Dr Mariusz Paździor, Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji w Lublinie Instytucjonalne modele skargi konstytucyjnej w wybranych państwach europejskich

Transkrypt

1 Dr Mariusz Paździor, Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji w Lublinie Instytucjonalne modele skargi konstytucyjnej w wybranych państwach europejskich Jednym z elementów demokratycznego państwa prawnego jest instytucjonalna gwarancja praw podstawowych przyznanych przez normy konstytucyjne i ustawowe. Prawa i wolności określone w Konstytucji powinny być bowiem efektywnie chronione przed zagrożeniami i naruszeniami. Jednym ze środków ochrony praw i wolności człowieka, i obywatela jest skarga konstytucyjna. Jest środkiem prawnym, który przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. Zgodnie z art.79 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga jest środkiem prawnym o dwoistym charakterze : jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a także środkiem wszczynającym postępowanie o uchylenie niekonstytucyjnego aktu prawnego. 1 Jeśli bowiem zarzuty podniesione w skardze konstytucyjnej okażą się zasadne, wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkuje w pierwszej kolejności utratą mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu. W drugiej kolejności, zgodnie z normą zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego daje podstawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem, który wydał orzeczenie lub decyzję na podstawie zakwestionowanego przepisu. 2 Kategoria zdolności skargowej została określona dość szeroko. Pojęcie "każdy" odnosi się przede wszystkim do jednostki- każdej osoby fizycznej, bez względu na jej obywatelstwo. W ogromnej większości przypadków skarga stanowi bowiem reakcję na naruszenie wolności i praw, które ustawodawca konstytucyjny związał ściśle z jednostką - człowiekiem i obywatelem. Niemniej jednak w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zdolność skargową mają także podmioty, które zdolne są korzystać z przyznanych im przez ustrojodawcę praw. Konstytucja statuuje pewne prawa i wolności odnoszące się do 1 Zob. B. Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z , SK 22/06 Opubl: Dziennik Ustaw rok 2009, Nr 3, poz

2 podmiotów zbiorowych (stowarzyszenia, organizacje gospodarcze). Z punktu widzenia przyjętego systemu społeczno-gospodarczego pewne prawa obejmują także podmioty gospodarcze nie będące osobami fizycznymi. W praktyce dotyczy to przede wszystkim prawa własności i wolności działalności gospodarczej. Nie budzi zatem wątpliwości zdolność osób prawnych do wniesienia skargi, choć podkreśla się, że przyjęcie takiego stanowiska podyktowane jest nie tyle zamiarem wzmocnienia pozycji osób prawnych, co dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną (w przypadku osób prawnych typu korporacyjnego), bądź to korzystają z jej działalności (w przypadku osób prawnych typu zakładowego). 3 Należy jednak zaznaczyć, że środek ochrony praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna, przysługuje osobie prawnej wtedy, "gdy zajdzie odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje" 4 Ponadto, prawo, którego ochrony domaga się podmiot skarżący, musi należeć do kategorii praw przyznanych wyraźnie przez ustawę zasadniczą. Jest rzeczą charakterystyczną, że zdolności skargowej nie mają organy władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów" 5 Co znamienne Trybunał Konstytucyjny odmówił przyznania zdolności skargowej także partii politycznej. 6 W orzecznictwie trybunalskim odmawia się także zdolności skargowej gminom oraz innym jednostkom samorządu terytorialnego, nawet wówczas, gdy dana jednostka występuje o ochronę przysługującego jej prawa własności. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia się tym, że samorząd terytorialny sam uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa w trybie abstrakcyjnym na podstawie art. 191 Konstytucji. 7 Skarga nakierowana jest na ochronę konkretnych praw i wolności danego podmiotu, jest to instytucja tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa. Skarga konstytucyjna powinna w 3 Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 1999r., sygn. akt SK 12/98, OTK 1999, Nr 5, poz B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego.2001 r., Ts 148/00, OTK 2001, Nr 3, poz Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2011r., Ts 256/09, niepubl. 7 Zob. M.Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2012, s

3 sposób konkretny wskazywać przepis jakiego dotyczy i następnie prawo czy wolność, które zostały przez ten przepis naruszone. 8 Uwzględniając dotychczasowy dorobek doktryny oraz jurysprudencji trybunalskiej można określić materialnoprawne i formalnoprawne przesłanki skargi konstytucyjnej. 9 Przesłanki materialnoprawne. Incydentalność skargi konstytucyjnej, co oznacza, że podmiot zainteresowany musi legitymować się niekorzystnym dla siebie wyrokiem sądowym lub decyzją administracyjną wydaną w jego sprawie. Skarga zatem może być wniesiona w związku z konkretnym sporem prawnym, ma ona jedynie charakter uzupełniający wobec innych środków ochrony wolności i praw. Subsydiarność skargi konstytucyjnej, co oznacza, że może być złożona dopiero po bezskutecznym wyczerpaniu innych środków prawnych. Skarżący musi wcześniej wykorzystać wszystkie przysługujące w toku instancji sądowej lub administracyjnej środki zaskarżenia. Warunkiem wniesienia skargi jest legitymowanie się prawomocnym wyrokiem lub ostateczną decyzją administracyjną po wykorzystaniu wszelkich przewidzianych przez prawo procedur odwoławczych. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia. 10 Wyłączona jest możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy wyrok, ostateczna decyzja lub inne ostateczne rozstrzygnięcie stały się prawomocne bądź ostateczne dlatego, że zainteresowany nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym, sądowym 8 Por. L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s W ten sposób: M.Granat, Prawo konstytucyjne, s. 124 i nast. 10 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z , Ts 1/97, Opubl: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rok 1998, Nr 2, poz. 17 3

4 lub sądowo-administracyjnym. 11. Jednostka nie może traktować skargi konstytucyjnej jako środka konkurencyjnego wobec przysługujących jej innych środków ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw skarżącego w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji. Jedynie wskazanie naruszenia praw przyznanych przez ustawę zasadniczą stanowi przesłankę dopuszczenia skargi do merytorycznego rozpoznania. Skarżący nie może powoływać się na naruszenie praw i wolności przyznanych przez normy wynikające z umów międzynarodowych, ustaw czy aktów prawnych niższej rangi. 12 Wyjątkiem w tym zakresie jest prawo uzyskania azylu lub statusu uchodźcy (art. 79 ust. 2 Konstytucji). Podstawowe znaczenie w zakresie formułowania praw i wolności ma rozdział drugi Konstytucji, nie ulega jednak wątpliwości, że także inne normy ustawy zasadniczej mogą także przyznawać określone prawa publiczne podmiotom. Pewne wątpliwości pojawiają się w odniesieniu do zasad opisanych w Konstytucji. Jak zauważa B. Szmulik "za podstawę skargi konstytucyjnej nie mogą służyć zasady stricte ustrojowe, takie jak zasada zwierzchnictwa narodu, czy zasada trójpodziału władz. Natomiast wydaje się, że można wykorzystywać w tym celu np. zasadę wolności działalności gospodarczej, jak również zasadę ochrony własności, czy też zasadę państwa prawnego" 13 Podstawą skargi nie mogą być natomiast wartości zawarte w Preambule ani normy programowe. 14 Należy zatem zaznaczyć, że przesłanką uprawniającą do złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Dlatego dla skuteczności skargi konstytucyjnej, nie wystarcza tylko ustalenie niezgodności danego aktu normatywnego lub jego części z jakimkolwiek wzorcem konstytucyjnym, ale z normami konstytucyjnymi stanowiącymi podstawę praw lub wolności jednostek Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z , Ts 27/97 Opubl: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rok 1998, Nr 2, poz Por. P.Tuleja, M.Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w polskim systemie prawa, w: red. W Skrzydło, Sądy i Trybunały w Konstytucji i praktyce, Warszawa 2005, s B.Szmulik, Skarga konstytucyjna, s.92. Należy jednak zaznaczyć, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie nie jest jednolite. Podnosi się, że te regulacje nie mogą być traktowane jako samodzielne wzorce kontroli, lecz jako tzw. związkowe wzorce kontroli w danym trybie. W ten sposób M.Granat, Prawo konstytucyjne, s B.Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolite Polskiej.Komentarz, Warszawa 2009, Komentarz do art. 79 ustawy zasadniczej. 15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z , SK 45/09, Opubl: Dziennik Ustaw rok 2011, Nr 254, poz

5 Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, który stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem skargi jest podstawa normatywna na jakiej orzeczenie zostało wydane, pod warunkiem, że przepisy tego aktu normatywnego naruszają normy konstytucyjne. Natomiast przedmiotem skargi nie może być prawomocny wyrok czy ostateczna decyzja administracyjna. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia obejmuje całokształt przepisów prawa (norm) stosowanych przez organ władzy publicznej w celu wydania aktu stosowania prawa. Składają się na nią nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy proceduralne oraz podstawowe przepisy ustrojowe, które tworzą dany organ władzy publicznej i wyposażają go w odpowiednie kompetencje. 16 Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego może być każdy akt normatywny, który był podstawą orzeczenia przez sąd lub organ administracji o prawach lub wolnościach jednostki. Przedmiotem skargi może być więc także akt prawa pochodnego Unii Europejskiej -rozporządzenie Unii Europejskiej, pod warunkiem uprawdopodobnienia, że regulacje unijne istotnie obniżają konstytucyjny standard ochrony wolności i praw. W orzecznictwie przyjęto, że zakres przedmiotowy aktów normatywnych, które mogą być poddane kontroli zgodności z Konstytucją w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej, został określony w art. 79 ust. 1 Konstytucji w sposób autonomiczny i niezależny od art. 188 pkt 1-3. Rozpoznawanie skarg konstytucyjnych stanowi bowiem wyodrębniony rodzaj postępowania. Interpretacja zawężająca przedmiot kontroli w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej byłaby nieusprawiedliwiona i nie zapewniałaby efektywnej ochrony praw i wolności jednostki. 17 Jest rzeczą charakterystyczną, że Trybunał może przyjąć do rozpatrzenia skargę konstytucyjną nawet na taki akt normatywny, który utracił moc obowiązującą, pod warunkiem, że wydanie orzeczenia dotyczącego tego aktu normatywnego jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Można przecież wyobrazić sobie sytuację, gdy 16 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z , SK 45/09, Opubl: Dziennik Ustaw rok 2011, Nr 254, poz

6 zakwestionowany przepis stanowi w dalszym ciągu podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa dotyczących wolności lub praw. 18 Należy jednak podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 Konstytucji, nie podejmuje kontroli konstytucyjności stosowania prawa (np. naruszenia norm konstytucyjnych, które wiążą się nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz praktycznym jego zastosowaniem interpretacja przepisów, subsumpcja). W takich wypadkach Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw do dokonania kontroli konstytucyjności zgodnie z treścią skargi. Skarga konstytucyjna jest bowiem zawsze "skargą na przepis", a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet wówczas, gdy prowadzi to do niekonstytucyjnego skutku. 19 Skarga konstytucyjna, może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Termin ten ma charakter zawity. Skargę Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania wniosków o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją oraz innych aktów normatywnych z Konstytucją lub ustawami. 20 Należy jednak zwrócić uwagę na następujące kwestie : - rozbudowana jest procedura wstępnej kontroli dopuszczalności skargi, - Trybunał Konstytucyjny może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego. - o wszczęciu postępowania Trybunał informuje Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka; - skarga jest rozpatrywana w składzie trzech lub pięciu sędziów, a w sprawach zawiłych w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego. Zasadą jest rozprawa, chyba że z przedstawionych na piśmie stanowisk uczestników postępowania bezspornie wynika, że akt 18 A. Biłgorajski, Skarga konstytucyjna, Edukacja Prawnicza, 2012, nr Por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z , SK 20/08 Opubl: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A rok 2008, Nr 8, poz Art. 46 Ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. 1997, nr 102, poz. 643 ze zm. 6

7 normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, jest niezgodny z Konstytucją. 21 Skarga musi spełniać określone wymogi formalne - poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna także zawierać: 1) dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, 2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób - zdaniem skarżącego zostały naruszone, 3) uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Do skargi należy załączyć wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie, z podaniem daty jej doręczenia, wydane na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego. 22 Skargę konstytucyjną należy złożyć wraz z załącznikami w pięciu egzemplarzach. Jej wniesienie nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłat sądowych. Jeżeli skarga spełnia wymogi formalne prezes Trybunału wyznacza skład orzekający. W celu eliminacji spraw, które nie nadają się do rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny został ustanowiony tzw. przymus adwokacko-radcowski. Skargę i zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu mogą sporządzić adwokat lub radca prawny, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych. Uczestnikami postępowania przed Trybunałem są: skarżący, organ, który wydał zakwestionowany akt normatywny, albo Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, jeżeli Rada Ministrów wyznaczyła Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa do reprezentowania Rady Ministrów lub ministrów w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, i Prokurator Generalny; uczestnikiem jest również Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli zgłosił swój udział w postępowaniu, oraz Rzecznik Praw Dziecka, jeżeli zgłosił udział w postępowaniu wszczętym na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich lub w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej, dotyczących praw dziecka L.Garlicki, Polskie prawo, s Art. 47 ustawy o TK. 23 Art. 52 ustawy o TK. 7

8 Postępowanie rozpoznawcze ma na celu zbadanie postawionych w skardze zarzutów niezgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją. Jest rzeczą charakterystyczną, że celem postępowania nie jest bezpośrednie stwierdzenie naruszenia konstytucyjnych wolności czy praw skarżącego. 24 Wyroki kończące postępowanie w sprawach skarg konstytucyjnych z formalnoprawnego punktu widzenia nie różnią się od innych wyroków wydawanych przez Trybunał. Dla skarżącego istotne jest, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego daje podstawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem, który wydał orzeczenie lub decyzję na podstawie zakwestionowanego przepisu. Bibliografia 1. B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław B.Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolite Polskiej.Komentarz, Warszawa 2009, Komentarz do art. 79 ustawy zasadniczej. 3. A. Biłgorajski, Skarga konstytucyjna, Edukacja Prawnicza, 2012, nr L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa M.Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa B. Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006 Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa P.Tuleja, M.Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w polskim systemie prawa, w: red. W Skrzydło, Sądy i Trybunały w Konstytucji i praktyce, Warszawa P.Tuleja, M.Grzybowski, Skarga konstytucyjna, s