DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW. Towarzyszący dokumentowi: Zalecenie Komisji

Transkrypt

1 Ref. Ares(2015) /11/2015 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. SWD(2014) 233 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Zalecenie Komisji w sprawie zasad ochrony konsumentów i graczy korzystających z usług hazardowych online oraz ochrony nieletnich przed grami hazardowymi online {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} PL PL

2 Wprowadzenie W Europie usługi hazardowe online są powszechnie oferowane, reklamowane i wykorzystywane. Gry hazardowe online w UE stanowią około 45 % ogólnoświatowego rynku gier hazardowych online. W UE usługi hazardowe online stanowią ponad 12 % rynku gier hazardowych [tj. 10,54 mld EUR (dochody z gier hazardowych brutto) w 2012 r.]. Usługi hazardowe online obejmują szereg gier losowych, takich jak zakłady sportowe, poker, gry kasynowe i loterie. Około 6,8 mln konsumentów uczestniczy w co najmniej jednej grze. Niemniej istnieją również tysiące nieuregulowanych stron internetowych, często spoza UE, oferujących gry hazardowe, na które mogą natknąć się konsumenci i które stanowią dla nich poważne zagrożenie z uwagi na możliwe oszustwa i pranie pieniędzy. Mimo transgranicznego znaczenia gier hazardowych online nie ma sektorowego prawodawstwa UE regulującego sektor usług hazardowych. Jednocześnie większość państw członkowskich wprowadza reformy regulacyjne, w szczególności w celu uwzględnienia nowych form usług hazardowych, które są przede wszystkim świadczone w internecie. W wyniku konsultacji społecznych, które odbyły się w 2011 r., stwierdzono, że priorytetowym obszarem jest ochrona obywateli, w tym nieletnich, oraz konsumentów w odniesieniu do gier hazardowych online 1. Na tej podstawie Komisja rozpoczęła dialog z państwami członkowskimi i sektorem w kwestiach dotyczących konsumentów usług hazardowych online i informacji handlowych dotyczących gier hazardowych. 1. Problem Głównym czynnikiem jest dostępność gier hazardowych online, co odnosi się do usług hazardowych online uregulowanych w państwach członkowskich i usług, które nie podlegają jakiejkolwiek unijnej kontroli (usługi nieuregulowane). Rozwój gier hazardowych online jest również wynikiem szybkiego rozwoju technologii, zwiększania dostępu do internetu i wygody korzystania z mobilnych aplikacji. Gdy tylko internetowi gracze stwierdzą brak podaży, nieatrakcyjność ofert lub niskie zwroty z zakładów, zaczynają poszukiwać konkurencyjnych ofert gier hazardowych. Są one łatwo dostępne, często w formie nieuregulowanych stron internetowych oferujących gry hazardowe. Konsumenci są zachęcani reklamami, na które zarówno komercyjne, jak i państwowe podmioty oferujące gry hazardowe wydają znaczne kwoty. Szkodliwe praktyki handlowe są rozpowszechnione. Agresywne i wprowadzające w błąd techniki sprzedaży, w tym ich wielokrotne powtarzanie, powodują, że konsumenci dokonują wyborów na podstawie wprowadzających w błąd informacji, a osoby nieletnie są zachęcane do korzystania z gier hazardowych. Brak jasnych i przyjaznych dla konsumenta informacji uzyskanych z wyprzedzeniem jest główną przyczyną dokonywania wyborów przez niedoinformowanych użytkowników. Informacje o odpowiedzialnym korzystaniu z gier hazardowych, przetwarzaniu danych 1 2

3 osobowych i ochronie funduszy graczy przed niewypłacalnością często giną w długich tekstach pełnych prawniczego żargonu umieszczanych na stronach z grami hazardowymi, mimo przepisów dyrektywy w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich. Jeżeli informacje nie są przejrzyste lub jasne, konsumenci mogą nie być w stanie odpowiednio oszacować ryzyka lub zwrócić się o pomoc, jeśli będą jej potrzebować. Z uwagi na niedostateczne monitorowanie i wsparcie konsumenci w trakcie gry ryzykują utratą kontroli nad swoim czasem lub pieniędzmi, co może następnie prowadzić do wystąpienia u nich uzależnienia od hazardu, łącznie z problemami zdrowotnymi. W odniesieniu do uregulowania oferty dwie główne kwestie powodują powstanie zidentyfikowanych problemów są to brak skutecznych środków ochrony konsumentów oraz niewystarczające środki regulujące informacje handlowe dotyczące gier hazardowych lub całkowity brak takich środków. W obowiązującym prawodawstwie nie udało się skutecznie rozwiązać tych problemów. W państwach członkowskich poziom ochrony i środki umożliwiające ochronę konsumentów oraz odpowiedzialne przekazywanie informacji handlowych nie są ujednolicone. Państwa członkowskie na ogół opracowują swoją politykę samodzielnie i nie ma nadrzędnego unijnego podejścia harmonizującego. Doprowadziło to do rozbieżnego i niewystarczającego nadzoru regulacyjnego. Często nie wiadomo, jak państwa członkowskie monitorują usługi hazardowe pod względem odpowiedzialności społecznej i zarządzania ryzykiem. Wreszcie niepotrzebne powielanie wymogów prawnych w UE powoduje znaczne obciążenie administracyjne dla regulowanych podmiotów oferujących gry hazardowe i ogranicza ich konkurencyjność. Czynniki opisane powyżej prowadzą do powstania szeregu problemów. Indywidualni konsumenci mogą nie otrzymywać realistycznego przekazu dotyczącego gier hazardowych i zagrożeń związanych ze zdrowiem oraz ostatecznych konsekwencji finansowych wynikających z uzależnienia lub nadmiernego zaangażowania w gry hazardowe. W przypadku braku odpowiednich środków kontroli i monitorowania istnieje ryzyko, że dana osoba zacznie borykać się z zaburzeniami związanymi z hazardem. Na przykład nadmierne zaangażowanie w gry hazardowe jest powiązane z dochodem i czasem, jaki ma do dyspozycji dana osoba. Istnieje jednak zagrożenie, że bez odpowiednich możliwości kontroli gracza poświęci on na gry hazardowe więcej czasu i wyda więcej pieniędzy niż planował. W odniesieniu do informacji handlowych przedstawiane w nich obrazy i teksty dotyczące gier hazardowych mogą wprowadzać konsumentów w błąd w kwestii tego, czym są gry hazardowe i do czego korzystanie z nich może doprowadzić, zarówno pod względem finansowym, jak i społecznym. Informacje te mogą zachęcać do nieodpowiedzialnego korzystania z gier hazardowych. Korzystanie z nieuregulowanych stron oferujących gry hazardowe powoduje, poza implikacjami zdrowotnymi, że konsumenci są narażeni na zagrożenia, takie jak oszustwa i inne praktyki kryminalne. Osoby nieletnie są zagrożone z powodu niewłaściwych wymogów w zakresie weryfikacji wieku, braku świadomości dotyczącej hazardu oraz dostępności nieuregulowanych gier hazardowych. 3

4 Konieczna jest lepsza ochrona konsumentów. Praktyki handlowe, ograniczanie szkód, zapobieganie problematycznemu zachowaniu hazardowemu i monitorowanie zachowań hazardowych kwestie te powinny być bardziej uregulowane. Rynek gier hazardowych online jest bardzo konkurencyjny. W przypadku gdy popyt konsumentów nie jest zaspokajany w sferze uregulowanej przez UE, konsumenci będą korzystać z niemonitorowanych stron. W sytuacji braku działań ze strony UE państwa członkowskie prawdopodobnie nadal będą działać w sposób odizolowany, a niejednolite poziomy i środki stosowane w państwach członkowskich prawdopodobnie nadal będą wykorzystywane. Narażenie obywateli UE na informacje handlowe dotyczące gier hazardowych we wszystkich państwach członkowskich raczej nie zmniejszy się, a użytkownicy usług gier hazardowych nadal będą szukać nowych możliwości rozgrywki w sieci. 2. Czy UE ma prawo działać? Ochrona konsumentów jest dziedziną, w której UE i państwa członkowskie dzielą się kompetencjami. Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej działania na poziomie UE są uzasadnione, jeżeli rozbieżne krajowe regulacje i niewystarczające lub nieefektywne środki powodują powstanie rozdrobnionego rynku wewnętrznego dla konsumentów i przedsiębiorstw. Działania UE są również uzasadnione, jeżeli w sytuacji ich braku obywatele UE są niewystarczająco chronieni. Z uwagi na charakter otoczenia internetowego i transgraniczny wymiar gier hazardowych online oraz sposób, w jaki gry hazardowe są reklamowane, działania na poziomie krajowym są niewystarczające. Działania UE są niezbędne, aby zapewnić wystarczający i jednolity poziom ochrony w całej Unii. 3. Cele Celem tej inicjatywy jest przyczynienie się do zapewnienia wystarczającego i jednolitego poziomu ochrony obywateli, konsumentów i nieletnich w odniesieniu do usług hazardowych online. W szczególności planuje się osiągnięcie następujących celów szczegółowych: ochrona użytkowników usług hazardowych online; ochrona nieletnich przed hazardem; zapewnienie spójniejszych praktyk handlowych; zwiększenie świadomości w celu ograniczenia w miarę możliwości niekorzystnych skutków wynikających dla konsumentów z korzystania z nieuregulowanych stron internetowych oferujących gry hazardowe w UE. Z perspektywy operacyjnej cele są następujące: 1. zapewnienie przejrzystych i zrozumiałych informacji, dedykowanego wsparcia i monitorowania zachowań hazadrowych; 4

5 2. promowanie większej odpowiedzialności społecznej w praktykach handlowych i zadbanie o świadomość zagrożeń związanych ze zdrowiem, które są nierozerwalnie związane z hazardem; 3. wprowadzenie bardziej skutecznych środków mających na celu powstrzymywanie osób nieletnich przed grami hazardowymi i ograniczenie ich narażenia na takie gry w maksymalnym możliwym zakresie; 4. utrzymanie użytkowników gier hazardowych online w sferze uregulowanej przepisami UE. 4. Warianty strategiczne Rozważane są następujące warianty strategiczne: zwiększenie wymogów informacyjnych i identyfikacyjnych w odniesieniu do wykorzystywanych urządzeń oraz informacji handlowych przekazywanych przez różne kanały; wzmocnienie systemów rejestracyjnych w celu tworzenia kont graczy i stosowania solidniejszych procedur weryfikacyjnych, aby na samym początku wykluczyć osoby nieletnie; zwiększenie wymogów dotyczących ochrony dobrostanu graczy internetowych i utrzymywania korzystania z gier hazardowych w kategoriach rekreacyjnych; ułatwienie korzystania z obejmującej całą UE funkcji samowykluczenia graczy za pośrednictwem bazy danych online, z możliwością sprawdzenia przez podmioty oferujące gry hazardowe z siedzibą w jednym lub większej liczbie państw członkowskich danych identyfikacyjnych w tej bazie danych w celu wyszukania takich graczy; wzmocnienie nadzoru regulacyjnego w celu zapewnienia konsumentom i obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa oraz zwiększenie świadomości ryzyka związanego z hazardem. W poniższej tabeli przeanalizowano, w jakim stopniu poszczególne warianty strategiczne umożliwią osiągnięcie tych celów. Warianty strategiczne Cele Skuteczność Zapewnienie konsumentom przejrzystych i zrozumiałych informacji, Wariant 1 Bez zmian Wariant 2 Wymogi dotyczące treści i identyfikacji Wariant 3 Elektroniczne systemy rejestracji graczy Wariant 4 Wymogi dotyczące pomocy dla graczy Wariant 4a Ogólnounijne samowykluczanie się graczy Wariant 5 Wzmocnienie nadzoru regulacyjnego poprzez systemy monitorowania w czasie rzeczywistym 5

6 dedykowanego wsparcia i monitorowania Nadanie informacjom handlowym dotyczącym gier hazardowych wymiaru odpowiedzialności społecznej oraz zwiększenie świadomości dotyczącej zagrożeń, które są nierozerwalnie związane z hazardem Wprowadzenie skuteczniejszych środków w celu wykluczenia osób nieletnich z gier hazardowych i możliwie jak największego ograniczenia ich narażenia na gry hazardowe Utrzymanie użytkowników usług hazardowych online w sferze uregulowanej przepisami UE nie dotyczy nie dotyczy nie dotyczy Ograniczenie rozdrobnienia na rzecz podmiotów oferujących gry hazardowe z siedzibą w UE, które posiadają licencję na działalność w jednym lub większej liczbie państw członkowskich Efektywność Akceptowalność przez państwa członkowskie przez sektor

7 5. Uwzględniane instrumenty polityki Uwzględnia się następujące instrumenty: prawodawstwo UE w formie dyrektywy, wprowadzenie własnych regulacji przez sektor, pogłębiona wymiana informacji między organami regulacyjnymi oraz zalecenie Komisji. Chociaż dyrektywa UE byłaby najlepszym sposobem osiągnięcia tych celów, na tym etapie zaproponowanie rozwiązania ustawodawczego nie jest wykonalne. Jest to spowodowane głównie brakiem poparcia dla tego sposobu postępowania, widocznym w odpowiedziach na konsultacje społeczne, stanowiskiem ogólnej większości państw członkowskich i rezolucjami Parlamentu Europejskiego. Należy odrzucić również koncepcję pogłębionej wymiany informacji między organami regulacyjnymi. Taka wymiana umożliwiłaby zmierzenie się ze wspólnymi wyzwaniami i wymianę wiedzy eksperckiej, ale mogłaby nie wystarczyć do osiągnięcia celów. Ogólna wymiana informacji między organami odpowiedzialnymi za regulację gier hazardowych może być nadal ułatwiana w ramach grupy ekspertów Komisji. Samodzielne wprowadzenie regulacji przez sektor oznaczałoby poleganie wyłącznie na dobrowolnych środkach rozwiązania problemów. W ramach tego podejścia wdrożenie środków i zachowanie zgodności z nimi byłoby dobrowolne, chociaż niektóre podmioty oferujące gry hazardowe mogłyby być poddawane kontrolom zgodności z samodzielnie ustanowionymi normami. Wprowadzenie własnych regulacji przez sektor może być uzupełnieniem wymogów regulacyjnych. Ponieważ państwa członkowskie nie mają zaufania do inicjatyw sektorowych jako rozwiązań samych w sobie, wprowadzenie takich regulacji może jedynie być uzupełnieniem regulacji rządowych. Wydanie przez Komisję zalecenia dla państw członkowskich mogłoby zapewnić ramy ułatwiające im podjęcie prób opracowania celów politycznych. Zachęciłoby to państwa członkowskie do podjęcia działań na poziomie krajowym, a jednocześnie umożliwiłoby im swobodny wybór odpowiednich ich zdaniem środków. Klauzula przeglądowa umożliwiłaby ocenę skuteczności środków zaproponowanych w zaleceniu. Zalecenie Komisji wydaje się najbardziej akceptowalnym instrumentem, ponieważ uwzględnia ono silne zastrzeżenia państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego dotyczące rozwiązania ustawodawczego, a jednocześnie odpowiada na ich wielokrotne wezwania do podjęcia działań chroniących konsumentów przed zagrożeniami związanymi z grami hazardowymi i chroniących osoby nieletnie. 6. Preferowany wariant Po pierwsze, wariant 3 (rejestracja elektroniczna), wariant 4a (ogólnounijne samowykluczenie) i wariant 5 (monitorowanie w czasie rzeczywistym) nie są dalej brane pod uwagę na tym etapie. Znacząco przyczyniłyby się one do osiągnięcia celów. W szczególności w świetle tematu niniejszej oceny skutków, tj. gier hazardowych online, w tych opcjach uwzględnia się rozwiązania internetowe, które przyniosłyby korzyści konsumentom, podmiotom oferującym gry hazardowe i organom regulacyjnym. Niemniej zostały one odrzucone ze względu na nieakceptowalność wskazaną w tabeli powyżej. 7

8 Po drugie, w następstwie przeprowadzonej analizy, warianty 2 i 4 pozostawia się w celu skutecznego rozwiązywania indywidualnych problemów. Tę kombinację wariantów uznaje się za najbardziej wykonalną pod względem osiągnięcia celów szczegółowych i operacyjnych. W świetle stwierdzonych problemów i celów zalecenie byłoby skoncentrowane na konsumentach i graczach korzystających z usług gier hazardowych online, w dążeniu do poprawy przejrzystości, pomocy dla graczy i monitorowania ich zachowania, a także edukacji i zwiększania świadomości dotyczącej hazardu w ogóle. Celem zalecenia byłoby także zapobieganie korzystaniu z gier hazardowych przez nieletnich. Zalecenie byłoby skupione na informacjach handlowych, mając na uwadze szerszy zasięg i uwzględnienie kwestii zdrowotnych, w tym społecznych, w taki sposób, aby odbywało się to w wymiarze odpowiedzialności społecznej bez względu na wykorzystane kanały. 7. Skutki Biorąc pod uwagę względy ekonomiczne, zmiany spowodują konieczność poniesienia minimalnych kosztów przestrzegania przepisów przez większość podmiotów oferujących gry hazardowe. Jednocześnie zmiany umożliwią bardziej ujednolicone podejście, co może tym podmiotom pomóc w rozwiązywaniu problemów z przestrzeganiem przepisów głównie w kontekście kosztów uzyskiwania licencji w ramach różnych jurysdykcji. Zostanie wprowadzony zestaw podstawowych wymogów, który będzie miał większą siłę oddziaływania na dostawców informacji handlowych. Biorąc pod uwagę względy społeczne, opinia publiczna odniesie korzyści dzięki lepszej ochronie przed zagrożeniami związanymi z grami hazardowymi, wykluczeniu osób nieletnich, lepszej ochronie konsumentów i surowszym wymogom w zakresie społecznej odpowiedzialności wobec podmiotów oferujących gry hazardowe online. Skutki administracyjne powinny być minimalne. Być może państwa członkowskie będą musiały wprowadzić zmiany w regulacjach i wymogach licencyjnych, a organy regulacyjne będą musiały dostosować swoją strukturę organizacyjną. Podejście mieszane może pomóc w ograniczaniu zbędnego obciążenia administracyjnego zarówno dla organów regulacyjnych, jak i podmiotów oferujących gry hazardowe. Koszty wdrażania powinny mieścić się w zakresie od niewielkich do średnich w zależności od tego, czy i w jakim zakresie państwa członkowskie zastosują się do zalecenia Komisji. 8. Monitorowanie i ocena Komisja planuje okresowo monitorować postępy, w szczególności za pośrednictwem grupy ekspertów ds. usług hazardowych. W perspektywie krótkoterminowej uwaga będzie skoncentrowana na zakresie, w jakim państwa członkowskie dostosowały się do zalecenia. Kwestia ta mogłaby zostać omówiona na dwóch posiedzeniach ekspertów w oparciu o opracowane wskaźniki. W perspektywie średnio- do długoterminowej Komisja planuje śledzić postępy wraz z państwami członkowskimi poprzez monitorowanie liczby osób otwierających konta gracza, liczby osób, które nie finalizują rejestracji, odsetka osób korzystających z samowykluczenia z gier 8

9 hazardowych, szacowanego odsetka osób nieletnich wchodzących na strony oferujące gry hazardowe oraz rodzajów naruszeń związanych z informacją handlową. Komisja może również zorganizować warsztaty, aby śledzić zmiany wprowadzone przez sektor na podstawie zalecenia, takie jak szkolenia personelu i kontakty z ośrodkami leczenia uzależnień. Komisja powinna przeprowadzić ocenę po 24 miesiącach od daty przyjęcia zalecenia. 9