IX Kongres Ekonomistów Polskich

Transkrypt

1 dr hab. Marta Postuła IX Kongres Ekonomistów Polskich WYBRANE INSTRUMENTY POPRAWY JAKOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH Streszczenie Poprawa jakości zarządzania finansami publicznymi stanowi kluczowe zadanie dla współczesnych badaczy i praktyków polityki fiskalnej. Niestabilność finansów publicznych w wielu rozwiniętych krajach świata, w tym w Polsce stanowi przeszkodę dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego. W artykule zaprezentowano analizę wybranych aspektów polityki fiskalnej dot. zastosowania reguł fiskalnych, niezależnych instytucji fiskalnych, średniookresowej pespektywy budżetowania oraz przejrzystości. Dokonano próby konfrontacji obrazu wynikającego z przeglądu OECD z 2012 w sprawie jakości zarządzania publicznego z kształtem zaleceń dyrektywy Rady UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Zastosowanie analizowanych rozwiązań daje pozytywne rezultaty dla jakości zarządzania publicznego, jednak wymierne efekty w poszczególnych krajach wymagają dłuższego (wieloletniego) doświadczenia. Summary Improving the quality of public financial management is a key challenge for today's researchers and practitioners of fiscal policy. The instability of public finances in many developed countries, including Poland, is an obstacle to sustainable economic development. This paper presents an analysis of selected aspects of fiscal policy concerning the use of fiscal rules and independent fiscal institutions, medium-term budgeting perspective and transparency. An attempt have been undertaken to confront an overview presented in the 2012 OECD review of the quality of public management with recommendations enshrined in the EU Council Directive on requirements for budgetary frameworks of the Member States. The use of the analyzed solution gives positive results for the quality of public management, but measurable effects in individual countries take longer (long-term) experience. Słowa kluczowe: finanse publiczne, zarządzanie, budżet, reguła fiskalna, perspektywa średniookresowa, przejrzystość, niezależna instytucja fiskalna, Keywords: Wstęp Współczesna myśl ekonomiczna dość zgodnie wskazuje trzy podstawowe cele polityki gospodarczej władz. Jest to dostarczanie dóbr publicznych, redystrybucja dochodów (wtórny podział dochodu narodowego) oraz łagodzenie przejściowych lub cyklicznych wahań koniunktury gospodarczej 1. Odpowiednie działania na rzecz realizacji tych celów określane są jako specyficzne funkcje ekonomiczne polityki fiskalnej dotyczące efektywności, sprawiedliwości i równości oraz stabilności gospodarczej 2. Syntetyczny podział funkcji sprowadza się do trzech: alokacyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Realizacja wszystkich funkcji państwa, jak też celów polityki gospodarczej określonych w teorii ekonomii znajduje swój wyraz w treści obowiązującej legislacji, jednak obraz materialny polityki fiskalnej odzwierciedlony jest w strumieniach przepływów finansowych środków publicznych w postaci dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów. Rozmiary prognozowanych, planowanych i realizowanych przepływów środków publicznych odzwierciedlają skalę realizowanej polityki fiskalnej przez poszczególne rządy. Podstawowym dokumentem określającym konkretne rozmiary tych środków stanowi roczny plan finansowy państwa, tj. budżet. Debata parlamentarna dotycząca budżetów jest rokrocznie faktycznie najważniejszym wydarzeniem dla polityki fiskalnej każdego kraju. Należy jednak zauważyć, że poprawna i racjonalna realizacja wskazanych celów i funkcji polityki fiskalnej wymaga przyjęcia horyzontu wykraczającego poza jeden rok budżetowy. Proces dostarczania dóbr publicznych w największym stopniu zbliżony jest do prowadzenia działalności gospodarczej, gdzie niezależnie od dziedziny np. produkcji przemysłowej, usług, rolnictwa, w większym lub mniejszym stopniu uwzględniany jest roczny cykl gospodarowania, jednak większość decyzji i działań strategicznych uwzględnia okres znacznie dłuższy od rocznego. Redystrybucja dochodów, której znaczącym elementem są przepływy związane z ubezpieczeniami społecznymi wynikają z długoterminowych systemów zabezpieczenia społecznego wymagających prowadzenia rachunków z horyzontem kilkudziesięcioletnim. Zapewnienie makroekonomicznej stabilności gospodarczej wymaga przyjęcia horyzontu przynajmniej o rozmiarach pełnego cyklu koniunkturalnego, a więc kilkuletniego (4 do 6 lat). Zrównoważonemu i stabilnemu wzrostowi gospodarczemu sprzyja antycykliczna polityka fiskalna umożliwiająca poprawne funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów koniunktury. Nadwyżka w okresach wzrostu, zaś deficyt w czasach dekoniunktury mogą automatycznie prowadzić do łagodzenia i wyrównywania przebiegu cyklu gospodarczego, bezpośrednio 1 M. Burda, C. Wyplosz, Makroekonomia. Podręcznik europejski, PWE, Warszawa 1995, s P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia t.1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, s

2 przekładając się na utrzymywanie stopy bezrobocia bliskiej naturalnej, zaś produktu na poziomie bliskim potencjalnego 3. Celowo przytoczona została argumentacja o uwarunkowaniach dobrej polityki fiskalnej z popularnych podręczników ekonomii, a więc wydaje się, że doskonale funkcjonująca w obiegu politycznym i społecznym w końcu XX wieku, często nie widać efektów uwzględniania jej jednak w praktyce. Kształtowanie się sytuacji gospodarczej w USA oraz krajach UE w pierwszej dekadzie XXI wieku wskazuje na rozziew pomiędzy zaleceniami teorii ekonomii a faktyczną polityką fiskalną. Szczególnie zaskakujące jest to w odniesieniu do krajów UE, które poddane były postanowieniom traktatowym, jak też Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu formułującym ogólne zasady należytej polityki fiskalnej. W tle już kilkuletniej sytuacji kryzysu finansowego trwały refleksje teoretyczne na rzecz poprawy jakości polityki fiskalnej prowadzone zarówno w ramach OECD grupującej najbardziej rozwinięte kraje świata, jak też w ramach Unii Europejskiej. Poprawa jakości finansów publicznych, a w świetle wydarzeń po roku 2007 ograniczenie możliwości wystąpienia kryzysu finansów publicznych, stały się przesłanką do wprowadzenia do legislacji poszczególnych państw ograniczeń respektowanych zarówno przez władze ustawodawcze, jak i wykonawcze. Ograniczenia takie są konstruowane jako rozwiązania prawne wzmacniające jakość i przewidywalność polityki fiskalnej za pomocą chociażby tzw. reguł fiskalnych (wg nomenklatury OECD) lub numerycznych reguł fiskalnych (wg legislacji UE). Zgodnie z punktem 16 preambuły do dyrektywy Rady UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich 4 reguły mają udokumentowaną skuteczność. Silne numeryczne reguły fiskalne powinny mieć wyraźnie określone cele, system monitorowania. Reguły mają być oparte na wiarygodnej i niezależnej analizie prowadzonej (a więc również w przyszłości) przez instytucje niezależne od władz fiskalnych. Dla wprowadzenia i wykorzystywania reguły konieczne jest zatem funkcjonowanie niezależnych instytucji fiskalnych. Kolejnym działaniem na rzecz poprawy finansów publicznych jest duży nacisk kładziony na wprowadzenie średnioterminowej perspektywy planowania budżetowego. Oprócz wcześniej wskazanych przesłanek na wieloletnią naturę procesów budżetowych wskazuje paradoksalnie znaczna sztywność (mała elastyczność) rozmiarów i struktury poszczególnych wydatków poddawanych corocznej procedurze planowania. Porównanie kolejnych, rocznych dokumentów budżetowych pozwala stwierdzić ich istotną zbieżność. Po części jest to konsekwencja najczęściej wykorzystywanej w planowaniu finansów publicznych klasycznej metody budżetowania tzw. przyrostowego (z roku na rok). Wydaje się, że istotniejszą przyczyną jest jednak dłuższy od rocznego charakter procesów składających się na politykę fiskalną, na co wskazano wcześniej. Potwierdzają to również zapisy w punkcie 20 preambuły do dyrektywy Rady UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich 5 podkreślając rangę corocznego uchwalania ustawy budżetowej, wskazujące jednocześnie, że większość działań fiskalnych ma konsekwencje znacznie wykraczające poza roczny cykl budżetowy. Wprost stwierdzono, że jednoroczna perspektywa nie jest odpowiednią podstawą rozważnej polityki budżetowej. Podstawą planowania powinno być planowanie wieloletnie wynikające ze średniookresowych ram budżetowych. Dodatkowym argumentem za obowiązkowym wydłużeniem horyzontu planowania jest istnienie tzw. efektu opóźnień, czyli różnicy w czasie pomiędzy diagnozą, a zastosowaniem środków (w tym przypadku narzędzi polityki fiskalnej). W obszarze instrumentów fiskalnych dodatkowo mogą występować opóźnienia z powodu przedłużających się procedur legislacyjnych 6. Racjonalne zmniejszenie niepożądanych skutków efektu opóźnienia polegać może, nie tyle na przyspieszeniu procedur, co na wydłużeniu horyzontu polityki fiskalnej. Ostatnim kompleksowym elementem, będącym przedmiotem uwagi w tym artykule, wpływającym na poprawę jakości finansów publicznych jest przejrzystość. Ocena stanu polityki fiskalnej, sposobu realizacji jej celów i funkcji wymaga istnienia rzetelnej, terminowej, pełnej oraz zrozumiałej informacji. Niedostatek informacji w tej dziedzinie stanowi przeszkodę w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i zmniejsza poziom rozliczalności władz publicznych, a w konsekwencji oznacza niedostatek demokracji. Przejrzystość wymaga funkcjonowania poprawnych systemów rachunkowości i sprawozdawczości statystycznej. Jednym ze sposobów zwiększenia przejrzystości jest uzupełnienie procedur budżetowania o informacje efektywnościowe (budżet zadaniowy). Celem dokonanej w artykule analizy zmian w systemie zarządzania finansami publicznymi na świecie jest udowodnienie tezy, że wprowadzane nowe narzędzia, pomimo niewątpliwie ich pozytywnego oddziaływania na podejmowane decyzje przez władze, wymierne efekty dla polityki fiskalnej przyniosą dopiero w horyzoncie dłuższym niż 10-letni. W związku z tak postawioną tezą w pierwszej kolejności zaprezentowane zostaną najnowsze regulacje w zakresie nowoczesnych metod zarządzania finansami publicznymi na poziomie UE, następnie omówiona będzie sytuacja fiskalna w Polsce w tym kontekście. W dalszej części zostanie zaprezentowany stan zaangażowania w wybranych przez autorkę czterech głównych kierunkach zmian w zarządzaniu finansami publicznymi, tj.: średniookresowym planie, regułach fiskalnych, niezależnych instytucjach fiskalnych oraz przejrzystości. Charakter prezentacji w zakresie powyższych narzędzi opierał się będzie w dużej mierze na wykorzystaniu badań OECD opublikowanych w 2013 r. oraz doświadczeniach własnych autorki. 3 M. Burda, C. Wyplosz, Makroekonomia. Podręcznik europejski, PWE, Warszawa 1995, s Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 5 Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 6 S. Owsiak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s

3 Synteza zmian legislacyjnych dotyczących jakości finansów publicznych na poziomie Unii Europejskiej Procesy integracji gospodarczej w ramach Unii Europejskiej ujęte są w ramy prawne, których głównym elementem pozostają Traktat o Unii Europejskiej (TUE) 7 oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 8. Zgodnie z art. 140 TFUE istnieje obowiązek sporządzania przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny co dwa lata raportów o stopniu wypełniania zobowiązań w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej przez państwa UE objęte derogacją. Poziom konwergencji uzależniony został od spełnienia czterech tzw. nominalnych kryteriów konwergencji. Wybrane kryteria są istotne dla funkcjonowania wspólnego obszaru walutowego, dotyczą osiągnięcia i utrzymania wysokiego stopnia stabilności cen, stabilnego kursu walutowego, konwergencji długoterminowych stóp procentowych oraz stabilnej sytuacji finansów publicznych. Ponadto legislacja krajowa (w kwestiach monetarnych i fiskalnych) powinna być zgodna z prawem wspólnotowym. W ocenie poziomu konwergencji należy uwzględnić również jej trwałość. Z punktu widzenia polityki budżetowej kluczowym pozostaje kryterium fiskalne, syntetycznie określone jako unikanie nadmiernego deficytu, wskazane zresztą w art. 126 TFUE jako jedna z głównych zasad polityki gospodarczej krajów UE. Rozwinięcie postanowień traktatowych dot. unikania nadmiernego deficytu stanowił Pakt Stabilności i Wzrostu (deklaracja z 16 grudnia 1996 r. oraz rozporządzenia Rady UE z 16 czerwca 1997 r.). Wprowadzono wówczas m.in. obowiązek sporządzania średniookresowych planów konwergencji / stabilności wraz z wyznaczeniem średnioterminowego celu budżetowego. Niedostateczna skuteczność w realizacji Paktu doprowadziła ostatecznie do jego istotnej aktualizacji w listopadzie 2011 roku za pomocą tzw. sześciopaku gospodarczego. Zmiany legislacyjne dotyczące zasad polityki fiskalnej zostały potwierdzone i uściślone w Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej z marca 2012 r. (wszedł w życie 1 stycznia 2013 r.). Rozbudowany został dotychczasowy kształt kryterium fiskalnego dotyczący limitów deficytu (3% PKB) oraz długu publicznego (60% PKB). Wprowadzono obowiązek redukcji długu o średnio 1/20 jego nadwyżki ponad limit, redukcja deficytu strukturalnego powinna wynosić 0,5% PKB do czasu osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, od deficytu mogą być odliczane koszty reform emerytalnych. Ponadto do treści prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich UE wprowadzona powinna być reguła fiskalna wymuszająca zrównoważenie salda strukturalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych (lub średniookresowego celu budżetowego). W przypadku Polski w latach dług sektora nie przekraczał wartości referencyjnej 60%. Deficyt sektora w tym okresie (poza rokiem 2007) przekraczał 3%, stąd kraj nasz poddany został w 2004 oraz w 2009 roku procedurze nadmiernego deficytu. Kryterium inflacyjne (stopa inflacji nie wyższa o więcej niż 1,5 p.p. niż średnia dla 3 krajów UE o najbardziej stabilnych cenach) Polska wypełniała w różnych kilku- i kilkunastomiesięcznych okresach od początku członkowstwa w UE. W podobnie nieregularny sposób Polska wypełniała kryterium stopy procentowej, badane za pomocą poziomu długoterminowych stóp procentowych, który powinien być był niższy od wartości referencyjnych (średnia długoterminowa stopa oprocentowania nie wyższa o więcej niż 2 p.p. niż średnia dla 3 krajów UE o najbardziej stabilnych cenach). W ocenie stabilności cen i stóp warto zauważyć zmienność wartości odniesienia. Rozmiary i struktura odnotowanego w Polsce nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych były w opisywanym okresie dość zróżnicowane. W latach w niedostateczny sposób wykorzystano dobrą koniunkturę gospodarczą do jego ograniczenia, z drugiej strony sytuacja taka wskazywała na występowanie strukturalnych przyczyn nadmiernego deficytu. W roku 2009 deficyt wzrósł ponad dwukrotnie, wpłynęło na to zwłaszcza systemowe ograniczenie dochodów sektora, przy czym znaczna część deficytu została zrealizowana poza budżetem państwa (podsektor ubezpieczeń, samorządy). Od 2011 roku nastąpiła skuteczna konsolidacja sektora. Spowolnienie gospodarcze w okresie lat nie zatrzymało procesu konsolidacji, jednak pozostaje w części konsekwencją stabilizacji wydatków publicznych. Skuteczne ograniczenie nadmiernego deficytu w latach uwarunkowane będzie zdynamizowaniem wzrostu gospodarczego. W omawianym okresie można zauważyć zróżnicowany sposób reakcji polskiej polityki budżetowej na zmieniające się uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne. Główne działania w obszarze wyzwań strukturalnych dotyczyły zwiększającego się w czasie zaangażowania i wykorzystania środków europejskich, rozłożonego w czasie, systematycznego (zapewne zbyt mało dynamicznego) procesu racjonalizacji i zwiększania przejrzystości systemu podatkowego. W 2009 roku weszły w życie obniżki składek na ubezpieczenia społeczne zmniejszające rozmiary klina podatkowego i tym samym kosztów pracy. Od 2012 r. rozpoczęty został długoletni proces wydłużenia i wyrównywania wieku emerytalnego. Skuteczna konsolidacja fiskalna (od 2011 r.) związana była z podwyżką części stawek podatkowych (VAT, akcyza, zamrożenie progów PIT), jak też ograniczeniem części stawki emerytalnej przekazywanej do OFE. Stosunkowo skuteczne były również działania na rzecz racjonalizacji wydatków publicznych. Zmiany w systemie funkcjonowania sektora (nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 r.) wpłynęły na poprawę jakości finansów publicznych. W tym obszarze należy odnotować wprowadzenie nowych reguł fiskalnych (wydatkowej reguły dyscyplinującej oraz samorządowych). Zracjonalizowano zarządzanie płynnością jednostek budżetu państwa ograniczając jej nadmierne rozmiary. Wprowadzono narzędzia wieloletniego planowania finansowego (Wieloletni Plan Finansowy Państwa WPFP, Wieloletnia Prognoza Finansowa WPF). Ponadto ograniczono zróżnicowanie form 7 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83/01 z Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83/01 z

4 organizacyjno-prawnych jednostek sektora, wprowadzono obowiązek audytu i kontroli wewnętrznej w jednostkach. Od 2013 r. rozwijany jest system oceny skuteczności i efektywności wydatków. Wypełnianie kryteriów konwergencji nominalnej nie stanowi oczywiście ostatecznego celu prowadzonej polityki gospodarczej. Jest jedynie racjonalną drogą dla zapewnienia stabilnego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego oraz zdrowych finansów publicznych w średnio i długoterminowej perspektywie. Przy okazji wprowadzonych w 2011 r. zmian treści rozporządzeń składających się na Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu postanowiono istotnie rozbudować wspólne zasady szczegółowych procedur zarządzania finansami publicznymi. Poprawie jakości tych procesów w krajach UE służy Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich 9. Przez pojęcie ramy budżetowe rozumiany jest zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych oraz samorządowych. Kraje członkowskie UE mają obowiązek wprowadzenia w życie przepisów niezbędnych dla realizacji zaleceń dyrektywy do końca 2013 roku. Dokument ten stanowi w praktyce swoiste kompendium rozwiązań stosowanych skutecznie przez kraje o najbardziej zaawansowanych systemach zarządzania finansami publicznymi. Główne zalecenia dotyczą statystyki i rachunkowości, prognoz, numerycznych reguł fiskalnych, średniookresowych reguł fiskalnych oraz przejrzystości finansów publicznych. Propozycje zawarte w dyrektywie pozostają w wysokim stopniu spójne z wcześniej wskazanymi obszarami reform w finansach publicznych na podstawie badań prowadzonych przez OECD. Różne kraje UE w różnym stopniu będą musiały dostosowywać istniejące systemy zarządzania i procedury wykorzystywane w budżetowaniu. W ramach przeprowadzanego przez OECD co kilka lat (poprzedni w 2007 r.) przeglądu 10 dokonywane są m.in. analizy odzwierciedlające jakość finansów publicznych w podziale na siedem obszarów tematycznych: stabilność sektora finansów publicznych, średniookresowe ramy budżetowe, finansowanie inwestycji publicznych, budżetowanie top-down, uelastycznienie sterowania środkami, ukierunkowanie na rezultaty budżet zadaniowy, przejrzystość budżetu. Tematyka analiz i ocen zawartych w przeglądzie wykazuje istotną zbieżność z zakresem wspomnianej dyrektywy w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Materia dyrektywy jest zbieżna z tematyką przeglądów OECD i dotyczy m.in. prognoz, reguł fiskalnych, średniookresowych ram budżetowych, przejrzystości finansów sektora. Ze względu na konieczność wdrożenia tej dyrektywy do końca roku 2013 przez kraje UE interesujący jest obraz ich instytucji fiskalnych i jakości zarządzania fiskalnego, zaprezentowany w przeglądzie. Opublikowane wyniki przeglądów stanowią syntezę badani ankietowego przeprowadzonego korespondencyjnie wśród krajów OECD. Grupa robocza ekspertów budżetowych wyższego szczebla 11 OECD przeprowadza również szczegółową analizę opinii i pozostałych materiałów związanych z systematycznie przeprowadzanymi badaniami ankietowymi jakości zarządzania publicznego w krajach zrzeszonych w tej organizacji. Wyniki tych przeglądów pozwalają na analizę zmian zachodzących w procedurach zarządzania. Szczególnie interesujące może być spojrzenie na ewolucję stanu instytucji fiskalnych krajów OECD w ostatnich pięciu latach i porównanie ich stanu aktualnego (z roku 2012) z sytuacją sprzed światowego i europejskiego kryzysu finansowego, tj. z poprzedniego badania przeprowadzonego w 2007 roku. Z punktu widzenia wdrażania wspomnianej dyrektywy tym bardziej celowe wydaje się dokonanie przeglądu obrazu zarządzania publicznego w kilku podstawowych aspektach wymienionych już na wstępie, tj.: - reguł fiskalnych, - niezależnych instytucji fiskalnych, - średniookresowej perspektywy budżetowania, - przejrzystości. Opinie i oceny zawarte w przeglądzie OECD w sposób dość wyważony, neutralny i kompetentny pozwalają na wstępną ocenę sytuacji krajów UE, które są zobowiązane do pełnego wdrożenia dyrektywy do końca roku Reguły fiskalne Główne aspekty polityki finansowej państwa odnoszą się do polityki monetarnej oraz fiskalnej. W systemie demokratycznym funkcjonuje zwyczajowy podział kompetencji oddający odpowiedzialność za politykę monetarną w kompetencje bardziej lub mniej niezależnego banku centralnego. Za politykę fiskalną, jedną z najważniejszych prerogatyw władzy wykonawczej, odpowiada rząd za pomocą resortu stanowiącego jego immanentną część, odpowiadającego za finanse publiczne (niezależnie od konkretnej nazwy finansów, ekonomii, gospodarki). Takie rozwiązanie, skutecznie stosowane w praktyce, ma jednak swoje niedoskonałości. Praktyka życia gospodarczego drugiej połowy XX wieku oraz początku XXI wieku wskazuje na długookresowe niedomagania w realizowanej polityki fiskalnej, czego głównym objawem są nadmierne deficyty i dług publiczny, nawet w okresach dobrej koniunktury gospodarczej. System demokratyczny i cykl wyborczy wykształciły nadmierną skłonność do procyklicznej polityki fiskalnej, ograniczającej potencjalną skuteczność automatycznych stabilizatorów koniunktury, czyli narzędzi reagujących na zmiany koniunkturalne, nie wymagających bezpośredniej ingerencji. 9 Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 10 OECD, GOV/PGC/SBO(2013)4/DRAFT Working Party of Senior Budget Officials, 34th Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials, Strengthening Budget Institutions In Oecd Countries Results Of The 2012 OECD Budget Practices And Procedures Survey. Draft., Paris, May Working Party of Senior Budget Officials. 4

5 Odnotować również należy specyficzne wyzwania dla finansów publicznych związane z długoterminowym procesem starzenia się ludności. W przypadku Unii Europejskiej dochodzi do tego jeszcze specyficzny czynnik związany z konsekwencjami jednolitej polityki monetarnej w ramach unii monetarnej. Zasady funkcjonowania instytucji budżetowych są sformułowane w przepisach konstytucyjnych, szczegółowej legislacji krajowej (ustawy i rozporządzenia). W ramach tej legislacji wykorzystywane są coraz częściej specyficzne rozwiązania określane jako reguły fiskalne. Zgodnie z praktyką OECD przez regułę fiskalną rozumiane jest permanentne ograniczenie (wskaźnik) wybranej wielkości charakteryzującej finanse publiczne, wskaźnik związany z efektywnością i wynikami polityki fiskalnej. Reguła buduje ograniczenie wpływające zarówno na władze ustawodawcze, jak i wykonawcze. Jak wskazuje doświadczenie krajów OECD wprowadzenie reguł pozwala ograniczyć wydatki publiczne, przy poprawie stabilności makroekonomicznej w krótkim okresie oraz doprowadzić do zrównoważenia finansów publicznych w długim okresie. Wprowadzenie reguł wzmacnia wiarygodność polityki fiskalnej, ułatwia podejmowanie decyzji podatkowych oraz kontrolę sterowania finansami wewnątrz sektora instytucji rządowych i samorządowych. Reguły mogą poprawić koordynację sytuacji finansowej zwłaszcza w odniesieniu do podsektorów, nad którymi rząd nie panuje bezpośrednio (podsektory samorządowy i ubezpieczeń społecznych) lub w krajach o strukturze federalnej rządu centralnego w stosunku do rządów lokalnych. Unijna dyrektywa w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich definiuje pojęcie reguły jako numeryczne reguły fiskalne wyrażone zbiorczym wskaźnikiem wyników budżetowych dotyczących przykładowo deficytu, potrzeb pożyczkowych lub długu 12. Dyrektywa uwypukla wspieranie przez reguły wypełniania traktatowych limitów deficytu i długu (fiskalnego kryterium konwergencji nominalnej), wieloletniej perspektywy planowania budżetowego i średniookresowych celów budżetowych 13. Według stanu na koniec 2012 roku, w porównaniu do roku 2007 zwiększyła się liczba krajów stosujących reguły fiskalne z 82% do 94%, przy jednoczesnej istotnej zmianie średniej liczby stosowanych reguł z 2,5 do 3,8. Łącznie liczba wykorzystywanych reguł we wszystkich krajach OECD wzrosła o około 60%. W badaniu podzielono reguły fiskalne ze względu na ich zakres, tj. dotyczące wyniku (równowagi) budżetu, długu, wydatkowe i dochodowe. Kolejność ta odpowiada częstości ich występowania w krajach OECD. Dla każdego z typów reguł zwiększyła się liczba krajów wykorzystujących je. Oznacza to również, że wprowadzano nowe reguły dotyczącego kolejnego zakresu. Należy zauważyć, że najbardziej wzrosło wykorzystanie reguł wydatkowych, które znajdują zastosowanie w ponad 60% krajów, 5 lat wcześniej wykorzystywało je nieco ponad 20% krajów. Nieprzypadkowe jest zwiększenie wykorzystania reguł wydatkowych w stosunku do wcześniej dominujących reguł dotyczących równowagi budżetowej i długu 14. Reguły wydatkowe są bardziej przejrzyste, łatwiejsze w monitorowaniu i mniej podatne na kreatywną księgowość. Dla decydentów stanowią jednoznaczny parametr niezależny od zmieniających się bieżących uwarunkowań. Zwiększa się przewidywalność wydatków bieżących i inwestycji publicznych. Zmniejsza się ryzyko dodatkowych obciążeń podatkowych. Jednym z istotniejszych argumentów świadczących o wyższości reguł wydatkowych w opozycji do reguł dotyczących wyniku jest możliwość ich wkomponowania w antycykliczną politykę fiskalną. Działanie procykliczne reguł dotyczących wyniku lub długu w warunkach spowolnienia wzrostu lub wręcz kryzysu decydowało ostatnich latach często o ich nieprzestrzeganiu przez poszczególne kraje. Funkcjonowanie reguł dotyczących równowagi oraz długu opiera się zazwyczaj o podstawę prawną zawartą w prawie międzynarodowym (szczególnie legislacja UE). W latach wzrosło jednak ich umocowanie również na poziomie prawa krajowego. Jak już wcześniej wskazano największy wzrost zainteresowania dotyczył reguł wydatkowych, które znajdowały umocowanie w ramach prawa krajowego i ma to również potwierdzenie w regulacjach unijnych. Ujmując kompleksowo, podstawy prawne wszystkich reguł fiskalnych istotnie zwiększyło się ich wkomponowanie do legislacji krajowej, podczas gdy wcześniej większa część reguł pozostawała tylko zapisem w programach lub innych dokumentach pozalegislacyjnych. Wdrożone rozwiązania w zakresie reguł fiskalnych w części z krajów wzmocnione zostały przez jednoczesne wprowadzenie niezależnych instytucji fiskalnych. Niezależne instytucje fiskalne Wprowadzenie niezależnych instytucji fiskalnych jako jednego z podmiotów uczestniczących i odpowiedzialnych za politykę fiskalną stanowi rozwiązanie służące poprawie jakości finansów publicznych oraz ograniczeniu skutków długookresowych niedomagań w polityce fiskalnej odnotowanych na przełomie XX i XXI wieku w wielu krajach OECD. W dyrektywie w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich przewidziano dla organu niezależnego od władz budżetowych danego kraju zadanie przeprowadzania analizy skutecznego i terminowego przestrzegania reguł fiskalnych 15. Pojęcie niezależnych instytucji fiskalnych odnosi się do instytucji faktycznie niezależnych od Ministra Finansów lub rządu. Mogą to być jednostki afiliowane przy parlamentach, rady fiskalne monitorujące obszar polityki fiskalnej, instytuty badawcze specjalizujące się w finansach publicznych. Instytucje mają określone zadania w procesach 12 Art. 2 dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 13 Art. 5 dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 14 OECD, GOV/PGC/SBO(2013)4/DRAFT, Paris, May 2013, s Art.6 ust.1 lit. b dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 5

6 zarządzania publicznego o rozmaitym zakresie zależnie od rozwiązań krajowych. W 2007 roku funkcjonowały one tylko w 8 krajach OECD, w 2012 roku w 15, zaś w roku 2013 już w 18. Wprawdzie ich umiejscowienie i zakres odpowiedzialności pozostają zróżnicowane, jednak w ocenie autorów raportu wzmacniają one niezależny nadzór nad polityką fiskalną, stopień rozliczalności i efektywności władzy, jak też zwiększają wiarygodność prognoz. W ramach badań nad poprawą jakości wydatków publicznych grupy robocze i eksperci OECD zaproponowali definicję niezależnej instytucji fiskalnej prowadzącej monitoring oraz doradztwo w obszarze polityki fiskalnej. Funkcjonowanie tej instytucji powinno mieć odpowiednią podstawę prawną. Z założenia zatrudnieni w niej powinni być niezaangażowani partyjnie profesjonaliści. Podobnie brzmi definicja wypracowana przez Komisję Europejską, przy czym bezpośrednio wskazano w niej potrzebę zlokalizowania tej instytucji poza rządem, bankiem centralnym lub parlamentem, co gwarantować ma pożądany stopień niezależności. Jako jej główne zadania KE sformułowała budżetowe prognozy makroekonomiczne oraz monitorowanie postępów w realizacji polityki fiskalnej. Rozszerzona charakterystyka niezależnej instytucji fiskalnej możliwa jest do opisania przy wykorzystaniu wypracowanych przez OECD 23 zasad jej działania, pogrupowanych w 9 głównych tematów. Wyróżnić tutaj należy konieczność dobrego dopasowania do lokalnych rozwiązań i mechanizmów w danym kraju, dostarczenie niezbędnych zasobów kadrowych oraz informacyjnych, określenie odpowiednich relacji z władzą ustawodawczą i wykonawczą, zapewnienie przejrzystości funkcjonowania m. in. dzięki dobrej komunikacji oraz procedurom ewaluacyjnym. Możliwe jest wyróżnienie czterech podstawowych modeli organizacyjnych niezależnych instytucji fiskalnych funkcjonujących w świecie: rad fiskalnych, parlamentarnych biur budżetowych, instytutów badawczych oraz państwowych urzędów audytu. Wydaje się, że poprawne funkcjonowanie wzorcowych rozwiązań (definiowanych zarówno przez OECD, jak i KE) możliwe jest przede wszystkim w postaci wydzielonych rad fiskalnych. Dyrektywa w sprawie wymogów dla ram budżetowych nie formułuje bezpośredniego obowiązku utworzenia rady fiskalnej, jednak pośrednio wymusza realizację przez kraje UE zadań, które odrębnie wyspecyfikowano jako pozostające w kompetencji niezależnych instytucji fiskalnych. Takie potencjalne zadania dotyczą m.in. wykorzystania niezależnych prognoz makroekonomicznych w ramach procedury budżetowej, wypracowania ocen polityki fiskalnej ex ante i ex post, analiz związanych z pożądanymi zmianami systemowymi w ramach sektora publicznego. W 2013 roku KE dokonała oceny działań związanych z wdrażaniem sześciopaku, w której ponownie podkreślono konieczność zachowania standardów w polityce fiskalnej, które w znacznym stopniu nawiązują do zakresu działań niezależnych instytucji fiskalnych. W ocenie wskazano również potencjalną możliwość wykorzystania niezależnych instytucji fiskalnych. Aktualnie rady fiskalne funkcjonują w 12 krajach UE. Jedynie 5 instytucji może pochwalić się kilkunasto- lub kilkudziesięcioletnią historią (Holandia, Dania, Niemcy, Belgia, Austria). W kolejnych 7 krajach (Szwecja, Węgry, Słowenia, Wielka Brytania, Irlandia, Portugalia, Słowacja) rady takie powstały w ostatnich kilku latach. Analiza skuteczności wykorzystywania niezależnej instytucji fiskalnej związana jest z kształtowaniem się równowagi fiskalnej mierzonej poziomem deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz długu publicznego. Do oceny wpływu niezależnych instytucji fiskalnych na finanse publiczne dokonano porównania danych o deficycie i długu w latach : średniego poziomu w całej Unii Europejskiej (UE-27) oraz średniego poziomu dla trzech grup krajów 5 krajów o dłuższej tradycji rady fiskalnej 7 krajów, które wprowadziły to rozwiązanie po roku 2006 oraz pozostałych krajów UE niewykorzystujących tej instytucji. Kraje o długiej tradycji rady fiskalnej charakteryzowały się do roku 2006 średnim poziomem deficytu zbliżonym do średniego w całej UE, później w okresie kryzysu średnia dla tych krajów przekroczyła 3% próg nadmiernego deficytu wyłącznie w latach Od roku 2007 poziom tej średniej jest wyraźnie niższy od średniej dla całej UE. Odwrotną skalę zależności o charakterze negatywnym, w stosunku do średniej w UE, można zaobserwować w ukształtowaniu się średniego poziomu deficytu w krajach, które utworzyły rady fiskalne po roku To właśnie poważnie zwiększający się deficyt i nadmiernie przyrastający dług stanowił przyczynę poszukiwania nowych rozwiązań instytucjonalnych w polityce fiskalnej, jednakże pojawienie się pozytywnych efektów tych zmian wymaga czasu. Średni poziom deficytu w pozostałych krajach był zbliżony do średniego w całej UE. Średni poziom drugiego z parametrów długu publicznego w krajach posiadających od lat radę fiskalną do 2008 roku przekraczał średni poziom kształtowania się tej wielkości w UE. Później jednak przyrastał wolniej niż dla pozostałych grup krajów, by w 2012 r. pozostawać na najniższym poziomie. Najbardziej dynamicznie przyrastał dług w krajach, które wprowadziły radę po roku 2006, co dało impuls do poszukiwania narzędzi poprawy jakości polityki fiskalnej. Ukształtowanie się średniego długu, a zwłaszcza deficytu w latach kryzysowych (po 2007 r.) w krajach o długiej tradycji rady fiskalnej potwierdza postawioną na wstępie tego artykułu tezę oraz jednoznacznie wskazuje na skuteczność tej instytucji dla stabilizacji i jakości realizowanej polityki. Efekty te nie są jednak zauważalne szybko. Zróżnicowany wpływ rady fiskalnej na stan finansów publicznych wiąże się z zakresem ich kompetencji, poziomem niezależności i odpowiedzialności, istniejącym zapleczem oraz wypracowanym doświadczeniem. Istotny jest również ogólny stan instytucji demokratycznych oraz poziom rozwoju społeczno-gospodarczego. Dla potencjalnych pozytywnych efektów istnienia niezależnej instytucji fiskalnej ważny jest również ogólny stan instytucji budżetowych oraz poziom rozwoju społeczno-gospodarczego danego kraju. Zestawiając jednak dane fiskalne z ostatnich 15 lat zauważyć należy, że pozytywny wpływ na równowagę fiskalną niezależnych instytucji fiskalnych wymaga wieloletniego doświadczenia i praktyki. Powołanie niezależnej instytucji fiskalnej nie wpływa szybko na poprawę sytuacji fiskalnej. W ostatnich latach bardzo często tworzono te instytucje w krajach, gdzie sytuacja fiskalna znacznie się pogorszyła, nie jest to jednak rozwiązanie, którego efekty już możemy obserwować. 6

7 Konsekwencje uzupełnienia legislacji krajowej o reguły fiskalne, jak też wprowadzenia niezależnych instytucji fiskalnych można zaobserwować wyraźnie dopiero z pewnej dłuższej perspektywy czasowej. Kluczowym elementem kompleksowych działań na rzecz poprawy jakości zarządzania w sektorze finansów publicznych jest przyjęcie perspektywy średniookresowej. Średniookresowa perspektywa budżetowania Przyjęcie średniookresowej perspektywy w planowaniu budżetowym zdaniem OECD wzmacnia zdolność rządu i ministerstwa finansów do zaplanowania i utrzymania zrównoważonej ścieżki fiskalnej. W większości przypadków interwencje publiczne mają charakter wieloletni. Nowe i aktualne programy o charakterze rozwojowym, w tym inwestycje publiczne, konsolidacja oraz restrukturyzacja finansów publicznych mają charakter wieloletni, ich rzeczywiste rezultaty najczęściej są odsunięte w czasie, a także nieczęsto zamykają się w okresie jednego roku budżetowego. Wspomniana dyrektywa Rady UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich nakłada obowiązek 16, by państwa unijne posiadały wiarygodne i skuteczne średniookresowe ramy budżetowe z co najmniej trzyletnią perspektywą planowania budżetowego. Średniookresowe ramy obejmują wieloletnie cele w zakresie deficytu i długu, prognozy wydatków i dochodów, opis działań oraz ocenę wpływu przyjętych ram średniookresowych na długookresową stabilność finansów publicznych. Każda kolejna roczna ustawa budżetowa musi być zgodna ze średniookresowymi ramami budżetowymi. Na koniec 2012 roku 27 krajów OECD wykorzystywało w planowaniu budżetowym perspektywę średniookresową. W roku 2007 praktykę tę stosowało 19 krajów, co oznacza bardzo istotny przyrost wykorzystania tych narzędzi zarządzania finansami publicznymi(patrz wykres 1). Średnioterminowe prognozy i plany są z reguły corocznie (tzn. mają charakter kroczący) aktualizowane, zmiany z mniejszą częstotliwością dokonywane są tylko w 6 krajach. Zakres i kompleksowość planów średniookresowych w poszczególnych krajach wynika z ich doświadczeń w prognozowaniu średnioterminowym, którego istotną cechą jest utrzymanie równowagi pomiędzy poprawą przewidywalności i odpowiednią elastycznością. W większości przypadków kluczowym elementem planu średniookresowego są prognozy wydatków, w tym tzw. obligatoryjnych, czy też sztywnych oraz elastycznych i dokonywane są one z wykorzystaniem istniejących reguł fiskalnych. Wykres 1 Syntetyczny wskaźnik wykorzystania perspektywy średniookresowej w budżetowaniu (2012) Źródło: OECD 2012 Survey on Budgeting Practices and Procedures, [ ] Coroczna aktualizacja planów średniookresowych wskazuje na ich wykorzystywanie jako podstawy dla rocznej ustawy budżetowej, przy zachowaniu znacznej elastyczności wynikającej z możliwości corocznego elastycznego dostosowania do zmieniających się uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych. Wpisuje się to jednak również w charakter dokumentów unijnych, tzn. corocznie dokonywana jest aktualizacja programów konwergencji i programów stabilizacyjnych przedkładanych przez kraje członkowskie Unii Europejskiej. Roczna częstotliwość aktualizacji pozwala również na odpowiednią reakcję w sytuacji zmian priorytetów w wyniku wyborów parlamentarnych, przy zachowaniu perspektywy średnioterminowej, jak również pozwala na ograniczenie negatywnych skutków tzw. gier budżetowych (np. rozpoczynania kosztownych projektów inwestycyjnych z wykorzystaniem niewielkich środków w rocznym budżecie). Na 27 krajów stosujących planowanie średnioterminowe tylko w 10 plan ten jest zatwierdzany przez parlament, co oznacza, że w większości państw jest to prerogatywa władzy wykonawczej. Większość krajów przyjmuje 3 4 letni 16 Art. 9 dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 7

8 horyzont planowania, co również zbieżne jest z okresem jaki ocenia KE pod względem stabilności finansowej. Poprawie funkcjonowania planów średniookresowych sprzyja przestrzeganie wskazanych w opracowaniu reguł, tj. konserwatywne planowanie wydatków i dochodów, wspieranie ograniczania wydatków. Kompleksowość planu wzmacnia jego wiarygodność, prostota umożliwia zrozumienie planu przez obywateli i władze ustawodawcze, spójność ze strategiami rozwoju. Coroczne zmiany wydatków w stosunku do wcześniejszych planów powinny być dokonywane w przejrzysty sposób. Przejrzystość i efektywność Przejrzystość procedur i dokumentacji budżetowych jest podstawowym warunkiem skutecznej rozliczalności zarówno władzy ustawodawczej jak i wykonawczej przez obywateli. W badaniach opinii publicznej nawet najbardziej rozwiniętych krajów współczesnego świata wskazywany jest niedostatek demokracji, w tym deficyt rozliczalności władz. Poprawa tego stanu rzeczy w znacznym stopniu polega na wzroście przejrzystości i lepszej komunikacji pomiędzy stronami procesów społecznych. Budżet jest podstawowym dokumentem formułującym politykę rządu informującym o celach i sposobach ich realizacji. Zgodnie z przyjętymi przez OECD w 2002 roku zasadami dobrego rządzenia 17 przejrzystość budżetowa oznacza całkowitą jawność wszystkich istotnych informacji i danych fiskalnych w sposób terminowy i systematyczny. Dyrektywa Rady UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich podkreśla konieczność zapewnienia terminowego i regularnego udostępniania danych budżetowych wytworzonych na podstawie kompleksowych oraz spójnych systemów rachunkowości publicznej. Publikowane mają być oficjalne prognozy makroekonomiczne i budżetowe, wraz z metodologią i założeniami. Przejrzystości służyć też ma kompleksowy i spójny sposób uwzględnienia wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych w planowaniu budżetowym 18. Blisko 4/5 krajów OECD udostępnia założenia makroekonomiczne i metodologiczne przyjęte w pracach nad budżetem i uzupełniającą dokumentacją, od 2007 r. odsetek takich krajów zwiększył się o 13 p.p. W prawie wszystkich krajach (90%) prezentowane są przez rząd średnioterminowe cele fiskalne i priorytety budżetowe. Do ok. 70% (z 50%) wzrosła liczba krajów ustalających niefinansowe cele efektywnościowe. W dużym stopniu informacja efektywnościowa związana jest z systematycznym rozwojem metod budżetowania zadaniowego. Procesy te są jednak bardzo zróżnicowane w poszczególnych krajach. W przeglądzie OECD wskazuje się na problem optymalnego wykorzystania informacji efektywnościowej w budżetowaniu. Nadal nierozwiązana jest kwestia poprawnego pomiaru wydajności w sektorze publicznym, w związku z tym w dokumencie postawione zostało również pytanie czy monitorowanie wydajności powinno być częścią budżetowania, czy też innych instytucji z obszaru zarządzania publicznego 19. Okres debaty parlamentarnej nad projektem budżetu (wg OECD powinien wynosić nie mniej niż 3 miesiące) został po 2007 roku aż w 12 przypadkach wydłużony o dodatkowy czas (0,5 1 miesiąc). Powiększyła się również liczba parlamentarnych biur wyspecjalizowanych w analizach budżetowych (w 2012 r. funkcjonowały w większości (18) krajów OECD). Szczególnie wyraźnie wzrosła liczba i rola w procesach zarządzania publicznego niezależnych instytucji fiskalnych (o czym była już mowa), które mają za zadanie poprawę przejrzystości i wiarygodności polityki fiskalnej. Roczne sprawozdanie z wykonania budżetu jest dostępne przeciętnie po 6,4 miesiąca od zakończenia roku. Informacja o efektywności oraz wydajności umożliwia rządowi w procesie budżetowania i zarządzania osiąganie lepszych wyników, wyższego stosunku efektów do ceny, jak też zwiększa przejrzystość decyzji wydatkowych. Wyczerpujące informacje o wynikach mogą przyczynić się do lepszego wykorzystania zasobów, jak też realizacji poszczególnych programów. Większa przejrzystość w ocenie wydajności i podziale zasobów zwiększa odpowiedzialność agencji rządowych wydatkujących środki publiczne. Chociaż praktyki budżetowania zadaniowego są szeroko stosowane w krajach członkowskich OECD, istnieją znaczne różnice w przyjętych procedurach i nie ma zgody co do optymalnych cech i rozwiązań systemowych. W materiałach OECD wypracowany został podział na trzy główne kategorie systemów budżetowania zadaniowego: (i) prezentacyjny budżet zadaniowy, w którym informacje o wynikach są publikowane obok przydziału środków finansowych, ale niekoniecznie wykorzystywane do podejmowania decyzji wydatkowych, (ii) budżet zadaniowy informujący o efektywności, w którym informacje efektywnościowe wyraźnie wpływają na alokację zasobów, oraz (iii) bezpośrednio wiążący budżet zadaniowy (kalkulacyjny), w którym fundusze są przydzielane zgodnie z uzyskiwanymi wynikami. Budżety zadaniowe stosowane w większości krajów członkowskich OECD należą do kategorii pierwszej lub drugiej. Ostatnia, trzecia kategoria funkcjonuje tylko w kilku krajach dla wybranych rodzajów wydatków i instytucji (np. finansowanie szkolnictwa wyższego oraz szpitale). Wyniki przeglądu OECD 2012 w zakresie budżetu zadaniowego wskazują, że zazwyczaj procedury są zdecentralizowane. Bardziej powszechne jest zastosowanie budżetowania zadaniowego przez ministerstwa do alokacji środków w ramach własnych części budżetowych lub w ramach konkretnych agencji. Zgodnie z przesłanymi odpowiedziami tylko wyjątkowo nadrzędne władze budżetowe odgrywają w procedurach zadaniowych centralną rolę. Niektóre kraje przyjmujące bardziej scentralizowane podejście opracowują ogólną, obszerną informację o uzyskiwanych rezultatach, wykorzystanych środkach, zintegrowaną informację o odpowiedzialności i wydajności dla poszczególnych procesów (zadań). Informacje te stanowią podstawę dla podejmowania decyzji oraz monitorowania i raportowania wyników. Na przykład Korea, Meksyk i Kanada mają standardowe, kompleksowe procedury dla 17 OECD Best Practices for Budget Transparency, OECD Journal on Budgeting, Paris, Art. 3 oraz art dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw 19 OECD, GOV/PGC/SBO(2013)4/DRAFT, Paris, May 2013, s

9 ministerstw i agencji zawierające założenia, wytyczne, schematy informacji o wykorzystanych środkach, systemy oceny wydajności. Zgodnie z przekazanymi opiniami większości krajów nieosiągnięcie celów poprawy efektywności i wydajności najczęściej nie wywołuje żadnych konsekwencji finansowych. Publikacja informacji o słabych wynikach zmusza do bardziej intensywnego monitorowania realizacji wydatków publicznych w przyszłości. Dla dokonania pomiaru jakości finansów publicznych wykorzystano indeksy dotyczące czterech zasadniczych obszarów: średniookresowej perspektywy budżetowania, elastyczności budżetowej, budżetu zadaniowego, przejrzystości budżetowej. Każdy z tych indeksów został wyliczony jako odpowiednio ważona ocena poszczególnych komponentów z danego obszaru. Oceny te powstały w wyniku analizy odpowiedzi na badanie ankietowe nadesłane przez kraje członkowskie OECD. Należy pamiętać, że oceny dotyczą istniejących i stosowanych rozwiązań w polityce fiskalnej danego kraju, a nie ich efektywności i skuteczności w zarządzaniu. W podsumowaniu przeglądu zaprezentowano również syntetyczny indeks wyliczony, jako średnia z czterech indeksów wyżej wskazanych. W zestawieniu wartości indeksu syntetycznego uwzględniono 32 kraje (łącznie w OECD jest zrzeszonych 35 krajów) Polska znalazła się na pozycji 17, czyli w połowie stawki, z wartością indeksu nieco wyższą od średniej dla całego OECD. Miejsce Polski wynika z wysokiej oceny średniookresowej perspektywy budżetowania (miejsce 5 w całej stawce OECD), przejrzystości (13 miejsce), budżetu zadaniowego (21 miejsce), elastyczności (27 miejsce). Niska ocena stopnia elastyczności dla Polski nie powinna stanowić niespodzianki i dobrze odzwierciedla przyjęty w ustawie o finansach publicznych model zarządzania finansami publicznymi o ściśle określonych kompetencjach oraz odpowiedzialności władzy ustawodawczej i wykonawczej. Poziom indeksu budżetu zadaniowego wyniósł dla Polski 0,3 przy średniej dla OECD 0,38. Podobnie jak dla pozostałych indeksów ocena dotyczy funkcjonującego w danym kraju modelu budżetu zadaniowego, a nie rzeczywistych efektów dla sytuacji fiskalnej danego kraju. Zgodnie ze stwierdzeniem autorów opracowania indeks nie wskazuje, na ile dany model sprawdza się w praktyce. Słuszne jest stwierdzenie, że miarą powodzenia jest wyłącznie osiągnięcie zamierzonych w budżecie zadaniowym celów. Należy również zauważyć, że w poprzednich przeglądach OECD wysoki poziom elastyczności w polityce fiskalnej uznawany był za istotny dla jakości zarządzania, stąd nadal indeks elastyczności jest wykorzystywany do porównań międzynarodowych. W przeglądzie dokonanym przez OECD w 2012 roku autorzy stawiają jednak pytanie o kierunek wpływu elastyczności na jakość zarządzania (czy wyższa elastyczność wpływa pozytywnie na zarządzanie publiczne?) 20. Jednocześnie podkreślono, że pozostałe czynniki odzwierciedlone za pomocą trzech pozostałych indeksów wpływają jednoznacznie pozytywnie na wzmocnienie instytucji budżetowych. Podsumowanie Zmiany w polityce fiskalnej często dokonywane są w tempie związanym z cyklem politycznym. Diagnozy i plany reform mają horyzonty średniookresowe, są jednak wtłaczane w roczne plany finansowe i krótkookresowe procedury budżetowania. Zarówno dla procesów reform systemowych, jak i samej konsolidacji fiskalnej punktem krytycznym pozostają kolejne wybory parlamentarne. Strona rządząca pragnie przyspieszonych efektów, strona opozycyjna staje przed łatwą pokusą zatrzymania często niepopularnych społecznie procesów (reform i konsolidacji). Wydłużenie horyzontu analizy z rocznego, czy też do terminu następnych wyborów może radykalnie wpłynąć na długoterminową skuteczność polityki fiskalnej. Mechanizm wyborczy wykorzystuje konkurencję pomiędzy programami partii politycznych sprzyjającą racjonalnym decyzjom politycznym, pozwala też na ustalenie preferencji wyborców m.in. co do kształtu polityki fiskalnej 21. Próby poprawy ich skuteczności odnoszą się do czterech aspektów zarządzana publicznego: średniookresowej perspektywy budżetowania, przejrzystości, wykorzystania reguł fiskalnych oraz niezależnych instytucji fiskalnych. Przyjęcie średniookresowej perspektywy w planowaniu budżetowym wzmacnia zdolność władz fiskalnych do zaplanowania i co ważniejsze utrzymania zrównoważonej ścieżki fiskalnej. Przejrzystość finansów publicznych umożliwia poprawną rozliczalność władz fiskalnych, zmniejszając tym samym deficyt demokracji. Reguły fiskalne budują ograniczenie dla władz ustawodawczych, jak i wykonawczych, sprzyjają konsolidacji fiskalnej, mogą skutecznie ograniczyć wydatki pub liczne, przy poprawie stabilności makroekonomicznej w krótkim okresie i zrównoważeniu finansów publicznych w długim okresie. Niezależne instytucje fiskalne mogą wzmacniać skuteczność reguł, jednoznacznie poprawiają przejrzystość polityki fiskalnej i jej wiarygodność. Opisane nowe rozwiązania dyrektywy Rady UE w sprawie średniookresowych ram budżetowych, jak też wyniki przeglądu OECD wskazują na istotność średniookresowego horyzontu planowania budżetowego, wykorzystywania stabilnych reguł (o przynajmniej średniookresowej perspektywie). Funkcjonowanie niezależnych instytucji fiskalnych, a także wykorzystanie informacji efektywnościowej w budżetowaniu dopiero przy wykorzystaniu wieloletniej perspektywy (co najmniej 10 lat) pozwala sformułować ocenę o ich pozytywnym wpływie na takie zmienne fiskalne, jak dług i deficyt. Literatura: M. Burda, C. Wyplosz, Makroekonomia. Podręcznik europejski, PWE, Warszawa 1995 S. Owsiak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000 P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia t.1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa OECD, GOV/PGC/SBO(2013)4/DRAFT, Paris, May 2013, s S. Owsiak, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s