Wyzwania dla energetyki wiatrowej

Transkrypt

1 Wyzwania dla energetyki wiatrowej Autor: Maciej Szambelańczyk, WKB Wierciński Kwieciński Baehr, Poznań ( Czysta Energia kwiecień 2015) Koniec przedłużającego się procesu legislacyjnego, zwieńczony podpisaniem przez prezydenta ustawy o OZE, stanowi swoisty punkt zwrotny dla rozwoju OZE, w tym dla sektora energetyki wiatrowej. Zanim 1 stycznia 2016 r. wejdą w życie kluczowe regulacje w zakresie nowego systemu wsparcia, czeka nas jeszcze kilka miesięcy kształtowania się wykładni nowych przepisów, a być może nawet kolejnych zmian legislacyjnych. Wyrazem pojawiających się wątpliwości jest fakt, iż już 23 lutego br. (czyli zaledwie kilka dni po przyjęciu ustawy o OZE przez Sejm) prezes URE wezwał stowarzyszenia i organizacje zrzeszające przedsiębiorców działających na rynku OZE do wypełnienia i przesłania formularza, w którym należy zawrzeć pytania lub zagadnienia problemowe odnoszące się do przepisów ustawy budzących wszelkie wątpliwości interpretacyjne. Co więcej, już 18 marca br. miało miejsce pierwsze posiedzenie Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do spraw Energetyki i Surowców Energetycznych, dotyczące wprowadzenia ewentualnych zmian do ustawy o OZE. Fakty te dowodzą, iż, po pierwsze, wykładnia poszczególnych postanowień ustawy o OZE będzie się dopiero kształtowała w najbliższych miesiącach, a po drugie, część wątpliwych zagadnień być może jeszcze w tym roku będzie przedmiotem nowelizacji ustawy. Pojęcie instalacji a tzw. etapowanie projektów Jednym z kluczowych problemów, z jakim będzie się borykać sektor w okresie przejściowym, jest zaliczenie konkretnej instalacji OZE do nowego lub dotychczasowego systemu wsparcia. Rozumienie przepisów w tym zakresie będzie miało również wpływ na tzw. etapowanie projektów wiatrowych, czyli na sytuacje, w których np. z uwagi na fazy finansowania połowa turbin wiatrowych w danym miejscu przyłączenia jest wybudowana w danym roku, a druga połowa dwa lata później. Zgodnie z art. 44 ustawy o OZE, wytwórcy energii elektrycznej wytwarzanej w instalacji odnawialnego źródła energii innej niż mikroinstalacja, w tym energii elektrycznej wytworzonej w okresie rozruchu technologicznego tej instalacji, w której energia elektryczna została wytworzona po raz pierwszy przed dniem wejścia w życie rozdziału 4 ustawy o OZE (czyli przed 1 stycznia 2016 r.), przysługują świadectwa pochodzenia. Wskazany przepis uprawnienia do uzyskania świadectw pochodzenia odnosi do instalacji odnawialnego źródła energii. Tymczasem w myśl art. 2 pkt 13 ustawy o OZE instalacja odnawialnego źródła energii to: Wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których 1

2 energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z nimi magazyn biogazu rolniczego. Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, można dojść do wniosku, iż wyodrębniony zespół turbin wiatrowych przyłączonych do sieci operatora systemu w jednym miejscu przyłączenia stanowi w całości instalację w rozumieniu art. 2 pkt 13, a także art. 44 ustawy o OZE. Omawiany przepis art. 44 ustawy o OZE wymaga, aby w danej instalacji nastąpiło jedynie wytworzenie energii elektrycznej przed określoną datą. Ustawodawca przy tym nie postawił warunku, że generowanie energii elektrycznej dotyczy pełnej mocy wytwórczej całej instalacji. Innymi słowy, można twierdzić, iż brakuje wymogu, aby wszystkie wyodrębnione urządzenia wytwórcze składające się na instalację rozpoczęły wytwarzanie energii elektrycznej. Wystarczy bowiem, aby przed 1 stycznia 2016 r. została w danej instalacji wytworzona jakakolwiek (nawet najmniejsza) ilość energii elektrycznej. Takie rozumienie przepisów może być korzystne dla tych wszystkich inwestycji, które w tym roku zakładają rozruch farm wiatrowych, lecz nie mają gwarancji, czy uda się uruchomić wszystkie turbiny wiatrowe w ramach danego parku wiatrowego jeszcze przed 1 stycznia 2016 r. Jednakże taka interpretacja może mieć negatywne konsekwencje w kontekście etapowania projektów na przestrzeni ostatnich lat. Ustawa o OZE ograniczyła bowiem długość trwania okresu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia jedynie do 15 lat, licząc od dnia wytworzenia po raz pierwszy energii elektrycznej, potwierdzonego wydanym świadectwem pochodzenia. Zatem w przypadku farmy wiatrowej, w której np. dwie turbiny zainstalowano w 2006 r., a kolejne osiem w 2008 r., okres wsparcia musiałby zakończyć się już w 2021 r. (mimo że dla ośmiu turbin wiatrowych powinien w 2023 r.). Jak się wydaje, kwestia ta nie została uregulowana w sposób wystarczająco precyzyjny, co może powodować istotne problemy natury praktycznej. Niestety, zagadnienie to nie ma również znaczenia tylko historycznego (w odniesieniu do już istniejących lub budowanych instalacji). Podobne problemy interpretacyjne powstają bowiem w przypadku przyszłych farm wiatrowych, których etapowanie nastąpi już w ramach systemu aukcyjnego. Przepisy ustawy o OZE nie dają bowiem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy poszczególne etapy (fazy) inwestycji będą mogły brać udział w odrębnych aukcjach. Ściślej rzecz ujmując, pytanie sprowadza się do tego, czy inwestor, który wygrał aukcję, np. dla dziesięciu turbin wiatrowych w danym miejscu przyłączenia, będzie mógł rozszerzyć farmę wiatrową w tym samym miejscu przyłączenia o kolejne jednostki wytwórcze i liczyć na to, że również one zostaną objęte nowym systemem wsparcia. Jeszcze bardziej złożona wydaje się pozycja tych instalacji, które nie zdążą wytworzyć pierwszej energii elektrycznej przed 1 stycznia 2016 r., lecz z drugiej strony planują rozruch na początku przyszłego roku, tj. zanim zostanie przeprowadzona pierwsza aukcja. Brzmienie ustawy o OZE sugeruje bowiem, iż w aukcjach mogą brać udział albo stare instalacje (w uproszczeniu takie, które wyprodukowały energię elektryczną przed 1 stycznia 2016 r.) albo 2

3 takie, które dopiero powstaną po dniu przeprowadzenia aukcji. Brakuje zatem miejsca dla tych inwestorów, których inwestycje są na tyle zaawansowane, iż mogą rozpocząć wytwarzanie energii elektrycznej w 2016 r., jeszcze zanim odbędą się pierwsze aukcje. Taka interpretacja prowadziłaby do absurdalnych wniosków, sugerujących wstrzymanie rozruchu farmy do dnia aukcji. Mogłoby to oznaczać, iż sprawna i wybudowana farma wiatrowa będzie musiała bezczynnie czekać, np. pół roku, aż prezes URE zorganizuje pierwszą aukcję w nowym systemie. System aukcyjny w praktyce Pierwszym podstawowym pytaniem, jakie należy sobie zadać na tle nowych regulacji, jest to, czy aukcje będą podzielone w zależności od rodzaju instalacji wytwórczej. Kwestia ta wydaje się uregulowana jedynie w art. 73 ust. 4, który stanowi, iż aukcje przeprowadza się oddzielnie na sprzedaż energii elektrycznej wytwarzanej z OZE wytworzonej w instalacjach odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1 MW oraz większej niż 1 MW. Regulacja ta sugerowałaby dwa odrębne koszyki aukcyjne. Warto jednak odnotować, iż zgodnie z art. 72 ustawy o OZE, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną ilość i wartość energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, w tym maksymalną ilość energii elektrycznej, która może zostać wytworzona (i sprzedana w drodze aukcji w następnym roku kalendarzowym) w instalacjach OZE o stopniu wykorzystania mocy zainstalowanej elektrycznej mniejszym niż 4000 MWh/MW/rok, wytworzonej przez wytwórców: którzy złożyli deklarację o przystąpieniu do aukcji w instalacjach odnawialnego źródła energii oraz instalacjach odnawialnego źródła energii zmodernizowanych po dniu wejścia w życie rozdziału 4, po raz pierwszy po dniu zamknięcia aukcji w instalacjach odnawialnego źródła energii oraz instalacjach odnawialnego źródła energii zmodernizowanego po dniu wejścia w życie rozdziału 4. Regulacja wyodrębnia de facto osiem różnych kategorii (podział zgodnie z przywołanymi punktami oraz nakładający się na to podział wg granicy produktywności 4000 MWh/MW/rok). Sugeruje to zatem, iż ilości energii, które będą sprzedawane na aukcji, wyodrębnione zostaną w znacznie większej liczbie kategorii niż tylko instalacje o mocy do i powyżej 1 MW. Jednocześnie trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób te wszystkie kategorie miałyby być przedmiotem jednej aukcji. Odrębnym zagadnieniem, które wymagałoby rozwiązania być może również w drodze nowelizacji ustawy OZE jest kwestia pozycji inwestora w relacjach z regulatorem w procesie ubiegania się o dopuszczenie do aukcji i po jej rozstrzygnięciu. Procedurę wydawania zaświadczeń o dopuszczeniu do aukcji reguluje art. 76 ustawy OZE. Przepis ten 3

4 wskazuje, iż prezes URE odmawia, w drodze postanowienia, wydania zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji. Na postanowienia takie przysługuje zażalenie, przy czym wnosi się je do Sądu Okręgowego w Warszawie sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Jakkolwiek zatem reguluje kto? procedurę odwoławczą w tym zakresie, to jednak należy mieć na uwadze fakt, iż brak zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji eliminuje inwestora z możliwości uczestniczenia w systemie aukcyjnym. Tymczasem sądowe procedury odwoławcze mogą toczyć się latami. W efekcie możliwość skorzystania z odwołania jest uprawnieniem dosyć iluzorycznym. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej w przypadku aukcji już rozstrzygniętych. Ustawa o OZE w tym zakresie nie przewiduje bowiem żadnych możliwości wniesienia środków zaskarżenia. W praktyce zatem zakwestionowanie błędnych wyników aukcji (np. aukcję wygra wytwórca, który złoży nieprawdziwe oświadczenie, o czym mowa w art. 39 ustawy o OZE, dotyczące poziomu uzyskanej pomocy publicznej) może być niezwykle utrudnione. Bilansowanie handlowe farm wiatrowych Brak precyzji warto odnotować również w odniesieniu do postanowień w zakresie kosztów bilansowania handlowego przez źródła wytwórcze. W praktyce problem ten będzie dotyczył w szczególności źródeł odnawialnych (w tym farm wiatrowych) o mocy zainstalowanej do 500 kw. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o OZE, cena zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, o której mowa w art. 42 ust. 1 i 5 (tj. głównie instalacje, w których energia elektryczna została wygenerowana po raz pierwszy przed 1 stycznia 2016 r.), wytworzonej w instalacji OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej mniejszej niż 500 kw nie zawiera opłaty za bilansowanie handlowe. Z drugiej strony, w odniesieniu do instalacji objętych nowym systemem wsparcia art. 92 ust. 2 przewiduje, że koszty bilansowania handlowego energii wytworzonej w instalacjach OZE o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej mniejszej niż 500 kw w całości pokrywają zobowiązani sprzedawcy. Przyjęcie przez ustawodawcę odrębnych rozwiązań (innego brzmienia przepisów), z jednej strony w art. 43 ust. 2, a z drugiej w art. 92 ust. 2, powinno sugerować, iż jego intencją było osiągnięcie odmiennych celów poprzez zastosowanie różnych rozwiązań prawnych. Co ciekawe, uzasadnienie do poprawek zgłoszonych do projektu ustawy o OZE (w toku prac komisji sejmowych) ma, zarówno w odniesieniu do art. 43 ust. 2, jak i 92 ust. 2, dokładnie to samo brzmienie: proponowana zmiana ma na celu doprecyzowanie, iż cena zakupu energii elektrycznej [ ] nie jest obciążona opłatą za bilansowanie handlowe. Przedmiotowa zmiana jest konieczna w kontekście obecnie obserwowanych praktyk stosowanych przez niektóre przedsiębiorstwa energetyczne. Wydaje się zatem, że omawiane przepisy wprowadzono do ustawy o OZE w celu zapobieżenia takim sporom, jak te prowadzone obecnie przez niektórych wytwórców OZE (a nie odnawialnej energii?, a nie żródeł) ze spółkami handlującymi energią elektryczną. Niemniej analiza literalnego brzmienia przywołanych przepisów może prowadzić do wniosku, iż cel ustawodawcy został osiągnięty w jednoznaczny sposób jedynie w art. 92 w odniesieniu do wytwórców, którzy wygrali aukcję i wytwarzają energię w instalacji o mocy do 500 kw. W ich przypadku przepis wprost 4

5 stanowi, iż sprzedawca zobowiązany, po pierwsze, ma zapewnić bilansowanie handlowe, a po wtóre, iż koszty tego bilansowania ponosi tenże sprzedawca zobowiązany. Całkowicie odmienną regulację wspomnianego zagadnienia, pomimo tych samych intencji, wprowadził ustawodawca w treści art. 43 ust. 2. W tym przepisie jedynie wskazuje, że cena zakupu energii elektrycznej nie zawiera opłaty za bilansowanie handlowe. Literalne brzmienie tego przepisu może zatem sugerować, iż jego jedyną funkcją jest zapewnienie, aby koszt bilansowania handlowego nie stanowił czynnika kosztotwórczego w kształtowaniu ceny zakupu energii elektrycznej przez sprzedawcę zobowiązanego. Innymi słowy, można stwierdzić, iż jedynym celem tego przepisu jest wskazanie, że w ramach ceny zakupu sprzedawca zobowiązany nie powinien rozliczać usługi bilansowania handlowego (co nie oznacza, że usługa ta nie może być rozliczana odrębnie). Wydaje się jednak, iż mamy tu do czynienia jedynie z brakiem precyzji ustawodawcy, który chciał w każdym z wymienionych przypadków zagwarantować to, że wytwórcy o mocy zainstalowanej poniżej 500 kw w ogóle nie byliby obciążani kosztami bilansowania handlowego swoich instalacji. Przedstawione problemy interpretacyjne stanowią jedynie jedne z wielu wyzwań, z którymi przyjdzie się zmierzyć zarówno sektorowi energetyki odnawialnej, jak i regulatorowi rynku w najbliższych miesiącach. 5