ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 687 FINANSE, RYNKI FINANSOWE, UBEZPIECZENIA NR

Transkrypt

1 ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 687 FINANSE, RYNKI FINANSOWE, UBEZPIECZENIA NR MACIEJ TURAŁA Katedra Zarządzana Mastem Regonem Wydzał Zarządzana Unwersytet Łódzk MECHANIZM RÓWNOWAŻENIA DOCHODÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO A KOHEZJA TERYTORIALNA I AUTONOMIA FINANSOWA SAMORZĄDÓW 1. Mechanzm równoważena dochodów Jednostk samorządu terytoralnego w Polsce fnansowane są za pomocą złożonego systemu dochodów, na który składają sę zarówno tzw. dochody własne jak równeż transfery z budżetu państwa w postac m.n. subwencj ogólnych dotacj celowych. System dochodów jednostek samorządu terytoralnego funkcjonujący w Polsce oparty jest na centralnej regulacj w zakrese zarówno podatków (w tym lokalnych) jak przyznawanych subwencj ogólnych (Owsak 2005, str. 447). W polskm systeme fnansowana samorządu terytoralnego mechanzm równoważena dochodów zawera sę w systeme subwencj ogólnej, a precyzyjnej w jej częśc wyrównawczej równoważącej. Obe te częśc wpsują sę w ten mechanzm, choć w różny sposób. Szczegółowe zasady oblczana częśc wyrównawczej oraz częśc równoważącej subwencj ogólnej określa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytoralnego (Dz. U. z 2003 r., nr 203, poz. 1966). Rola subwencj ogólnych w fnansowanu polskch samorządów jest znaczna. W 2009 roku kwoty uzyskanych przez j.s.t. dochodów z tytułu subwencj ogólnej oraz udzały subwencj ogólnej w dochodach ogółem wynosły odpowedno (Mnsterstwo Fnansów 2010): w ach, z uwzględnenem powatów grodzkch: 33,29 mld zł (28,90% dochodów ogółem); w powatach: 9,21 mld zł (45,86% dochodów ogółem); w województwach samorządowych: 2,79 mld zł (14,28% dochodów ogółem). Wysokość subwencj planowanych na 2011 r. wynos 35,08 mld zł dla powatów grodzkch, 10,01 mld zł dla powatów 2,48 mld zł dla województw samorządowych (Mnsterstwo Fnansów 2011). Część wyrównawcza subwencj ogólnej służy przede wszystkm ochrone jednostek najsłabszych ekonomczne, podnosząc dochody tych jednostek, których tzw. dochody podatkowe (czyl dochody z tytułu wybranych podatków lokalnych, opłat udzału jednostek samorządowych w podatkach dochodowych) w przelczenu na jednego meszkańca są mnejsze nż przecętne (Strzeleck n. 2008, str. 261). Część wyrównawcza fnansowana jest z budżetu państwa. Zgodne z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytoralnego na część wyrównawczą subwencj ogólnej składają sę dwe kwoty podstawowa uzupełnająca. Kwotę podstawową otrzymują te y, w których tzw. dochody podatkowe (czyl

2 260 Macej Turała dochody z podatków lokalnych z wyłączenem podatku od spadków darowzn, powększone o dochody z opłaty skarbowej, opłaty eksploatacyjnej udzały w podatkach dochodowych) na jednego meszkańca są mnejsze od 92% przecętnych dochodów podatkowych na jednego meszkańca w kraju. Wyrównane w ramach kwoty podstawowej jest znaczące może sęgać nawet 80% różncy mędzy przecętnym dochodam podatkowym per capta a pozomem tych dochodów w danej e. Wykres 1. pokazuje jak znacząco część wyrównawcza spłaszcza różnce w dochodach z tytułu podatków nektórych opłat lokalnych pomędzy am po uwzględnenu jej oddzaływana y dysponują co najmnej dochodam odpowadającym 81,57% przecętnych dochodów podatkowych na jednego meszkańca. Z drugej strony część równoważąca subwencj ogólnej służy dalszemu wyrównywanu różnc w dochodach pomędzy j.s.t., przy czym w ramach tej częśc subwencj ogólnej zaobserwować można przepływy środków pomędzy jednostkam terytoralnym wypłaty fnansowane są bowem z wpłat jednostek uzyskujących ponadprzecętne wysoke dochody podatkowe (w przelczenu na jednego meszkańca). Innym słowy podnesene dochodów jednych jednostek odbywa sę kosztem obnżena dochodów nnych samorządów. Rys. 2. pokazuje słę, z jaką wpłaty na część równoważącą subwencj ogólnej obnżają dochody tych samorządów, które uzyskują ponadprzecętne wysoke dochody podatkowe. Mechanzm równoważena dochodów poprzez część wyrównawczą subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca po uwzględnenu częśc wyrównawczej subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca przed wypłatą częśc wyrównawczej subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca przed wypłatą częśc wyrównawczej subwencj ogólnej w relacj do przecętnych dochodów podatkowych na 1 meszkańca w kraju (%) teoretyczny pozom dochodów podatkowych na 1 meszkańca po uwzględnenu częśc wyrównawczej subwencj ogólnej Rys. 1. Mechanzm równoważena dochodów przez część wyrównawczą subwencj ogólnej Źródło: opracowane własne.

3 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 261 Borąc pod uwagę powyższe stwerdzena, łączne kwoty subwencj, które przytoczone zostały w punkce 1., mówą newele o sle oddzaływana mechanzmu równoważena dochodów na autonomę fnansową potencjał fnansowy poszczególnych jednostek samorządowych, szczególne jeśl wząć pod uwagę to, że znaczna część subwencj ogólnej wypłacana jest w ramach częśc ośwatowej, która z punktu wdzena równoważena dochodów jest w zasadze neutralna. Tabela 1. pokazuje relacje mędzy łącznym dochodam z tytułu subwencj ogólnej a dochodam z tytułu jej częśc wyrównawczej równoważącej, z uwzględnenem wpłat na część równoważącą. Mechanzm równoważena dochodów poprzez wpłaty na część równoważącą subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca po uwzględnenu wpła na część równoważącą subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca przed wpłatą na część równoważącą subwencj ogólnej dochody podatkowe na 1 meszkańca przed wpłatą na część równoważącą subwencj ogólnej w relacj do przecętnych dochodów podatkowych na 1 meszkańca w kraju (%) teoretyczny pozom dochodów podatkowych na 1 meszkańca po uwzględnenu wpłat na część równoważącą subwencj ogólnej Rys. 2. Mechanzm równoważena dochodów przez wpłaty na część równoważącą subwencj ogólnej Źródło: opracowane własne. Wysokość dochodów mast na prawach powatu z tytułu częśc wyrównawczej subwencj ogólnej ma wyneść w 2011 r. 6,00 mld zł, natomast dochody z tytułu częśc równoważącej 0,96 mld zł. Z drugej zaś strony przewdywane na 2011 r. wpłaty mast na prawach powatu na fnansowane częśc równoważącej mają wyneść 1,60 mld zł. Z punktu wdzena mechanzmu równoważena dochodów kluczowe znaczene mają masta na prawach powatu, które mają w 2011 r. otrzymać część wyrównawczą subwencj ogólnej w kwoce neco ponad 40 mln zł (0,7% wszystkch transferów z tego tytułu do

4 262 Macej Turała budżetów j.s.t.). Zupełne naczej prezentują sę dane dotyczące wypłat w ramach częśc równoważącej subwencj ogólnej, gdze masta na prawach powatu otrzymają środk w kwoce 0,52 mld zł (54% ogółu tych transferów), przy jednoczesnym obowązku dokonana wpłat na część równoważącą w kwoce 0,98 mld zł (61% ogółu wpłat z tego tytułu). Znaczene pozostałych mast jest wyraźne mnejsze, przynajmnej jeśl chodz o kwoty bezwzględne częśc równoważącej subwencj ogólnej dochody z tytułu częśc wyrównawczej subwencj ogólnej dla 302 mejskch zaplanowano w kwoce 0,36 mld zł, dochody z tytułu częśc równoważącej subwencj ogólnej na kwotę 0,17 mld zł, przy jednoczesnym obowązku wpłat w wysokośc 0,39 mld zł. Tabela 1. Dochody z tytułu częśc wyrównawczej równoważącej subwencj ogólnej planowane na 2011r. dane za 2011 r. (w mln zł) łączne dochody z tytułu subwencj ogólnej - dochody z tyt. częśc wyrównawczej w tym: - dochody z tyt. częśc równoważącej - wpłaty na część równoważącą y masta na prawach powatu, , ,6 962, ,8 w tym: - masta na prawach powatu 6 830,7 40,7 521,9 984,4 - y mejske 8 568,0 359,5 171,9 391,4 - y wejske oraz mejsko-wejske , ,4 268,8 228,0 Źródło: opracowane własne na podstawe: Mnsterstwo Fnansów, Roczne kwoty subwencj, wpłat udzałów w PIT dla poszczególnych, powatów województw na 2011 r., Buletyn Informacj Publcznej Mnsterstwa Fnansów, Autonoma fnansowa jednostek samorządu terytoralnego Zagadnene autonom fnansowej jednostek samorządu terytoralnego wąże sę bezpośredno z kwestam decentralzacj państwa (w szczególnośc admnstracj fnansów publcznych). W lteraturze często można spotkać stwerdzena, że znacząca decentralzacja w zakrese realzowanych zadań (a co za tym dze także w zakrese dochodów wydatków publcznych) jest korzystna pożądana gdyż podnos efektywność, z jaką władze publczne alokują dostępne zasoby dla zaspakajana potrzeb zborowych oraz ndywdualnych meszkańców (Guzejewska 2010, str. 126). Decentralzację można merzyć np. poprzez analzę udzału wydatków realzowanych przez jednostk samorządu terytoralnego w PKB, lub poprzez bezpośredne ch odnesene do wydatków realzowanych na szczeblu centralnym. Analza taka newele jednak mów o faktycznej autonom fnansowej tych jednostek, gdyż ne uwzględna struktury zarówno dochodów jak równeż realzowanych wydatków. O faktycznej rol odgrywanej przez jednostk samorządu terytoralnego w życu społecznym gospodarczym śwadczy, oprócz znacznego udzału tych jednostek w wydatkach sektora publcznego, także zakres ch autonom fnansowej.

5 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 263 Najprostszą metodą pomaru pozomu autonom fnansowej samorządu terytoralnego jest analza struktury dochodów j.s.t. Take podejśce prezentuje m.n. OECD (OECD 2001), która uznaje, że o autonom decydują przede wszystkm dochody podatkowe, które jednak ne zapewnają autonom w równym stopnu. O autonom w wększym stopnu decydują te, nad którym samorządy sprawują w wększym stopnu władztwo podatkowe, kontrolując w szerszym zakrese przynajmnej nektóre z elementów konstrukcj tych podatków. Zdecydowane mnejsze znaczene dla zapewnena autonom samorządów posadają transfery z budżetu państwa, przy czym OECD wskazuje na stotną różncę pomędzy transferam o charakterze ogólnym (tzw. general-purpose grants; w Polsce ch odpowednkem jest subwencja ogólna) transferam opartym o welkość wydatków realzowanych na wybrane cele (tzw. specfc grants; w Polsce ch odpowednkem są dotacje celowe). O le te perwsze zapewnają wększą swobodę w realzacj wydatków są jednocześne w mnejszym stopnu uznanowe a w wększym oparte na merzalnych, obektywnych kryterach przyznawana, o tyle te druge charakteryzują sę znacznym stopnem uznanowośc mogą być uznane za najbardzej restrykcyjną, z punktu wdzena autonom fnansowej, formę fnansowana. Pełna ocena autonom fnansowej pownna, jak sę wydaje, obejmować dwa wymary obejmując oprócz strony dochodowej równeż stronę wydatkową funkcjonowana samorządu. Analza autonom wydatkowej sprawa neco węcej trudnośc nż analza autonom dochodowej. Aby ją przeprowadzć należy przypsać wszystke realzowane przez samorząd wydatk do jednej z co najmnej trzech kategor: zadań fakultatywnych, o których realzacj w pełn decyduje samorząd; zadań oblgatoryjnych, których obowązek realzacj narzucony jest przez prawo, które jednak można określć jako ramowe, ne przesądzające w szczegółach o zakrese konecznych dzałań, ch forme tp.; zadań oblgatoryjnych, w przypadku których prawo precyzyjne określa standard warunk śwadczonych na rzecz meszkańców usług (Oulasvrta & Turała 2009, str. 318). Zdecydowane najprostszym mernkem stopna autonom fnansowej jest udzał dochodów własnych w dochodach ogółem to dochody własne w najwększym stopnu śwadczą o posadanej nezależnośc faktycznej samorządnośc. Mechanzm równoważena dochodów oparty jest właśne na wysokośc dochodów własnych uzyskwanych ze źródeł podatkowych nektórych opłat. Można wprawdze zgłaszać pewne wątplwośc odnośne adekwatnośc klasyfkacj nektórych tytułów dochodowych jako dochodów własnych (chodz przede wszystkm o udzały w podatkach dochodowych, nad którym jednostk samorządu terytoralnego ne sprawują władztwa podatkowego w mnmalnym nawet stopnu które w zwązku z tym stanową specyfczną grupę de facto subwencj ogólnych), nemnej jednak dla oceny sły, z jaką mechanzm równoważena dochodów wpływa na pozom autonom polskch samorządów, wątplwośc te można pomnąć oprzeć analzę na ogóle dochodów własnych. Z punktu wdzena analzy wpływu wyweranego przez mechanzm równoważena dochodów na pozom autonom kluczowe wydają sę dwe kweste. Po perwsze, koneczność przekazana przez nektóre, uzyskujące ponadprzecętne wysoke dochody podatkowe, jednostk częśc środków uzyskanych z tytułu podatków opłat lokalnych oraz udzałów w podatkach dochodowych do budżetu państwa. Jest to regulacja, która prowadz do obnżena pozomu autonom fnansowej samorządów. Z drugej natomast strony, uzyskane w ramach częśc wyrównawczej równoważącej subwencj ogólnej dochody w pewnym stopnu podnoszą autonomę fnansową dochodową, potencjalne, także

6 264 Macej Turała autonomę fnansową wydatkową, jako że samorządy ne są formalne zoblgowane do wydana ch na z góry określone cele. Część wyrównawcza subwencj ogólnej podnos dochody w sedmu na każde osem w Polsce. W 2008 r. część wyrównawczą otrzymało 2158, rok późnej Część równoważąca subwencj ogólnej zwększa dochody w dwóch trzecch polskch, powodując jej jednoczesny spadek w około osemdzesęcu jednostkach. Szczegółowe dane dotyczące oddzaływana częśc wyrównawczej równoważącej subwencj ogólnej na pozom autonom fnansowej przedstawa Tabela 2 oraz Mapa 1. Tabela 2. Oddzaływane częśc wyrównawczej częśc równoważącej subwencj ogólnej na pozom autonom fnansowej w Polsce Część wyrównawcza subwencj ogólnej lość odsetek lość odsetek wzrost autonom , ,8 pozom autonom bez zman , ,2 Ogółem , ,0 wzrost autonom , ,5 Część równoważąca subwencj ogólnej pozom autonom bez zman , ,1 spadek autonom 79 3,2 85 3,4 Ogółem , ,0 Część wyrównawcza równoważąca (łączne) subwencj ogólnej wzrost autonom, w tym: , ,7 subwencja stanow ne węcej nż 50% dochodów wł , ,2 subwencja stanow ponad 50% ne węcej nż 100% dochodów , ,9 wł. subwencja stanow ponad 100% ne węcej nż 150% dochodów 190 7, ,2 wł. subwencja stanow ponad 150% ne węcej nż 200% dochodów 35 1,4 83 3,3 wł. subwencja stanow ponad 200% ne węcej nż 250% dochodów 2 0,1 21 0,8 wł. subwencja stanow ponad 250% dochodów wł. 1 0,0 3 0,1 pozom autonom bez zman 102 4,1 96 3,9 spadek autonom 79 3,2 85 3,4

7 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 265 Część wyrównawcza subwencj ogólnej lość odsetek lość odsetek wzrost autonom , ,8 pozom autonom bez zman , ,2 Ogółem , ,0 Źródło: opracowane własne na podstawe danych Głównego Urzędu Statystycznego (Bank Danych Lokalnych) oraz Mnsterstwa Fnansów. Mapa 1. Wpływ mechanzmu równoważena dochodów na autonomę fnansową Źródło: opracowane własne.

8 266 Macej Turała Mapa 1 przedstawa dane o relacj częśc wyrównawczej równoważącej subwencj ogólnej do dochodów własnych. Relacja ta wyrażona wzorem (1) może być określona jako ndeks wpływu mechanzmu równoważena dochodów na autonomę. SW + SR (1) IWA = 100%, gdze: DW IWA ndeks wpływu na autonomę fnansową w -tej e; SW - część wyrównawcza subwencj ogólnej otrzymanej przez -tą ę; SR - saldo częśc równoważącej otrzymanej przez -tą ę wpłat na część równoważącą subwencj ogólnej dokonanych przez -tą ę; DW - dochody własne w -tej e; W celu oblczena syntetycznego ndeksu wpływu na autonomę, który obrazowałby sytuację we wszystkch ach należy cząstkowe wskaźnk zważyć posługując sę, na przykład, lczbą meszkańców danej y: n L (2) IWA = IWA, gdze: =1 L IWA syntetyczny ndeks wpływu na autonomę; L lczba meszkańców -tej y; L lczba meszkańców Polsk; Powyższy ndeks osągnął wartość 19,75% w roku ,90% w roku 2009, co pokazuje, że obowązujący w Polsce mechanzm równoważena dochodów ma stotny wpływ na pozom autonom fnansowej j.s.t. ch zdolność do realzacj przypsanych m zadań. 3. Mechanzm równoważena dochodów a kohezja terytoralna Spójność terytoralna jest pojęcem złożonym, ne w pełnym stopnu zdefnowanym. Jak zauważa R. Camagn pojęce spójnośc terytoralnej pozostaje nejasne wymaga uporządkowana proponuje defncję, zgodne z którą spójność terytoralna pownna być postrzegana jako przestrzenny / terytoralny wymar zrównoważonego rozwoju (Camagn, 2006). Szóste sprawozdane w sprawe postępów w dzedzne spójnośc gospodarczej społecznej defnuje spójność terytoralną jako harmonjny zrównoważony rozwój wszystkch obszarów poprzez odwołane sę do ch terytoralnych cech zasobów (Komsja Europejska, 2009). Spójność terytoralna jest zjawskem trudno merzalnym. Ne jest możlwe wskazane krótkej lsty unwersalnych loścowych wskaźnków, które pozwolłyby na pomar zdolnośc poszczególnych terytorów do harmonjnego rozwoju w wymarze społecznym, ekonomcznym, środowskowym przestrzennym (szczególne w zakrese dostępnośc komunkacyjnej) na terene całej Un Europejskej. Jest to spowodowane z jednej strony złożoną naturą opsywanego pojęca, a z drugej strony daleko dącym różncam w zakrese lokalnych warunków pomędzy poszczególnym krajam czy nawet regonam w Europe (por. Camagn, 2006).

9 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 267 W nnejszym artykule została podjęta próba uchwycena potencjału do spójnego terytoralne rozwoju na pozome najmnejszych jednostek samorządu terytoralnego. Zważywszy na fakt znacznego zapóźnena Polsk, szczególne w zakrese wyposażena nfrastrukturalnego, przyjęto założene, że względne dobrym jednocześne prostym wskaźnkem będze zdolność j.s.t. do realzacj nwestycj, które pozwalają budować fundamenty rozwoju we wszystkch wymarach objętych przez spójność terytoralną. W zwązku z tym dalsza analza wpływu mechanzmu równoważena dochodów na zdolność do osągana kohezj terytoralnej oparta została na analze możlwośc fnansowana nwestycj w ach. Mechanzm równoważena dochodów może oddzaływać na poszczególne jednostk samorządu terytoralnego na następujące sposoby: 1. zwększając dostępną kwotę wolną na nwestycje (KWI rozumaną jako nadwyżka dochodów ogółem nad sumą wydatków beżących nenwestycyjnych wydatków majątkowych), przy czym możlwe są trzy sytuacje: a. w nektórych przypadkach spowoduje to dalszy wzrost kwoty wolnej na nwestycje; b. w szczególnych przypadkach w wynku oddzaływana mechanzmu równoważącego j.s.t. uzyskają tego typu nadwyżkę w mejsce nedoboru środków na nwestycje; c. w nnych przypadkach mechanzm równoważący będze zmnejszał skalę stnejących nedoborów; 2. zmnejszając dostępną kwotę wolną, co doprowadzć może do: a. zmnejszena welkośc środków dostępnych na nwestycje; b. pozbawena danej j.s.t. środków na nwestycje zastąpene kwoty wolnej nedoborem środków; c. dalszego pogłębena nedoboru środków na nwestycje. Tabela 3 prezentuje le z polskch należy do poszczególnych kategor wymenonych powyżej. Jak wdać mechanzm równoważena dochodów z tego punktu wdzena dzała jednostronne podnosząc zdolność j.s.t. do fnansowana nwestycj. W 2008 roku zaledwe w 79 ach mechanzm ten doprowadzł do spadku dostępnej na nwestycje kwoty wolnej, z czego w dwóch przypadkach spowodował pojawene sę nedoboru środków na nwestycje (Bogatyna, pow. zgorzeleck; Polkowce, pow. polkowck) a w jednym przypadku spowodował dalsze pogłębene nedoborów (a Orzysz w powece pskm). W roku 2009 przypadków negatywnego oddzaływana było neco węcej, tj. 85, z czego trzy y utracły w wynku oddzaływana tego mechanzmu nadwyżkę środków (Dobrzeń Welk, pow. opolsk; Polkowce, pow. polkowck; Stare Babce, pow. warszawsk zachodn), a jedna zanotowała pogłębene nedoboru (Łeba, pow. lęborsk).

10 268 Macej Turała Tabela 3. Ilość wg typów oddzaływana mechanzmu równoważena dochodów na potencjał osągana spójnośc terytoralnej lość odsetek lość odsetek a typu 1a - dalszy wzrost KWI , ,0 a typu 1b - zastąpene nedoboru KWI nadwyżką 10 0,4 26 1,0 a typu 1c - zmnejszene nedoboru KWI 2 0,1 14 0,6 a typu 2a - zmnejszene KWI 76 3,1 81 3,3 a typu 2b - zastąpene nadwyżk KWI nedoborem 2 0,1 3 0,1 a typu 2c - pogłębene nedoboru KWI 1 0,0 1 0,0 Ogółem , ,0 Źródło: opracowane własne na podstawe danych Głównego Urzędu Statystycznego (Bank Danych Lokalnych) oraz Mnsterstwa Fnansów. W przypadku pojedynczej y dla oszacowana wpływu, jak na zdolność do harmonjnego zrównoważonego rozwoju wywera mechanzm równoważena dochodów można posłużyć sę wzorem: KWI (3) IWZK = 100%, gdze: DO IWZK ndeks wpływu na zdolność kohezyjną w -tej e; KWI - zmana kwoty wolnej na nwestycje w -tej e w wynku oddzaływana mechanzmu równoważena dochodów; DO - dochody ogółem w -tej e; Aby oblczyć syntetyczny ndeks wpływu na zdolność kohezyjną dla wszystkch należy cząstkowe wskaźnk zważyć posługując sę, tak jak uprzedno, lczbą meszkańców danej y. Można wtedy zastosować następujący wzór: n L (4) IWZK = IWZK, gdze: =1 L IWZK syntetyczny ndeks wpływu na zdolność kohezyjną; L lczba meszkańców -tej y; L lczba meszkańców Polsk; Wskaźnk IWZK oblczony dla 2008 r. wynos 5,95%. Jego wartość dla 2009 r. wynos 6,55%. Wartośc te wskazują na umarkowane pozytywny wpływ mechanzmu

11 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 269 równoważena dochodów na zdolność polskch do fnansowana nwestycj, co za tym dze, do harmonjnego zrównoważonego rozwoju. 4. Zakończene Funkcjonowane mechanzmu równoważącego dochody jest wynkem występujących w przestrzen zróżncowań w potencjale gospodarczym społecznym, które prowadzą do często znaczących różnc w zdolnośc poszczególnych j.s.t. do gromadzena dochodów własnych. Co ważne, różnce te ne zawsze wynkają z różnc w efektywnośc zarządzana daną jednostką, a często wynkają z uwarunkowań geografcznych, hstorycznych czy nawet kulturowych. W celu zapewnena wszystkm obywatelom równego dostępu do przynajmnej pewnego, mnmalnego pozomu usług dóbr publcznych państwo wprowadza mechanzm redystrybucj dochodów pomędzy samorządam. Mechanzm ten ma za zadane wyposażyć mnej zamożne jednostk w środk wystarczające na realzację kluczowych zadań na określonym pozome. Dobrze jeśl udaje sę to uzyskać unkając jednoczesnego demotywacyjnego wpływu mechanzmu redystrybucj na jednostk najefektywnejsze. Omawany w nnejszym artykule mechanzm równoważena dochodów pomędzy j.s.t. można uznać za umarkowane slny. Jest to mechanzm nakerowany przede wszystkm na podnoszene dochodów jednostek mnej zamożnych. Oddzaływane polegające na ogranczanu czy raczej odberanu częśc dochodów własnych jest ogranczone, choć z pewnoścą w konkretnych przypadkach odczuwane bardzo boleśne przez władze lokalne. Szans na podnoszene autonom fnansowej samorządu oraz zwększane zdolnośc do spójnego w wymarze społecznym, gospodarczym terytoralnym rozwoju, należy poszukwać raczej w umacnanu zdolnośc polskej gospodark do rozwoju (co przełoży sę na wększe wpływy także do lokalnych budżetów) nż w rozmatych korektach mechanzmu fnansowana j.s.t. Z tego punktu wdzena jednym z kluczowych dzałań władz centralnych pownno być ogranczane defcytu fnansów publcznych długu publcznego jest to czynnk, który w średnm długm okrese może zredukować potencjał rozwojowy Polsk, a tym samym także jednostek samorządowych, do zera, powodując coraz wększy drenaż środków na obsługę długu. 5. Lteratura 1. Camagn R. (2006), The ratonale for terrtoral coheson and the place of terrtoral development Polce In the European Model of Socety, w: Falud A. (red.), Terrtoral Coheson and the European Model of Socety, Lncoln Insttute of Land Polcy, Główny Urząd Statystyczny, Bank Danych Lokalnych, 3. Guzejewska B. (2010): Fnanse publczne wobec wyzwań globalzacj, Poltext, Warszawa. 4. Komsja Europejska (2008), Green Paper on Terrtoral Coheson. Turnng terrtoral dversty nto strength, Bruksela. 5. Komsja Europejska (2009), Szóste sprawozdane w sprawe postępów w dzedzne spójnośc gospodarczej społecznej, Bruksela. 6. Mnsterstwo Fnansów (2010): Sprawozdane z wykonana budżetu państwa za okres od 1 styczna do 31 grudna 2009 r. nformacja o wykonanu budżetów jednostek samorządu terytoralnego, Rada Mnstrów, Warszawa.

12 270 Macej Turała 7. Mnsterstwo Fnansów (2011): Roczne kwoty subwencj, wpłat udzałów w PIT dla poszczególnych, powatów województw na 2011 r., Buletyn Informacj Publcznej Mnsterstwa Fnansów, OECD (2001): Fscal desgn cross levels of government summary note, OECD, Paryż. 9. Oulasvrta L., Turała M. (2009): Fnancal autonomy and consstency of central government polcy towards local governments, Internatonal Revew of Admnstratve Scences, vol. 75, no. 2, Sage Publcatons Ltd. 10. Owsak S. (2005): Fnanse publczne teora praktyka, PWN, Warszawa. 11. Strzeleck Z. (red.) (2008): Gospodarka regonalna lokalna, PWN, Warszawa. Streszczene Marą autonom fnansowej dochodowej jednostek samorządu terytoralnego jest przede wszystkm pozom dochodów własnych względem ogółu uzyskwanych dochodów. Istotne znaczene ma także struktura dochodów własnych różne kategore dochodów nosą ze sobą nne potencjały autonom wynkające bezpośredno ze zróżncowana pozomu władztwa jednostek samorządu terytoralnego nad poszczególnym kategoram dochodów (Oulasvrta & Turała 2009). Znaczny pozom autonom fnansowej jest nezbędny dla poprawnego funkcjonowana samorządu terytoralnego z punktu wdzena zdolnośc do wykonywana zadań własnych. W szerszym ujęcu można także argumentować, że wysok pozom autonom, zapewnający wększą swobodę w określanu celów formułowanu zadań, jest koneczny dla osągana kohezj terytoralnej. Zelona Ksęga Komsj Europejskej z 2008 r. ws. kohezj terytoralnej zancjowała dyskusję nad tym, jak najlepej należy rozumeć termn kohezja terytoralna (Komsja Europejska 2008). W wynku szerokej debaty uzgodnono, że kohezja terytoralna jest zjawskem welowymarowym, które oznacza harmonjny zrównoważony rozwój różnych obszarów, uwzględnający zarówno aspekty społeczne jak gospodarcze. Celem proponowanego referatu jest analza funkcjonującego w Polsce mechanzmu równoważena dochodów jednostek samorządu terytoralnego z punktu wdzena wpływu, jak mechanzm ten wywera na pozom autonom fnansowej z jednej strony zdolnośc jednostek terytoralnych do harmonjnego zrównoważonego rozwoju (czyl osągana spójnośc terytoralnej) z drugej strony. Słowa kluczowe: fnanse samorządu terytoralnego, mechanzm równoważena dochodów, autonoma fnansowa samorządu, kohezja terytoralna.

13 Mechanzm równoważena dochodów jednostek samorządu 271 INCOME EQUALISATION MECHANISM FOR LOCAL GOVERNMENTS WITH REGARDS TO THEIR FINANCIAL AUTONOMY AND TERRITORIAL COHESION Summary The share of own ncomes n total ncomes s the most frequently used measure of fnancal autonomy of local governments. The structure of own ncomes s also of major sgnfcance as varous types of ncomes provde local governments wth varyng potentals of autonomy, dependng on the level of authorty that the local governments have over varous tems of ncomes (Oulasvrta & Turała 2009). Large fnancal autonomy s necessary for the correct functonng of local governments, allowng them to perform ther tasks. Takng a broader perspectve may mply that the hgh level of fnancal autonomy whch provdes a greater freedom n settng objectves and formulatng tasks s necessary for attanng terrtoral coheson. The European Commsson s Green Paper on Terrtoral Coheson publshed n 2008 has spurred a lvd dscusson on how to best defne the term terrtoral coheson (European Commsson 2008). A wde rangng debate led to a concluson that terrtoral coheson s a multdmensonal phenomenon whch mples harmonous and balanced development of varous terrtores takng nto account both socal as well as economc aspects. The artcle ams to analyse the ncome equalzaton mechansm whch s functonng n Poland n order to ascertan what are ts mpacts on the level of fnancal autonomy of local governments and ther capablty to develop n a harmonous and balanced manner (n other words ther capacty for attanng terrtoral coheson). Keywords: local government fnance, ncome equalsaton mechansm, local governments fnancal autonomy, terrtoral coheson. Translated by Macej Turała MACIEJ TURALA Katedra Zarządzana Mastem Regonem Wydzał Zarządzana Unwersytet Łódzk

14