Transkrypt

1

2

3 Administracja publiczna człowiek a ochrona środowiska Zagadnienia społeczno-prawne redakcja Marek Górski Jolanta Bucińska Monika Niedziółka Roman Stec Dorota Strus Warszawa 2011

4 Recenzent: Prof. UKSW dr hab. Zbigniew Cieślak Wydawca: Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący: Adam Choiński Opracowanie redakcyjne: Studio Diament Sk³ad, ³amanie: Studio Diament Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011 ISBN ISSN wydanie uzupełnione Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa

5 Spis treści Wykaz skrótów... 9 Słowo wstępne Zbigniew Bukowski Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności. administracji publicznej Daniel Chojnacki Wybrane administracyjne instrumenty prawne ochrony. powierzchni ziemi Dorota Dziedzic-Chojnacka Odpowiedzialność administracyjna za naruszenie zakazu. promocji propagującej model konsumpcji sprzeczny. z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju Janina Ciechanowicz-McLean Działalność administracji publicznej w świetle zasad. prawa ochrony przyrody Paweł Czechowski, Adam Niewiadomski Ochrona środowiska w świetle założeń Programu Rozwoju. Obszarów Wiejskich Wiesław Czeluściński Prawne uwarunkowania ochrony wód powierzchniowych. przed zanieczyszczeniami płynnymi jako ważny czynnik. zachowania przyrody w Polsce Grzegorz Dobrowolski Propozycja reformy instytucjonalnej ochrony środowiska

6 Spis treści Marek Górski Uprawnienia kontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska. wobec jednostek samorządu terytorialnego Agnieszka Hawrylewicz-Łuka Spełnianie wymogów wzajemnej zgodności (cross-compliance). przy ubieganiu się przez rolników o płatności bezpośrednie. jako poszanowanie środowiska naturalnego Michał Krawczyk Ochrona środowiska w regulacji kodeksu karnego Aleksander Lipiński Ochrona przyrody a wydobywanie kopalin Dorota Lebowa Podstawy prawne funkcjonowania parków krajobrazowych. w Polsce Monika Niedziółka Nowe wyzwania ekologiczne w dobie globalizacji Agata Osińska Wzrost konkurencyjności regionu a społeczno-prawne. uwarunkowania ochrony środowiska poprzez rozwój klastrów. zagrożenia i szanse na przykładzie regionu ciechanowsko-. -płockiego Agata Niedziółka Węgiel stop?! Jaką politykę redukcji emisji. gazów cieplarnianych wybrać? Marta Pietrzak Zielone zamówienia publiczne Stanisław Pieprzny, Artur Mazurkiewicz Wybrane aspekty ochrony prawnej ryb śródlądowych Bartosz Rakoczy Koncepcja udostępniania lasów w prawie polskim. i prawie włoskim Maciej Rudnicki Ochrona środowiska we współczesnej polityce. władz publicznych

7 Spis treści Marcin Roliński Ochrona wód w prawie administracyjnym Republiki Czeskiej Julian Skrzyp Gospodarka przestrzenna w obszarach metropolitalnych Roman Stec, Jolanta Bucińska Zasady gospodarki łowieckiej, działalność gospodarcza. na podstawie przepisów ustawy Prawo łowieckie Dorota Strus Pozycja ustrojowa i wybrane kompetencje w zakresie ochrony przyrody Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska Teresa Szot-Gabryś System wsparcia projektów infrastrukturalnych w gospodarce. wodno-ściekowej na tle krajowej i unijnej polityki ochrony. środowiska Ryszard Wojciechowski Uwarunkowania prawne pozwoleń na budowę elektrowni. i farm wiatrowych Renata Zacharczuk Prawno-środowiskowe uwarunkowania procesu inwestycyjnego. w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych

8

9 Wykaz skrótów Źródła prawa dyrektywa ptasia dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/ WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z , s. 7) dyrektywa. siedliskowa k.c. k.k. Konstytucja RP konwencja. ramsarska konwencja. z Aarhus k.p.a. k.p.k. dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z , s. 7) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego sporządzona w Ramsarze w dniu 2 lutego 1971 r. (Dz. U. z 1978 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.) konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzona w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. UE L 124 z , s. 4) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) 9

10 Wykaz skrótów p.g.g. p.g.k. p.o.ś. p.p.s.a. pr. at. pr. bud. pr. łow. pr. pras. pr. stow. pr. wod. p.z.p. u.b.a. u.d.i.p. u.f.p. u.k.s.e.a. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) (Dz. U. Nr 70, poz. 631 z późn. zm.) 10

11 Wykaz skrótów u.l. u.n.n. u.o. u.o.g.r.l. u.o.k.k. u.o.o.ś. u.o.p. u.o.z. u.r. u.r.ś. u.r.t. u.s.c. u.s.d.g. u.s.g. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.) ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) 11

12 Wykaz skrótów u.s.o.z. u.u.c.p.g. u.z.n.k. u.z.s.ś.n. u.z.w.u.p.s.p. ustawa o IOŚ ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 166, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) Organy orzekające NSA SN TS WSA Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny Czasopisma Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich M. P. Monitor Polski M. Praw. Monitor Prawniczy ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA i WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 12

13 Wykaz skrótów OSNKW OSP OwSS PPK Prok. i Pr. Rec. Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Przegląd Prawa Karnego Prokuratura i Prawo orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji sprzed 1 maja 2004 r. Inne ARiMR BIP CIT Comm. CSLF DKR EOG FAO GAEC GDOŚ GUS IOŚ KE KRRiT Natura 2000 NPREGC NSRO OECD ONZ PE Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuletyn Informacji Publicznej podatek dochodowy od osób prawnych Cabinet Communication Carbon Sequestration Leadership Forum Dobra Kultura Rolna Europejski Obszar Gospodarczy Światowa Organizacja Wyżywienia Good Agricultural and Environmental Conditions Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska Główny Urząd Statystyczny Inspekcja Ochrony Środowiska Komisja Europejska Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji program utworzenia w krajach Unii Europejskiej wspólnego systemu (sieci) obszarów objętych ochroną przyrody Narodowy Program Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju Organizacja Narodów Zjednoczonych Parlament Europejski 13

14 Wykaz skrótów PIT POIŚ PROW PROW PZŁ RDOŚ RML RPOWL SPS SRK SRWL UNEP UOKiK URE WE WPR ZPORR podatek dochodowy od osób fizycznych Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Program Rozwoju Obszarów Wiejskich Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Polski Związek Łowiectwa Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska równoważna liczba mieszkańców Regionalny Program Operacyjny Województwa Lubelskiego Single Payment Scheme płatność jednolita Strategia Rozwoju Kraju Strategia Rozwoju Województwa Lubelskiego United Nations Environment Programme Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki Wspólnota Europejska wspólna polityka rolna Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

15 Słowo wstępne Kolejna, druga już konferencja zorganizowana w dniach maja 2010 r. przez Instytut Administracji, Samorządu i Prawa Wydziału Zarządzania Akademii Podlaskiej w Siedlcach pod tytułem Administracja publiczna człowiek a środowisko, uwarunkowania społeczno-prawne była poświęcona ocenie skutków oddziaływania człowieka na środowisko oraz uprawnień organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska. Zakres tematyczny konferencji obejmował następującą problematykę: 1) ochronę przyrody w prawie polskim i europejskim; 2) zagrożenia dla środowiska uwarunkowania prawne; 3) orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ochrony środowiska; 4) zadania i uprawnienia organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska. Temat konferencji wydaje się szczególnie ważny w dziedzinach prawa publicznego, w tym również w prawie ochrony środowiska. W tych obszarach państwo ingeruje efektywnie w ład społeczny, starając się mu nadać kształt zbieżny z aktualną polityką. Dlatego ważne jest, aby istniejące narzędzia prawne mogły w sposób efektywny i adekwatny do istniejących potrzeb odpowiadać na aktualne i przyszłe zagrożenia. Ideałem staje się tworzenie prawa w sposób przewidujący przyszłe niekorzystne dla środowiska zjawiska, zamiast w sposób instrumentalny i nieokreślony starać się rozwiązywać problemy dopiero wtedy, gdy zaistnieją, bowiem straty w środowisku stanowią szkody i nie zawsze da się je naprawić po ich wystąpieniu. Prawo publiczne powinno być zatem gwarantem tego, że interwencjonizm państwa, jego organów oraz jego formy i zakres nie będą inne niż określone prawem. Prawo odzwierciedla powinności państwa i jego orga- 15

16 Słowo wstępne nów wobec życia gospodarczego i społecznego w postaci norm prawnych. Zaangażowanie organów państwa w ochronę środowiska naturalnego powinno być zawsze dynamiczne, a w stosowaniu prawa organy państwa powinny realizować funkcję organizującą. Środowisko naturalne jest dobrem wspólnym i to właśnie przesądza o przynależności prawa ochrony środowiska do prawa publicznego. Ma ono na celu ochronę interesu publicznego w odniesieniu do gospodarowania zasobami środowiska, ich wykorzystania i użytkowania. Internacjonalizm w tej dziedzinie organów państwa służyć musi ochronie zasobów środowiska przed nadmierną eksploatacją. Konferencja, w której uczestniczyli przedstawiciele z różnych ośrodków akademickich, m.in. prof. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean, prof. dr hab. Paweł Czechowski, prof. dr hab. Marek Górski, prof. dr hab. Aleksander Lipiński, prof. dr hab. Bartosz Rakoczy, prof. dr hab. Zygmunt Jasiński, prof. dr hab. Elżbieta Ura, prof. dr hab. Stanisław Pieprzny, prof. dr hab. Barbara Kowalska-Ehrlich, prof. dr hab. Jerzy Paśnik, prof. dr hab. Marian Podstawka, prof. dr hab. Ryszard Mojak, prof. dr hab. Krzysztof Motyka, prof. dr hab. Stefan Antczak, prof. dr hab. Julian Skrzyp, prof. dr hab. Maciej Rudnicki i inni, poprzez chociażby takie cele, jak zrównoważony rozwój występujący jako nauka prawa w prawie krajowym, międzynarodowym czy też wspólnotowym oraz w naukach z zakresu ochrony środowiska, stara się łączyć interes państwa, interes ogółu z interesem jednostki i wskazywać, czy obowiązujące prawo ochrony środowiska spełnia swoje funkcje, czy regulacje w tym zakresie są wystarczające, czy też wymagają zmian. Przedstawiona na konferencji tematyka wydaje się szczególne ważna, a zaproszeni do udziału w niej pracownicy naukowi zajmujący się problematyką prawa publicznego, w tym prawa ochrony środowiska, wskazywali w ramach swoich wystąpień na pozytywne i negatywne aspekty regulacji z zakresu prawa ochrony środowiska, a także aksjologie i granice uprawnień administracji publicznej różnych szczebli w zakresie prawa ochrony środowiska, ochrony przyrody, gospodarki leśnej, rybackiej, łowieckiej i ochrony zasobów wodnych. Podnoszone przez zabierających głos przedstawicieli nauki tematy nadawały im teoretyczny kontekst jak również funkcjonowanie w praktyce prawa ochrony środowiska. 16

17 dr Zbigniew Bukowski* Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej 1. Podstawy zrównoważonego rozwoju Pojęcie zrównoważony używane w nauce wywodzi się z leśnictwa. Po raz pierwszy wykorzystane zostało przez żyjącego na przełomie XVII i XVIII w. Hansa Carla von Carlowitza w jego pracy Sylvicultura oeconomica, oder haußwirthliche Nachricht und Naturmäßige Anweisung zur wilden Baum-Zucht (1713). Terminem tym określał on taki rodzaj gospodarki leśnej, w której pozyskuje się tyle drzew, ile może ponownie wyrosnąć, co umożliwia odtwarzalność zasobów leśnych. Koncepcja ta była w XIX w. propagowana przez wszystkie niemieckie wyższe szkoły leśnicze i przez nie rozpowszechniła się też w innych państwach europejskich (Włochy, Francja, Anglia) 1. Idea ta została wykorzystana także w rybołówstwie 2. Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawiło się w połowie lat 70. XX w. w dokumentacji związanej z działalnością Organizacji Narodów Zjednoczonych. Wyrażenie sustainable development wystąpiło po raz pierwszy w dokumentach z III sesji Rady Zarządzającej UNEP z 1975 r., chociaż wskazuje się też, że użyto go wcześniej w 1974 r. na konferencji w Cocoyoc 3. Na sesji UNEP w 1975 r. przyjęto, że społeczeństwo realizujące idee zrównoważonego rozwoju to społeczeństwo uznające nadrzędność * Katedra Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. 1 K. Kasprzak, B. Raszka, Kobiety dla idei zrównoważonego rozwoju, Zeszyty Naukowe Południowo-Wschodniego Oddziału Polskiego Towarzystwa Inżynierii Ekologicznej z siedzibą w Rzeszowie i Polskiego Towarzystwa Gleboznawczego Oddział w Rzeszowie 2008, nr 10, s D. De Knecht, Zrównoważony rozwój, Innowacje 2005, nr 25, s M. Kistowski, Regionalny model zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska Polski a strategie rozwoju województw, Gdańsk Poznań 2003, s

18 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej wymogów ekologicznych, które nie mogą być zakłócone przez wzrost cywilizacji oraz rozwój kulturalny i gospodarczy, zdolne do samosterowania swoim rozwojem w celu utrzymania homeostazy i symbiozy z przyrodą, a więc respektujące oszczędną produkcję i konsumpcję oraz wykorzystywanie odpadów, dbające o przyszłościowe konsekwencje podejmowanych działań, a więc także o potrzeby i zdrowie przyszłych pokoleń 4. Już wówczas wskazano więc na podstawowe cechy tej koncepcji, chociaż trzeba zauważyć, że było to głównie środowiskowe podejście do kwestii rozwojowych. Na gruncie międzynarodowym szersze rozwinięcie koncepcji zrównoważonego rozwoju nastąpiło w ramach prac Światowej Komisji Środowiska i Rozwoju, zwanej od nazwiska jej przewodniczącej Komisją Brundtland. Ich efektem było powszechne zastosowanie pojęcia zrównoważony rozwój w dokumentach ze zorganizowanej w 1992 r. konferencji w Rio de Janeiro. Kolejna globalna konferencja, która odbyła się 10 lat później w Johannesburgu, została już oficjalnie nazwana Szczytem Zrównoważonego Rozwoju. Podsumowując należy wskazać, że zrównoważony rozwój jest to jedna z globalnych koncepcji odnoszących się do dalszej ewolucji życia ludzkiego na Ziemi, mająca istotne znaczenie i możliwa do wykorzystania na niższych szczeblach międzynarodowym, krajowym, regionalnym czy lokalnym. Idea ta nie jest jednopłaszczyznowa, lecz odnosi się do rozmaitych nauk, w tym społecznych i przyrodniczych, i ma charakter integracyjny. Jej celem jest zrównoważenie podstawowych systemów kształtujących przyszłość ludzkości na naszej planecie środowiska, społeczeństwa i gospodarki tak, aby rozwój jednego z tych elementów nie stanowił zagrożenia dla pozostałych. Wśród tych elementów społeczeństwo i gospodarka mają charakter zdecydowanie dynamiczny, podlegając permanentnym, stosunkowo szybkim przekształceniom. Pozornie najbardziej statyczne jest środowisko przyrodnicze, którego naturalne zmiany mają wolniejszy charakter. Powoduje to, że w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego występuje konieczność uwzględnienia istniejących uwarunkowań środowiskowych 5. Ich naruszenie przyczynia się do wystąpienia stanu nierównowagi mogącego spowodować istotne zagrożenia dla dalszego harmonijnego rozwoju społeczeństwa i gospodarki (które są w tej chwili widoczne 18 4 B. Fiedor (red.), Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s Chociaż możliwe jest też występowanie ograniczających rozwój gospodarczy uwarunkowań społecznych.

19 Zbigniew Bukowski na przykładzie zmian klimatycznych). Elementami składowymi umożliwiającymi osiągnięcie zrównoważonego rozwoju jest sprawiedliwość (zarówno wewnątrz-, jak i międzypokoleniowa) oraz bezpieczeństwo. 2. Zrównoważony rozwój w działalności administracji w wybranych państwach europejskich Realizacja koncepcji zrównoważonego rozwoju odbywa się w znaczącym stopniu na poziomie krajowym. Jest on o tyle istotny, że państwa poprzez ustawodawstwo decydują o wewnętrznym sposobie realizacji zadań w tym zakresie. Dzisiaj idea zrównoważonego rozwoju jest w różnym stopniu realizowana przez zdecydowaną większość państw na świecie Niemcy Konstytucyjna regulacja ochrony środowiska pojawiła się wraz z przyjęciem konstytucji zjednoczonych Niemiec. Za zadanie państwa uznano ochronę przyrodniczych podstaw życia, mając na względzie odpowiedzialność wobec przyszłych pokoleń. Przepis ten ma charakter stosunkowo ogólny i zdecydowanie antropocentryczny, choć wyprowadzany jest z niego szereg obowiązków państwowych 6. W literaturze podkreśla się związek pomiędzy wprowadzeniem art. 20a Konstytucji a zasadą zrównoważonego rozwoju 7. Jednakże wskazać trzeba, że jest to związek pośredni pojęcie takie w Konstytucji RFN wprost nie występuje. Natomiast z pewnością ochrona przyrodniczych podstaw życia w kontekście przyszłych pokoleń jest powiązana z całą koncepcją zrównoważonego rozwoju. Stanowi też istotną wytyczną dla ustawodawcy oraz wykładni przepisów 8. Regulację tę usytuowano w rozdziale drugim Konstytucji RFN dotyczącym Federacji i Landów, a więc ma zastosowanie na tych podstawowych poziomów państwowo-administracyjnych. 6 M. Kloepfer, Umweltrecht, München 1998, 3, Nb 20 i n. 7 M. Jänicke, H. Jörgens, K. Jörgensen, R. Nordbeck, Governance for Sustainable Development in Germany: Institutions and Policy Making, Paris 2001, s J. Selesnow, Niemieckie prawo ochrony środowiska (w:) M. Kramer, M. Urbaniec, A. Kryński (red.), Międzynarodowe zarządzanie środowiskiem, t. I, Interdyscyplinarne założenia proekologicznego zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 2004, s

20 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawia się natomiast w ustawach federalnych. W największym zakresie występuje w regulacjach związanych z planowaniem przestrzennym ustawie federalnej z dnia 18 sierpnia 1997 r. w sprawie regionalnego planowania (Raumordnungsgesetz, ROG) 9. Wskazać trzeba tutaj na wagę planowania, w tym przestrzennego, w Niemczech, które traktowane jest jako jeden z najistotniejszych instrumentów zarządzania państwem 10. Jak zatem widać problematyka zrównoważonego rozwoju obecna jest w niemieckiej Konstytucji oraz aktach głównie z zakresu ochrony środowiska 11. Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawia się zasadniczo w ogólnych przepisach tam zawartych jako określony cel działań 12. Nie zostało ono natomiast w żadnej z tych ustaw zdefiniowane. Tak wąskie ujęcie uznawane jest za niewystarczające i wskazuje się na konieczność bezpośredniego uwzględnienia problematyki zrównoważonego rozwoju w aktach z zakresu polityki gospodarczej i społecznej 13. Na poziomie organizacji administracji centralnej nie istnieje żaden organ władczy odpowiedzialny za problematykę zrównoważonego rozwoju. Podstawową rolę we włączeniu problematyki środowiskowej do innych sektorowych polityk odgrywa federalny minister środowiska 14. W większości ministerstw powołano też do życia departamenty środowiska, odpowiedzialne za ekologizację działań w ramach innych sektorowych polityk 15. Natomiast minister spraw gospodarczych powierzył formalnie Departamentowi Spraw Ogólnych problematykę zrównoważonego rozwoju Federal Law Gazette I, s A. Jędraszko, Planowanie środowiska i krajobrazu w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa 1998, s Występuje więc głównie wsparcie dla środowiskowej części tej koncepcji. Zob. E. Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, t. 21, nr 6, s W. Köck określa je jako przepisy wprowadzające. Zob. Sustainable Development in German Environmental Law, materiały z konferencji: 4th BMBF (Federal Ministry of Education and Research) Forum for Sustainability Sustainable Neighbourhood from Lisbon to Leipzig through Research, 8 10 May 2007, Leipzig. 13 J. Kopfmüller wymienia w tym względzie kodeks o bezpieczeństwie społecznym, ustawy z zakresu polityki rynku pracy, prawo podatkowe i emerytalne. Zob. J. Kopfmüller, Sustainable Development in German Law, materiały z konferencji: 4th BMBF (Federal Ministry of Education and Research) Forum for Sustainability Sustainable Neighbourhood from Lisbon to Leipzig through Research, 8 10 May 2007, Leipzig. 14 M. Jänicke, H. Jörgens, K. Jörgensen, R. Nordbeck, Governance..., s Ibidem, s Ibidem, s

21 Zbigniew Bukowski W lipcu 2000 r. rząd federalny w ramach prac nad strategią zrównoważonego rozwoju powołał do życia Międzyministerialny Komitet Zrównoważonego Rozwoju (tzw. Zielony Gabinet) oraz Narodową Radę Zrównoważonego Rozwoju. Organy te rozpoczęły swoją działalność dopiero w 2001 r. 17 Narodowa Rada Zrównoważonego Rozwoju jest niezależnym organem doradczym w sprawach związanych ze zrównoważonym rozwojem. Składa się z 17 członków reprezentujących różne grupy społeczne i zawodowe: przemysł, związki zawodowe, organizacje pozarządowe, środowiska naukowe. Wśród jej zadań znajduje się promocja społecznej debaty o zrównoważonym rozwoju oraz rozwój konkretnych projektów zmierzających do zrealizowania narodowej strategii. Zadania może też powierzać Radzie rząd federalny 18. Zielony Gabinet składa się z 10 sekretarzy stanu, przewodniczy mu szef Biura Kanclerza. Jego podstawowym zadaniem jest koordynowanie prac rządowych w zakresie strategii zrównoważonego rozwoju oraz wspieranie aspektów związanych z ochroną środowiska i zrównoważonym rozwojem w procesie podejmowania decyzji przez rząd. W kwietniu 2002 r. rząd przyjął Narodową Strategię Zrównoważenia Perspektywy dla Niemiec 19. Strategia jest bardzo obszernym, liczącym 330 stron aktem. Wskazano w niej, że nie jest ona właściwie dokumentem, lecz pewnym procesem podlegającym zmianom w zależności od sytuacji faktycznej. Zwrócono w niej także szczególną uwagę na pięć zagadnień, do których odniesiono rozważania dotyczące modelu zrównoważonego rozwoju, celów i wskaźników: międzypokoleniową sprawiedliwość, jakość życia (w tym ochronę środowiska, obszary miejskie i wiejskie, ochronę zdrowia, bezpieczeństwo), społeczne wykluczenie, międzynarodową odpowiedzialność i zasady zarządzania zrównoważeniem. Określono także siedem kluczowych działań w zakresie realizacji strategii: efektywność wykorzystania energii w kontekście zmian klimatycznych, mobilność w zakresie ochrony środowiska, zdrowa produkcja i konsumpcja, zmiany demograficzne, rozwój nowych idei oświatowych, innowacyjność przedsiębiorstw oraz ograniczenie wykorzystania grun- 17 W lutym Rada, w marcu Komitet. 18 Na temat jej działalności: Progress Report. German Council for Sustainable Development , Berlin February Perspectives for Germany. Our Strategy for Sustinable Development, Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, Berlin

22 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej tów. Pierwszy przegląd realizacji tej strategii dokonany został w listopadzie 2004 r., drugi rok później, a trzeci, rozpoczęty w listopadzie 2007 r., zakończył się jesienią 2008 r Szwecja Szwedzka regulacja konstytucyjna, na którą składa się m.in. Akt o Formie Rządu z dnia 2 lutego 1974 r. (1974:152) 20, od dnia 1 stycznia 2003 r. szeroko reguluje problematykę zrównoważonego rozwoju. W art. 2 Aktu o Formie Rządu określono, że publiczne instytucje promują zrównoważony rozwój prowadzący do dobrego stanu środowiska dla obecnych i przyszłych pokoleń. Został on tutaj wskazany jako cel działania szwedzkich podmiotów publicznych. Następuje tu też wyraźne powiązanie tego celu z jakością środowiska dobrą zarówno w odniesieniu do teraźniejszości, jak i w kontekście zasady sprawiedliwości międzypokoleniowej. Jednakże zobowiązanie w tym zakresie jest miękkie do promowania zrównoważonego rozwoju 21. Trzeba jednak podkreślić, że jest to zarazem działanie obligatoryjne. Przełomowe znaczenie dla szwedzkiego systemu prawa ochrony środowiska miało przyjęcie w 1998 r. Kodeksu Ochrony Środowiska 22. Poszczególne części dotyczą: ogólnych postanowień, ochrony przyrody, szczególnych rodzajów działalności (m.in. inżynieria genetyczna, chemikalia, odpady, obszary zanieczyszczone), właściwości organów administracji i sądów (także procedur, opłat itd.), nadzoru, środków karnych oraz kompensacji (w tym odszkodowań). Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawia się w części pierwszej Kodeksu, zawierającej postanowienia ogólne. Rozdział pierwszy określa cele i zakres stosowania Kodeksu. W paragrafie pierwszym określono, że jego celem jest promowanie zrównoważonego rozwoju, który ma zabezpieczać zdrowe i nieszkodliwe środowisko dla obecnych i przyszłych pokoleń. Taki rozwój bazować ma na uznaniu faktu, że przyroda zasługuje na ochronę oraz że ludzkie prawo do modyfikowania i wykorzystywania 20 Jest to akt podstawowy w zakresie uregulowań konstytucyjnych. Obok niego na regulację tę składa się: Akt o Sukcesji z dnia 26 września 1810 r., Akt o Wolności Druku z dnia 5 kwietnia 1949 r. oraz Akt o Wolności Wypowiedzi z dnia 14 listopada 1991 r. Zob. szerzej: M. Grzybowski, Systemy konstytucyjne państw skandynawskich, Warszawa J. Ebbesson, Miljöratt, Uppsala 2003, s S. Rubenson, Sweden (w:) H. Somsen (red.), The Yearbook of European Environmental Law, t. 1, Oxford 2000, s

23 Zbigniew Bukowski przyrody pociąga za sobą odpowiedzialność za mądre zarządzanie zasobami naturalnymi. Ten sposób regulacji przyjęty został później we wskazanych wyżej przepisach konstytucyjnych. Natomiast umiejscowienie tej regulacji wpływa na sposób interpretowania całej ustawy w kontekście tego właśnie celu Kodeksu Ochrony Środowiska. Wpływ ten jest już wyraźny wśród szczegółowo określonych celów, którym ma służyć Kodeks jest to m.in. wykorzystywanie powierzchni ziemi, wody i materialnego środowiska tak, aby zabezpieczyć ich długoterminowe dobre zarządzanie w rozumieniu ekologicznym, społecznym, kulturowym i gospodarczym tego pojęcia. Można także zwrócić uwagę, że odwołania do tej regulacji kodeksowej znajdują się w dokumentach politycznych dotyczących zrównoważonego rozwoju 23. Aktualna szwedzka strategia zrównoważonego rozwoju Wyzwania strategiczne: dalsze opracowanie szwedzkiej strategii zrównoważonego rozwoju przedstawiona została przez rząd w marcu 2006 r. w Riksdagu 24. Ujęto ją w czteroletniej perspektywie wykonawczej. Określono w niej cztery międzysektorowe priorytetowe wyzwania wymagające zwiększenia stopnia integracji: 1) budowanie zrównoważonych społeczności w odniesieniu do rozwoju dobrych warunków życiowych za pomocą takich środków, jak: instrumenty planistyczne, rozwój regionalny, projekty infrastrukturalne, w tym w mieszkalnictwie i środowisku miejskim; 2) zwiększanie równego dostępu do dobrego stanu zdrowotnego, uwzględniając przy tym uwarunkowania społeczne i kulturowe; 3) wychodzenie naprzeciw wyzwaniom demograficznym w zakresie procesów gospodarczych i społecznych; 4) sprzyjanie zrównoważonemu wzrostowi, którego elementami są: dynamiczny rynek, silne państwo dobrobytu i progresywna polityka ochrony środowiska. Szerokie uwzględnienie problematyki zrównoważonego rozwoju w szwedzkiej polityce państwowej zarówno w specjalnych strategiach, jak i dokumentach sektorowych, jednoznacznie wskazuje na wysoki priorytet nadawany temu zagadnieniu. 23 Sustainable Sweden a Progress Report on Mesures to Promote Ecologically Sustainable Development, Comm. 2000/01:38, Sztokholm 2000, s Strategic Challenges A Further Elaboration of the Swedish Strategy for Sustainable Development (Strategiska utmaningar En vidareutveckling av svensk strategi för hållbar utveckling), Comm. 2005/06:126, Ministry of the Environment, 22 March

24 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej Na poziomie instytucjonalnym na uwagę zasługuje tworzenie mechanizmów kreowania i realizacji zrównoważonego rozwoju. Szwecja ma w tym zakresie dość spore doświadczenia. Z dniem 1 stycznia 2005 r. zostało powołane do życia Ministerstwo Zrównoważonego Rozwoju. Funkcjonowało ono do końca 2006 r. W jego skład wchodziło dwóch ministrów: Minister Zrównoważonego Rozwoju jako szef resortu oraz Minister Środowiska. Temu pierwszemu bezpośrednio podlegały takie zagadnienia, jak: zrównoważony rozwój, energia, mieszkalnictwo, zrównoważone planowanie oraz handel emisjami. Drugi zaś zajmował się: celami w zakresie jakości środowiska, chemikaliami, problematyką środowiska a zdrowiem, polityką klimatyczną, wodami i morzami oraz ochroną przyrody i różnorodnością biologiczną. Minister Zrównoważonego Rozwoju był także odpowiedzialny za koordynację wszystkich prac rządu związanych ze zrównoważonym rozwojem. Jako zadanie rządu w tym zakresie określono zapewnienie kolejnemu pokoleniu stworzenia społeczeństwa, w którym podstawowe problemy związane ze środowiskiem zostaną rozwiązane, a zasoby będą wykorzystywane w zrównoważony, w długookresowej perspektywie, sposób 25. W ministerstwie sprawami zrównoważonego rozwoju zajmował się Wydział ds. Zrównoważonego Rozwoju i Integracji Środowiskowej oraz Biuro Koordynacyjne ds. Zrównoważonego Rozwoju. Po wyborach parlamentarnych w październiku 2006 r. w nowym rządzie przywrócono urząd Ministra Środowiska. Ograniczono także zakres jego działania w stosunku do Ministra Zrównoważonego Rozwoju o sprawy energetyki i mieszkalnictwa. W ramach Ministerstwa występuje natomiast Wydział Zrównoważonego Rozwoju koordynujący działalność ministra w tym zakresie zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym. Szczegółowo określone są też zadania związane z ochroną środowiska w budownictwie i planowaniu przestrzennym 26. W tym zakresie wydaje się więc, że nastąpił regres w stosunku do działań rządu Görana Perssona. Aktualnie na czoło wysuwa się powołana w marcu 2007 r. rządowa Komisja Zrównoważonego Rozwoju, której przewodniczącym jest premier Szwecji, a jego zastępcą minister środowiska. Jej członkami są także: minister finansów oraz przedstawiciele sektora gospodarczego, społeczności naukowej i organizacji pozarządowych. Komisja ma na celu kreowanie This is the Ministry of Sustainable Development, Sztokholm Ministry of Environment organisation and responsibilities. Fact sheet, Ministry of Environment, styczeń 2007.

25 Zbigniew Bukowski szwedzkiej polityki zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza odnośnie do zagadnień międzysektoralnych. Na duże możliwości jej działania wskazuje pozycja osób wchodzących w jej skład ze strony rządowej. W ciągu ostatnich kilkunastu lat Szwecja stworzyła instytucjonalny system wprowadzania zrównoważonego rozwoju w życie. Częste zmiany, które dokonywały się w tym zakresie, wiązać trzeba z tym, że problematyka zrównoważonego rozwoju stanowi zagadnienie stosunkowo nowe w polityce państwowej i brak większych doświadczeń zarówno krajowych, jak i zagranicznych w tej dziedzinie. Następuje więc próba stworzenia optymalnych podstaw instytucjonalnych jej realizacji, zwłaszcza, że ma ona wybitnie międzyresortowy charakter. W każdym razie istniejące instytucje centralne działają na wysokim rządowym poziomie oraz składają się z przedstawicieli różnorodnych środowisk. Realizowanie koncepcji zrównoważonego rozwoju odgrywa także niezmiernie istotną rolę na poziomie regionalnym i lokalnym. W zakresie centralnej polityki regionalnej podstawowy dokument rządowy pochodzi z 2002 r. Jest to Polityka wzrostu i zdolności do życia w całej Szwecji 27. W strategii tej bardzo wyraźnie wskazano jako podstawowy cel polityki regionalnej zrównoważony rozwój całej Szwecji, odchodząc od wspierania jedynie słabiej rozwiniętych regionów. Uznano, że podstawowy potencjał dla polityki wzrostu i rozwoju pochodzić powinien z rozwiązywania spraw społecznych i środowiskowych. Wsparcie dla realizacji polityki udzielane jest na poziomie regionalnym przez 27 rządowych agencji, w tym Agencję Ochrony Środowiska 28. Szwedzkie samorządy na szeroką skalę realizują Agendę Według Nordyckiej Rady Zrównoważonego Rozwoju już wszystkie gminy posiadają taki dokument 30. W 1999 r. dla wsparcia działań samorządów rząd powołał Szwedzki Instytut Ekologicznego Zrównoważenia 31. Pod koniec 2005 r. przekształcił się on w Szwedzką Radę ds. Zrównoważenia. Silne 27 A Policy for Growth and Viability Throughout Sweden, Swedish Government Bill 2001/02:4. 28 Przykłady realizacji regionalnej koncepcji zrównoważonego rozwoju w stosunku do obszarów północnej Skandynawii: J. Gidlund, U. Wiberg, M. Gunnarsson, Knowledge Based Strategies for Sustainable Development and Civic Security. A North-Swedish Initiative in the Northern Dimension, Umeä K. Eckerberg, Sweden Problems and Prospects at the Leading Edge of Local Agenda 21 Implementation (w:) W.M. Lafferty (red.), Sustainable Communities in Europe, London 2001, s. 6 i n. 30 Dane z końca 2006 r. 31 The Swedish Institute for Ecological Sustainability. Instytut ten ma być pomostem pomiędzy naukowcami zajmującymi się zrównoważonym rozwojem a praktycznymi odbiorcami przemysłem, samorządami, organizacjami pozarządowymi. 25

26 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej rządowe wsparcie dla opracowania strategii stało się więc jedną z przyczyn tak niespotykanie szerokiego w skali światowej ich zrealizowania. Wsparciem dla realizacji lokalnych strategii zrównoważonego rozwoju były początkowo Lokalne Programy Inwestycyjne. Zostały one zainicjowane w 1998 r. Ich zadaniem jest osiągnięcie dwóch celów: ochrony środowiska oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Rząd zaproponował je jako element realizacji ekologicznie zrównoważonego społeczeństwa. Od 2003 r. programy te zostały zastąpione przez Klimatyczne Programy Inwestycyjne, które ukierunkowane są na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. W 2007 r. nowy rząd zdecydował o zastąpieniu systemu dofinansowania programów gminnych na rzecz dotacji do indywidualnych projektów Wielka Brytania Pojęcie zrównoważonego rozwoju pojawia się w ustawach, w których odnosi się ono do instytucjonalnych podstaw działania organów administracji. Aktualnie termin ten występuje jako cel działania następujących podmiotów władzy publicznej: walijskich ministrów (art. 79 ustawy o zarządzaniu Walią z 2006 r.) oraz Prezydium Zgromadzenia Narodowego Walii (pkt 8 ppkt 2 załącznika nr 2 ustawy o zarządzaniu Walią z 2006 r.), Regionalnych Agencji Rozwoju (art. 4 ust. e ustawy o Regionalnych Agencjach Rozwoju z 1998 r.), lokalnych władz w Anglii i Walii (art. 4 ustawy o lokalnym zarządzaniu z 2000 r.), lokalnych władz w Szkocji (art. 1 ust. 5 ustawy Parlamentu Szkockiego o lokalnym zarządzaniu w Szkocji z 2003 r.), Władzy Wielkiego Londynu (art. 30 ust. 4 ustawy o Władzy Wielkiego Londynu z 1999 r.), publicznych władz w Irlandii Północnej (art. 25 ustawy o Irlandii Północnej z 2006 r.), Władzy Strategicznej Kolei (art. 207 ustawy o transporcie z 2000 r.), Organu Nadzorującego Kolej (art. 4 ustawy o kolejach z 1993 r.), Organu Nadzorującego Służby Wodne oraz Komisji Konsumenckiej ds. Wody (art. ustawy wodnej z 2003 r. zmieniającej w tym zakresie ustawę o wodzie dla przemysłu z 1991 r.), Urzędu ds. Rynków Gazowego i Energetyki (art. 83 ustawy o energii z 2004 r. zmieniający w tym zakresie ustawę o gazie z 1986 r.), Organizacji ds. Kontroli Eksportu (art. 9 ust. 4a ustawy o kontroli eksportu z 2002 r.), organów zajmujących się zagraniczną pomocą rozwojową (art. 9 ust. 1 a ustawy o rozwoju międzynarodowym z 2002 r.), Komisji ds. Architektury i Stref Zabudowanych (art. 1 ust. 1 e ustawy o zrównowa- 32

27 Zbigniew Bukowski żonym i bezpiecznym budownictwie z 2004 r. wprowadzającej zmiany do ustawy o budownictwie z 1984 r.), organów określonych w ustawie o naturalnym środowisku i wiejskich społecznościach z 2006 r. Naturalna Anglia (art. 2 ust. 1), Komisji dla Wiejskich Społeczności (art. 18 ust. 1b), organów ochrony przyrody Zjednoczonego Królestwa (art. 33 ust. 2b) oraz organów ds. reformy rolnictwa (art. 88 ust. 1d), Agencji ds. Mieszkalnictwa i Społeczności (art. 2 ust. 1d ustawy o mieszkalnictwie i regeneracji z 2008 r.), Szkockiej Komisji ds. Owiec (art. 3 ust. 1 ustawy o owcach z 1996 r.), Szkockiej Rady ds. Funduszy na Szkolnictwo Zawodowe i Wyższe (art. 20 ustawy o zawodowym i wyższym szkolnictwie dla Szkocji z 2005 r.). Lokalne władze w Anglii i Walii mają obowiązek przygotowania strategii promowania gospodarczego, społecznego i środowiskowego dobrobytu swoich obszarów, które prowadzić mają do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju Wielkiej Brytanii 33. Najnowszym aktem prawnym odnoszącym się do działalności angielskich i walijskich gmin jest ustawa o zrównoważonych społecznościach z dnia 23 października 2007 r. 34 Jej celem jest promowanie zrównoważenia lokalnych społeczności, przez co rozumie się ochronę i ożywienie lokalnej działalności gospodarczej, ochronę lokalnego środowiska, zmniejszenie liczby gospodarstw domowych dotkniętych przez społeczne wykluczenie lub ubóstwo, zwiększenie udziału w działalności obywatelskiej i politycznej oraz rozważne wykorzystanie zasobów naturalnych. Istotnym elementem ustawy jest pomoc finansowa rządu dla realizacji tych celów. Przyznaje ją Sekretarz Stanu a rozdzielana jest na podstawie specjalnego planu wydatków, którego głównym zadaniem jest promowanie zrównoważenia lokalnych społeczności (art. 5 ust. 5a), akceptowanego przez Sekretarza. Ustawa o zrównoważonych społecznościach stanowi unikatowy w skali europejskiej akt prawny stwarzający podstawy prawne podejmowania działań na rzecz zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym, w tym również finansowania wynikających z niego przedsięwzięć. Zrównoważony rozwój nie jest przy tym jedynie ogólną wytyczną, ale także, przez wskazanie jego składników, podstawową i uszczegółowioną przesłanką wszelkich działań prowadzonych na podstawie tego aktu prawnego. Należy zwrócić uwagę, że lokalne cele związane są zarówno z ochroną środowiska, jak i rozwojem 33 Choć mogą występować problemy z egzekwowaniem tego obowiązku. Zob. C. Abbot, Controlling Environment Agency Discretion: A Public Law Perspective, Environmental Law and Management 2001, nr 13, s The Sustainable Communities Act

28 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej gospodarczym i społecznym oraz demokracją uczestniczącą. Trzeba przy tym przyjąć, że cele te są równorzędne i działania, podejmowane w celu osiągnięcia jednego z nich, nie mogą naruszać innego. Najnowsza brytyjska strategia zrównoważonego rozwoju opracowana została w 2005 r. Zabezpieczając przyszłość Strategia Zrównoważonego Rozwoju Zjednoczonego Królestwa 35. Prace nad nią rząd brytyjski prowadził wspólnie z rządem szkockim, walijskim Zgromadzeniem Narodowym i administracją Irlandii Północnej 36. Jest to strategia okresowa sięgająca 2020 r. Jako cel zrównoważonego rozwoju wskazano w niej stworzenie warunków wszystkim ludziom na świecie do zaspokojenia ich podstawowych potrzeb i osiągnięcia lepszego poziomu życia bez narażania jakości życia przyszłych pokoleń 37. Cel ten ma więc charakter globalny. Na tej podstawie cała władza Wielkiej Brytanii ma go osiągnąć, działając w zintegrowany sposób poprzez zrównoważoną, innowacyjną i produktywną gospodarkę, która ma zapewnić wysoki poziom zatrudnienia; poprzez społeczeństwo, które promuje społeczną integrację, zrównoważone społeczności i osobisty dobrobyt 38. Te szczegółowe cele krajowe mogą być osiągnięte dzięki ochronie środowiska i poprawie jego stanu oraz efektywnemu wykorzystaniu zasobów oraz energii. Przy ich realizacji uwzględniane są następujące przewodnie zasady: 1) życie z uwzględnieniem środowiskowych ograniczeń, 2) gwarancja silnego, zdrowego i sprawiedliwego społeczeństwa, 3) osiąganie zrównoważonej gospodarki, 4) promowanie dobrego zarządzania, 5) odpowiedzialne wykorzystanie nauki. Jako cztery priorytetowe obszary działań wewnątrz Wielkiej Brytanii wskazano: zrównoważoną konsumpcję i produkcję, zmianę klimatu a energię, ochronę naturalnych zasobów i poprawę stanu środowiska oraz zrównoważone społeczności lokalne. Strategie centralne są także odnośnikiem dla strategii regionalnych i lokalnych, co powoduje ich szczególne znaczenie dla realizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju w całej Wiel- 35 Securing the Future The UK Government Sustainable Development Strategy, London 2005, Cm Wskazać można na rangę polityczną Strategii, którą dnia 7 marca 2005 r. ogłosił w Londynie premier Tony Blair i tego samego dnia w Edynburgu premier rządu szkockiego. 37 Securing the Future The UK Government Sustainable Development Strategy, s Ibidem. 28

29 Zbigniew Bukowski kiej Brytanii. Ponadto na ich podstawie przygotowywane są też szczegółowe programy rządowe 39. W 2000 r. powołano do życia Komisję Zrównoważonego Rozwoju 40. Liczy ona aktualnie 19 członków wybieranych spośród środowisk gospodarczych, organizacji pozarządowych, lokalnych samorządów, administracji regionalnej oraz środowisk akademickich. Do jej głównych zadań należy monitorowanie postępu w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz osiąganie konsensusu odnośnie do działań mających na celu wdrażanie zrównoważonego rozwoju. W literaturze podkreśla się coraz bardziej znaczącą rolę tego organu w realizacji zrównoważonego rozwoju w całej Wielkiej Brytanii Zrównoważony rozwój w Polsce Problematyka zrównoważonego rozwoju stosunkowo szybko pojawiła się w polskich aktach prawnych, choć pierwotnie o charakterze powszechnie nieobowiązującym w uchwałach Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Stosowano zresztą wówczas zamiennie pojęcia zrównoważony rozwój i ekorozwój. W ustawodawstwie pojęcie to, jako ekorozwój, pojawiło się w 1994 r. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Znaczące zmiany w podejściu do problematyki zrównoważonego rozwoju w prawie związane są z przyjęciem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.). Była to pierwsza europejska konstytucja, w której pojawiło się to pojęcie. Co więcej, jego ulokowanie w art. 5 spowodowało nadanie zasadzie zrównoważonego rozwoju charakteru ogólnej zasady ustrojowej 42. Potwierdzeniem tego statusu jest tak- 39 Przykładem może być: The Framework for Sustainable Development on the Government Estate, London, lipiec 2002 r. czy Changing Patterns: UK Government Framework for Sustainable Consumption and Production, London, wrzesień 2003 r. W sierpniu 2005 r. już na podstawie nowej Strategii Department Handlu i Przemysłu przyjął program Sector Sustainability Challenge określający zadania na lata The Sustainable Development Commission. Organ ten powoływany jest wspólnie przez cztery administracje: brytyjską, szkocką, walijską i północnoirlandzką, dwóch jej członków wywodzi się ze Szkocji, a po jednym z Walii i Irlandii Północnej, w których to regionach zresztą działają osobne biura Komisji koncentrujące się na polityce regionalnej. 41 A. Ross, The UK Approach to Delivering Sustainable Development in Government: A Case Study in Joined-Up Working, Journal of Environmental Law 2005, t. 17, nr 1, s Takie podejście zdaje się utrwalać w najnowszej literaturze z zakresu prawa ochrony środowiska. Zob. A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska, Warszawa 2006, s

30 Koncepcja zrównoważonego rozwoju w działalności administracji publicznej że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Pojawiające się w doktrynie prawa ochrony środowiska wątpliwości bardziej dotyczą treści pojęcia niż charakteru zasady ustrojowej 43. Jednakże nawet zwolennicy zaliczenia zasady zrównoważonego rozwoju do zasad politycznych, a nie prawnych, wskazują, że ma ona swoje normatywne znaczenie 44. Jest to też norma programowa nakazująca realizację określonego celu właśnie zrównoważonego rozwoju. Konstytucyjne usytuowanie w Polsce problematyki zrównoważonego rozwoju zasługuje na pełną aprobatę. Przez to konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju wywiera wpływ na stanowienie, wykładnię i stosowanie prawa, choć jest on jeszcze cały czas nieadekwatny do znaczenia tej zasady. Najszersze pojęcie zrównoważonego rozwoju wprowadzono do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), w której zawarto jego definicję, a oprócz tego występuje ono w odniesieniu do zakresu ustawy, merytorycznej treści rozmaitych aktów, przeznaczenia funduszy, działalności określonych organów oraz materialnej treści pewnych działań. W większości zastosowanie tego pojęcia umożliwia wyjście poza typowo sozologiczne traktowanie określonych instytucji prawnych, jednakże w niektórych przypadkach jest ono tylko ozdobnikiem, który nie ma merytorycznego uzasadnienia i nic nie wnosi do treści normatywnej przepisu. Istotna jest taka większościowa regulacja, zwłaszcza w odniesieniu do działań o charakterze bezpośrednio wykonawczym (a w ich ramach do zadań organizatorskich) administracji publicznej 45. W przyszłości pożądane byłoby zwiększenie zakresu wykorzystania pojęcia zrównoważonego rozwoju w polskim prawie. Zdecydowanie konieczne jest wprowadzenie regulacji związanych ze zrównoważonym rozwojem jako celem działania rozmaitych podmiotów administracji publicznej zarówno na poziomie centralnym, jak i terenowym. Dziś dość mocno podkreśla się, że realizacja tej koncepcji w skali kraju, województwa, powiatu i gminy budzi obawy, m.in. z powodu braku struktur organizacyj- 43 Zob. W. Wołpiuk, Zasada zrównoważonego rozwoju. Zasada konstytucyjna czy zasada polityki społeczno-ekonomicznej w zakresie ochrony środowiska, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Informatyki, Zarządzania i Administracji w Warszawie 2003, z. 1, s B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2006, s Autor ten twierdzi nawet, że pomijanie aspektu normatywnego zasady zrównoważonego rozwoju jest nieuprawnione, ibidem, s Opierając się na typologii zadań przeprowadzonej przez M. Górskiego. Zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź