zadłużeniowego, zwłaszcza w perspekywie problemów związanych ze sarzeniem się społeczeńsw, prowadzą jednak do ich coraz większej popularności * Adres adampigon@gmail.com ** Adres michal.ramsza@gmail.com

2 492 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII i wprowadzania bądź ich modyfikacji w coraz o nowych krajach. Popularność akich narzędzi, jak reguły fiskalne może być osadzona w eorii ekonomicznej wyjaśniającej przyczyny wysępowania procyklicznej poliyki fiskalnej, delegowania nieprzyjemnych poliycznie elemenów kszałowania poliyki gospodarczej czy przyczyn niechęci poliyków do prowadzenia opymalnej poliyki fiskalnej (liczne prace doyczące ych aspeków pisali m.in. Alesina 2, Tabellini czy Persson). Ponado efekywność reguł fiskalnych może być dowiedziona empirycznie zarówno w sferze wpływu na sabilizację długu, jak i anycykliczność poliyki fiskalnej 3. Reguły fiskalne mogą być oceniane na podsawie rzech podsawowych kryeriów 4 : wpływu na sabilizację długu w długim okresie; elasyczności umożliwiającej reakcję na egzogeniczne szoki przy zachowaniu anycyklicznego charakeru; prosoy, powszechnej akcepacji, sabilności, isnienia innych insyucji sprzyjających regule ip. Celem arykułu jes ocena pierwszej cechy nowo wprowadzonej reguły i spopularyzowanie ram umożliwiających porównanie innych reguł fiskalnych.. Polska reguła fiskalna i zasady jej działania R eguły fiskalne z pewnością nie są niczym nowym w polskiej poliyce fiskalnej. W ciągu osanich dwudziesu la były jednak zazwyczaj albo zupełnie nieformalne A. Schaecher i in., Fiscal Rules in Response o he Crisis Toward he Nex-Generaion Rules. A New Daase, IMF Working Paper A. Alesina, T. Bayoumi, The Coss and Benefi s of Fiscal Rules: Evidence from US Saes, NBER Working Paper 996, No. 564; A. Alesina, R. Peroi, The Poliical Economy of Budge Defi - cis, NBER Working Paper 994, No. 4637; A. Alesina, G. Tabellini, Why Do Poliicians Delegae, NBER Working Paper 2005, No. 53; A. Alesina, G. Tabellini, Why Is Fiscal Policy Ofen Procyclical?, NBER Working Paper 2005, No Kumar M. e al., Fiscal Rules Anchoring Expecaions for Susainable Public Finances, IMF Working Paper 2009; F. Holm-Hadulla i in., The Impac of Numerical Expendiure Rules on Budgeary Discipline over he Cycle, ECB Working Paper G. Kopis, Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornamen?, IMF Working Paper 200; Ch. Wyplosz, Fiscal Policy: Insiuions versus Rules, Naional Insiue Economic Review 2005, vol. 9; Ch. Wyplosz, Fiscal Rules: Theoreical Issues and Hisorical Experiences, NBER Working Paper 202, No

3 ADAM PIGOŃ, MICHAŁ RAMSZA OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA 493 (j. sanowiły raczej niezby konkrenie określone obienice naury poliycznej), albo obejmowały niewielki udział całości wydaków publicznych. Isniały jednak dwa wyjąki: Konsyucja z 997 roku określa jednoznacznie maksymalny próg zadłużenia na 60% PKB, a Usawa o fi nansach publicznych z 998 roku nakładała resrykcje na poliykę fiskalną przy przekroczeniu zadłużenia publicznego wynoszącego 50%, 55% i 60% PKB. Przy przekroczeniu pierwszego progu osrożnościowego wynoszącego 50% PKB rząd zdecydował się usunąć z Usawy o fi nansach publicznych pierwszy próg. Jednym z głównych argumenów na rzecz akiego kroku było wskazanie na silny procykliczny charaker ak sformułowanych reguł fiskalnych, jako że rząd byłby zmuszony szukać oszczędności w czasach kryzysu gospodarczego. Razem z usunięciem progu 50% rząd wprowadził jednak nową, bardziej kompleksową regułę fiskalną, kóra jes poddana ocenie w niniejszym badaniu. Jes ona regułą ypu wydakowego, według kórej, w przybliżeniu, suma wydaków publicznych nie może rosnąć szybciej niż wzros realnego PKB i prognozowanej inflacji CPI. Reguła jes opisana nasępującą formułą 5 : ( ) exp = exp E é ù ë û growh + correcion + p+ + +, gdzie exp + i exp są limiem dla wydaków publicznych w kolejnym i obecnym okresie, a growh + jes średnim wzrosem realnego PKB danym nasępującym wzorem: growh = T=- 3 [ rgdpgr ] gdzie rgdpgr oznacza indeks realnego wzrosu PKB, np..02. Powyższy wzór oznacza, że do obliczenia średniego wzrosu lokalnego PKB są używane czery hisoryczne warości wzrosu PKB i dwie warości prognozowane (zn. prognoza na obecny i przyszły okres). Warość E é p + ù ë û jes obecną prognozą przyszłej inflacji CPI i zawiera pewne elemeny korekcyjne, kóre są brane pod uwagę przy rewizjach prognoz. W związku z fakem, że prezenowane symulacje nie uwzględniają inflacji, en elemen korekcyjny reguły również nie jes brany T, 5 D. Korniluk, Opymalizacja warości paramerów reguły wydakowej za pomocą algorymu geneycznego, Bank i Kredy 203, nr.

4 494 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII pod uwagę. Elemen correcion + wymaga bardziej szczegółowego omówienia ze względu na o, że jes najbardziej skomplikowanym elemenem reguły i ym elemenem, kóry odróżnia polską regułę od innych podobnego ypu. Dynamika wzrosu wydaków publicznych jes dososowywana do syuacji finan sów publicznych i pozycji w cyklu koniunkuralnym. Koreka średniego empa wzrosu jes wprowadzana w nasępujących syuacjach: jeśli poziom deb / GDP przekracza 55% lub defici > 3GDP, o correcion + = ; jeśli poziom deb / GDP przekracza 50%, lecz jes poniżej 55% i defici < 3GDP, o correcion + = W syuacji gdy en warunek jes spełniony, lecz mamy do czynienia ze spowolnieniem gospodarcznym, zn. E é ërgdpgr ù< + û growh , wedy correcion + = 0 ; jeśli wymienione powyżej warunki nie są spełnione, zn. syuacja finansów publicznych jes dosaecznie dobra (dług jes poniżej 50% PKB i deficy jes mniejszy niż 3% PKB), o koreky zależną od sanu kona wyrównawczego. Różnice pomiędzy nominalnym saldem budżeowym a średniookresowym celem budżeowym, usalonym na % PKB, są akumulowane na koncie wyrównawcznym i gdy ich suma przekroczy 6% PKB, wedy correcion + = Jeśli suma odchyleń jes niższa niż 6% PKB, o correcion + = Dodania koreka jes zawieszana w syuacji dobrej koniunkury, j. gdy E é ërgdpgr ù> + û growh Ujemna koreka jes zawieszna, gdy gospodarka jes w fazie spowolnienia, kórego definicja zosała podana powyżej. Celem arykułu jes ilościowa ocena reguły na gruncie eoreycznym, w związku z ym pozosałe aspeky reguły, j. umocowanie prawne, zasięg odziaływania ip., znajdują się poza obszarem zaineresowania. Mimo wszysko waro wspomnieć o kilku isonych kwesiach. Po pierwsze, reguła ma charaker jedynie usawy, więc może zosać ławo uchylona, co powoduje, że jej wiarygodność może być posrzegana jako niska. Po drugie, przy braku niezależnych insyucji konrolujących san finansów publicznych i proces wykonania usawy budżeowej obejście reguły fiskalnej wydaje się prosym zadaniem. Regule powinno podlegać około 90% wszyskich wydaków publicznych, z wyłączeniem wydaków związanych z funduszami europejskimi oraz

5 ADAM PIGOŃ, MICHAŁ RAMSZA OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA 495 wydakami jednosek budżeowych niezdolnych do generowania wysokich rwałych deficyów. Wydaje się, że można o założenie wykorzysać do finansowania innych jednosek budżeowych, kórych wydaki w efekcie nie będą konrolowane. Po rzecie, warym uwagi punkem jes poziom komplikacji reguły, kóra z całą gamą korek i konem wyrównawczym może być rudna do zrozumienia dla przecięnego obywaela. Brak powszechnego zrozumienia i akcepacji reguły z pewnością może wpłynąć na brak społecznego poparcia dla formalnego urzymania reguły bądź oznaczać brak sprzeciwu dla prób jej naruszenia. 2. Symulacja Symulac ja, w kórej jes oceniana polska reguła, o zmieniona i rozszerzona symulacja zaproponowana w pracy Geiera 6. Pierwszym krokiem jes sworzenie szucznych szeregów czasowych realnego PKB, kóre są generowane przez rzy procesy sochasyczne, a nasępnie zasosowanie do ak sworzonych danych reguły fiskalnej. Dane są worzone na podsawie różnych procesów sochasycznych celem sprawdzenia, jak reguła radzi sobie w różnych scenariuszach. Zakładając, że poliycy wydadzą wszysko, na co ylko pozwala im limi reguły (co jes zgodne z eorią z zakresu ekonomii poliycznej), oraz że dochody publiczne są zadane przez procesy sochasyczne generujące przebiegi PKB, można zauważyć, że symulacja pokazuje ścieżki deficyów i długu publicznego. Realne PKB (model pomija inflację) jes generowane według opisanych modeli w podanych poniżej scenariuszach, kóre zosały zaczerpnięe z pracy Geiera 7. Paramery a, a2, a3, s oraz g użye przy symulacji odpowiednich scenariuszy są kalibrowane na podsawie hisorycznych danych doyczących wzrosu gospodarczego w Polsce. Dane pochodzą z GUS i obejmują laa Paramery są dobrane ak, aby zminimalizować kwadra różnicy między empirycznymi danymi a wygenerowanymi szeregami PKB. Warości paramerów są podane w opisach scenariuszy podanych poniżej. 6 A. Geier, Applicaion of he Swiss Fiscal Rules o Arifi cial Daa. A Mone Carlo Simulaion, Swiss Journal of Economics and Saisics 202, vol Tamże.

6 496 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII Scenariusz A: Sinusoidalny cykl koniunkuralny W ym scenariuszu PKB składa się z komponenu cyklicznego i srukuralnego S C Y = Y + Y, gdzie: S g C g sin Y = Y- e oraz Y = Y- e. a Osaecznie mechanizm generujący dane ma posać: S C g g sin Y = Y + Y = Y- e + Y- e a g æ sin ö = Y - e ç + çè a ø Warości paramerów w ym scenariuszu wynoszą g = oraz a = Scenariusz B: Losowy cykl koniunkuralny W ym scenariuszu produk składa się z komponenu cyklicznego i srukuralnego, podobnie jak w przypadku scenariusza A, lecz komponen cykliczny przyjmuje inną posać: S ìï C Y a3 q dla d = 0, Y = ï í ï- S ïî Y a3 q dla d =, gdzie q jes zmienną losową o rozkładzie jednosajnym określonym na przedziale [0,]. Zmienna jes określona jako ì d- dla rp < a2 d = ï í ï ïî d- - dla rp ³ a2 gdzie p jes zmienną losową z rozkładem jednosajnym na przedziale [0,]. Wreszcie zmienna r jes zdefiniowana jako ì r- + dla d- = d-2 r = ï í ï ïî dla d- ¹ d-2 Scenariusz obliczany jes nasępująco: W pierwszym kroku jes obliczana warość q i kolejno jes generowana p. Nasępnie r jes obliczane na podsawie wcześniejszych warości d i wreszcie orzymujemy d, więc.. również może

7 ADAM PIGOŃ, MICHAŁ RAMSZA OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA 497 zosać obliczone. Paramery w ym scenariuszu przyjmują warości a 2 = 2.980, a 3 = 0.09 i g = Scenariusz C: Błądzenie losowe z dryfem jako cykl W ym scenariuszu nie ma komponenu cyklicznego. PKB jes zdefiniowane y jako Y = e, gdzie y = y- + u oraz u = g+ s z, gdzie z jes zmienną losową o rozkładzie normalnym ze średnią 0 i odchyleniem sandardowym. Oznacza o, że y y + u y + g+ sz Y = e = e = e - -. PKB jes obliczane jako wynik generowania zmiennej z, a nasępnie u. Paramery przyjmują warości s = i g = Dochody sekora publicznego są generowane zgodnie z nasępującym równaniem: T Y b = b + b2, gdzie b jes zmienną losową o rozkładzie normalnym ze średnią 0 i odchyleniem. Paramery b i b 2 są kalibrowane na podsawie danych hisorycznych GUS z la i wynoszą i b 2 = Konsrukcja reguły fiskalnej oznacza konieczność prognozowania PKB. W modelu uwzględniono doskonałą prognozę, czyli założono, że rząd doskonale prognozuje przyszłe poziomy PKB i dochody publiczne, j. E é ëy+ n ù= û Y+ n dla n = 0,,2. Rządy wykazują endencję do przeszacowywania przyszłych poziomów PKB i dochodów publicznych. Problem en jes szczegółowo opisany w pracy Jeffreya Frankela i Jessego Schregera, w kórej zosał zbadany na podsawie danych empirycznych 8. Przeszacowywanie przyszłych poziomów PKB może hipoeycznie prowadzić do niefekywności w działaniu reguły i wyższych limiów wydaków. W ramach przeprowadzonych symulacji zosała uwzględniona sysemaycznie obciążona prognoza posaci E é ëy+ n ù= û.0 Y+ n, n = 0,, 2. Wyniki symulacji z aką obciążoną prognozą nie różnią się isonie od wyników doskonałej predykcji, w związku z ym symulacje e nie są przedsawione w dalszej części pracy. 8 J. Frankel, J. Schreger, Over-opimisic Offi cial Forecass in he Eurozone and Fiscal Rules, NBER Working Paper 202, No

8 498 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII Należy jeszcze wspomnieć sronę echniczną przeprowadzonych symulacji. W każdym scenariuszu szereg czasowy PKB jes symulowany na dwieście okresów, a symulacja powórzona jes pięćse razy. Począkowy poziom długu jes usalony na 52.7%, co odpowiada kalibracji dla polskich danych. 3. Wyniki symulacji Na wykresie przedsawiono wygenerowane ścieżk i długu publicznego (a) oraz ścieżki deficyów/nadwyżek (b) dla scenariusza A. Na obu wykresach chmura ścieżek odpowiada pięciuse przeprowadzonym symulacjom. Linia jes ścieżką medianową. Wykres. Ścieżki długu i deficyu jako % PKB dla scenariusza A z doskonałymi prognozami Źródło: opracowanie własne. W ym scenariuszu reguła fiskalna sabilizuje dług w długim okresie do poziomu około 25 30% PKB. Jednocześnie długookresowy poziom deficyu jes usalony w granicach 2 3% PKB. Dojście do długookresowego sabilnego poziomu zarówno długu, jak i deficyu wymaga około pięćdziesięciu la. Cechą charakerysyczną dla ego scenariusza są deerminisyczne, szybkie, wymuszone zachowania cykliczne, kóre prowadzą do dososowywania się reguły fiskalnej. Ten elemen sce-

9 ADAM PIGOŃ, MICHAŁ RAMSZA OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA 499 nariusza nie jes realisyczny, ale pokazuje, że reguła fiskalna jes dosaecznie czuła i dopasowuje się do zachowania się ścieżki PKB. Jednocześnie oscylacje o niższych częsoliwościach są wygaszane. Można więc powiedzieć, że sama reguła nie prowadzi do pojawienia się dodakowych oscylacji w długim okresie. Na wykresie 2 przedsawiono wygenerowane ścieżki długu publicznego (2a) oraz ścieżki deficyów/nadwyżek (2b) dla scenariusza B. Podobnie jak poprzednio, na obu wykresach chmura ścieżek odpowiada pięciuse przeprowadzonym symulacjom. Linia jes ścieżką medianową. Wykres 2. Ścieżki długu i deficyu jako % PKB dla scenariusza B z doskonałymi prognozami Źródło: opracowanie własne. Podobnie jak w scenariuszu A, w scenariuszu B zachowanie się reguły jes jak najbardziej poprawne. W długim okresie ścieżki zarówno długu, jak i deficyu są sabilizowane do poziomu około 25 30% PKB w przypadku długu i do około 2 3% PKB w przypadku deficyu. Dojście do poziomu długookresowego wymaga około pięćdziesięciu la. Również podobnie jak poprzednio wysępujące począkowo oscylacje są wygaszane w długim okresie. W odróżnieniu od scenariusza A w scenariuszu B nie ma silnych szucznie generowanych szybkich cykli i konsekwennie zachowanie się reguły jes znacznie płynniejsze. Na wykresie 3 przedsawiono wygenerowane ścieżki długu publicznego (3a) oraz ścieżki deficyów/nadwyżek(3b) dla scenariusza C. Podobnie jak poprzednio, na obu wykresach chmura ścieżek odpowiada pięciuse przeprowadzonym symulacjom. Linia jes ścieżką medianową.

10 500 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII Wykres 3. Ścieżki długu i deficyu jako % PKB dla scenariusza C z doskonałymi prognozami Źródło: opracowanie własne. Ścieżki długu i deficyu przedsawione na wykresach 3a 3b są niemal idenyczne w sosunku do ścieżek orzymanych w scenariuszu C. Zarówno ścieżka długu, jak i ścieżka deficyu zbiegają do usalonych poziomów odpowiednio około 25 30% PKB w przypadku długu i 2 3% PKB w przypadku deficyu. Również w ym scenariuszu począkowe oscylacje są w długim okresie łumione. Ponieważ w scenariuszu C mechanizm generujący ścieżki PKB nie zawiera elemenów generujących cykli, poprzez porównanie do scenariuszy B i A można swierdzić, że badana reguła fiskalna jes na yle czuła, że w przypadku dużych wahań koniunkuralnych jes w sanie dopasować wydaki, naomias małe wahania koniunkury nie prowadzą do isonych zaburzeń ścieżki wydaków budżeowych. Podsumowanie Celem arykułu jes ocena wpływu reguły fiskalnej na sa bilizację dług u. Wydaje się, że w ym aspekcie reguła powinna być oceniona jako spełniająca swoje założenie, gdyż prowadzi do długookresowej redukcji długu. We wszyskich rzech scenariuszach ścieżki długu i salda budżeowego zachowują się podobnie w zakresie sabilizacji długu i kreowaniu deficyów. W długim okresie reguła prowadzi do sabilizacji długu na poziomie około 25 30% PKB przy deficyach określonych na poziomie około 2 3% PKB. Wydaje się, że wielkości deficyów znajdują się w akcepowalnym przedziale, kóry nie wpływa negaywnie

11 ADAM PIGOŃ, MICHAŁ RAMSZA OCENA POLSKIEJ REGUŁY FISKALNEJ. ANALIZA SYMULACYJNA 50 na wiarygodność i sabilność finansów publicznych. Zarówno dług, jak i salda budżeu konwergują do długookresowych warości ścieżką z wygasającymi oscylacjami. Należy zwrócić szczególną uwagę na począkowe okresy działania reguły. Symulacje zosały obliczone dla dwusu okresów, jednak z oczywisych względów najisoniejsze jes zachowanie się reguły w najbliższych dekadach. Reguła prowadzi do sopniowego zmniejszenia poziomu długu do około 20% PKB w ciągu około dwudziesu la, po czym nasępuje jego przejściowy wzros i nasępnie sabilizacja na długookresowym poziomie. Zmniejszenie zadłużenia w począkowym okresie wymaga urzymywania nadwyżek salda finansów publicznych przez począkowe dwadzieścia la w wysokości do około 2% PKB. Wprowadzenie ak skonsruowanej reguły do polskiego prawodawswa zdaje się dobrym rozwiązanem. Odrębną kwesią pozosaje jednak pyanie, czy przesrzeganie reguły prowadzącej do dość szybkiej redukcji długu w najbliższych dwudziesu laach i związanego z ym urzymywania nadwyżek budżeowych jes realne w konekście poliycznym. Lieraura Alesina A., Bayoumi T., The Coss and Benefi s of Fiscal Rules: Evidence from US Saes, NBER Working Paper 996, No Alesina A., Peroi R., The Poliical Economy of Budge Defi cis, NBER Working Paper 994, No Alesina A., Tabellini G., Why Do Poliicians Delegae, NBER Working Paper 2005, No. 53. Alesina A., Tabellini G., Why Is Fiscal Policy Ofen Procyclical?, NBER Working Paper 2005, No Debrun X., Kumar M., The Disciplin-enhancing Role of Fiscal Insiuions: Theory and Empirical Evidence, European Commission Economic Papers ECB Monhly Bullein The Imporance and Effeciveness of Naional Fiscal Frameworks in he EU, 203. Frankel J., Schreger J., Over-opimisic Offi cial Forecass in he Eurozone and Fiscal Rules, NBER Working Paper 202, No Frankel J., Vegh C., Vulein G., On Graduaion from Fiscal Procyclicaliy, NBER Working Paper 20, No Geier A., Applicaion of he Swiss Fiscal Rules o Arifi cial Daa. A Mone Carlo Simulaion, Swiss Journal of Economics and Saisics 202, vol. 48.

12 502 PROBLEMY WSPÓŁCZESNEJ EKONOMII Holm-Hadulla F., Haupmeier S., Roher P., The Impac of Numerical Expendiure Rules on Budgeary Discipline over he Cycle, ECB Working Paper 200. Kopis G., Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornamen?, IMF Working Paper 200. Korniluk D., Opymalizacja warości paramerów reguły wydakowej za pomocą algorymu geneycznego, Bank i Kredy 203, nr. Kumar M. e al., Fiscal Rules Anchoring Expecaions for Susainable Public Finances, IMF Working Paper Schaecher A., Kinda T., Budina N., Weber A., Fiscal Rules in Response o he Crisis Toward he Nex-Generaion Rules. A New Daase, IMF Working Paper 202. Wyplosz Ch., Fiscal Policy: Insiuions versus Rules, Naional Insiue Economic Review 2005, vol. 9. Wyplosz Ch., Fiscal Rules: Theoreical Issues and Hisorical Experiences, NBER Working Paper 202, No SIMULATION OF THE POLISH FISCAL RULE Absrac The goal of he presen research is an assessmen of he polish fiscal rule wih regard o he creaion of a defici pah and sabilizaion of he deb pah. The rule is applied o he simulaed GDP pahs and given he assumed pahs of budge revenues creaes pahs of budge deficis and deb. The obained pahs are assessed in erms of assumed arges and sabiliy. Keywords: fiscal policy, fiscal rules, susainable budge JEL Code: E62, E63 Translaed by Adam Pigoń