Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce stan obecny i perspektywy zmian

Transkrypt

1 DR STANISŁAW BUŁAJEWSKI KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTET WARMIŃSKO-MAZURSKI W OLSZTYNIE Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce stan obecny i perspektywy zmian Podstawowe formy wykonywania władzy przez naród określa art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 1 : Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Artykuł ten nawiązuje do tradycyjnego rozróżnienia demokracji bezpośredniej i demokracji pośredniej jako dwóch podstawowych form sprawowania władzy 2. Powyższa konstytucyjna zasada została w pełni przeniesiona na grunt samorządu terytorialnego. W tym 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm. 2 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 53. Analogiczne rozwiązanie powyższych kwestii w stosunku do samorządu terytorialnego w art. 3 przyjęła także Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607). Art. 3 Karty stanowi: 1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. 92

2 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce wypadku odpowiednikiem art. 4 ust. 2 Konstytucji RP są art. 169 oraz art. 170 Konstytucji RP. Demokracja bezpośrednia to forma wyrażania woli przez suwerenne społeczeństwo, która polega ogólnie rzecz ujmując na jego bezpośrednim uczestnictwie 3. Jeżeli chodzi o społeczność lokalną funkcjonującą w ramach jednostek samorządu terytorialnego, to w sposób bezpośredni decyduje ona, gdy chodzi o: a) wybór radnych rady gminy, powiatu, województwa samorządowego w drodze wyborów: proporcjonalnych lub większościowych, powszechnych, równych, bezpośrednich w głosowaniu tajnym; b) ewentualne odwołanie całej rady (sejmiku) przed upływem kadencji w drodze referendum; c) wyrażenie w drodze głosowania przez mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, jako członków wspólnoty samorządowej, swojej woli (wykorzystując instytucję referendum) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, z inicjatywy rady bądź 10% mieszkańców gminy 4, powiatu lub 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa; d) konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane na terytorium jednostki samorządu terytorialnego, które mogą mieć zarówno charakter obligatoryjny, jak i fakultatywny. Konsultacje społeczne nie wywołują skutków wiążących, a są jedynie formą zasięgania niewiążącej opinii mieszkańców; e) inicjatywę uchwałodawczą. 3 Zob. szerzej: M. Sidor, Referendum lokalne jako forma demokracji bezpośredniej [w:] Samorząd lokalny w Polsce, red. S. Michałowski, A. Pawłowska, Lublin 2004, s Oczywiście mieszkańcy gminy w drodze referendum decydują również w sprawie samoopodatkowania się na cele publiczne. 93

3 Stanisław Bułajewski We wszystkich pozostałych przypadkach wola wspólnoty samorządowej wyrażana jest przez organ przedstawicielski, który jest jednocześnie organem stanowiącym i kontrolnym. Kwestie problemowe związane z tematyką demokracji bezpośredniej w jednostkach samorządu terytorialnego stanowią niezwykle ważny teoretycznie i praktycznie materiał badawczy. Oczywiście w ramach krótkiego artykułu nie jest możliwe przeprowadzenie pełnej analizy zagadnień, które zawarłem w jego tytule, dlatego też zajmę się jedynie wybranymi problemami. Swoje rozważania ograniczę do dwóch zagadnień, jednakże niezwykle istotnych w odniesieniu do podejmowanego tematu. Po pierwsze, analizując prawo społeczności lokalnych do inicjatywy uchwałodawczej, będę starał się udowodnić, iż w obecnym stanie prawnym przepisy wszystkich samorządowych ustaw ustrojowych nie dają nam jednoznacznej odpowiedzi, czy mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego posiadają, czy też nie, prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Na bazie ostatnich orzeczeń sądów administracyjnych, jak i rozstrzygnięć nadzorczych polskich wojewodów udowodnię, iż niezbędna w tym zakresie jest konkretna regulacja ustawowa. Po drugie, zajmę się przedstawieniem kwestii związanych z instytucją referendum lokalnego ze szczególnym uwzględnieniem procedury odwoływania w tym trybie organu wykonawczego gminy. Celem mojego artykułu (co zawrę w jego podsumowaniu) będzie nie tylko wykazanie, jak ważne i potrzebne są analizowane w niniejszym tekście instytucje, ale i przedstawienie niedoskonałości rozwiązań prawnych, pojawiających się na tle analizowanych w niniejszym artykule zagadnień. Odniosę się również do ostatnich propozycji Prezydenta RP, który to zarówno w kwestii inicjatywy uchwałodawczej, jak i instytucji referendum zaproponował wiele ciekawych (choć niestety nie zawsze trafnych i przemyślanych) rozwiązań prawnych. 94

4 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce 1. Prawo społeczności lokalnych do inicjatywy uchwałodawczej Inicjatywa uchwałodawcza to prawo, czasami obowiązek, ustawowo i statutowo określonych podmiotów do wnoszenia projektów uchwał do rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez radę lub sejmik projektów w określonej procedurze. Niestety, trudno w jakimkolwiek akcie prawnym zarówno tym rangi powszechnie 5 jak i wewnętrznie obowiązującym odnaleźć pełną regulację, która odnosiłaby się do analizowanej w niniejszym punkcie instytucji. Należy wyraźnie stwierdzić, że m.in. w kwestii inicjatywy uchwałodawczej (i to nie tylko tej, która przysługiwać powinna grupie mieszkańców) żadna z jednostek samorządu terytorialnego nie doczekała się jak do tej pory poważnego potraktowania 6. 5 Samorządowe ustawy ustrojowe zawierają w swej systematyce rozdziały o nazwie: akty prawa miejscowego, jednakże ujęte w nich przepisy są na tyle lakoniczne, że w żaden sposób nie pomagają społeczności lokalnej w inicjowaniu procesu uchwałodawczego. Zob. art ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; art ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.; art ustawy z dnia 5 czerwca 2013 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm. 6 Kwestia inicjatywy uchwałodawczej w samorządzie powiatowym, uregulowana została w 25 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu (Dz. U. z 1998 r., nr 146, poz. 957). Podmiotami prawa inicjatywy uchwałodawczej, zgodnie z powyższym paragrafem, są: co najmniej (...) radnych, przewodniczący rady, klub radnych, komisja rady, zarząd powiatu. Przepis ten sugerować może, iż inicjatywa uchwałodawcza nie może przysługiwać jednemu radnemu powiatowemu. Moim zdaniem jest to teza za daleko idąca, albowiem, dla przykładu, w wyroku z dnia 29 grudnia 1993 r., III SA 720/93 stwierdzono, iż rada gminy (...) zawsze musi działać w granicach obowiązującego prawa. Po analizie powyższego możemy jedynie dojść do wniosku, iż przepisy statutu muszą być jedynie zgodne z regulacją ustawową, ale już niekoniecznie z cytowanym rozporządzeniem. Akt ten wydany został na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 2. ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który to przepis został skreślony ustawą z dnia 30 maja 2001 r. (Dz. U. nr 45, poz. 497). Tym samym w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do stawiania tak daleko idących tez. 95

5 Stanisław Bułajewski Gdzie w takim razie społeczność lokalna, która chciałaby brać czynny udział w tworzeniu prawa, może szukać podstaw prawnych w kwestii inicjatywy uchwałodawczej? Na tak postawione pytanie łatwo udzielić odpowiedzi, jednakże w tej sprawie teoria rozmija się z praktyką, a orzeczenia sądów administracyjnych i rozstrzygnięcia nadzorcze polskich wojewodów są w tej materii rozbieżne. Oczywiście najwłaściwszym miejscem, w którym powinniśmy odnaleźć regulację dotyczącą inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, powinna być ustawa. W art. 94 Konstytucji RP, ustrojodawca obiecał, iż powstanie taki akt, który określi zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Niestety do dnia dzisiejszego taka ustawa, która by kompleksowo i wyczerpująco określiła zasady techniki prawodawczej wyłącznie obowiązującej prawodawców lokalnych nie powstała 7. Jeżeli więc chcemy określić zasady techniki uchwałodawczej (w tym i interesujące nas prawo inicjatywy uchwałodawczej), jakie powinny mieć zastosowanie w jednostkach samorządu terytorialnego, powinniśmy posiłkować się aktami prawnymi rangi podustawowej, a głównie przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej 8. Niestety i to rozporządzenie nie rozwiewa wszystkich wątpliwości, albowiem nie zawiera odrębnego uregulowania, które dotyczyłoby zasad techniki prawodawczej stanowienia aktów prawa miejscowego, a jedynie ogólne sformułowania odsyłające do rozdziałów, które odnoszą się do takich aktów, jak: akty wewnętrzne, wykonawcze czy też ustawy. W tej sytuacji nie tylko celowym, ale i koniecznym rozwiązaniem jest uregulowanie m.in. kwestii inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w statucie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Co do tego, że jest to miejsce właściwe nie 7 Zob. obszernie na ten temat w moim artykule: S. Bułajewski, Konstytucyjny obowiązek ustawowego określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego czy spełniony? [w:] Konstytucja, ustrój polityczny, system organów państwowych. Prace ofiarowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu, red. S. Bożyk, A. Jamróz, Białystok 2010, s Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908). 96

6 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce mam jakichkolwiek wątpliwości. Niestety (jak już wspomniałem) zarówno wzajemnie sprzeczne w tej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze polskich wojewodów nie napawają optymizmem. W tym miejscu warto zacytować dwa przeciwstawne sobie orzeczenia tego samego sądu, tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd ten w wyroku z dnia 28 października 2008 r. wskazał, że w obowiązującym ustawodawstwie brak jest regulacji prawnych przyznających mieszkańcom tworzącym wspólnotę samorządową prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można wyprowadzić w drodze domniemania wypływającego z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego O ustroju gminy stanowi jej statut oraz z treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W statucie rada gminy może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy, pod warunkiem jednak, iż nie naruszają one przepisów ustaw. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy 9. 9 Sygn. akt II SA/OL 737/08. Zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 584/05. Także niektórzy wojewodowie w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych prezentują podobne stanowisko. W tym miejscu nie sposób nie przytoczyć stanowiska wojewody warmińsko-mazurskiego, który wystąpił do samorządów gmin (oczywiście gmin z terenu objętych nadzorem wojewody) i wezwał, aby podjęły one odpowiednie działania w celu usunięcia tych przepisów z regulacji statutowych, które to regulują prawo inicjatywy uchwałodawczej 97

7 Stanisław Bułajewski W mojej ocenie, jako czynnego samorządowca, od 1998 r. stanowisko takie jest obarczone wieloma błędami i nie zasługuje na aprobatę. Musimy przecież pamiętać, iż obecnie (pomimo obietnicy wyrażonej w Konstytucji RP w art. 94) nie uchwalono ustawy, która w sposób kompleksowy uregulowałaby tryb i zasady wydawania aktów prawa miejscowego. Dopóki więc tej ustawy nie ma, jednostki samorządu terytorialnego (a konkretnie ich organy stanowiąco-kontrolne) mają pełne prawo do uregulowania m.in. prawa do inicjatywy uchwałodawczej w podstawowym akcie, tj. w statucie. Takie działanie nie doprowadzi nigdy do wyjścia organu uchwałodawczo-kontrolnego gminy, powiatu czy też województwa samorządowego poza zakres upoważnienia ustawowego. Potwierdzeniem tego stanowiska są odpowiednie unormowania samorządowych ustaw ustrojowych, które pozwalają na regulację kwestii ustrojowych w statutach 10. Zdecydowana większość doktryny prawa (w tym i ja) przychyla się do tego stanowiska i podnosi, że nie ma jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć uprawnienia innych podmiotów w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, które mogą być przyznane nie tylko przepisami ustawy, ale i przepisami aktów niższego rzędu 11. Potwierdzeniem mojego toku myślenia jest ostatni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (oczywiście wydany w innym składzie niż wyrok poprzednio zaprezentowany) z dnia 14 maja 2013 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia dowiadujemy się m.in., iż ( ) ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie prawo inicjatywny uchwałodawczej przyznał jedynie organowi wykonawczemu art. 20 ust. 5 u.s.g., co jednakże nie oznacza wyłączności tego prawa dla tego jedynie podmiotu. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 329/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administramieszkańców (pismo wojewody warmińsko-mazurskiego z dnia 25 lutego 2013 r., PN 021/18/2013). 10 Zob. art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. 11 D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s

8 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce cyjnych, również podniesiono, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzona także innym podmiotom (np. grupie mieszkańców czy grupie radnych). Pogląd taki wywiedziono z faktu, że wobec braku ustawowego zakazu w postaci zasady wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego, dopuszczalne jest powierzenie tego prawa także innym podmiotom, np. przewodniczącemu rady gminy. Wyjaśnić pozostaje także, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, że samo przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców w niczym nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu uchwały skutkować będzie nie obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Zatem w tym zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego rady gminy 12. Jeżeli zaś chodzi o sposób regulacji instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, to na szczególną uwagę i aprobatę zasługują rozważania, jakie podczas 55. Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego 18 maja 2013 r. w Toruniu w swoim wystąpieniu przedstawili A. Rytel-Warzocha i P. Uziębło 13. W ostatnim okresie do dyskusji na temat inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców przystąpił także Prezydent RP Bronisław Komorowski, który w ramach Forum Debaty Publicznej zgłosił projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Po wielu modyfikacjach prezydenckiego projektu ustawy ostatecznie zrezygnowano ze szczegółowej regulacji tej instytucji i ograniczono się jedynie do 12 Sygn. akt II SA/Ol 196/13. Zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 1995 r., sygn. SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz Zob. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Aktualne tendencje związane ze wzmocnieniem partycypacji mieszkańców w sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym [w:] Samorząd w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013, s

9 Stanisław Bułajewski wyraźnego umocowania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w ustawie o samorządzie gminnym. Uznano także, że należy upoważnić organ stanowiący gminy do unormowania szczegółów w statucie tej jednostki samorządu terytorialnego. Niestety, jak słusznie zauważyli A. Rytel-Warzocha i P. Uziębło, projekt ustawy wprowadza pewne wytyczne dla gmin, które to mogą powodować problemy interpretacyjne. M.in. w statucie mają być bezwzględnie określone trzy kwestie: minimalna liczebność grupy mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do rady gminy mogących wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą nie większa niż 15% uprawnionych, tryb postępowania z takim projektem uchwały mając na względzie jego rozpatrzenie przez radę gminy bez zbędnej zwłoki, a także uprawnienia wnioskodawców na etapie prac rady gminy nad projektem uchwały 14. Nieumiejętna lub zamierzona realizacja tych warunków przez posiadającą duże kompetencje radę gminy, może w konsekwencji doprowadzić do fasadowości tej instytucji. 2. Referendum lokalne Referendum lokalne pełni rolę uzupełniającą w stosunku do kompetencji decyzyjnych organu uchwałodawczego i wykonawczego, gminy, powiatu czy też województwa samorządowego. Ta forma demokracji bezpośredniej nie ma w polskich warunkach dużych tradycji, i to zarówno na szczeblu ogólnopolskim, jak i lokalnym. W praktyce samorządowej referenda (oczywiście poza tymi, które dotyczą odwołania wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta) przeprowadzane są rzadko. Jednakże nawet te referenda, które służyć mają przedterminowemu odwołaniu organu wykonawczego gminy, rzadko mają charakter ważny, a przez to wiążący, a tym samym istotnie nie wpływają na politykę prowadzoną w danym samorządzie. Z tego powodu ten rodzaj demokracji przybiera często postać badania opinii publicznej, czy też przedterminowego sondażu wyborczego. 14 Ibidem, s

10 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce Powróćmy jednak do regulacji prawnych, do których należą nie tylko ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym 15, ale i samorządowe ustawy ustrojowe, które także normują kwestie związane z instytucją demokracji bezpośredniej. Powyższe akty przewidują dwa rodzaje referendum obligatoryjne i fakultatywne 16. Referendum obligatoryjne przeprowadzane jest w kwestii odwołania przed upływem kadencji organu stanowiąco-kontrolnego gminy, powiatu oraz województwa samorządowego. Natomiast w ramach samorządu gminnego referendum musi się odbyć także w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne, mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Ustawa o referendum lokalnym w art. 5 ust. 1 stanowi, że w sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców ( ). Nie jest więc możliwe odwołanie w powyższy sposób starosty, zarządu powiatu, marszałka województwa czy też zarządu województwa. Z powyższej ustawy wynikają także pewne ograniczenia, jeżeli chodzi o odwołanie organu stanowiącego przed upływem kadencji w drodze referendum. A mianowicie, wniosek w sprawie odwołania organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego, mieszkańcy mogą złożyć dopiero po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu lub 10 miesięcy od dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania, nie póź- 15 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm. (dalej jako u.r.l.). 16 Zob. podobnie: L. Garlicki, op. cit., s W przypadku referendum ogólnokrajowego możemy mówić wyłącznie o referendum fakultatywnym, gdyż ani ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. z 2003 r., nr 57, poz. 507 z późn. zm.), ani tym bardziej Konstytucja nie przewidują żadnego przypadku, w którym konstytucyjne organy państwa byłyby zmuszone przeprowadzić referendum. 101

11 Stanisław Bułajewski niej jednak niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji (art. 5 ust. 2 u.r.l.) 17. Poprzez referendum fakultatywne mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 3 u.r.l.). W tym miejscu należy w pełni podzielić pogląd, jaki w jednym ze swoich orzeczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny 18, w którym stwierdził m.in., iż ( ) członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o takich sprawach, dotyczących tej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, której mieszkańcy są członkami 19. Istotne jest także to, żeby referendum nie wykraczało poza zakres działania danej jednostki samorządu terytorialnego, a wyłącznie mieściło się w jej granicach 20. Oczywiście z instytucji referendum nie jest możliwe wykreowanie narzędzia, które służyłoby do blokowania funkcjonujących lub wchodzących w życie aktów uchwalonych przez radnych 21. Zdaniem A. Rytel-Warzochy oraz P. Uziębły regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 3 nie jest jednoznaczna, gdyż wiążący skutek 17 Zarysy procedury przeprowadzenia referendum lokalnego zostały przedstawione w publikacji: S. Bułajewski, op. cit., s Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, ONSA, nr 2, poz. 70; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 24 marca 1998 r., II SA/Wr 288/98, niepubl. 19 Podaję za: Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, Samorząd Terytorialny 2000, nr 3, s Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA 1023/98, ONSA, nr 2, poz Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt PNK-I Wspólnota 2011, nr 38, s

12 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce referendum nie będzie mógł być zawsze zrealizowany. Autorzy w tym miejscu przytaczają niezwykle istotne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., w którym ten konstytucyjny organ stwierdził m.in.: Sumując, prawo wypowiadania się w drodze referendum lokalnego w materii zastrzeżonej do kompetencji innych władz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w państwie, nie może być traktowane jako zasadnicza, systemowa forma współuczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygnięć znaczących dla danej wspólnoty. (...) Stąd też uznać należało, iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum, zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego lub wreszcie konsultacyjnego woli, pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty 22. Autorzy 23 zauważają (i słusznie), iż ta argumentacja stoi w sprzeczności z treścią art. 65 u.r.l., który wyraźnie stanowi, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Z tych też powodów niezbędna wydaje się zmiana terminologii i wyróżnienie w ustawie o referendum lokalnym zarówno instytucji referendum wiążącego, jak i referendum opiniodawczego, czy też konsultacyjnego, które nigdy nie miałoby charakteru wiążącego, a jedynie dawałoby organowi uchwałodawczo-kontrolnemu jednostki samorządu terytorialnego prawo, a nie obowiązek, podjęcia konkretnych działań. Samorządowe ustawy ustrojowe jak już wyżej wspomniałem przewidują również inne sytuacje, które umożliwiają skorzystanie z dobrodziejstwa demokracji bezpośredniej. A mianowicie, zgodnie z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia 22 Sygn. akt K 30/ A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, op. cit., s

13 Stanisław Bułajewski granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców. Na koniec tej części artykułu, chciałbym krótko odnieść się do propozycji Prezydenta RP 24, który także w dziedzinie zmiany ustawy o referendum lokalnym wystąpił z inicjatywą ustawodawczą. Inicjatywa w tej sprawie została sprowokowana ostatnim wysypem referendów lokalnych, które mają na celu odwołanie jednoosobowego organu wykonawczego gminy przed upływem kadencji. Warto tylko przypomnieć, iż w obecnej kadencji do końca maja 2013 r. odbyły się już w Polsce 83 referenda lokalne, z których jedynie 11 było ważnych, odwołano także 5 rad. Prezydent proponuje, aby referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich było ważne, jednakże tylko w przypadku, gdy wzięło w nim udział nie mniej osób, niż wzięło udział w wyborach tego organu. Wyjątkowo, jeżeli referendum dotyczyć będzie innej sprawy niż odwołanie organu gminy, powiatu, czy też województwa samorządowego, to wtedy będzie ono ważne niezależnie od liczby uczestniczących w nim osób tym samym zlikwidowany zostanie 30% próg frekwencji referendalnej 25. Ponadto organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego będzie mógł w drodze uchwały ustalić progi procentowe niższe niż określone ustawowo, które są niezbędne do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Zdaniem Prezydenta RP zmiany te mają ograniczyć zbyt swobodne hasanie partii politycznych i różnego rodzaju politycznych ambicjonerów, którzy urządzają sobie prawybory na krótko przed terminem normalnych wyborów, likwidując naturalną możliwość wywiązania się albo niewywiązania się i bycia rozliczonym za to, w trybie pełnej kadencji władz samorządowych. 24 Zob. projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (prace nad projektem trwały blisko 3 lata). 25 Próg ten został zachowany w sprawie dotyczącej samoopodatkowania się mieszkańców gminy. 104

14 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce Moim zdaniem zmiany zaproponowane przez Prezydenta RP są konieczne, jednakże w przypadku noweli dotyczącej instytucji referendum idą w złym kierunku. Ustalenie (w sytuacji organizacji referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego) wymogu frekwencji na co najmniej tym samym poziome, jaki był osiągnięty w wyborach samorządowych, które wyłoniły konkretny organ, jest wielkim nieporozumieniem. Taka regulacja doprowadzi do sytuacji, w której referendum praktycznie nigdy nie będzie ważne, gdyż nie będzie możliwe przekroczenie tak wysokiego progu frekwencji. Trzeba pamiętać, iż zarówno wybory przedterminowe, jak i referenda lokalne zawsze cieszą się mniejszym zainteresowaniem wyborców od wyborów samorządowych czy też wyborów parlamentarnych organizowanych po zakończeniu normalnej kadencji. Gdyby zmiany zaproponowane przez Prezydenta RP weszły w życie, praktycznie niemożliwe (choć czasami zasadne) stałoby się odwołanie konkretnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uważam, iż wymóg frekwencji w sytuacji, w której odwoływany jest organ jednostki samorządu terytorialnego nie powinien być podwyższony, a wręcz przeciwnie powinien zostać zniesiony. Dopiero taka regulacja doprowadziłaby do zwiększenia aktywności dwóch obozów zwolenników i przeciwników odwoływanego organu, co w konsekwencji przełożyłoby się na większą frekwencję referendalną, o którą od wielu lat tak wszyscy walczymy. Nie byłoby wtedy problemu z hasłami: Popierasz mnie zostań w domu i nie bierz udziału w referendum. Podczas prac nad m.in. nowelizacją ustawy o referendum lokalnym pojawiły się ciekawe propozycje, które miałyby zobowiązywać inicjatorów referendów do wskazania we wniosku o odwołanie kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tzw. wniosek konstruktywny. Myślę, że jest to ciekawa propozycja, która jest godna rozważenia w toku dalszych prac legislacyjnych. W wielu bowiem wypadkach taka regulacja ostudziłaby zapał inicjatorów, którzy tak naprawdę nie myślą o odwołaniu organu jed- 105

15 Stanisław Bułajewski nostki samorządu terytorialnego, a jedynie o bezpłatnej kampanii referendalnej, przy okazji której mogą się wypromować. 3. Próba podsumowania Celem niniejszego artykułu nie było dokonanie wyczerpującej analizy odnoszącej się do wszystkich kwestii związanych z problematyką demokracji bezpośredniej w jednostkach samorządu terytorialnego. Dlatego też poza obszarem mojego zainteresowania pozostały takie m.in. kwestie, jak: zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, czy też szczególna forma konsultacji, jaką jest budżet partycypacyjny. W ramach niniejszego artykułu starałem się krótko omówić dwie (moim zdaniem bardzo istotne) instytucje, dzięki którym mieszkaniec, może poprzez własną inicjatywę mieć wpływ nie tylko na lokalne prawodawstwo, ale i miejscową elitę, która powinna być pod ciągłą kontrolą społeczności lokalnej. Niestety, zarówno pierwsza, jak i druga charakteryzowana w niniejszym artykule instytucja nie ma większego zastosowania w praktyce. Jeżeli chodzi o inicjatywę uchwałodawczą obywateli, to powodem takiego stanu rzeczy jest m.in. brak ustawowego określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego, co z kolei pozwala organom nadzoru, jak i sądom administracyjnym (co moim zdaniem jest niedopuszczalne) na dowolność w kwestii oceny i odpowiedzi na pytanie, czy mieszkańcy mogą posiadać prawo do inicjatywy uchwałodawczej, czy też nie. Jak już wcześniej wspomniałem, z instytucji prawa do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nie korzysta zbyt wielu uprawnionych, choć stopniowo (pomimo istotnych różnic interpretacyjnych pomiędzy organami nadzoru i ośrodkami zamiejscowymi wojewódzkich sądów administracyjnych) poszerza się krąg jednostek samorządu terytorialnego, w których ta instytucja formalnie występuje. Jak wskazują badania, średnio w co dziesią- 106

16 Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce tej gminie, w której taka instytucja funkcjonuje, była ona zrealizowana 26. W obecnej chwili Polska mapa samorządowa, jeżeli chodzi o omawiane prawo inicjatywy, została podzielona na cztery części: w jednej prawo inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jest działaniem nielegalnym, w innej jest co prawda działaniem legalnym, jednakże obwarowanym warunkami trudnymi do spełnienia, w trzeciej części prawem, które ze względu na bezczynność prawodawcy lokalnego nie istnieje, i ostatnia część, w której prawo inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców funkcjonuje, ale tylko w teorii. Także instytucja referendum lokalnego wymaga modyfikacji. W tej chwili jest ona wykorzystywana głównie przez partie polityczne do promowania swoich formacji. Niestety statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego, która może być inicjatorem referendum lokalnego, rzadko z tej możliwości korzysta, tylko posiłkuje się osobami, które biorą na siebie trud przeprowadzenia procedury referendalnej. Trudne do zaakceptowania są również propozycje Prezydenta RP, który pod wpływem emocji zaproponował zmiany w ustawie o referendum lokalnym, które w konsekwencji mogą wypaczyć główny cel tej instytucji. Oczywiście głowa państwa słusznie zauważyła, że instrument ten jest często wykorzystywany nie do tych celów, do jakich został powołany, jednakże zaproponowane regulacje tego stanu rzeczy nie uzdrowią. Dlatego też niezbędne jest wprowadzenie takich zmian, które wskażą rzeczywistego, a nie jedynie wirtualnego inicjatora referendum. Aby tak się stało, należy poważnie pochylić się nad pomysłem tzw. konstruktywnego wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy. Natomiast zwiększenie aktywności społeczności lokalnej uzyskamy poprzez zaangażowanie jej w kampanię referendalną. Jest to moż- 26 G. Makowski, Lokalna, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza standard czy luksus partycypacji, Warszawa 2012, s

17 Stanisław Bułajewski liwe, ale tylko w przypadku likwidacji wymogu frekwencji podczas referendum 27. Niezrozumiały jest dla mnie pomysł Prezydenta RP w przedmiocie zlikwidowania frekwencji w przypadkach, w których w drodze referendum podejmowane są przez społeczność lokalną ważne dla niej decyzje. Nie może być przecież tak, że przykładowo 1% wyborców będzie mógł zadecydować o najważniejszych inwestycjach w danej miejscowości, których konsekwencje dla społeczności lokalnej będą odczuwane przez kilka lub kilkanaście lat. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń, w dalszym ciągu partycypacja społeczności lokalnej w sprawowaniu władzy samorządowej nie jest duża. Dopóki więc nie nastąpi usunięcie pewnych barier prawnych odnoszących się do opisywanych w niniejszym artykule instytucji, dopóty aktywność społeczności lokalnych będzie niewielka. 27 Oczywiście zachowałbym wymóg frekwencji we wszystkich innych sprawach nie odnoszących się do odwołania w drodze referendum lokalnego organu uchwałodawczego i wykonawczego gminy, oraz organu uchwałodawczego powiatu i województwa samorządowego. 108