Opinia o skutkach prawnych wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12

Transkrypt

1 dr Adam Krzywoń * Warszawa, dnia 12 grudnia 2013 r. Opinia o skutkach prawnych wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 1. Przedmiotem opinii jest próba ustalenia skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. K 17/12. Na samym wstępie należy wyraźnie podkreślić, że ocena wpływu tego orzeczenia na system gospodarowania odpadami komunalnymi dokonywana jest przed opublikowaniem przez Trybunał Konstytucyjny pisemnego uzasadnienia wyroku o sygn. K 17/12. Podstawą sformułowania niniejszych wniosków jest zatem sentencja omawianego orzeczenia. Znaczenie posiłkowe mają również ustne motywy przedstawione przez skład orzekający podczas rozprawy dnia 28 listopada 2013 r. oraz komunikat prasowy zamieszczony na stronie internetowej TK, choć tego ostatniego nie należy traktować jako wypowiedzi samego Trybunału. Sentencja analizowanego wyroku została sformułowana w następujący sposób: 1) Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji; 2) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji; 3) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji; 4) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji; 5) Art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 konstytucji; * Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. 1

2 6) Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji; 7) Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji; 8) Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji; 9) Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji. Przepisy wymienione w punktach 7 i 8, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Z przedstawionych w trakcie ogłoszenia wyroku oraz zamieszczonych na stronie internetowej motywów rozstrzygnięcia wynika, że niekonstytucyjność pewnych elementów systemu gospodarowania przez gminy odpadami wynika z naruszenia konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych (art. 84, 217 oraz 168 Konstytucji). Trybunał stwierdził, po pierwsze (pkt 5 sentencji), że w świetle zasad nakładania obciążeń finansowych na jednostki prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania opłaty lokalnej opłaty za gospodarowanie odpadami. W szczególności, zdaniem TK, granicę taką powinno stanowić ustawowe określenie stawek maksymalnych opłaty. Art. 6k ust. 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie zawiera jednak takiej regulacji, przez co narusza konstytucyjny standard wynikający z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Po drugie (pkt 7 sentencji), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że prawodawca, upoważniając do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego zwolnień przedmiotowych od ponoszenia analizowanej daniny, ani w przepisie upoważniającym, ani w innym przepisie ustawy nie określił zasad, na jakich te zwolnienia mają być wprowadzone przez radę gminy. Zawarte w art. 6k ust. 4 in principio ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odesłanie nie pozwala na precyzyjną rekonstrukcję tychże zasad. Radom gmin pozostawiono tym samym niedopuszczalną w świetle art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji pełną swobodę w określaniu nie tylko podmiotów zwolnionych, ale też przedmiotu zwolnienia i 2

3 jego zakresu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził (pkt 8 sentencji), że prawodawca nieprecyzyjnie upoważnił radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego dopłat dla właścicieli nieruchomości. Rada gminy uzyskała w ten sposób nie tylko kompetencję do ustalenia wysokości opłaty na zasadach określonych w ustawie, ale także możliwość swobodnej modyfikacji tychże zasad przez stosowanie dopłat, które prawodawca pozostawił w wyłącznej gestii jednostki samorządu terytorialnego. Z wyraźnego sformułowania sentencji wynikają istotne konsekwencje, które determinują osobne rozpatrywanie skutków niekonstytucyjności przepisów wskazanych w pkt 5 sentencji oraz pkt 7 i 8 sentencji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Takie ujęcie niekonstytucyjności oznacza, że mamy do czynienia z wyrokiem stwierdzającym niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego. Z drugiej strony natomiast, z pkt 7 i 8 sentencji wynika, że niezgodność z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji dotyczy dwóch norm zawartych w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniającej radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz legitymującej radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości Pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne (zob. A. Paprocka, M. Ziółkowski, Zaniechanie prawodawcze jako potencjalny przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego w świetle zasady nadrzędności konstytucji oraz doświadczeń trybunałów międzynarodowych, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego założenia i ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010, s. 277 i n. oraz P. Radziewicz, Glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. IV CO 37/09), Przegląd Sejmowy 2/2011, s. 181). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznaje swoją legitymację do kontroli pominięć prawodawczych. Stwierdza, że jest on władny do oceny konstytucyjności również z punktu widzenia tego, czy w przepisach aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na charakter regulacji objętej aktem, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. W takim wypadku zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć 3

4 postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować (orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r. o sygn. K 25/95). Kompetencja do oceny konstytucyjności pominięcia akceptowana jest również powszechnie w doktrynie, choć zdarzają się głosy kwestionujące wydawanie przez TK takich orzeczeń, ze względu na to, że ich przedmiotem nie jest norma prawna, a brak normy prawnej milczenie ustawodawcy (Zob. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 311). W kontekście powyższego, analizowany wyrok TK o sygn. K 17/12 w pkt 5 sentencji zawiera stwierdzenie świadczące o występowaniu pominięcia prawodawczego. Oznacza to, że niekonstytucyjność normy prawnej wynikającej z art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika z braku wskazania w tych przepisach górnej granicy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodna z Konstytucją jest zatem kompetencja rady gminy do zarówno wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i wskazania stawki takiej opłaty (art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Z sentencji wyroku o sygn. K 17/12 wynika również, że nie narusza standardu konstytucyjnego określenie przez ustawodawcę wartości i wytycznych, które uwzględnia rada gminy, precyzując stawkę opłaty (art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Niekonstytucyjność systemu ustalania i pobierania analizowanych opłat związana jest natomiast z brakiem ustalenia granic swobody uchwałodawczej rady gminy. Powinno się to przejawiać we wskazaniu w ustawie maksymalnej wysokości opłaty, co wprost wynika z konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy, odczytywanej w połączeniu z koncepcją ograniczonego władztwa daninowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 84 i 217 w związku z art. 168 Konstytucji; zob. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 227 i n.) W orzecznictwie TK oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną (Zob. A. Kustra, Wznowienie postępowania w następstwie 4

5 stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego, s. 211.). Dla zobrazowania powyższej tezy warto odwołać się do uzasadnień kilku wyroków TK, dotyczących pominięć prawodawczych, wydanych na przestrzeni ostatnich lat. Co istotne, w przytaczanych poniżej rozstrzygnięciach podobnie jak w wyroku o sygn. K 17/12 Trybunał nie odraczał utraty mocy obowiązującej przepisów, względem których stwierdzono pominiecie ustawodawcze. Przybliżenie skutków stwierdzenia pominięcia ustawodawczego znalazło się we wskazanym już wyroku z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95. Stwierdzono wówczas, że następstwem tego rodzaju rozstrzygnięcia nie jest wyeliminowanie z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpienie go odpowiednikiem pozbawionym wady, ponieważ Trybunał Konstytucyjny, pełniąc funkcję negatywnego ustawodawcy, nie może ingerować pozytywnie w treść prawa. Doprowadzenie regulacji do stanu zgodności z Konstytucją wymaga niezwłocznej interwencji ustawodawcy, co nie zmienia faktu, że z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w szczególności przez sądy, w sposób zgodny z Konstytucją. Powyższa linia orzecznicza była kontynuowana pod rządami Konstytucji z 1997 r., a z ostatnich rozstrzygnięć na uwagę zasługuje wyrok z dnia 9 lipca 2012 r. o sygn. P 59/11. Stwierdzono tam niekonstytucyjność przepisów o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej w zakresie, w jakim pomijają okres urlopu macierzyńskiego, jako umożliwiający nabycie prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego, w sytuacji nieprzepracowania w ciągu całego roku kalendarzowego faktycznie 6 miesięcy. Niezgodność z Konstytucją regulacji o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, zdaniem TK, wynikała z braku ukształtowania zawartego w tym przepisie katalogu wyjątków z uwzględnieniem urlopu macierzyńskiego. Taka konstrukcja wyroku, zgodnie z wyraźnym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu, nie skutkuje jednak utratą mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu ustawy, ani modyfikacją jego obecnego brzmienia. Oznacza jedynie konieczność niezwłocznej interwencji ustawodawcy w celu uzupełnienia wspomnianej regulacji w taki sposób, który zapewni realizację normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 71 ust. 2. Podobnie określono skutki pominięcia ustawodawczego w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. o sygn. P 12/10. Trybunał stwierdził wówczas, że niekonstytucyjność art. 48 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia 5

6 społecznego w razie choroby i macierzyństwa polega na braku odesłania do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłków chorobowego i macierzyńskiego należnych ubezpieczonemu, dobrowolnie podlegającemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, którego niezdolność do pracy powstała przed upływem pełnego miesiąca kalendarzowego ubezpieczenia chorobowego z tego tytułu, w sytuacji gdy było ono poprzedzone ubezpieczeniem chorobowym z innego tytułu. W uzasadnieniu zaznaczono jednak wyraźnie, że wyrok ma charakter zakresowy, dotyczy pominięcia odesłania do określonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy zasiłkowej w zaskarżonych przepisach tejże ustawy. Zakwestionowane pytaniem prawnym przepisy pozostały więc w systemie prawnym, a samo rozstrzygnięcie TK zrodziło obowiązek dokonania takich zmian w ustawie, które uwzględniłyby odpowiednie stosowanie wskazanego art. 37 ust. 1 ustawy zasiłkowej. Taką samą technikę określania skutków wyroku o pominięciu zastosowano w sprawie z dnia 28 czerwca 2008 r. o sygn. K 51/07. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza konstytucyjny obowiązek uzupełnienia ustawy o odpowiednie regulacje, zawierające niezbędne gwarancje konstytucyjnych praw jednostki. Ustawodawca ma przy tym swobodę wyboru odpowiednich rozwiązań, w granicach wyznaczonych przez zasady i normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji, aby wskazywać ustawodawcy regulacje prawne, które odpowiadają wymogom konstytucyjnym. Bardzo istotne jest rozstrzygnięcie TK z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09. W wyroku tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność unormowania dotyczącego gospodarki nieruchomościami z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Trybunał wypowiedział się także co do skutków w sferze indywidualnych aktów stosowania prawa, opartych na kontrolowanym przepisie. Stwierdził on, że wyrok, wskazujący niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał Konstytucyjny pominięcia, nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji (tj. możliwości wznowienia postępowania). 6

7 Do tzw. skutków mikro orzeczenia o pominięciu ustawodawczym TK odniósł się również w postanowieniu z dnia 11 października 2004 r., sygn. SK 42/03. Sceptycznie ocenił dopuszczalność i celowość wykorzystania przez jednostki procedur naprawczych, wynikających z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w sytuacji stwierdzenia przez TK pominięcia ustawodawczego. W tym wypadku niekonstytucyjność dotyczyła pominięcia ustawodawczego w procedurach zwrotu nieruchomości. TK podkreślił zatem, że udzielenie jednostkom pełnej i bezpośredniej ochrony byłoby możliwe w sytuacji, w której organ orzekający we wznowionym postępowaniu odnalazłby w obowiązujących przepisach podstawę prawną do uwzględnienia ich żądań dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem TK zasadniczą wątpliwość budzi jednak założenie, że taką podstawę prawną mogłoby samoistnie wykreować merytoryczne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające wadliwość pominięcia ustawodawczego. Innymi słowy, uznać należy, że oddziaływanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego polegać może jedynie na wywołaniu skutków o charakterze <zobowiązującym>, co oznacza uzależnienie wydania orzeczenia chroniącego w pełni prawa skarżących od stosownej aktywności prawodawcy, zobligowanego do <uzupełnienia> obowiązującej regulacji prawnej. [ ] Należy zatem przyjąć, że wyrok tego rodzaju nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, pozwalającej na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Analogiczne stanowisko należy zająć także wobec oceny konsekwencji, jakie dla sytuacji skarżących w niniejszej sprawie miałoby wydanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia, stwierdzającego wadliwość pominięcia ustawodawczego Powyższa ustabilizowana linia orzecznicza pozwala na postawienie tezy, że skutkiem stwierdzenia pominięcia ustawodawczego w art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest jedynie zobligowanie ustawodawcy do jak najszybszego dokonania odpowiednich zmian w obowiązujących przepisach. Mimo orzeczenia o niezgodności przedmiotu kontroli (art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) z wzorcami kontroli (art. 84 i 217 Konstytucji) ze względu na brak pewnych istotnych treści w kontrolowanym przepisie, nie traci on mocy obowiązującej ani w części, ani w całości. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest zatem obalenie domniemania konstytucyjności normy wyrażonej w art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz nałożenie na ustawodawcę obowiązku jak najszybszego podjęcia działań zmierzających do eliminacji niekonstytucyjnej luki prawnej. Sposób wykonania 7

8 wyroku o sygn. K 17/12 nie powinien zatem budzić większych wątpliwości, zwłaszcza że niekonstytucyjność przepisów o opłatach za gospodarowanie odpadami w zakresie, w jakim pomijają one określenie granic swobody gminy w ustalaniu wysokości opłaty, była sygnalizowana od długiego czasu w doktrynie (A. Krzywoń, Opłata za gospodarowanie opłatami komunalnymi niekonstytucyjna danina publiczna?, Przegląd Legislacyjny 2-4/2011, s ). W systemie prawa pozostają także wszystkie przepisy prawa miejscowego wydanie na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości. Wraz z opublikowaniem w Dzienniku Ustaw sentencji analizowanego wyroku o sygn. K 17/12 nie dochodzi do uchylenia czy wyeliminowania uchwał określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w poszczególnych gminach. Skutki dla aktów gminnych może dopiero rodzić odpowiednia zmiana ustawy, wynikająca z usunięcia przez ustawodawcę niekonstytucyjnej luki prawnej stwierdzonej w wyroku o sygn. K 17/12. Może się bowiem okazać, że ustalona we wcześniejszej uchwale rady gminy wysokość stawki opłaty przewyższa wprowadzoną w ustawie maksymalną wartość. Sytuację taką powinien zatem uwzględnić parlament. Może się on w tym zakresie posłużyć konstrukcją odpowiednich przepisów przejściowych. Dla organów stosujących przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyrok o sygn. K 17/12 powoduje uchylenie domniemania konstytucyjności art. 6k ust. 1 i 2 analizowanej ustawy. Oznacza to, że z urzędu powinny one uwzględnić fakt, że niekonstytucyjność regulacji o opłacie za gospodarowanie odpadami polega na braku ujęcia przez ustawodawcę górnej granicy stawki opłaty. Co do zasady, stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152 i n.). W analizowanym przypadku nie jest jednak możliwe zrekonstruowanie górnej granicy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o przepisy Konstytucji. Ustawodawca ma bowiem daleko idącą konstytucyjną swobodę w ustalaniu wysokości danin publicznych, a z regulacji konstytucyjnej nie da się zrekonstruować żadnych konkretnych reguł dotyczących maksymalnej wysokości tej daniny. Skutkiem utraty domniemania konstytucyjności będzie zatem jedynie względny obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań w oparciu o niekompletną i przez to niekonstytucyjną regulację art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeżeli będzie to możliwe, to organy gminy powinny powstrzymać się od 8

9 podejmowania nowych uchwał do czasu wskazania przez ustawodawcę górnej granicy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Z powyższego nie wynika jednak bezwzględny zakaz bądź nakaz stosowania art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ gminy będzie bowiem musiał samodzielnie w zależności od konkretnych okoliczności ocenić, czy większy stopień naruszenia norm, zasad i wartości konstytucyjnych będzie konsekwencją braku podjęcia uchwały o ustaleniu wysokości opłaty czy wprowadzenia nowej regulacji na podstawie przepisów, których domniemanie konstytucyjności zostało obalone. A casu ad casum należy zatem ocenić, która wartość jest istotniejsza zagrożenie równowagi budżetu gminnego i wynikające z tego niebezpieczeństwo braku odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości czy zobowiązanie do ponoszenia opłaty, oparte na przepisach zawierających niekonstytucyjną lukę prawną. Niemniej jednak, należy zastrzec, że ostateczna ocena zgodności z prawem działań gminy będzie dokonywana przez sądownictwo administracyjne. Wyrok o sygn. K 17/12 nie zmienia zakresu indywidualnych zobowiązań do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W systemie prawa nadal pozostają przepisy pozwalające gminie na ustalanie wysokości opłaty. Związany jest z tym obowiązek ich dalszego ponoszenia, a ewentualne modyfikacje tej powinności publicznoprawnej może przynieść dopiero interwencja ustawodawcy. Wyrok o sygn. K 17/12, w zakresie w jakim stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie stwarza również możliwości żądania przez jednostki zwrotu dotychczas poniesionych opłat za gospodarowanie odpadami na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Zakwestionowane przepisy pozostają bowiem w systemie prawa, a organ orzekający o ewentualnej nadpłacie nie miałby odpowiedniej podstawy prawnej do stwierdzenia obowiązku zwrotu poniesionej daniny publicznej. Jak zauważono, wyrok o pominięciu prawodawczym nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, pozwalającej na domaganie się przez jednostki stwierdzenia istnienia nadpłaty. 3. Nieco inne skutki prawne powstają natomiast na gruncie zakresowego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją dwóch norm zawartych w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mamy tutaj do czynienia z wyrokiem zakresowym w znaczeniu wąskim Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją uznał art. 6k ust. 4 nie w całości, lecz tylko w pewnym zakresie, w odniesieniu do pewnych kompetencji rady gminy, polegających na możliwości wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz 9

10 ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Co więcej, Trybunał stwierdził, że niekonstytucyjne normy wynikające z art. 6k ust. 4 tracą moc obowiązującą w terminie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia sentencji wyroku w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z powszechnymi poglądami doktryny i orzecznictwa, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w określonym zakresie jego zastosowania nie deroguje tego przepisu w całości, ale jedynie w pewnej części. Posłużenie się przez TK zakresową formułą wyroku powoduje eliminację (albo w momencie ogłoszenia wyroku albo wraz z upływem terminu odroczenia) tylko jednej spośród norm, dających się na gruncie danego przepisu rekonstruować. W takich wypadkach, utrata mocy obowiązującej, jako skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie dotyka zatem całego przepisu, który nadal, w dotychczasowym brzmieniu, choć o zmodyfikowanej treści, pozostaje elementem (jednostką redakcyjną) ustawy (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07). Utrata mocy obowiązującej norm legitymujących radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego od obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustanawiania dopłat dla właścicieli nieruchomości następuje jednak dopiero w terminie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku o sygn. K 17/12 w Dzienniku Ustaw. Do tego momentu wszystkie normy wynikające z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostają w systemie prawa i mogą być stosowane. Ogłoszenie analizowanego wyroku nie zmienia także zakresu indywidualnych obowiązków jednostek. W szczególności, w okresie odroczenia nie powstaje możliwość realizacji prawa podmiotowego wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji, a jednostki zobowiązane na podstawie aktów prawa miejscowego do ponoszenia dopłat nie mają możliwości żądania zwrotu uiszczonych dotychczas danin i powinny nadal realizować te obowiązki publicznoprawne. W okresie odroczenia powinna jednak mieć miejsce interwencja ustawodawcy, który na podstawie wyroku o sygn. K 17/12 jest zobowiązany do ustawowego ograniczenia swobody jednostki samorządu terytorialnego w określaniu podmiotów zwolnionych od ponoszenia opłaty, przedmiotu zwolnienia i jego zakresu. W tym czasie powinna także mieć miejsce zmiana nieprecyzyjnego upoważnienia rady gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego dopłat dla właścicieli nieruchomości. Jak wspomniano wcześniej, już z chwilą ogłoszenia wyroku TK następuje uchylenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Mimo tego, że wyrok o sygn. K 17/12 w okresie odroczenia nie zmienia reguł funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, to fakt uchylenia tego domniemania powinien być jednak z urzędu uwzględniany przez sądy i inne organy stosujące prawo (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07). 10

11 Choć interwencja ustawodawcy jest wskazana, to do momentu jej nastąpienia organy władzy publicznej otrzymują w wyroku TK konkretne wskazówki co do pożądanego kształtu przepisu i zakresu, w jakim jest on niekonstytucyjny. Oznacza to, że gminy powinny już w okresie odroczenia, przed interwencją ustawodawcy, rozważyć możliwość zmiany aktów prawa miejscowego w celu zrezygnowania z tych postanowień, których podstawą są niekonstytucyjne normy zawarte w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchylenie domniemania konstytucyjności powoduje bowiem obowiązek podjęcia analizy, czy istnieje możliwość wyboru takiego sposobu postępowania, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. 4. Tytułem podsumowania należy wskazać, że: w stosunku do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze. Wyrok taki ma charakter zobowiązujący dla ustawodawcy. Jest on obowiązany do jak najszybszego wprowadzenia odpowiednich zmian do ustawy, w postaci wskazania granic swobody gminy w ustalaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami; nie dochodzi do uchylenia czy wyeliminowania z porządku prawnego uchwał określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w poszczególnych gminach. Akty te zachowują obowiązującą moc prawną; nie zmienia się zakres indywidualnych zobowiązań do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami, a jednostki nie uzyskują prawa żądania zwrotu poniesionych dotychczas opłat; organy gminy powinny rozważyć, czy możliwe jest powstrzymanie się od podejmowania nowych uchwał w sprawie wysokości stawki opłaty do czasu wskazania przez ustawodawcę górnej granicy tej stawki. Przy podejmowaniu tej decyzji gminy powinny dokonać odpowiedniego wyważenia norm, zasad i wartości konstytucyjnych; w przypadku art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym w znaczeniu ścisły TK za niezgodne z Konstytucją uznał kompetencje rady gminy polegające na możliwości wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego 11

12 oraz ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Trybunał odroczył jednocześnie utratę mocy obowiązującej tych norm o 18 miesięcy; w okresie odroczenia powinna mieć miejsce interwencja ustawodawcy, mająca na celu ograniczenie niekonstytucyjnej swobody jednostki samorządu terytorialnego. W tym czasie nie zmienia się także zakres indywidualnych obowiązków finansowych jednostek i nie powstaje prawo do żądania zwrotu poniesionych dopłat; uchylenie domniemania konstytucyjności powoduje, że organy gminy powinny rozważyć możliwość zmiany aktów prawa miejscowego w celu zrezygnowania z tych postanowień, których podstawą są niekonstytucyjne normy zawarte w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 12