stwierdzam nieważność

Transkrypt

1 WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia.'i kwietnia 2013 r. NK-N GD1 R o z s t r z y g n ię c ie n a d z o r c z e Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXIV/150/13 Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy Pielgrzymka w 2013 r. U z a s a d n ie n ie Na sesji w dniu 22 marca 2013 r., działając na podstawie art. 1 la ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz ze zm.) Rada Gminy Pielgrzymka podjęła Nr XXIY/150/13 w sprawie przyjęcia "Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy Pielgrzymka w 2013 r. Uchwałę doręczono Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 3 kwietnia 2013 r. pismem Nr RG z dnia 27 marca 2013 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 11 a ust. 1 w związku z art. 11 a ust. 2 oraz art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz ze zm.) - zwanej dalej ustawą w związku z 119 ust. 1 w zw. z 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 1 la ustawy o ochronie zwierząt, który w ustępie 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie natomiast z art. l l a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastracje zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; I

2 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl ust. 5 Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast zgodnie z ust. 7 projekt programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W kwestionowanej uchwale Rada Gminy Pielgrzymka w 1 ust. 1 lit. a postanowiła, że ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku, należy przez to rozumieć zakład leczniczy dla zwierząt GUT-Farmer S. GUT ul. Orkana 1/2, Oborniki Śląskie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że a rt.lla ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Ustawodawca znowelizował treść tego artykułu ustawy na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, uregulować obowiązki samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt definicji schroniska i tak zgodnie z art. 4 pkt 25 przez "schronisko" - rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513). W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej wskazano, że Sprecyzowanie tego pojęcia jest niezwykle istotne, bowiem brak dookreślenia pojęcia schroniska i zapewnienia opieki nad zwierzętami dało możliwość powstania ogromnej liczby różnych miejsc, w których gromadzi się zwierzęta, pozostających w związku z brakiem tej definicji poza jakimkolwńek nadzorem i kontrolą. W obecnym stanie prawnym nie wszystkie wyłapane w gminach zwierzęta trafiają do zalegalizowanych schronisk, wiele z nich po prostu znika lub przekazywana jest do różnych punktów, niekiedy nazywanych eufemistycznie hotelami lub przytuliskami. Kompletny brak kontroli ze strony gmin, a dodatkowo brak kontroli ze strony Inspekcji Weterynaryjnej, usankcjonowany przepisami wewnętrznymi, prowadzi do masowej eksterminacji zwierząt. Wprowadzenie precyzyjnej definicji schroniska pozwoli przede w>szystkim na objęcie wszelkich tego typu miejsc opieki nad większą liczbą zwierząt nadzorem i kontrolą. Jest to dodatkowo element walki z prowadzonymi nieraz na ogromną skalę pseudohodowlami. 2

3 W konsekwencji uregulowania ustawowego pojęcia schroniska dla zwierząt, za każdym razem gdy w art. 11 a ust. 2 ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy. W przepisie tym wskazano na odniesienie do ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawa określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy. Rozdział 2. w/w ustawy reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru powziął wątpliwość co do możliwość wykonywania funkcji schroniska dla zwierząt przez podmiot wskazany przez Radę Gminy w programie zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy Pielgrzymka w 2013 r. W dniu 19 kwietnia 2013 r. pismem Przewodniczącego Rady Gminy organ nadzoru otrzymał uwierzytelelnione kopie dokumentów dotyczących realizacji art. 11 a ust. 7 ustawy. Wśród przekazanych dokumentów znajdowała się również negatywna opinia projektu programu wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Złotoryi. W opinii organ ten wskazał, że zakład leczniczy dla zwierząt GUT-Farmer S. GUT nie jest schroniskiem dla zwierząt w myśl przytoczonych powyżej przepisów ustaw. Z uwagi na fakt, że powyższy podmiot zlokalizowany jest w Obornikach Śląskich, organ nadzoru w dniu 23 kwietnia 2013 r. wystąpił do miejscowo właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii w Trzebnicy o przekazanie informacji, czy zakład leczniczy dla zwierząt prowadzony przez GUT- FARMER S. GUT jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia schroniska dla zwierząt w myśl przepisów ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. W otrzymanej w dniu 25 kwietnia 2013 r. odpowiedzi, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Trzebnicy wskazał, że podmiot ten nie został wpisany do prowadzonego rejestru i nie jest uprawnionym podmiotem do prowadzenia schroniska dla zwierząt zgodnie z przepisami przytoczonych ustaw. Jak już wspominano powyżej, mając na uwadze uzasadnienie do projektu zmiany ustawy o ochronie zwierząt, w ocenie organu nadzoru ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej 3

4 zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, a nie w podmiocie dowolnie wybranym przez Radę Gminy. Tymczasem w 3 ust. 1 lit. a programu postanowiono, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pielgrzymka realizują: Schronisko (zakład leczniczy dla zwierząt GUT-Farmer S. GUT) poprzez wyłapywanie przez pracowników^ Schroniska bezdomnych zwierząt, po uprzednim uzgodnieniu z Wójtem Gminy lub pracownikiem ds. środowiska i rolnych oraz zapewnienie wyłapanym zwierzętom schronienia, wyżywienia i opieki lekarsko-weterynaryjnej". Zatem zgodnie z przedmiotowym programem Gminy Pielgrzymka bezdomnym zwierzętom nie zapewnia się miejsca w schronisku dla zwierząt, a jedynie w podmiocie, który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest uprawniony do prowadzenia schroniska dla zwierząt. W konsekwencji czego, zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 1 la ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto w myśl art. l l a ust. 2 pkt 4 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Gminy w 3 ust. 5 programu, że obligatoryjną sterylizację, albo kastrację zwierząt realizuje Schronisko (zakład leczniczy dla zwierząt GUT-Farmer S. GUT) poprzez przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska. Również i w tym przypadku Rada Gminy w sposób nieuprawniony uregulowała realizację obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt przez podmiot niebędący schroniskiem dla zwierząt, co stoi w sprzeczności z treścią art. l l a ust. 2 pkt 4 ustawy. Wskazane powyżej naruszenia powodują że słusznym jest twierdzenie, że kwestionowana uchwała nie wypełnia normy kompetencyjnej w zakresie regulacji art. lla ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy. Żaden bowiem z pozostałych zapisów programu nie odnosi się do omawianych zagadnień. Nadto, organ nadzoru wskazuje, że analiza przedmiotowego programu prowadzi do wniosku, że nie zawiera on uregulowań odnoszących się do usypiania ślepych miotów, czym Rada nie wypełniła kompetencji z art. l l a ust. 2 pkt 6 ustawy. Z kolei w sprawie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. l l a ust. 2 pkt 2 ustawy) wskazano jedynie w sposób lakoniczny, że Gmina podejmuje interwencje w sprawie kotów wolno żyjących oraz zajmuje się ich dokarmianiem. Tak uregulowanych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie sposób uznać za wyczerpującą realizację upoważnienia ustawowego. W kontekście powyższego organ nadzoru zauważa, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez Gminę Pielgrzymka, program ma bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. l l a ust. 2 ustawy. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu. Program opieki nad 4

5 zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest to uchwała która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to roczny plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powierzchowne uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy Pielgrzymka (art. 11 ust. 1 ustawy.). Przy sporządzaniu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy poświęcić szczególną uwagę na zagadnienie odławiania bezdomnych zwierząt, gdyż zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 1 la. Natomiast w bezpośrednim związku z odławianiem bezdomnych zwierząt pozostaje zapewnienie tym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ponieważ zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt. Z treści tego przepisu wynika, że zapewnienie miejsca w schronisku jest elementem niezbędnym i koniecznym aby w ogóle możliwe było odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Pielgrzymka. W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że w programie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności podjętego uchwałą Nr XXIV/150/13 Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 22 marca 2013 r. nie znajdują wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. l l a ust. 2 ustawy. Brak bowiem kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów, niewystarczająco uregulowano kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; natomiast postanowienia dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jak wskazano powyżej, są niezgodne z ustawą. W związku z powyższym, organ nadzoru zauważa, że z redakcji przepisu art. 1 la ust. 2 ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jak ą ma pełnić przedmiotowy program. W związku z powyższym, program określający wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę powinien w sposób kompleksowy normować kwestię opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ponieważ tylko takie ukształtowanie treści programu może spełnić swoją funkcję zakreślenia kierunków i celów działania w przedmiotowej kwestii. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje 5

6 brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 ustawy składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o czym świadczy, jak już wskazano powyżej, regulacja zawarta w art. lla u s t.2 ustawy Dodatkowo, jak już o tym wspomniano, aby prawidłowo wypełnić przekazaną kompetencję do uchwalenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, należy w sposób kompleksowy uregulować elementy programu wymienione przez prawodawcę w art. 1 la ust. 2 ustawy. W przedmiotowym przypadku brak unormowania sprawy odławiania bezdomnych zwierząt powoduje, że norma kompetencyjna nie została wypełniona w pełni. Zauważyć również należy, że zgodnie z 119 ust. 1 w związku z 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Mając na uwadze całokształt powyższego wywodu, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Pielgrzymka podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób istotny naruszyła przepisy art. 1 la ust. 1 w związku z art. 1 la ust. 2 oraz art. 4 pkt 25 ustawy w związku z 119 ust. 1 w zw. z 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w rezultacie czego uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. ĄSKi