WYKONYWANIE PRZEZ PAŃSTWOWE INSTYTUCJE KULTURY ZADAŃ MINISTRA KULTURY I DZIEDZICTWA NARODOWEGO

Transkrypt

1 KNO /2012 Nr ewid. 174/2012/P/12/065/KNO Informacja o wynikach kontroli WYKONYWANIE PRZEZ PAŃSTWOWE INSTYTUCJE KULTURY ZADAŃ MINISTRA KULTURY I DZIEDZICTWA NARODOWEGO MARZEC

2 Spis treści 1. Założenia kontroli Temat kontroli Cel i zakres kontroli Uzasadnienie podjęcia kontroli Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe i wnioski Ważniejsze wyniki kontroli Realizacja zadań statutowych przez państwowe instytucje kultury oraz zadań powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Realizacja zadań statutowych przez instytucje kultury prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Realizacja zadań powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Delegowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań do prowadzonych instytucji kultury Delegowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań własnych prowadzonym instytucjom kultury Prawidłowość działań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie udzielania instytucjom kultury dotacji (podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej oraz celowej na realizację wskazanych zadań i programów), a także jej rozliczania Nadzór Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nad prawidłowością funkcjonowania i wydatkowania środków publicznych przez instytucje kultury Informacje dodatkowe Załączniki Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Wykaz najważniejszych aktów normatywnych dotyczących skontrolowanej działalności Wykaz skontrolowanych jednostek i osób kierujących tymi jednostkami, a także ocen skontrolowanej działalności zawartych w wystąpieniach pokontrolnych NIK...31

3 5.4. Wykaz państwowych instytucji kultury prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Wykaz państwowych instytucji kultury, które w latach pełniły funkcję instytucji zarządzającej priorytetami określonymi w ramach Programów oraz Programami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Wykaz zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powierzonych skontrolowanym państwowym instytucjom kultury Wykaz podmiotów, którym przekazano informację o wynikach kontroli...46

4 1 Z a ł o ż e n i a k o n t r o l i 1.1 Temat kontroli Kontrola pn. Wykonywanie przez państwowe instytucje kultury zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (nr P/12/065) została podjęta z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. 1.2 Cel i zakres kontroli Celem kontroli była ocena funkcjonowania państwowych instytucji kultury, w tym ich uczestnictwa w realizacji zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w latach (I półrocze). Ocena dotyczyła w szczególności: 1) realizacji zadań statutowych przez państwowe instytucje kultury oraz zadań powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, 2) procesu delegowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań prowadzonym instytucjom kultury. Kontrolą objęto dziesięć jednostek, w tym: Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Ministerstwo) oraz dziewięć państwowych instytucji kultury (Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, Narodowe Centrum Kultury, Narodowy Instytut Audiowizualny, Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, Narodowy Instytut Dziedzictwa1, Instytut Adama Mickiewicza, Instytut Muzyki i Tańca w Warszawie, Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie, Instytut Książki w Krakowie). Wykaz skontrolowanych jednostek organizacyjnych i osób kierujących tymi jednostkami, a także ocen skontrolowanej działalności zawartych w wystąpieniach pokontrolnych NIK stanowi załącznik nr 5.3 do niniejszej Informacji. Kontrolę w Ministerstwie oraz państwowych instytucjach kultury przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli2, z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, tj. pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. 1.3 Uzasadnienie podjęcia kontroli Podstawowym kryterium doboru państwowych instytucji kultury do objęcia badaniem kontrolnym był okres utworzenia lub przekształcenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (spośród objętych badaniami kontrolnymi państwowych instytucji kultury sześć zostało utworzonych w latach , a trzy zostały utworzone w wyniku przekształcenia sześciu państwowych instytucji kultury wpisanych do rejestru Ministra w 1998 r.4) oraz pełnienie funkcji instytucji zarządzającej Programami Ministra lub priorytetami określonymi do tych Programów5. 1 Narodowy Instytut Dziedzictwa został skontrolowany w ramach kontroli doraźnej (rozpoznawczej). 2 Dz. U. z 2012 r., poz. 82, ze zm., zwana dalej ustawą o NIK. 3 Instytut Adama Mickiewicza, Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie, Instytut Książki w Krakowie, Narodowy Instytut Audiowizualny, Instytut Muzyki i Tańca w Warszawie. 4 Narodowe Centrum Kultury, Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, Narodowy Instytut Dziedzictwa. 5 Programy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowią podstawę do uzyskiwania dofinansowania zadań objętych mecenatem państwa. Wykaz Programów ustalany jest corocznie przez Ministra wraz z wytycznymi do oceny wniosków oraz realizacji zadań w ramach Programów. Priorytety stanowią organizacyjnie wydzieloną w Programie część zadań. Programy oraz określone do nich priorytety realizowane są na podstawie regulaminów, które zawierają: cel, nazwę instytucji zarządzającej, prognozowaną wielkość środków przeznaczonych na realizację Programu lub priorytetu, wykaz uprawnionych wnioskodawców, rodzaje kwalifikujących się zadań, a także kryteria i punktację oceny wniosków, terminy naboru i wyboru wniosków oraz warunki rozliczenia dotacji i zobowiązania wnioskodawcy. 5

5 2 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie funkcjonowanie państwowych instytucji kultury, w tym wykonywanie przez nie zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mimo stwierdzonych nieprawidłowości6. W Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata oraz Uzupełnieniu Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata , które stanowią podstawowe dokumenty określające politykę kulturalną państwa, założono decentralizację systemu zarządzania kulturą w celu stworzenia elastycznego i sprawnego systemu realizacji zadań własnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Za niezbędny element procesu decentralizacji uznano dostosowanie niektórych państwowych instytucji kultury do wykonywania powierzonych im przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań lub utworzenie nowych, wyspecjalizowanych instytucji, tj. podmiotów nadzorowanych przez Ministra, posiadających osobowość prawną i działających na rzecz rozwoju poszczególnych sfer kultury. W ramach procesu decentralizacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekształcił sześć spośród 32 państwowych instytucji kultury, które zostały wpisane do rejestru Ministra po reformie ustrojowej państwa w 1998 r., w trzy państwowe instytucje kultury, utworzył [w latach (I półrocze)] 16 państwowych instytucji kultury, a także zawarł porozumienia z innymi podmiotami w sprawie utworzenia i prowadzenia jako wspólnych trzech instytucji kultury. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwiększał uczestnictwo państwowych instytucji kultury w realizacji zadań własnych poprzez powierzanie tym instytucjom zadań dotyczących m.in.: 1) pełnienia funkcji instytucji zarządzającej priorytetem określonym w ramach Programu lub Programem Ministra; 2) realizacji obowiązków Ministra wynikających z ustaw, umów i porozumień międzynarodowych oraz ratyfikowanych konwencji; 3) organizacyjnej i merytorycznej obsługi inicjowanych przez Ministra konkursów, przedsięwzięć kulturalnych; 4) przygotowania dokumentów programowych, w tym koncepcji zmian legislacyjnych dziedziny objętej zakresem działania państwowej instytucji kultury. Państwowe instytucje kultury skutecznie i efektywnie realizowały zarówno zadania własne (statutowe), jak i zadania powierzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego8, polegające m.in. na pełnieniu funkcji instytucji zarządzającej priorytetem określonym w ramach Programu lub Programem Ministra. 6 6 Spośród dziewięciu objętych kontrolą państwowych instytucji kultury jedna otrzymała ocenę pozytywną (Instytut Książki w Krakowie), a osiem ocenę pozytywną, mimo stwierdzenia nieprawidłowości. 7 Narodowa Strategia Rozwoju Kultury na lata została przyjęta przez Rząd RP w dniu 21 września 2004 r. Zakres tego dokumentu został rozszerzony do roku 2020 w Uzupełnieniu Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata , które zostało opracowane w 2005 r. Planowane jest zastąpienie powyższych dokumentów przez Strategię Rozwoju Kapitału Społecznego. 8 Wykaz zadań powierzonych państwowym instytucjom kultury zawiera załącznik nr 5.5 i 5.6 do niniejszej Informacji.

6 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania skontrolowanych instytucji kultury dotyczyły przede wszystkim: 1) nieprzestrzegania przez sześć skontrolowanych instytucji kultury (Instytut Adama Mickiewicza, Narodowy Instytut Audiowizualny, Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, Narodowe Centrum Kultury, Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie) zasad wynagradzania pracowników wynikających z przepisów prawa obowiązujących instytucje kultury (str. 9 11); 2) dokonania przez Narodowy Instytut Audiowizualny w 2010 r. wydatków przekraczających wysokość ustaloną w planie finansowym oraz nieterminowym i bez należnych odsetek zwrocie niewykorzystanych środków z dotacji celowych na rachunek bankowy Ministerstwa (str. 11); 3) przeprowadzenia przez Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie postępowań o udzielenie zamówień publicznych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 1994 r. Prawo zamówień publicznych9 (str. 11); 4) wnioskowania przez Narodowy Instytut Dziedzictwa do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o dodatkowe środki na realizację zadań bez odpowiedniej weryfikacji możliwości ich wydatkowania, co skutkowało częściowym zwrotem środków na rachunek bankowy Ministerstwa oraz nieopracowania sprawozdania z planu pracy na lata (str ); 5) nierzetelnego sporządzenia planów rzeczowo-finansowych oraz sprawozdań z ich wykonania przez pięć instytucji kultury, tj. Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, Narodowy Instytut Audiowizualny, Instytut Adama Mickiewicza, Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie, Instytut Muzyki i Tańca w Warszawie (str. 12); 6) niezałożenia i nieprowadzenia odrębnie dla każdego pracownika kart ewidencji czasu pracy oraz nieokreślenia szczegółowych warunków świadczenia pracy poza siedzibą pracodawcy przez Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (str. 12); 7) niedostosowania regulaminu organizacyjnego do aktualnej struktury organizacyjnej przez Narodowy Instytut Fryderyka Chopina (str. 13). Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie działalność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie powierzania zadań państwowym instytucjom kultury, mimo stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena pozytywna wynikała z prawidłowego udzielania prowadzonym instytucjom kultury dotacji celowych na realizację powierzonych zadań oraz ich rozliczania, prowadzenia przez Ministerstwo kontroli w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań, a także wzrostu nakładów finansowych na funkcjonowanie nadzorowanych instytucji kultury w latach Wysokość środków przekazywanych z budżetu państwa przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na funkcjonowanie państwowych instytucji kultury wzrastała z tys. zł w 2010 r. do ,1 tys. zł w 2011 r., tj. o 5%, a na 2012 r. zaplanowano (według planu po zmianach) kwotę ,6 tys. zł, tj. wyższą w porównaniu do wykonania za 2010 r. i 2011 r. o odpowiednio 13,8% oraz 8,4%. Ponadto w skontrolowanym okresie państwowym instytucjom kultury zostały przyznane środki europejskie w kwocie ,4 tys. zł w 2010 r., ,5 tys. zł w 2011 r. oraz ,2 tys. zł w 2012 r. (I półrocze). 9 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm., zwana dalej ustawą Prawo zamówień publicznych. 7

7 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i Stwierdzone nieprawidłowości w działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegały na: 1) przypadkach przekazywania zadań, których zakres merytoryczny wykraczał poza cele i zadania nadzorowanych instytucji kultury określone w ich statutach (str. 18); 2) udzielaniu dotacji podmiotowej na działalność bieżącą nadzorowanych instytucji kultury niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (str ); 3) stosowaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego mechanizmu dofinansowywania realizacji zadań z zakresu kultury, inicjowanych przez różne podmioty zewnętrzne, poprzez zwiększenie dotacji podmiotowej na działalność bieżącą państwowych instytucji kultury, co skutkowało naruszeniem zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (str. 23); 4) braku skutecznego nadzoru departamentów merytorycznych Ministerstwa nad państwowymi instytucjami kultury w zakresie gospodarowania środkami na wynagrodzenia (str ); 5) niezrealizowaniu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze i przyczynach planowanego podziału jednej z nadzorowanych instytucji kultury (str. 19) Uwagi końcowe i wnioski W wyniku przyjętego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego systemu decentralizacji zadań powstał elastyczny i sprawny system realizacji zadań własnych Ministra. Wdrożenie tego systemu nastąpiło poprzez utworzenie wyspecjalizowanych w poszczególnych obszarach działalności kulturalnej państwowych instytucji kultury. Stwierdzone nieprawidłowości, związane z udzielaniem dotacji podmiotowej państwowym instytucjom kultury oraz powierzaniem im zadań niezgodnych z ich celami i zadaniami określonymi w statutach, a także nadzorem nad gospodarką finansową, wskazują na potrzebę podjęcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego następujących działań: 1) zaniechanie przekazywania państwowym instytucjom kultury środków na realizację wskazanych zadań w ramach dotacji podmiotowej oraz dofinansowywania (w ramach zwiększenia dotacji podmiotowej tych instytucji) zadań z zakresu kultury inicjowanych przez różne podmioty; 2) powierzanie instytucjom kultury zadań zgodnych z ich celami i zadaniami statutowymi; 3) zapewnienie sporządzania przez departamenty merytoryczne Ministerstwa ocen gospodarki finansowej nadzorowanych instytucji kultury z uwzględnieniem wszystkich jej elementów. W celu zapewnienia prawidłowości funkcjonowania państwowych instytucji kultury ich dyrektorzy w szczególności powinni: 1) rzetelnie sporządzać plany finansowe oraz sprawozdania z ich wykonania; 2) rzetelnie analizować możliwość wydatkowania środków celem pełnego i efektywnego ich wykorzystania; 3) dostosować zasady wynagradzania pracowników do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W wyniku kontroli sformułowano ogółem 35 wniosków pokontrolnych, w tym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sześć oraz dziewięciu skontrolowanych instytucji kultury łącznie 29. W odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne NIK jednostki poinformowały, że na 35 sformułowanych wniosków, trzy zostały zrealizowane, a 32 zostały przyjęte do realizacji.

8 3 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 3.1 Realizacja zadań statutowych przez państwowe instytucje kultury oraz zadań powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Realizacja zadań statutowych przez instytucje kultury prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. Objęte badaniem kontrolnym państwowe instytucje kultury realizowały działalność merytoryczną zgodną ze statutowo określonymi celami i zadaniami. Wystąpiły jednak przypadki przyjęcia do realizacji powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań, których zakres merytoryczny wykraczał poza przedmiot działalności instytucji kultury określony w jej statucie10. Zrealizowane przez instytucje kultury jako zadania statutowe projekty kulturalne były bezpośrednio związane z zakresem działalności kulturalnej znajdującym się w ich właściwości, tj. polska literatura i jej dziedzictwo, język polski, polska książka, edytorstwo i czytelnictwo (Instytut Książki w Krakowie IK); międzynarodowa popularyzacja historycznych i współczesnych dokonań kultury polskiej (Instytut Adama Mickiewicza IAM); kultura muzyczna i taneczna (Instytut Muzyki i Tańca w Warszawie IMiT); polski teatr (Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie IT); tradycja narodowa i państwowa, edukacja kulturalna, informacja kulturalna (Narodowe Centrum Kultury NCK); ochrona dziedzictwa Fryderyka Chopina (Narodowy Instytut Fryderyka Chopina NIFC); gromadzenie, archiwizacja, digitalizacja, udostępnianie i upowszechnianie zbiorów audiowizualnych (Narodowy Instytut Audiowizualny NInA); muzea, muzealia, zbiory publiczne i obiekty zabytkowe (Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów NIMOZ); dziedzictwo kulturowe (Narodowy Instytut Dziedzictwa NID). Prowadzoną przez instytucje kultury działalność kulturalną charakteryzował szeroki zakres i różnorodność form. Ponadto instytucje kultury podejmowały własne inicjatywy na rzecz rozwoju danego obszaru działalności kulturalnej poprzez wyznaczanie i upowszechnianie standardów i wiedzy, prowadzenie prac badawczych, eksperckich, działalność edukacyjną, kształtowanie świadomości społecznej. 2. W sześciu z dziewięciu objętych badaniem kontrolnym instytucjach kultury (IAM, NInA, NIMOZ, IT, NIFC, NCK) zasady wynagradzania pracowników zostały ustalone w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Niezgodność zasad wynagradzania (określonych w wewnętrznych regulaminach wynagradzania pracowników instytucji kultury) z określonymi (w obowiązującym do dnia 2 lipca 2012 r.) rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury11 polegała na: 1) ustaleniu przez NIMOZ wyższych wskaźników procentowych do naliczania dodatku za wieloletnią pracę oraz nagrody jubileuszowej w stosunku do określonych w ww. rozporządzeniu; Wskaźnik procentowy do naliczania dodatku za wieloletnią pracę określony w 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w maksymalnej wysokości 20% miesięcznego wynagrodzenia (po 20 i dalszych latach pracy) został przekroczony o 10%. Ustalone w regulaminach wynagradzania wysokości wskaźników procentowych do naliczania nagrody jubileuszowej w stosunku do określonych 10 Patrz: str Dz. U. Nr 45, poz. 446, ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem Ministra w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury. 9

9 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i w 11 ust. 1 pkt. 1-5 ww. rozporządzenia zostały przekroczone o odpowiednio: 25% (po 20 latach pracy), 100% (po 25 latach pracy), 150% (po 30 latach pracy), 200% (po 35 latach pracy), 100% (po 40 latach pracy). 2) ustaleniu w IAM oraz NInA stawek wynagrodzenia zasadniczego w poszczególnych kategoriach zaszeregowania, które były wyższe od maksymalnych stawek określonych w tabeli stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników działalności podstawowej, administracji i obsługi (stanowiącej załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia); Różnice pomiędzy wysokością stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników IAM wyniosły od 80 zł (w przypadku I kategorii zaszeregowania) do 5 tys. zł (w przypadku XXI kategorii zaszeregowania). W przypadku pracowników NInA, w załącznikach nr 1 i 2 do regulaminu wynagradzania (ustalonego w dniu 31 marca 2010 r. przez dyrektora NInA) zawarto tabele zaszeregowania wraz z wysokością wynagrodzenia przysługującego pracownikom Instytutu, które było wyższe niż ustalone w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia o kwotę od 900 zł do zł. 3) ustaleniu w IAM dodatku funkcyjnego w wysokości od 90% do 135% minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego (zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk pracy i dodatku funkcyjnego, stanowiącą załącznik nr 2 do regulaminu wynagradzania pracowników Instytutu Adama Mickiewicza), podczas gdy wysokość dodatku funkcyjnego zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk pracy i dodatku funkcyjnego pracowników działalności podstawowej (stanowiącą załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia) wynosiła do 50% wynagrodzenia zasadniczego; 4) zatrudnieniu trzech pracowników w NIFC oraz 13 pracowników w IT na stanowiskach pracy, które nie były ujęte w tabeli zaszeregowania stanowisk pracy pracowników działalności podstawowej (stanowiącej załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia); 5) nieutworzeniu w Regulaminie wynagradzania pracowników NCK (ustalonym zarządzeniem dyrektora NCK nr 9/06 z dnia 16 maja 2006 r., ze zm.) funduszu nagród w wysokości do 3% środków na wynagrodzenia osobowe, co było niezgodne z 19 ust. 1 ww. rozporządzenia; 6) przyznaniu (na podstawie 15 ust. 1 regulaminu wynagradzania) pracownikom NInA, z którymi została rozwiązana umowa o pracę w związku z przejściem na emeryturę, jednorazowej odprawy pieniężnej w wysokości 100% wynagrodzenia miesięcznego po 10 latach pracy, co było niezgodne z 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym pracownikom spełniającym warunki uprawniające do emerytury, których stosunek pracy ustał w związku z przejściem na emeryturę, przysługuje jednorazowa odprawa emerytalna w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony krócej niż 15 lat. Równocześnie stwierdzono, że Regulamin wynagradzania pracowników NInA w zakresie wysokości odprawy emerytalnej zmieniono w trakcie kontroli, dostosowując zapis 15 ust. 1 do 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia; 7) zawyżeniu wynagrodzenia miesięcznego dwóch pracowników IT w stosunku do dopuszczalnej stawki płac ustalonej w ww. rozporządzeniu o 75 zł i 150 zł. 3. NIK zwróciła uwagę na wprowadzenie przez dyrektora NIFC (zarządzeniem nr 29/2009 z dnia 22 grudnia 2009 r.) w Regulaminie premiowania prawa przyznania pracownikowi Instytutu premii miesięcznej (której poziom ustalany jest na etapie zawierania umowy o pracę) w wysokości nawet do 100% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego bez względu na jakość i wyniki pracy ( 5 i 8 ww. regulaminu). 10

10 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i Było to działanie niegospodarne z punktu widzenia zasady dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych12). 4. NIK wskazuje na dysproporcje w wynagradzaniu pracowników poszczególnych instytucji kultury. Wysokość średniego miesięcznego wynagrodzenia w objętych szczegółowym badaniem dziewięciu instytucjach kultury w 2010 r. wynosiła od 3,2 tys. zł (IK) do 8,3 tys. zł (IMiT), a w 2011 r. od 3,5 tys. zł (IK) do 7,4 tys. zł (IAM). 5. Narodowy Instytut Audiowizualny dokonał w 2010 r. wydatków przekraczających o 149 tys. zł (tj. o 0,7%) wysokość ustaloną w planie finansowym na 2010 r. Było to niezgodne z art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. 6. Narodowy Instytut Audiowizualny nieterminowo i bez należnych odsetek dokonał zwrotu niewykorzystanych środków z dotacji celowych (przyznanych na podstawie dwóch umów na dofinansowanie zadań bieżących w ramach Wieloletniego Programu Rządowego Kultura+ priorytet Digitalizacja oraz na dofinansowanie zadań bieżących objętych mecenatem państwa wykonywanych w ramach programu pn. Dziedzictwo cyfrowe ) na rachunek bankowy Ministerstwa w łącznej kwocie 48,3 tys. zł. Niewykorzystane środki, odpowiednio w kwocie 47,7 tys. zł oraz 0,6 tys. zł, NInA zwrócił na rachunek bankowy Ministerstwa w dniu 30 stycznia 2012 r., tj. 15 dni po terminie wynikającym z postanowień ww. umów. Na zwrócone kwoty składały się jedynie należności główne bez naliczonych odsetek, które powinny zostać uiszczone zgodnie z postanowieniami podpisanych umów w tym zakresie. 7. Instytut Teatralny im. Z. Raszewskiego w Warszawie przeprowadził postępowania o udzielenie zamówień publicznych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Nieprawidłowości w powyższym zakresie polegały na: 1) niesporządzeniu w latach 2010 i 2011 rocznych sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych oraz nieprzekazaniu ich Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych, co było naruszeniem art. 98 ust. 1 i 2 ww. ustawy; 2) niezamieszczeniu w przypadku dwóch zamówień publicznych udzielonych w 2012 r.13 ogłoszeń o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych, co było niezgodne z art. 95 ust. 1 ww. ustawy; 3) niezatwierdzeniu przez dyrektora Instytutu protokołu postępowania o udzieleniu zamówień w przypadku dwóch zamówień14, co było naruszeniem 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Narodowy Instytut Dziedzictwa wnioskował do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o dodatkowe środki na realizację zadań bez odpowiedniej weryfikacji możliwości ich wydatkowania, co skutkowało częściowym zwrotem środków na rachunek Ministerstwa. W 2010 r. Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków (aktualnie Narodowy Instytut Dziedzictwa) nie wykorzystał 499,2 tys. zł, tj. 21,2% środków przyznanych w ramach zwiększenia 12 Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych. 13 Ochrony fizycznej i monitorowania oraz wystawienie spektaklu teatralnego III Furie. 14 Digitalizacja negatywów oraz dostawa sprzętu i oprogramowania do digitalizacji. 15 Dz. U. Nr 223, poz

11 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i dotacji podmiotowej, a w 2011 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa dokonał zwrotu na rachunek bankowy Ministerstwa kwoty 298,3 tys. zł, tj. 6,8% otrzymanych środków. Przyczyną powyższych zwrotów było m.in. sfinansowanie wykonania zadań w kwocie niższej niż planowano lub ich realizacja w mniejszym zakresie, co wskazuje na brak odpowiedniego rozpoznania możliwości wydatkowania środków. Równocześnie, w wystąpieniu pokontrolnym NIK skierowanym do dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa, podkreślono, że istotny wpływ na wysokość niewykorzystanych środków w 2010 r. miało również zbyt późne ich przekazywanie przez Ministra. 9. Narodowy Instytut Dziedzictwa, jako następca prawny Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, nie sporządził sprawozdania z planu pracy Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków na lata W konsekwencji nieopracowania ww. sprawozdania nie została dokonana ocena stopnia osiągnięcia celów ustalonych w ramach priorytetów działalności na lata określonych w ww. planie. Równocześnie w opisie działań Narodowego Instytutu Dziedzictwa, zaplanowanych na 2012 r., wskazano na konieczność dokonania ewaluacji efektywności realizacji powyższego planu i wykorzystania jej wyników do ustalenia dalszych kierunków działalności Narodowego Instytutu Dziedzictwa. 10. Stwierdzono nierzetelne sporządzenie przez pięć spośród dziewięciu objętych badaniem kontrolnym państwowych instytucji kultury planów rzeczowo-finansowych oraz sprawozdań z ich wykonania. Nierzetelność polegała na: 1) wykazaniu w sprawozdaniach finansowych nieprawidłowych danych w zakresie wykonanych przychodów, stanu należności i zobowiązań, kosztów wynagrodzeń (IMiT, IT, NIFC, NInA); 2) przekazaniu sprawozdań z wykonania planów rzeczowo-finansowych do właściwych komórek organizacyjnych Ministerstwa z przekroczeniem terminów wskazanych w zarządzeniu nr 36 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 października 2007 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad państwowymi instytucjami kultury, państwowymi instytucjami filmowymi, jednostkami badawczo-rozwojowymi, uczelniami artystycznymi oraz Polskim Instytutem Sztuki Filmowej16 oraz zarządzeniu nr 28 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad jednostkami objętymi częścią 24 budżetu państwa17 (cztery spośród dziewięciu skontrolowanych instytucji kultury18). 11. Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów nie założył i nie prowadził odrębnie dla każdego pracownika kart ewidencji czasu pracy, co stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów nie określił szczegółowych warunków świadczenia pracy poza siedzibą pracodawcy, pomimo że wystąpiły przesłanki do zastosowania systemu zadaniowego czasu pracy, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy20 i ustalenia w porozumieniu z pracownikiem czasu niezbędnego do wykonywania powierzonych zadań, uwzględniając wymiar czasu pracy wynikający z norm określonych w art. 129 ww. Kodeksu pracy Dz. Urz. MKiDN Nr 5, poz. 69, ze zm. 17 Dz. Urz. MKiDN Nr 5, poz IMiT, IT, IAM, NInA. 19 Dz. U. Nr 62, poz. 286, ze zm. 20 Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.

12 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 13. Narodowy Instytut Fryderyka Chopina nie dostosował regulaminu organizacyjnego do aktualnej struktury organizacyjnej. Stwierdzono, że regulamin organizacyjny NIFC nie wskazywał trzech z ośmiu utworzonych w strukturze Instytutu działów: kadr i płac, ds. nadzoru administracji i zarządzania obiektami, ds. wizerunku medialnego i promocji. 14. Stwierdzono brak realizacji lub niepełną realizację pięciu z 15 wniosków pokontrolnych NIK sformułowanych w wyniku przeprowadzonej w 2010 r. kontroli w zakresie promocji kultury polskiej na świecie (P/10/070), którą objęto m.in. trzy państwowe instytucje kultury: IK, IT, IAM. Brak realizacji stwierdzono w przypadku trzech wniosków pokontrolnych NIK, w tym dwóch (z pięciu) sformułowanych do dyrektora Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego oraz jednego (z sześciu) sformułowanych do dyrektora Instytutu Adama Mickiewicza. W wyniku kontroli stwierdzono, że dyrektor Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego nie skierował pracownika na szkolenie z zakresu budżetu zadaniowego oraz nie wyeliminował w sprawozdaniach Rb-N i Rb-Z uchybień związanych z dokładnością ich sporządzania, a działania dyrektora Instytutu Adama Mickiewicza mające na celu powołanie Rady Instytutu były nieskuteczne. Niepełną realizację stwierdzono w przypadku dwóch (z czterech) wniosków pokontrolnych NIK skierowanych do dyrektora Instytutu Książki w Krakowie. Stwierdzono, że opracowany w ramach realizacji wniosku dokument pn. Wieloletni strategiczny plan działalności Instytutu Książki określał kierunki działania Instytutu tylko na lata , a powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (z dniem 26 stycznia 2012 r.) Rada Programowa Instytutu Książki zebrała się na pierwszym posiedzeniu dopiero w dniu 21 czerwca 2012 r. i z powodu nieobecności części członków nie podjęła żadnych uchwał. Na brak należytej aktywności Rad Programowych NIK zwróciła również uwagę w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego (w którym Rada od dnia powołania, tj. 30 września 2010 r. do dnia zakończenia kontroli, tj. 16 lipca 2012 r. odbyła tylko jedno posiedzenie) oraz NIFC (w którym Rada nie uchwaliła regulaminu określającego szczegółowy tryb jej działania oraz nie dopełniła w 2011 r. wymogu odbywania posiedzeń nie rzadziej niż dwa razy w roku). W wystąpieniach pokontrolnych NIK, skierowanych do dyrektorów dziewięciu skontrolowanych instytucji kultury, Najwyższa Izba Kontroli wniosła m.in. o: 1) dostosowanie regulaminu wynagradzania pracowników do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (IT, NIFC, NCK, IAM, NInA, NIMOZ); 2) wydatkowanie środków zgodnie z zatwierdzonym planem finansowym (NInA); 3) terminowy zwrot niewykorzystanych środków z dotacji celowych na rachunek bankowy Ministerstwa oraz dokonanie zwrotu na rachunek bankowy Ministerstwa należnych odsetek z tytułu zwrotu po terminie niewykorzystanych środków w ramach dotacji celowych na realizację programu pn. Kultura+ oraz Dziedzictwo cyfrowe (NInA); 4) wykonywanie obowiązków wynikających z przepisów o zamówieniach publicznych (IT); 5) rzetelne analizowanie możliwości wydatkowania środków celem pełnego i efektywnego ich wykorzystania (NID); 6) dokonanie ewaluacji efektywności realizacji Planu pracy Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków na lata (NID); 7) rzetelne sporządzanie sprawozdań finansowych (IMiT, NInA, NIFC, IT) oraz terminowe przekazywanie planów i sprawozdań do Ministerstwa (IMiT, IAM, IT, NInA); 13

13 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 8) założenie i prowadzenie kart ewidencji czasu pracy odrębnie dla każdego pracownika (NIMOZ); 9) uzgodnienie warunków świadczenia pracy poza siedzibą pracodawcy (NIMOZ); 10) zaktualizowanie regulaminu organizacyjnego, uwzględniającego zmiany w strukturze i organizacji (NIFC). Ponadto w wystąpieniach pokontrolnych NIK, skierowanych do dyrektorów dziewięciu objętych badaniem kontrolnym instytucji kultury, Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na: 1. Występowanie przez NCK, na podstawie uzgodnień z komórkami organizacyjnymi Ministerstwa lub bezpośredniej ich dyspozycji, do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zwiększenie dotacji podmiotowej w związku z planowanym sfinansowaniem zadań różnych podmiotów z pominięciem zasad, trybu i warunków udzielania dofinansowania w ramach programów własnych lub Ministra określonych w Regulaminach tych programów. Powyższe działanie NCK świadczyło o nierównym traktowaniu podmiotów ubiegających się o dofinansowanie realizowanych zadań i skutkowało tym, że w uprzywilejowanej sytuacji byli beneficjenci, którzy nie składali wniosków o dofinansowanie, poddawanych ocenie przez zespoły oceniające powoływane przez dyrektora NCK (w przypadku programów własnych NCK) lub zespoły eksperckie powoływane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w przypadku Programów Ministra). Źródłem finansowania zadań realizowanych przez podmioty zewnętrzne były środki zwiększonej dotacji podmiotowej, o które NCK występowało do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzgodnieniu z komórkami organizacyjnymi Ministerstwa lub na skutek bezpośredniej ich dyspozycji. Liczba zadań finansowanych poza trybem konkursowym miała znaczny wpływ na zmiany planu finansowo-merytorycznego. I tak, w 2010 r. liczba planowanych do realizacji projektów z zakresu kultury wzrosła z 31 do 187, tj. o 503,2%, a wysokość planowanych środków o 253,6%; w 2011 r. planowana liczba projektów wzrosła z 48 do 202, tj. o 320,8%, a planowane środki o 213,2%; w 2012 r. (I półrocze) zaplanowane środki wzrosły o 114,2% w związku z realizacją (poza 58 ujętymi w planie) 63 dodatkowych projektów. NIK wnioskowała do dyrektora NCK o podjęcie działań w celu wyeliminowania przypadków dofinansowywania poza trybem konkursowym zadań realizowanych przez podmioty zewnętrzne. 2. Spadek procentowego udziału zatrudnionych w NInA pracowników merytorycznych, mimo wzrostu ogólnej liczby zatrudnionych21. Tendencja ta może doprowadzić do nadmiernego rozrostu zatrudnienia wśród osób obsługujących Instytut. W konsekwencji niezatrudniania wykwalifikowanych specjalistów oraz ograniczeń finansowo-infrastrukturalnych NInA zlecał podmiotom zewnętrznym usługi digitalizacyjne oraz rejestrację audiowizualną i transmisję. W latach (do 31 maja 2012 r.) na usługi rejestracji audiowizualnej i transmisji Instytut wydatkował łącznie kwotę 4.822,1 tys. zł, a na usługi digitalizacyjne 1.521,3 tys. zł Na dzień 31 grudnia 2010 r. 22 osoby (57,9% ogółu zatrudnionych w osobach) zajmowały się działalnością merytoryczną, natomiast na dzień 31 maja 2012 r. 28 osób (48,3% ogółu zatrudnionych), przy wzroście ogólnej liczby zatrudnionych o 20 osób (na dzień 31 maja 2012 r. w NInA zatrudnionych było ogółem 58 osób).

14 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 3. Niecelowość utrzymywania w strukturze NID 16 oddziałów terenowych. Zróżnicowany poziom zaangażowania oddziałów terenowych w realizację zadań statutowych NID oraz niski stopień zaawansowania w części oddziałów terenowych procesu weryfikacji zabytków, stanowiącego ich podstawowe zadanie, przy równocześnie wysokich kosztach ich funkcjonowania, powinien zdaniem NIK skutkować przeprowadzeniem szczegółowej oceny efektywności prac oddziałów i dokonaniem na tej podstawie analizy celowości ich utrzymywania w aktualnej liczbie. 4. Niską efektywność działań na rzecz pozyskania obiektu na potrzeby siedziby NID. Rozproszenie lokalizacji Instytutu znacząco utrudniało realizację zadań statutowych. Długotrwały proces poszukiwania odpowiedniego budynku na potrzeby siedziby NID i konieczność wynajmu pięciu różnych obiektów utrudniało efektywne zarządzanie instytucją, a także skutkowało znacznymi kosztami. W latach łączne koszty z tytułu utrzymania 16 oddziałów terenowych NID oraz wynajmu pięciu obiektów wyniosły odpowiednio: 2.836,6 tys. zł (14,5% otrzymanej dotacji) i 2.783,1 tys. zł (12,6%). Natomiast w 2012 r. zaplanowano na powyższy cel kwotę 2.894,5 tys. zł, tj. 15,9% przyznanej dotacji podmiotowej na działalność bieżącą. W odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne NIK dyrektorzy IAM, NIFC, IT, NInA, NCK, NIMOZ poinformowali NIK, że podejmą działania w celu dostosowania wewnętrznych regulaminów wynagradzania niezwłocznie po wejściu w życie nowych przepisów w tym zakresie. Dyrektor Narodowego Instytutu Audiowizualnego poinformował, że Instytut dołoży wszelkich starań, aby wydatkowanie środków w każdym roku budżetowym było odzwierciedleniem poszczególnych wysokości planu finansowego. W regulaminach kolejnych naborów wniosków Instytut zawrze postanowienia, które zobowiążą beneficjentów programów zarządzanych przez Instytut do dokonywania rozliczeń i zwrotów niewykorzystanych środków w terminie umożliwiającym terminową realizację zobowiązań z tego tytułu wobec Ministerstwa. Jednocześnie Instytut ureguluje kwestię zapłaty odsetek w drodze stosownego porozumienia z Ministerstwem. Dyrektor Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego poinformował, że zostanie zorganizowane szkolenie pracowników Instytutu dotyczące sposobu przygotowania dokumentacji oraz procedur technicznych nałożonych Prawem zamówień publicznych w celu wyeliminowania w przyszłości uchybień popełnionych w zakresie przygotowania i przechowywania dokumentacji. Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa poinformowała NIK, że działania ujęte w planie pracy Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków są obecnie realizowane i na bieżąco ewaluowane w kolejnych sprawozdaniach. Możliwości wydatkowania środków celem pełnego i efektywnego ich wydatkowania będą rzetelnie analizowane. Działania dotyczące pozyskania odpowiedniego obiektu na potrzeby siedziby Instytutu są kontynuowane, a szczegółowa ocena efektywności realizacji zadań przez oddziały terenowe oraz analiza celowości ich funkcjonowania jest przedmiotem bieżących analiz. Dyrektorzy Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego, Narodowego Instytutu Audiowizualnego, Narodowego Instytutu Fryderyka Chopina, Instytutu Muzyki i Tańca, Instytutu Adama Mickiewicza poinformowali, że dołożą wszelkich starań, aby wszelkie obowiązki sprawozdawcze były realizowane rzetelnie i terminowo. 15

15 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i Dyrektor Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów w odniesieniu do wniosków pokontrolnych NIK dotyczących założenia i prowadzenia kart ewidencji czasu pracy odrębnie dla każdego pracownika oraz uzgodnienia warunków świadczenia pracy poza siedzibą pracodawcy poinformował, że wnioski te zostały wykonane. Dyrektor Narodowego Instytutu Fryderyka Chopina poinformował o przekazaniu zaktualizowanego regulaminu organizacyjnego do akceptacji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 25 września 2012 r. Dyrektor Instytutu Książki w Krakowie poinformował o nadaniu regulaminu organizacyjnego, który został zaopiniowany przez organizatora, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz o planowanym rozpoczęciu prac nad wprowadzeniem w Instytucie jednolitego regulaminu wynagrodzeń. Dyrektor Instytutu Teatralnego im. Z. Raszewskiego w odniesieniu do uwagi dotyczącej braku pełnej realizacji wniosków pokontrolnych NIK, sformułowanych w wyniku przeprowadzonej w 2010 r. kontroli promocji polskiego teatru za granicą, zadeklarował skierowanie do końca 2012 r. pracowników na szkolenia za zakresu budżetu zadaniowego. Dyrektor Instytutu Adama Mickiewicza w związku z wnioskiem NIK dotyczącym podjęcia skutecznych działań zmierzających do powołania Rady Instytutu poinformował, że Instytut konsultuje z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego ostateczny skład Rady Instytutu, a po uzyskaniu akceptacji Ministra Instytut niezwłocznie wystąpi z oficjalnym wnioskiem o powołanie Rady Instytutu. Dyrektor Narodowego Instytutu Fryderyka Chopina poinformował, że przewodnicząca Rady Programowej została poinformowana o uwadze NIK w zakresie braku uchwalenia regulaminu określającego szczegółowy tryb działania Rady Realizacja zadań powierzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. Zadania, które w okresie objętym kontrolą były powierzane instytucjom kultury, dotyczyły przede wszystkim22: 1) wykonywania zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które wynikały z ustaw, umów i porozumień międzynarodowych, listów intencyjnych, ratyfikowanych konwencji (m.in. przez NCK, NID, NIMOZ); 2) realizacji procedury konkursowej konkursów ogłaszanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (NCK, IT, IMiT, NIMOZ, NID); 3) konsultacji przy nowelizacji aktów prawnych odnoszących się do obszaru kultury znajdującego się we właściwości instytucji kultury lub opracowanie projektów aktów prawnych (NInA, NIMOZ, IMiT); 4) udziału w opracowaniu regulaminów i założeń Programów Ministra (IAM, IMiT); 5) realizacji programów stypendialnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (IAM, NCK); 6) przygotowania ekspertyz, przeprowadzenia badań sektora kultury na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (NCK); 7) zadań doraźnie zlecanych, np. organizacja konferencji, uroczystości związanych z wręczeniem nagród, wyróżnień zasłużonym dla kultury, współorganizacji przedsięwzięć z zakresu kultury z innymi podmiotami (NCK, IMiT, IAM, IT, NInA); Szczegółowy wykaz zadań Ministra powierzonych skontrolowanym instytucjom kultury stanowi załącznik nr 5.5. i 5.6. do niniejszej Informacji.

16 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 8) pełnienia funkcji instytucji zarządzającej priorytetem określonym w ramach Programu bądź Programem Ministra. W okresie objętym kontrolą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po uprzednim wyrażeniu zgody (na podstawie art. 28 ust. 1a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) na udzielanie przez instytucje kultury dofinansowania, w tym wydatków inwestycyjnych, podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, upoważnił dyrektorów 10 państwowych instytucji kultury do dokonywania wszelkich czynności związanych z zarządzaniem 24 priorytetami określonymi w ramach Programów lub Programami Ministra na podstawie zarówno 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 września 2005 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, szczegółowego trybu składania wniosków o udzielenie dotacji oraz trybu przekazywania i rozliczania udzielonych dotacji23, jak i 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu kultury, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Promocji Kultury24 lub rozporządzenia poprzednio obowiązującego w tej sprawie25. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na rozbieżności w zakresach pełnomocnictw (ustalonych na podstawie tych rozporządzeń), jakie zostały udzielone dyrektorom czterech instytucji kultury (Instytutu Adama Mickiewicza, Instytutu Książki w Krakowie, Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów oraz Instytutu Muzyki i Tańca w Warszawie), w związku z pełnieniem funkcji instytucji zarządzającej trzema priorytetami oraz Programem Ministra sfinansowanymi łącznie ze środków budżetu państwa i Funduszu Promocji Kultury. Zakres pełnomocnictwa udzielonego na podstawie rozporządzenia z dnia 1 września 2005 r., które miało zastosowanie w przypadku, gdy źródłem finansowania priorytetu lub Programu Ministra były środki z budżetu państwa, obejmował: przyjmowanie wniosków, zawieranie umów i rozliczanie wykonania zadań. Natomiast zakres pełnomocnictwa udzielonego na podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2010 r. (lub poprzednio obowiązującego w tej sprawie rozporządzenia) stosowanego w przypadku, gdy źródłem finansowania priorytetu lub Programu Ministra były środki z Funduszu Promocji Kultury obejmował: zawieranie umów, rozliczanie umów i ich kontrolę oraz monitorowanie Programu. W sytuacji finansowania priorytetu lub Programu Ministra łącznie ze środków z budżetu państwa i Funduszu Promocji Kultury istniała konieczność zastosowania przez dyrektora instytucji kultury dwóch upoważnień, wydanych na podstawie dwóch rozporządzeń. Powodowało to brak możliwości jednoznacznego określenia czynności, do których dokonywania był upoważniony dyrektor instytucji kultury. W 2010 r. w przypadku 10 z 21 ogłoszonych priorytetów oraz Programów Ministra rolę instytucji zarządzającej pełniło siedem instytucji kultury. W 2011 r. cztery instytucje kultury pełniły funkcję instytucji zarządzającej dla siedmiu z 19 ogłoszonych priorytetów oraz Programów Ministra, a w 2012 r. siedem instytucji kultury zostało wyznaczonych do pełnienia funkcji instytucji zarządzającej dziewięciu z 25 ogłoszonych priorytetów oraz Programów Ministra. 23 Dz. U. Nr 177, poz. 1474, ze zm. 24 Dz. U. Nr 118, poz. 797, ze zm. 25 Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu kultury, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Promocji Kultury, Dz. U. Nr 24, poz. 200, ze zm. 17

17 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 18 Szczegółowy wykaz instytucji kultury, które w latach pełniły funkcję instytucji zarządzających priorytetami w ramach Programów Ministra lub całymi Programami stanowi załącznik nr 5.5. do niniejszej Informacji. 2. Stwierdzono przypadki powierzania instytucjom kultury zadań, które nie były zgodne z ich celami i zadaniami określonymi w statucie. Powierzone zadania, których zakres merytoryczny wykraczał poza cele i zadania instytucji kultury określone w statucie, dotyczyły: 1) sfinansowania wynagrodzeń powoływanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ekspertów, którzy dokonywali oceny wartości merytorycznej wniosków nadesłanych do Programów Ministra, na co przekazano w latach pięciu instytucjom kultury (NCK, IK, Zachęcie Narodowej Galerii Sztuki, IAM, NIMOZ) środki w łącznej kwocie 520,4 tys. zł (w tym 488,2 tys. zł w ramach zwiększenia dotacji podmiotowej na wydatki bieżące 2550 oraz 32,2 tys. zł w ramach dotacji celowej 2250); 2) zlecenia ekspertyz dotyczących oceny wartości merytorycznej i społecznej wniosków nadesłanych do czterech Programów Ministra oraz przygotowania logotypu i hasła kampanii promującej przechodzenie z nadawania analogowego na cyfrowe w telewizji naziemnej, na co przekazano w 2010 r. Narodowemu Centrum Kultury, w ramach zwiększenia dotacji podmiotowej na działalność bieżącą ( 2550), środki w kwocie odpowiednio 200 tys. zł oraz 16 tys. zł; 3) powierzenia Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa funkcji Centrum Kompetencji w zakresie digitalizacji zabytków i muzealiów (w ramach Programu Wieloletniego KULTURA+), pomimo że od dnia 1 stycznia 2011 r. problematyka muzealnictwa została wyłączona z zakresu kompetencji tego Instytutu. W konsekwencji powyższej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego realizacja funkcji Centrum Kompetencji w zakresie digitalizacji muzealiów została powierzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowemu Instytutowi Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, do którego zadań statutowych należy m.in. wspomaganie procesu digitalizacji w muzeach. W wystąpieniu pokontrolnym NIK, skierowanym do dyrektora Narodowego Centrum Kultury, Najwyższa Izba Kontroli wniosła m.in. o wyeliminowanie przypadków realizowania zadań, których zakres nie mieści się w przedmiocie działalności statutowej Centrum. W wystąpieniu pokontrolnym NIK, skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Najwyższa Izba Kontroli wniosła m.in. o: 1) powierzanie instytucjom kultury zadań zgodnych z ich celami i zadaniami statutowymi oraz podjęcie działań w celu utworzenia w Programie Wieloletnim KULTURA+ odrębnego Centrum Kompetencji ds. muzealiów i powierzenia wykonywania obowiązków w tym zakresie Narodowemu Instytutowi Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów; 2) zapewnienie spójności pełnomocnictw, jakie mogą być udzielane dyrektorom instytucji kultury pełniącym funkcję instytucji zarządzającej, na podstawie właściwych rozporządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczących realizacji priorytetów lub Programów Ministra. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że wszczął działania prowadzące do uporządkowania trybu powierzania zadań instytucjom kultury oraz umiejscowienia Centrum Kompetencji ds. muzealiów w Programie Wieloletnim Kultura+. Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że zapewni spójność pełnomocnictw udzielanych dyrektorom instytucji kultury pełniących funkcje instytucji zarządzających w rozporządzeniach wydawanych przy ogłaszaniu najbliższej edycji Programów Ministra.

18 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 3.2 Delegowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań do prowadzonych instytucji kultury Delegowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań własnych prowadzonym instytucjom kultury 1. Zgodnie z założoną w Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata oraz Uzupełnieniu Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata zasadą decentralizacji zadań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w okresie objętym kontrolą, zwiększył uczestnictwo państwowych instytucji kultury w realizacji zadań własnych poprzez tworzenie nowych instytucji kultury oraz rozszerzanie celów i zadań statutowych dotychczas nadzorowanych instytucji kultury. 2. W latach (I półrocze) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utworzył pięć państwowych instytucji kultury (Instytut Muzyki i Tańca w Warszawie oraz cztery z przekształcenia sześciu państwowych instytucji filmowych, tj. Studio Filmowe Tor w Warszawie, Studio Filmowe Zebra w Warszawie, Studio Filmowe Kadr w Warszawie, Centrum Technologii Audiowizualnych we Wrocławiu), zlikwidował jedną instytucję kultury (Dom Pracy Twórczej w Wigrach), dokonał podziału jednej instytucji kultury (Biblioteka Narodowa), a jedną przekształcił w instytucję artystyczną (Teatr Wielki Opera Narodowa). W efekcie powyższych działań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (na dzień 30 czerwca 2012 r.) był organizatorem 47 instytucji kultury, które zgodnie z określoną przez Ministra Finansów (w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych26) klasyfikacją rozdziałów dzielono na: teatry (trzy), filharmonie, orkiestry, chóry i kapele (trzy), muzea (19), centra kultury i sztuki (siedem), ośrodki ochrony i dokumentacji zabytków (dwa), pozostałe instytucje kultury (siedem), instytucje kinematografii (cztery), biblioteki (jedna), galerie i biura wystaw artystycznych (jedna). Szczegółowy wykaz instytucji kultury prowadzonych przez Ministra został zamieszczony w załączniku nr 5.4. do niniejszej Informacji. 3. Stwierdzono, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dopełnił wynikającego z art. 18 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej obowiązku podania do publicznej wiadomości na trzy miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu lub podziale instytucji kultury informacji o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Zarządzeniem nr 7 z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie podziału Biblioteki Narodowej27 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał, z dniem 1 kwietnia 2010 r., podziału Biblioteki Narodowej poprzez wyłączenie komórki organizacyjnej Zakład Wydawniczy Czasopism Patronackich i włączeniu jej do Instytutu Książki w Krakowie. Informacja o tym zamiarze ukazała się w dniu 4 stycznia 2010 r. w udzielonym przez Ministra wywiadzie w dzienniku Rzeczpospolita oraz na portalu Nie spełniało to wymogu podania tych informacji do publicznej wiadomości, o którym mowa w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Uzasadnienie zamiaru i przyczyn decyzji Ministra powinno nastąpić poprzez wydanie obwieszczenia i jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tak jak miało to miejsce w analogicznych przypadkach. 26 Dz. U. Nr 38, poz. 207, ze zm. 27 Dz. Urz. MKIDN Nr 1, poz

19 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 4. W okresie objętym kontrolą pięć instytucji kultury (NID, NIMOZ, NCK, NInA, IK) zostało przekształconych w ten sposób, że zakres ich działania został rozszerzony o zadania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które dotyczyły przede wszystkim: 1) realizacji obowiązków Ministra wynikających z ustaw, umów i porozumień międzynarodowych oraz ratyfikowanych konwencji, 2) organizacyjnej i merytorycznej obsługi Programów Ministra, 3) inicjowanych przez Ministra konkursów i przedsięwzięć kulturalnych, 4) przygotowywania dokumentów programowych, w tym koncepcji zmian legislacyjnych dziedziny objętej zakresem działania instytucji kultury, inicjowania projektów badawczych służących diagnozie i prognozowaniu kierunków rozwoju obszaru znajdującego się we właściwości instytucji kultury oraz monitorowania procesów zachodzących w obszarze działalności kulturalnej przypisanej instytucji kultury. Wyniki kontroli wskazują na znaczny w konsekwencji dokonywanych przekształceń instytucji kultury oraz powierzania im określonych zadań wpływ organizatora na przyjmowane przez instytucje kultury priorytety działalności oraz sposób wykonywania przez nie zadań. Przykładem jest zawarte w dniu 15 grudnia 2010 r. porozumienie pomiędzy Ministerstwem a Krajowym Ośrodkiem Badań i Dokumentacji Zabytków (aktualnie Narodowy Instytut Dziedzictwa) o oddelegowaniu pracowników ww. instytucji kultury do pracy w Departamencie Ochrony Zabytków Ministerstwa oraz zobowiązaniu Ministerstwa do zapewnienia im miejsc pracy w siedzibie Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa. Powyższe porozumienie zostało zawarte w związku z uprzednim powierzeniem Krajowemu Ośrodkowi Badań i Dokumentacji Zabytków prowadzenia niektórych spraw z zakresu ochrony zabytków. Zgodnie z 1 ust. 1 litera c ww. porozumienia wykonywanie przedmiotowego zadania wymaga stałego i bieżącego dostępu do zasobów dokumentacji gromadzonej w Departamencie Ochrony Zabytków Ministerstwa przez pracowników Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (do obowiązków których należy wykonywanie czynności z zakresu ochrony zabytków). 5. NIK zwraca uwagę, że powierzanie instytucjom kultury zadań skutkowało koniecznością dostosowania wewnętrznej struktury organizacyjnej instytucji kultury do zakresu powierzonych zadań, utworzenia nowych stanowisk pracy i zatrudnienia dodatkowych pracowników. Stwierdzono, że przeciętne zatrudnienie (w etatach) w 2011 r. wzrosło w porównaniu do 2010 r. w przypadku: Narodowego Instytutu Audiowizualnego o 15 etatów (48,4%), Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów o siedem etatów (43,8%), Narodowego Centrum Kultury o 12 etatów (19,4%), Instytutu Książki w Krakowie o siedem etatów (6,9%) i Narodowego Instytutu Dziedzictwa o cztery etaty (1,8%). Nie spowodowało to zmniejszenia liczby komórek organizacyjnych i zatrudnienia w Ministerstwie. W okresie objętym kontrolą przeciętne zatrudnienie (w etatach) w Ministerstwie wynosiło odpowiednio: w 2010 r. 310 (tj. o sześć więcej w porównaniu do 2009 r.), 2011 r. 312, 2012 r. (I kwartał) 310. Stwierdzono, że w wyniku wprowadzonej (z dniem 24 września 2010 r.28) zmiany struktury organizacyjnej Ministerstwa rozszerzone zostały zadania ogólne departamentów, utrzymano osiem z dziesięciu dotychczas funkcjonujących departamentów (w tym w przypadku pięciu rozszerzono zakres ich zadań), zlikwidowano jeden (Departament Strategii i Analiz), utworzono jeden (Departament Własności Intelektualnej i Mediów) oraz dokonano podziału Departamentu Prawnego na nowoutworzone: Departament Legislacyjny i Biuro Obsługi Prawnej Na podstawie zarządzenia Nr 25 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2010 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Dz. Urz. MKiDN Nr 4, poz. 42, ze zm.

20 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i Powierzanie państwowym instytucjom kultury nowych zadań powodowało również, że zaplanowana w ustawie budżetowej dotacja podmiotowa w trakcie roku ulegała zwiększeniu nawet o ponad 100%. Dotyczy to w szczególności IT, którego dotacja została zwiększona w 2010 r. o 4.888,9 tys. zł (135%), a w 2011 r. o 6.320,6 tys. zł (198,2%), NCK zwiększenie w 2010 r. o tys. zł (132,1%), a w 2011 r. o ,6 tys. zł (108%), IK zwiększenie w 2010 r. o 7.759,3 tys. zł (124,3%), a w 2011 r. o 3.624,3 tys. zł (29,1%), NInA zwiększenie w 2010 r. o tys. zł (20,9%), a w 2011 r. o tys. zł (116%), IMiT zwiększenie w 2011 r. (w stosunku do kwoty zabezpieczonej w ustawie budżetowej) o tys. zł (467,6%). 6. W okresie objętym kontrolą ustalona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wysokość wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego dyrektorów ośmiu (z dziewięciu skontrolowanych) instytucji kultury przekraczała maksymalne stawki powyższych składników wynagrodzenia określone w rozporządzeniu w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury. Różnice pomiędzy ustalonymi stawkami wynagrodzenia zasadniczego dyrektorów instytucji kultury a określoną w tabeli stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników działalności podstawowej, administracji i obsługi (stanowiącą załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia) maksymalną wysokością wynagrodzenia zasadniczego (do 6 tys. zł) wyniosły od 2 tys. zł (33,3%) do 8,4 tys. zł (140%). Natomiast wysokość dodatku funkcyjnego, który zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowiska pracy i dodatku funkcyjnego pracowników działalności podstawowej (stanowiącą załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia) w przypadku stanowiska dyrektora instytucji kultury mógł zostać ustalony w wysokości do 50% wynagrodzenia zasadniczego, tj. 3 tys. zł, została przekroczona od 0,5 tys. zł (16,7%) do 1,5 tys. zł (50%). Równocześnie NIK wskazuje na niezasadność zastosowania ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi29 jako podstawy ustalania wynagrodzeń dyrektorów instytucji kultury. Rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury określało zasady wynagradzania pracowników instytucji kultury wszystkich szczebli i tym samym w ocenie NIK stanowiło wystarczającą podstawę do ustalenia wysokości ich wynagrodzenia. W wystąpieniu pokontrolnym NIK, skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Najwyższa Izba Kontroli wniosła m.in. o publikowanie informacji o zamiarach i przyczynach podejmowanych decyzji w zakresie przekształceń instytucji kultury w Dzienniku Urzędowym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował o zainicjowaniu opracowania mechanizmu służącego egzekwowaniu od departamentów nadzorujących jednostki podległe wymogu uprzedniego podawania do publicznej wiadomości (w formie obwieszczenia ogłaszanego w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego) informacji o zamiarze połączenia lub podziału instytucji kultury. 29 Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm. 21