WIELOSEKTOROWA POLITYKA SPOŁECZNA. O przeobrażeniach państwa opiekuńczego

Transkrypt

1 WIELOSEKTOROWA POLITYKA SPOŁECZNA O przeobrażeniach państwa opiekuńczego

2

3 WYŻSZA SZKOŁA PEDAGOGICZNA TOWARZYSTWA WIEDZY POWSZECHNEJ W WARSZAWIE Mirosław GREWIŃSKI WIELOSEKTOROWA POLITYKA SPOŁECZNA O przeobrażeniach państwa opiekuńczego Warszawa 2009

4 Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP ul. Pandy 13, Warszawa tel , fax: RECENZENCI: Prof. dr hab. Aldona Frączkiewicz-Wronka Prof. dr hab. Jerzy Krzyszkowski Copyright by Mirosław Grewiński and WSP TWP, Warszawa 2009 Printed in Poland ISBN Projekt okładki: Łukasz Kowalik Opracowanie komputerowe, druk i oprawa: Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Inflancka 15/198, Warszawa tel./fax , , elipsa@elipsa.pl,

5 Kasi i Tosi

6

7 SPIS TREŚCI Przedmowa Wprowadzenie Część 1. WIELOSEKTOROWOŚĆ W TEORII POLITYKI SPOŁECZNEJ Rozdział 1. Znaczenie społeczeństwa obywatelskiego i kapitału społecznego w kontekście wielosektorowej polityki społecznej Prekursorzy idei społeczeństwa obywatelskiego Porządek pluralistycznego społeczeństwa i państwa Potencjał kapitału społecznego Wybrane koncepcje obywatelstwa i ich zastosowanie w polityce społecznej Komunitarianizm jako przykład nowego podejścia do obywatelstwa 77 Rozdział 2. Modele wielosektorowości i dorobek naukowy w zakresie pluralizmu Trójkąt dobrobytu jako teoretyczny model wielosektorowości Model sfer społecznych i welfare pentagon Modele struktury społecznej według J. Auleytnera i M. Księżopolskiego Dynamika instytucji a welfare pluralism Krytyka sektora publicznego, rynkowego i obywatelskiego Jaki model welfare pluralism? Stokrotka dobrobytu autorska koncepcja wielosektorowej polityki społecznej Rozdział 3. Transformacja państwa opiekuńczego procesy sprzyjające rozwojowi wielosektorowej polityki społecznej Kierunki zmian i reorganizacji Zwiększająca się rola organizacji i instytucji ponadnarodowych Zmniejszająca się rola państwa i rosnące znaczenie zasady subsydiar ności Reformowanie państwa w kierunku nowego zarządzania publicznego i public governance W kierunku decentralizacji, demonopolizacji i dekoncentracji

8 3.6. Komercjalizacja polityki społecznej Uspołecznienie polityki społecznej Gospodarka społeczna Społeczna odpowiedzialność biznesu Powrót do rodziny i nieformalnych grup wsparcia Wzrost znaczenia roli mediów Partnerstwa społeczne i sieci jako instrumenty welfare pluralism Integracja usług a wielosektorowa polityka społeczna Rozdział 4. Rozwój sektora obywatelskiej polityki społecznej jako przykład dynamiki pluralizmu Komponenty obywatelskiej polityki społecznej Definicje, funkcje i charakterystyka podsektora organizacji pozarzą dowych Znaczenie organizacji pozarządowych w ujęciu międzynarodowym Rozwój sektora pozarządowego w Polsce Charakterystyka organizacji pozarządowych w Polsce Instytucje kościelne i wyznaniowe jako pozarządowe podmioty polityki społecznej Potencjał podmiotów gospodarki społecznej Doświadczenia z gospodarką społeczną w wybranych krajach Gospodarka społeczna w Polsce Rodzina, gospodarstwa domowe oraz grupy nieformalne Część 2. WIELOSEKTOROWOŚĆ W PRAKTYCE KRAJOWEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ Rozdział 5. Wielosektorowość w polityce pomocy i integracji społecznej Kształtowanie się pluralistycznej pomocy społecznej Publiczne instytucje pomocy społecznej Pluralizm w świadczeniu usług w systemie pomocy społecznej Wielosektorowość w systemie opieki i wsparcia społecznego Domy pomocy społecznej Placówki całodobowej opieki Placówki opiekuńczo-wychowawcze Ośrodki adopcyjno-opiekuńcze Ośrodki interwencji kryzysowej Znaczenie pozarządowych organizacji pomocy społecznej Rozdział 6. Wielosektorowość w polityce zatrudnienia i rynku pracy Kształtowanie się pluralistycznej polityki zatrudnienia i rynku pracy Potencjał publicznych służb zatrudnienia Ochotnicze Hufce Pracy jako instytucja rynku pracy

9 6.4. Wielosektorowość w systemie instytucji rynku pracy Agencje zatrudnienia Instytucje szkoleniowe Instytucje dialogu społecznego i partnerstwa lokalnego Znaczenie pozarządowych organizacji rynku pracy w polityce zatrudnienia Podmioty działające na rzecz rozwoju przedsiębiorczości Rozdział 7. Wielosektorowość w polityce edukacyjnej i kształcenia ustawicznego Kształtowanie się pluralistycznej polityki edukacyjnej Sytuacja na poziomie wychowania przedszkolnego Wielosektorowość w systemie edukacji dzieci i młodzieży Szkoły podstawowe Szkoły gimnazjalne Licea ogólnokształcące Szkoły techniczne i licea profilowane Wielosektorowość w kształceniu osób dorosłych Szkoły policealne Szkoły wyższe Instytucje kształcenia ustawicznego Znaczenie pozarządowych organizacji edukacyjnych Zakończenie Summary Bibliografia Indeks nazwisk Spis rysunków Spis tabel

10

11 CONTENTS Preface Introduction Part 1. MULTISECTORALITY IN THE THEORY OF SOCIAL POLICY Chapter 1. The significance of civil society and social capital in the context of multisectoral social policy Precursors of the idea of civil society The order of pluralistic society and state The potential of social capital Selected civic concepts and their application in social policy Communitarianism as an example of a new approach to citizenship 77 Chapter 2. Multisectorality models and scientific developments in the area of pluralism The welfare triangle as a theoretical model of multisectorality The social spheres model and the welfare pentagon Social structure models according to J. Auleytner and M. Księżopolski Institutional dynamics and welfare pluralism Criticism of the public, market and civil sectors What model of welfare pluralism? Welfare daisy an authorial concept of multisectoral social policy Chapter 3. Transformation of the welfare state processes conducive to the development of multisectoral social policy Directions of change and reorganization The increasing role of supranational organizations and institutions The diminishing role of the state and the growing importance of the subsidiarity principle Reforming the state towards new public management and public governance Towards devolution, demonopolization and deconcentration Commercialization of social policy

12 3.7. Socialization of social policy Social economy Corporate Social Responsibility Reversion to family and informal support groups The growing significance of media Social partnerships and networks as instruments of welfare pluralism Integration of services and multisectoral social policy Chapter 4. The development of the civil social policy sector as an example of the dynamics of pluralism The components of civil social policy Definitions, functions and characteristics of the NGO sub-sector The importance non-governmental organizations in an international perspective The development of the non-governmental sector in Poland Characteristics of non-governmental organizations in Poland Church and religious institutions as non-governmental agents of social policy The potential of social economy agents The experience of social economy in selected countries Social economy in Poland Family, households and informal groups Part 2. MULTISECTORALITY IN THE PRACTICE OF NATIONAL SOCIAL POLICY Chapter 5. Multisectorality in the policy of social security and integration The shaping of pluralistic social security Public institutions of social security Pluralism of service provision in the social security system Multisectorality in the system of social care and assistance Rest homes Residential care institutions Care and education institutions Adoption and fostering centres Crisis intervention centres The significance of non-governmental welfare organizations Chapter 6. Multisectorality in employment and labour market policies The shaping of pluralistic employment and labour market policies The potential of public employment services Voluntary Work Corps as a labour market institution

13 6.4. Multisectorality in the system of labour market institutions Employment agencies Training institutions Institutions of social dialogue and local partnership The importance of non-governmental organizations of labour market in employment policy Agents acting for the development of entrepreneurship Chapter 7. Multisectorality in educational and lifelong learning policies The shaping of a pluralistic educational policy The situation on the level of pre-school education Multisectorality in the children and youth education system Primary schools Pre-secondary schools Secondary schools Technical schools and specialized secondary schools Multisectorality in adult education Post-secondary schools Tertiary institutions Lifelong learning institutions The significance of non-governmental educational organizations Conclusion Summary Bibliography Index of names List of illustrations List of tables

14

15 PRZEDMOWA K siążka na temat wielosektorowej polityki społecznej jest wynikiem moich kilkuletnich zainteresowań i prac naukowo-badawczych. W połowie 2005 r. po raz pierwszy nakreśliłem plan książki, która miała dotyczyć pluralizmu w systemie polityki społecznej. Od tamtej pory plan ten został trochę zmodyfikowany, ale nie na tyle, aby temat i cel pracy został zmieniony. Celem książki jest ukazanie koncepcji wielosektorowej, pluralistycznej polityki społecznej, która może się stać alternatywnym modelem w stosunku do tradycyjnego państwa opiekuńczego, charakteryzującego się monopolem, ewentualnie silną dominacją tylko jednego sektora publicznego. Wielosektorowość może być ważnym elementem kreowania i wdrażania nowej polityki społecznej w naszym kraju ze względu na zwiększający się coraz bardziej pluralizm instytucjonalny w dostarczaniu różnorodnych usług społecznych. Wybór tematu pracy był podyktowany próbą zmierzenia się z problematyką, która jest od lat obecna w literaturze zachodniej, a która, nie jest w wystarczającym stopniu prezentowana w polskiej nauce o polityce społecznej. Nie oznacza to oczywiście, że w polskiej literaturze przedmiotu w ostatnich kilkunastu latach nie było prób charakteryzowania wielosektorowości czy odniesień do pluralistycznej polityki społecznej. W wielu pracach polskich autorów, które będą cytowane w tej pracy, występowały elementy koncepcji pluralistycznej, jednak w żadnym z opracowań nie została podjęta próba kompleksowego spojrzenia na zagadnienia welfare pluralism. Ponadto dyskurs naukowo-akademicki, a także wśród działaczy politycznych i społecznych, na temat wielosektorowości w Polsce ma charakter wybiórczy i dotyczy najczęściej poszczególnych elementów modelu pluralistycznego. Rzadko prezentuje się problematykę różnorodności instytucjonalnej w kontekście całego systemu welfare. Wynika to z faktu, że badania i analizy poszczególnych sektorów nie są prowadzone w sposób pozwalający na równomierną diagnozę stanu faktycznego we wszystkich sektorach. Innym powodem może być brak pełnej świadomości decydentów na temat procesów zmian w obszarze polityki społecznej. Przyczyna tego jest może bardziej banalna po prostu jest to niezwykle trudne przedsięwzięcie, o czym przekonałem się sam realizując ten projekt badawczy. Wydaje mi się, że obecnie najbardziej rozpoznany i opisany 15

16 w polskiej literaturze przedmiotu jest sektor publiczny i obywatelski, najmniej sektor prywatny i nieformalny. Jednocześnie brakuje opracowań dotyczących zakorzenienia koncepcji welfare pluralism w teoriach społecznych i państwa opiekuńczego. A zatem celem powstania książki na temat wielosektorowej polityki społecznej jest wypełnienie istniejącej luki w teorii polskiej polityki społecznej, gdyż zarówno w koncepcjach ewolucji państwa opiekuńczego, jak i w praktyce polityki społecznej w naszym kraju wielosektorowość stała się faktem, a nie jest w dostatecznym stopniu analizowana od strony naukowej. Powodów, dla których podjąłem się napisania książki na temat wielosektorowej polityki społecznej było jednakże więcej. Jednym z nich jest obserwacja zamian systemowych, legislacyjnych, programowych i instytucjonalnych, jakie dokonywały się w naszym kraju w ostatnich latach. System polityki społecznej ewoluował w ostatnich dwudziestu latach z pozycji paternalizmu scentralizowanego państwa w kierunku państwa samorządowego i obywatelskiego. Był to i jest niezwykle ciekawy proces z punktu widzenia zmian społecznych, gospodarczych i administracyjnych. Jako osoba zafascynowana przez lata ideą spójności społeczno-gospodarczej na obszarze europejskim, a także koncepcją aktywnej polityki społecznej, przyglądałem się z dużym zainteresowaniem reorganizacji systemu polityki społecznej w naszym kraju. Tym bardziej, że w ostatnich latach miałem okazję przyjrzeć się z bliska mechanizmom programowania i wdrażania polityki społecznej w wielu podmiotach centralnych i samorządowych zajmujących się polityką społeczną, pełniąc w nich rolę konsultanta, doradcy lub wykładowcy 1. Doświadczenia zdobyte we współpracy z tymi podmiotami były dla mnie niezwykle cenne, szczególnie w kontekście tej pracy. Uchwycenie procesów programowania polityki, ale także powstawania prawa, decentralizacji, urynkowienia i uspołecznienia poszczególnych zadań społecznych były szczególnie interesujące dla mnie w kontekście zlecania usług publicznych przez państwo i dostarczania ich przez różnorodne podmioty. Z pewnością impulsem do zainteresowania się pluralizmem było także wejście Polski do Unii Europejskiej. Integracja naszego kraju ze strukturami Wspólnot rodziła we mnie pytania dotyczące tego: na ile proces europeizacji, a także procesy globalizacyjne i internacjonalizacji stosunków gospodarczych i społecznych wymuszą jakościową zmianę w prowadzeniu polityki społecznej w Polsce? Czy proces ten przyczyni się do osłabienia narodowego państwa opiekuńczego, czy wręcz przeciwnie, poprzez zachęty do dalszej decentrali- 1 W ostatnich kilku latach byłem związany dłuższymi i poważniejszymi kontraktami z następującymi podmiotami publicznymi: Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Komendą Główną Ochotniczych Hufców Pracy, Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, Kancelarią Prezydenta RP, Urzędem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Mazowieckim Centrum Polityki Społecznej. 16

17 zacji i demonopolizacji systemów polityki społecznej UE spowoduje oddolne wzmocnienie fundamentów nowego pomocniczego państwa? Czy przenosząc w części odpowiedzialność na instytucje ponadnarodowe będziemy jednocześnie rozwijać rozwiązania w ramach państwowej polityki społecznej, czy może skoncentrujemy się na rozwoju trzeciego sektora, gospodarki społecznej, a może sektora prywatnego? Jednocześnie zajmując się przez wiele lat projektami społecznymi finansowanymi ze środków Unii Europejskiej obserwowałem, jak w programach operacyjnych, ocenianych i zatwierdzanych przez Komisję Europejską, realizuje się w praktyce ideę pluralizmu w dostarczaniu usług i jak umiejętnie korzysta się z potencjału różnorodnych podmiotów i metod w celu rozwiązywania kwestii społecznych bezrobocia czy wykluczenia społecznego. Wzmocnieniem dociekań na temat pluralizmu i utwierdzeniem mnie w przekonaniu o słuszności wyboru zainteresowań badawczych było opublikowanie w 2007 r., wspólnie z S. Kamińskim, książki pt. Obywatelska polityka społeczna 2. W książce tej podjęliśmy się próby ukazania dynamiki rozwoju organizacji pozarządowych jako coraz ważniejszych podmiotów polityki społecznej i istotnych partnerów państwa oraz władz samorządowych w realizacji różnorodnych zadań społecznych. Próbowaliśmy przedstawić argumenty na temat tego, że o przyszłości państwa dobrobytu społecznego i sprawności polityki społecznej w najbliższych latach mogą zdecydować: silne społeczeństwo obywatelskie, potencjał kapitału ludzkiego i społecznego, dobrze zorganizowane i wspierane przez państwo podmioty trzeciego sektora i gospodarki społecznej oraz stworzenie sieci partnerstw ponadsektorowych. Niezwykle inspirującym elementem powstania tej książki była chęć wpisania się w rozwój tej szkoły polityki społecznej, której fundamenty poprzez swój dorobek naukowy stworzył w Polsce prof. Julian Auleytner systematyzując i analizując politykę społeczną w dwojaki sposób: holistyczny (całościowe ujęcie teorii i organizacji systemu polityki społecznej) i pluralistyczny (różnorodne doktryny, nurty, podmioty polityki społecznej). Pracą tą chciałem wpisać się także w ten nurt rozważań systematyzujących, które podejmowali w przeszłości prof. T. Szumlicz i prof. M. Księżopolski, pisząc o modelach polityki społecznej 3. Nieocenionym czynnikiem sprawczym powstania pracy były liczne dyskusje i rozmowy polityków społecznych praktyków i teoretyków, w których brałem udział na konferencjach, seminariach i spotkaniach nieformalnych w Polsce i zagranicą. 2 M. Grewiński, S. Kamiński, Obywatelska polityka społeczna, Warszawa T. Szumlicz, Modele polityki społecznej, Warszawa 1994; M. Księżopolski, Modele polityki społecznej, Warszawa

18 Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe powody podjąłem się wyzwania, jakim jest próba scalenia w jedną spójną całość idei i teorii wielosektorowości oraz ich aspektów praktycznych, a także chęć przedstawienia problematyki pluralistycznej polityki społecznej w postaci zwartej publikacji książkowej. Głównymi pytaniami badawczymi, na które chciałbym odpowiedzieć w tej pracy są: na ile kształtowanie się i rozwój procesów demokratyzacji stosunków społecznych, siła społeczeństwa obywatelskiego i potencjał kapitału społecznego ma wpływ na zwiększanie się pluralizmu polityki społecznej?; czy postępujący z jednej strony proces globalizacji, internacjonalizacji i kosmopolityzacji stosunków społeczno-gospodarczych i politycznych, a z drugiej dążenie do większej regionalizacji i lokalności w prowadzeniu polityki mają istotny wpływ na prowadzenie bardziej różnorodnej polityki społecznej?; na ile kryzys państwa opiekuńczego i jego instytucji publicznych, a także zmierzch państwa narodowego wpłynął na przeobrażenia polityki społecznej w kierunku wielosektorowości?; czy integracja z Unią Europejską i realizacja wspólnotowych wartości, zasad, celów i priorytetów społecznych wpływa na rozwój wielosektorowości w Polsce, czy też nie ma istotnego wpływu?; w jaki sposób procesy decentralizacji, demonopolizacji, uspołecznienia i urynkowienia wpływają na postępującą dynamikę zmian od welfare state do welfare pluralism?; czy zastosowanie takich narzędzi jak: nowe zarządzanie publiczne, gospodarka społeczna czy partnerstwa publiczo-prywatne będą służyć dalszemu rozwojowi wielosektorowej polityki społecznej?; jak wygląda rzeczywista sytuacja w Polsce w systemie dostarczania usług społecznych przez poszczególne sektory w realizacji polityki pomocy i integracji społecznej, rynku pracy i edukacji?; jak rozwój wielosektorowości jest powiązany z przeobrażeniami zachodzącymi w głównym nurcie polityki społecznej, która staje się coraz bardziej instrumentem inwestowania w kapitał ludzki i aktywizowania oraz mobilizacji grup społecznych w kierunku zatrudnienia i samopomocy?; jaka jest współczesna rola państwa w wypełnianiu funkcji socjalnych; szczególnie w kontekście dostarczania usług społecznych?; czy wielosektorowość zasługuje na to, aby stać się kategorią analiz polityki społecznej, szczególnie w kwestii dostarczania usług społecznych? W realizacji tematu badawczego wykorzystałem wiele różnych metod i technik badawczych. W celu teoretycznego opisu procesu zmian zachodzących w polityce społecznej i w państwie opiekuńczym na przestrzeni ostatnich 18

19 lat podjąłem pogłębione studia literaturowe, zarówno publikacji krajowych jak i zagranicznych. Analizowałem przede wszystkim istniejący dorobek naukowy, dokumenty źródłowe, ustawodawstwo socjalne, dokumenty operacyjne. Wykorzystywałem także metodę analizy systemowej i instytucjonalnoprawnej, a także metodę behawioralną oraz metodę badań przez działanie. W zakresie prognozowania przyszłości wielosektorowej polityki społecznej zastosowałem metodę ekstrapolacji i metodę scenariuszową w celu wskazania możliwego kierunku rozwoju. Dla ukazania praktycznego wymiaru wielosektorowości w krajowej polityce społecznej przeprowadziłem badania ankietowe i liczne wywiady pogłębione, dokonałem szczegółowych analiz statystycznych i ekonometrycznych. W tym celu przeprowadziłem swoistą inwentaryzację instytucji dostarczających usługi społeczne w ramach poszczególnych sektorów, rozsyłając w 2007 r. ankietę do 16 wydziałów polityki społecznej przy urzędach wojewódzkich. Celem tej ankiety było otrzymanie informacji na temat liczby instytucji pomocy społecznej i liczby beneficjentów (miejsc) w poszczególnych województwach, realizujących różnorodne usługi opiekuńcze i pomocnicze w ramach poszczególnych sektorów: publicznego, społecznego, kościelnego, prywatnego. Wybór urzędów wojewódzkich a nie marszałkowskich jako adresatów ankiety, podyktowany był tym, że to właśnie służby wojewody prowadzą rejestry instytucji pomocy społecznej, a także funkcje kontrolne i monitorujące. Dane, które otrzymywałem z wydziałów polityki społecznej urzędów wojewódzkich weryfikowałem dodatkowo poprzez wywiady telefoniczne z pracownikami lokalnych instytucji społecznych. Badania te prowadziłem w połowie 2007 r. Ponadto wiele informacji statystycznych, szczególnie na potrzeby analizy usług edukacyjnych i rynku pracy, udało mi się uzyskać z raportów GUS, sprawozdań i raportów ministerialnych, rejestrów wewnętrznych MPiPS, MNiSZW, danych wojewódzkich urzędów pracy. Następnie na podstawie tak zebranych danych statystycznych zastosowałem analizę porównawczą pomiędzy poszczególnymi województwami z zaprezentowaniem autorskich tablic, na których przedstawiam udział poszczególnych sektorów w dostarczaniu wybranych usług społecznych. Wykorzystałem tu ekonometryczny wskaźnik Herfindahla-Hirschmana (HHI), który umożliwił poznanie faktycznego stanu koncentracji usług społecznych w pluralistycznej polityce społecznej w poszczególnych województwach. Wskaźnik ten stanowi sumę kwadratów udziałów poszczególnych typów usługodawców w dostarczaniu usług (HHI = Si²). Przyjęcie takiego wskaźnika umożliwiło ukazanie nasycenia (konkurencji) instytucji/miejsc w poszczególnych instytucjach społecznych, a zatem rzeczywistego, a nie pozornego udziału poszczególnych sektorów w dostarczaniu usług społecznych. Zbliżanie się wartości tego wskaźnika do cyfry 1 wskazuje na monosektorowość w dostarczaniu usług, natomiast zbliżanie się do wartości 0, świadczy o pełnym 19

20 pluralizmie 4. Wskaźnik ten zastosowałem głównie w prezentacji usługodawców w polityce pomocy i integracji społecznej oraz w polityce edukacyjnej. W mniejszym stopniu udało się to ukazać w polityce zatrudnienia, ze względu na trudności w osiągnięciu niektórych danych dla poszczególnych sektorów i regionów. Wykorzystywanie opisanych powyżej metod i technik badawczych umożliwiło mi uzyskanie informacji, pozwalających na taki, a nie inny kształt pracy. Praca składa się z 8 rozdziałów, w których zaprezentowałem koncepcję wielosektorowej polityki społecznej na tle przeobrażeń współczesnego państwa opiekuńczego, a także ukazałem praktyczny wymiar pluralizmu na przykładzie dostarczania usług w wybranych politykach społecznych w Polsce. We wprowadzeniu do książki przedstawiam uzasadnienie merytoryczne przyjętego układu i problematyki pracy. Ukazuję wybrane koncepcje przemian państwa opiekuńczego oraz podstawowe definicje polityki społecznej, w ramach których można szukać punktów zaczepienia dla realizacji pluralistycznej polityki społecznej, wraz z propozycją własnej definicji. Dokonuję tutaj także przeglądu podstawowych stanowisk na temat współczesnej polityki społecznej. W rozdziale 1 podejmuję próbę zakorzenienia idei wielosektorowej polityki społecznej w teoriach społeczeństwa obywatelskiego. Prezentuję argumenty na rzecz mieszanej polityki społecznej w kontekście koncepcji pluralistycznego społeczeństwa i państwa. Piszę o wpływie kapitału społecznego i ludzkiego na systemy społeczne oraz prezentuję koncepcję komunitaryzmu jako przykładu nowego podejścia do obywatelstwa. W rozdziale 2 prezentuję, na wybranych przykładach, istniejący w Europie i w Polsce dorobek teoretyczno-naukowy na temat pluralistycznej polityki 4 Wskaźnik Herfindahla-Hirschmana HHI (Herfindahl-Hirschman Index), określany również często jako wskaźnik Herfindahla lub po prostu w skrócie jako HHI, jest miarą koncentracji rynku i określa szacunkowy poziom zagęszczenia w danej branży oraz poziom konkurencji na danym rynku. Jest to koncepcja ekonomiczna szeroko stosowana w prawie antymonopolowym. Nazwa indeksu pochodzi od nazwisk dwóch ekonomistów, którzy go opracowali. Indeks został rozpropagowany w 1950 r. przez Orrisa Herfindahla. Późniejsza analiza wykazała, że przed nim zaproponował go w 1945 r. amerykański ekonomista Albert Otto Hirschman. W teoretycznej ekonomii HHI jest zdefiniowane jako suma kwadratów udziałów w sprzedaży wszystkich przedsiębiorstw działających na rynku. Wartość tego wskaźnika może znajdować się w zakresie od 1/n (gdzie n to liczba przedsiębiorstw na danym rynku), w przypadku konkurencji doskonałej, do 1 w przypadku monopolu. Spadek indeksu Herfindahla-Hirschmana implikuje spadek siły producentów i wzrost konkurencyjności, a wzrost indeksu analogicznie odwrotnie. W prawie antymonopolowym i wśród ekonomistów praktyków HHI często oblicza się jako sumę kwadratów udziałów w rynku wyrażoną w procentach. Obliczona w ten sposób wartość HHI jest razy większa niż obliczona w tradycyjny sposób i może wahać się pomiędzy 1/n a Więcej na ten temat zob. B. Czarny, R. Rapacki, Podstawy Ekonomii, Warszawa 2002; org/wiki/wskaźnik_herfindahla-hirschmana_(hhi). 20

21 społecznej. Ukazuję prekursorów idei welfare pluralism oraz welfare mix. Pokrótce charakteryzuję różnorodne modele wielosektorowości, proponując własny model pluralizmu, który nazwałem Stokrotką Dobrobytu. Przedstawiam także związki koncepcji pluralistycznej z neoinstytucjonalizmem oraz prezentuję krytykę sektora publicznego, obywatelskiego i rynkowego. Rozdział 3 w całości jest poświęcony ukazaniu procesów, który mają istotny wpływ na reorganizację państwa opiekuńczego. Prezentuję w nim wpływ zarówno procesów globalizacji, internacjonalizacji i europeizacji systemów politycznych, społecznych i gospodarczych na systemy polityki społecznej, jak i tendencje decentralizacyjne i demonopolizacyjne, które wpływają na rozwój pluralizmu. Omawiam koncepcję reform sektora publicznego, który jest w opinii wielu badaczy nieefektywny, skostniały i zbyt zbiurokratyzowany. Przedstawiam argumenty na rzecz nowego podejścia do przedsiębiorstw zaangażowanych społecznie, a także prezentuję ważną rolę rodziny/gospodarstw domowych i innych nieformalnych struktur w dostarczaniu usług społecznych. Końcowe fragmenty tego rozdziału dotyczą niezwykle ciekawych, nowych zagadnień związanych ze współpracą instytucji polityki społecznej. Wysuwam argumenty za i przeciw tworzeniu partnerstw i sieci międzyinstytucjonalnych oraz integracji usług społecznych jako perspektywy na przyszłość. W rozdziale 4 skupiam się na prezentacji jednego z najbardziej dynamicznie rozwijających się sektorów polityki społecznej, z którym wiąże się w większości państw rozwiniętych wielkie nadzieje na rozwiązywanie różnorodnych kwestii społecznych i rozwój koncepcji pluralistycznej. Chodzi o sektor obywatelski, w ramach którego wyróżniam i charakteryzuję podsektor organizacji pozarządowych, podmiotów starej i nowej gospodarki społecznej, instytucji wyznaniowych, rodziny, gospodarstw domowych oraz struktur nieformalnych. Skupienie się na prezentacji tego sektora wynika z faktu, że w wielu analizach pluralizmu w polityce społecznej większość autorów w tym sektorze upatruje szanse największego wpływu na reorganizację systemu polityki społecznej. Rozdział 4 kończy część teoretyczną pracy. Rozdziały 5 7 mają charakter prezentacji wielosektorowości w praktyce. Na przykładzie wybranych trzech szczegółowych polityk społecznych: pomocy i integracji społecznej, zatrudnienia i rynku pracy oraz edukacji i kształcenia ustawicznego ukazałem kształtowanie się pluralizmu w Polsce od 1990 r. oraz przedstawiłem diagnozę sektorową w dostarczaniu usług. Skoncentrowanie się przeze mnie akurat na tych trzech politykach wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, wszystkie te trzy polityki są przedmiotem moich zainteresowań badawczych w ostatnich latach. Po drugie, wszystkie one są ściśle powiązane z nowym podejściem do polityki społecznej jako działalności służącej budowie kapitału ludzkiego i społecznego, aktywizacji społeczno-zawodowej, dążeniu do większej spójności społecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, dezaktywizacji i niezaradności społecznej. Po 21

22 trzecie, wszystkie te trzy polityki są politykami rozwojowymi, polegającymi na inwestowaniu w kapitał ludzki i społeczny i nie mają charakteru wyłącznie socjalnego. Po czwarte, polityki te są, w moim odczuciu, w mniejszym stopniu upolitycznione niż np. polityka zdrowotna, gdzie trwa bardzo ostry spór polityczny na temat prywatyzowania placówek służby zdrowia. Po piąte, we wszystkich tych trzech politykach szczegółowych, widoczny jest coraz bardziej trend do współdziałania wszystkich instytucji realizujących różnorodne zadania socjalne. Następuje coraz większa integracja tych polityk, zbliżenie do siebie działań, które w najbliższym czasie mogą skutkować stworzeniem bardziej spójnego i komplementarnego systemu aktywizacji ze zintegrowanym systemem usług w celu włączania osób marginalizowanych społecznie do społeczeństwa. Na styku wszystkich tych trzech polityk szczegółowych mamy ponadto do czynienia z tworzeniem się bardzo interesującego zjawiska, jakim jest gospodarka społeczna. Celem wszystkich tych polityk jest przede wszystkim zatrudnienie i wysoka elastyczność i adaptacyjność w procesach związanych z rynkiem pracy. Jest to cel zarówno polityki edukacyjnej (edukacja zawodowa, kształcenie ustawiczne), polityki zatrudnienia (aktywizacja zawodowa i doradztwo), jak i polityki integracji społecznej (aktywizacja społeczna i zdrowotna), która poprzez dążenie do spójności społecznej pozwala na włączanie grup zagrożonych wykluczeniem do systemu pracy (subsydiowanej, wspieranej, zatrudnienia socjalnego). Ponadto należy podkreślić to, że także Komisja Europejska w powyższych politykach upatruje przyszłość polityki społecznej jako działalności prorozwojowej, a nie tylko osłonowej. Koncepcja aktywnej polityki społecznej najbardziej jest związana właśnie z tymi politykami. W prezentacji praktyki pluralizmu w Polsce pomijam świadomie inne szczegółowe polityki społeczne, w których można byłoby analizować wielosektorowość, w tym politykę ubezpieczeń społecznych i politykę zdrowia. Wydaje mi się bowiem, że oba te systemy zabezpieczenia społecznego są same w sobie na tyle skomplikowane i duże, że należałoby im poświęcić niezależne opracowania, być może konieczne w przyszłości. Ponadto analizowanie wielosektorowości w systemie zdrowia czy ubezpieczeń społecznych bez równoczesnego przeanalizowania przepływów finansowych byłoby niepełne i prawdopodobnie nieuzasadnione. W zakończeniu podejmuję próbę naszkicowania dylematów związanych z wielosektorową polityką społeczną. Prezentuję różnorodne problemy, które można napotkać przy okazji koncepcji welfare pluralism. Ponadto podjąłem się tu także wyzwania, jakim jest prognozowanie możliwych scenariuszy rozwoju wielosektorowości. W końcowych fragmentach książki przedstawiam wnioski i rekomendacje dla polskiej polityki społecznej. W tym miejscu pragnę serdecznie podziękować osobom, bez których nie byłoby tej pracy. W szczególności dziękuję: prof. Julianowi Auleytnerowi za 22

23 wieloletnią opiekę i inspirację naukową oraz ogromne wsparcie na różnych etapach powstawania książki, dr Joannie Tyrowicz i dr hab. Ryszardowi Szarfenbergowi za czas poświęcony na liczne dyskusje na tematy związane z treścią pracy. Recenzentom pracy, prof. Aldonie Frączkiewicz-Wronce i prof. Jerzemu Krzyszkowskiemu dziękuję za cenne uwagi na temat pracy i sugestie dotyczące jej kształtu.

24

25 WPROWADZENIE Uzasadnienie wyboru problematyki pracy Minęło już ponad trzydzieści lat, kiedy zachodni eksperci i specjaliści od polityki społecznej zaczęli twierdzić, że państwo opiekuńcze wymaga rekonstrukcji, naprawy i reform. Miało to miejsce pod koniec lat 70. XX w. w większości państw zachodnich Europy, a także w USA i innych miejscach świata. Przez te wszystkie lata zastanawiano się co takiego spowodowało widoczny kryzys instytucji państwa w realizacji celów społecznych i skutecznego wdrażania zadań w zakresie zabezpieczenia społecznego obywateli. Poszukiwano zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych przyczyn niewydolności welfare state, sposobów modernizacji instytucji publicznych zajmujących się polityką społeczną, jak i alternatywnych rozwiązań na wyjście z kryzysu. Przede wszystkim naukowcy, ale także i decydenci oraz praktycy prowadzili ożywiony dyskurs dotyczący nowej roli państwa opiekuńczego, innej organizacji systemów bezpieczeństwa socjalnego, a także możliwości kreowania nowej polityki społecznej, odpowiadającej na wyzwania czasów, tj. coraz większej globalizacji, internacjonalizacji i regionalizacji stosunków społecznych i gospodarczych z jednej strony, a także coraz większej indywidualizacji i demokratyzacji systemów politycznych i społecznych z drugiej. Te trzydzieści lat doświadczeń, niezwykle obfitych w literaturę naukową, popularnonaukową i publicystyczną pozwoliło na powstanie sporego dorobku naukowego dotyczącego przyczyn kryzysu państwa opiekuńczego oraz możliwości wychodzenia z regresu, w jakim znalazło się państwo opiekuńcze. Co ciekawe, państwa opiekuńcze i realizowana przez nie polityka społeczna stały się w ostatnich trzydziestu latach tematem szybko rosnącej liczby publikacji naukowych, autorstwa nie tylko teoretyków polityki społecznej, ale także ekonomistów, politologów i socjologów. Mogłoby powstać pytanie: dlaczego przedstawiciele innych kierunków zajmują się polityką społeczną, co ich w niej interesuje? Istnieje wiele powodów, dla których państwo opiekuńcze może budzić fascynację. Zaangażowanie państwa w politykę społeczną było znaczącą, o ile nie najważniejszą cechą współczesnych (z końca XX w.) uprzemysłowionych społeczeństw kapitalistycznych. Państwo opiekuńcze stanowi interesujący obszar 25

26 pomiędzy społeczeństwem, polityką i rynkiem, tworząc relacje, praktyki i tożsamość obywatelstwa. W ostatnich dziesięcioleciach udział państwa w polityce społecznej był w literaturze zachodniej jednym z najbardziej zaciekle atakowanych i krytykowanych punktów krajowej i międzynarodowej polityki, zwłaszcza w kontekście rozwoju neoliberalnych trendów ekonomicznych w kwestii kształtowania stosunków pomiędzy gospodarką, społeczeństwem i władzą polityczną. Zmieniające się formy krajowej i międzynarodowej gospodarki, przesuwające się lokalne naciski i żądania, nowe modele sprawowania władzy wszystko to wywarło wpływ na państwo opiekuńcze i jego przeobrażenia oraz rekonstrukcję. Problemy wewnętrzne narodowych państw opiekuńczych zbiegły się także z innymi uniwersalnymi procesami społeczno-gospodarczymi, które wywarły bardzo istotny wpływ na zmiany i przeobrażenia welfare state wszędzie na świecie. Po pierwsze, globalizacja i internacjonalizacja stosunków społecznych i gospodarczych osłabiła narodowe państwo opiekuńcze, które w wyniku presji ekonomicznej (zwiększanie konkurencyjności rynkowej, handlowej i gospodarczej) i politycznej (przekazanie części kompetencji podmiotom ponadnarodowym) zostało zmuszone do liberalizacji i deregulacji swoich gospodarek, a tym samym do redukcji podatków i mniejszej możliwości wpływania na dystrybucję nadwyżek na cele społeczne 5. Po drugie, zmiana procesów technologicznych i wytworów produkcji z epoki fordyzmu na postfordyzm oraz pojawienie się nowego wzorca konsumpcji spowodowało urynkowienie i utowarowienie życia jednostki, także w sferze społecznej, gdzie do niedawna jeszcze wiele potrzeb było zaspokajanych samodzielnie przez jednostki lub ich rodziny. Proces utowarowienia współcześnie właściwie dotyczy wszystkiego, także w sferze socjalnej. Po trzecie, procesy demokratyzacji państw oraz liberalizacja sfery społeczno-gospodarczej, a także informatyzacja życia społecznego wpłynęły na indywidualizację potrzeb i atomizację procesów społecznych, które nie pozostają bez znaczenia dla realizacji takiej, a nie innej polityki społecznej i takiego, a nie innego kształtu państwa opiekuńczego 6. Wszystkie te procesy spowodowały, że tradycyjne państwo opiekuńcze straciło swoją moc i wydolność radzenia sobie z nowymi wyzwaniami. Dlatego już od lat 70. XX w. poszukiwano nowego sposobu reorganizacji polityki społecznej, odpowiadającej nowym wyzwaniom i potrzebom społecznym. Przegląd i studia literatury zagranicznej i krajowej na temat państwa opiekuńczego dają liczne dowody na to, że już od kilkudziesięciu lat w Europie 5 Por.: W. Anioł, Paradoksy globalizacji, Warszawa 2002, s ; U. Beck, Władza i przeciwwładza w epoce globalnej nowa ekonomia polityki światowej, Warszawa 2005; J. Kleer, Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne, Warszawa M. Hirszowicz, Stąd ale dokąd? Społeczeństwo u progu nowej ery, Warszawa 2007, s

27 Zachodniej 7, a od kilkunastu lat także w Polsce specjaliści z zakresu polityki społecznej zastanawiają się, jaki model społeczny byłby najlepszy z punktu widzenia rozwiązywania wielu dotkliwych kwestii społecznych, konieczności prowadzenia harmonijnego rozwoju społecznego i wzmacniania konkurencyjności gospodarki w kierunku większej spójności społeczno-gospodarczej. Stawiane jest pytanie na temat modelu prowadzonej polityki społecznej, jej systemowych i instytucjonalnych rozwiązań, możliwych reform czy alternatywnych sposobów prowadzenia działań na rzecz dobrobytu społecznego. Welfare state analizowany był w różnych kontekstach: narodowych i ponadnarodowych historyczno-kulturowych, ustrojowo-instytucjonalno-prawnych, globalizacyjno-rynkowych i przemian demokratyczno-obywatelskich w kierunku większej indywidualizacji odpowiedzialności oraz większej roli społeczeństwa obywatelskiego. W zależności od przyjętych założeń poszczególni autorzy i eksperci w różnorodny sposób przedstawiali modele welfare state i możliwości wyjścia z kryzysu. W literaturze zachodniej obserwuje się różne podejścia do rozwiązań w sferze społecznej. Od analizy i prób reformowania polityki społecznej rozumianej jako jednego z wielu instrumentów polityki państwa (social policy), poprzez próby diagnozowania sytuacji w ramach całego państwa dobrobytu (welfare state), aż do refleksji na temat całościowego systemu dostarczania usług odpowiadających na różnorodne potrzeby obywateli (welfare system). W najnowszych ujęciach autorzy anglosascy (ale nie tylko) zamiast social policy czy welfare state zaczynają analizować także welfare society (społeczeństwo dobrobytu) 8 i welfare pluralism/welfare mix (podejście wielosektorowe i mieszane w polityce społecznej) 9 podkreślając, że nie tylko państwo czy sektor publiczny przyczyniają się do dobrobytu społecznego, ale także sektor obywatelski (pozarządowy non-profit) i sektor rynkowy (for profit) 10, jak również sektor prywatny czy nieformalny (np. rodzina, grupy sąsiedzkie, przyjacielskie) 11. Tabela 1 ilustruje wybrane koncepcje dotyczące przemian państwa opiekuńczego. Ukazuje ona pewne kluczowe kierunki i wymiary zmian, które 7 Zob. np.: R. Mishra, The Welfare State in Crisis, Brighton 1984; N. Johnson, The Welfare State in Transition, Amherst J. Rodger, From a Welfare State to a Welfare Society, Hampshire, London P. Abrahamson, Conceptualizing Welfare Pluralism and Welfare Mix, w: Welfare State historia, kryzys i przyszłość nowoczesnego państwa opiekuńczego, Instytut Socjologii UW, Warszawa 1997 (na prawach rękopisu). 10 U. Ascoli, C. Ranci (ed.), Dilemmas of the Welfare Mix The New Structure of Welfare in an Era of Privatization, New York 2002; M. Drakeford, Privatisation and Social Policy, Harlow M. Grewiński, Wielosektorowa polityka społeczna w kierunku welfare pluralism, w: Polityka Społeczna 6/2006; R. Szarfenberg, Synteza poziom instrumentalny, wykłady dla studentów, IPS, Warszawa 2007, s. 13 (materiał niepublikowany). 27

28 TABELA 1. Wybrane koncepcje przemian państwa opiekuńczego Fordowskie Tradycyjna forma welfare state Określenie kierunku zmian Państwo opiekuńcze Państwo opiekuńcze Biurokracja Postfordowskie państwo opiekuńcze (Burrows i Loader, 1994) Państwo pracy (workfare state) (Peck, 2001) Państwo usamodzielniające (enabling state) (Gilbert, 2002) Rynki (lub quasi-rynki) (Bartlett, Le Grand i Roberts, 1998) Pluralizm polityki społecznej Monopol państwa (welfare pluralism) (Rao, 1996) Państwo Rynek (Loney et al., 1987) Państwo opiekuńcze Państwo dyscyplinujące (Jones i Novak, 1999) Nowoczesna opieka społeczna Postnowoczesna opieka społeczna (Leonard, 1997) Welfaryzm Postwelfaryzm (Gewirtz, 2002) Społeczne Model męskiego żywiciela rodziny Państwo opiekuńcze Keynesa Koniec polityki społecznej? (Rose, 1996 a) Model dwojga żywicieli rodziny (J. Lewis, 2000) Schumpeterowski system promowania zatrudnienia (workfare regime) (Jessop, 2000a) Publiczna administracja Nowe zarządzanie publiczne (Butcher, 1995) Hierarchia Sieci (Rhodes, 1997) Państwo socjalne (socjalnej gospodarki rynkowej) Państwo opiekuńcze Monopol państwa Państwo opiekuńcze, paternalistyczna polityka społeczna Państwo różnorodnych scenariuszy socjalnych m.in. neoliberalne, neosolidarności społecznej (Auleytner 2002) Państwo pomocnicze (Auleytner 2000) Paternalistyczno-rynkowa hybryda (Księżopolski 2006) Obywatelska, wielosektorowa polityka społeczna (Grewiński, Kamiński 2007) Ź ródł o: Opracowanie własne na podstawie: J. Clarke, Changing Welfare, Changing States New Directions in Social Policy, London 2004, s. 13; M. Grewiński, S. Kamiński, Obywatelska polityka społeczna, Warszawa

29 są najczęściej prezentowane w literaturze przez specjalistów z zakresu polityki społecznej. Przegląd ten z pewnością nie wyczerpuje istniejących poglądów, ale ukazuje pewien zakres pojawiających się w badaniach opinii nad zmianami w państwie opiekuńczym. Zaprezentowana w tabeli lista koncepcji teoretycznych dotyczących ewolucji państwa opiekuńczego nie jest wyczerpująca, ale z pewnością ukazuje podstawowe kierunki i procesy rozwoju. Każda transformacja polityki społecznej jest inspirowana reformami państwa opiekuńczego. Widać wyraźnie, że przeobrażenia welfare state są ukazywane przez poszczególnych autorów w bardzo różny sposób; w dużym stopniu zależy to od zainteresowań badawczych autora koncepcji. Dla jednych zainteresowanie strukturą świadczenia usług polityki społecznej i instytucjami pozwala na wyjaśnianie przekształceń struktur i systemów z państwowych na rynkowe, czy z monopolu państwa na pluralizm polityki społecznej. Dla innych ważniejsze są zmiany w dominującym etosie politycznym czy politycznej orientacji z państwa opiekuńczego na państwo usamodzielniające ( enabling state) bądź dyscyplinujące. Jeszcze inni skupiają się na zmieniających się formach kapitalizmu polityki społecznej z fordowskiego na postfordowski lub z opieki społecznej na politykę promowania zatrudnienia (workfare policy). Oznacza to, że zwrócenie uwagi na różne charakterystyki i różne podejścia do polityki społecznej daje początek odmiennym interpretacjom tendencji w obrębie przemian państwa opiekuńczego 12. Powyższa tabela upraszcza w oczywisty sposób ewolucję państwa opiekuńczego, tym niemniej może być przydatna do ukazania kierunku zmian podstawowych kategorii welfare state w rozważaniach głównych teoretyków polityki społecznej. Nie wszystkie kierunki wyczerpują jednak tradycyjne podejście do welfare state. Dla przykładu, gdy J. Peck proponuje utożsamianie państwa opiekuńczego z państwem wspierającym pracę (workfare state) to naturalne staje się pytanie, czy nie jest to zbytnie uproszczenie i sprowadzenie polityki społecznej do aktywnej polityki rynku pracy i polityki zatrudnienia? Podobne rozważania można byłoby odnosić do innych kategorii. Czy państwo usamodzielniające Gilberta może w pełni zastąpić tradycyjne państwo opiekuńcze, kiedy wiadomo, że nie wszystkie kategorie odbiorców polityki społecznej można w ogóle usamodzielnić? Z pewnością określenie kierunków zmian państwa opiekuńczego nie oznacza kategorycznego, linearnego i dokonanego procesu reorganizacji, chociaż nazywanie nowego ładu społecznego modelem dwojga żywicieli rodziny wydaje się bardzo trafione i uniwersalne, podobnie, jak zastąpienie państwa opiekuńczego terminem państwo pomocnicze czy państwa wertykalnych hierarchii państwem sieci horyzontalnych. 12 J. Clarke, Changing Welfare, Changing States New Directions in Social Policy, London 2004, s