SYSTEM INSTYTUCJONALNEJ OPIEKI NAD DZIECKIEM w aspekcie godzenia życia zawodowego z rodzinnym

Transkrypt

1

2 SYSTEM INSTYTUCJONALNEJ OPIEKI NAD DZIECKIEM w aspekcie godzenia życia zawodowego z rodzinnym pod redakcją Cecylii Sadowskiej Snarskiej Wydawnictwo Wyż szej Szkoł y Ekonomicznej w Biał ymstoku BIAŁYSTOK 2007

3 RECENZJA MIROSŁAWA CYWONIUK Copyright by Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Białymstoku, Białystok 2007 ISBN Publikacja została przygotowana w ramach realizacji projektu badawczo wdrożeniowego Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL. Niniejsza publikacja może nie odzwierciedlać poglądów Unii Europejskiej lub rządu polskiego. WYDAWNICTWO Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku Białystok, ul. Choroszczańska 31 e mail: wydawnictwo@wse.edu.pl DRUK Podlaska Spółdzielnia Produkcyjno Handlowo Usługowa Białystok, ul. 27 Lipca 40/3

4 SPIS TREŚCI SŁOWO WSTĘPNE... 5 WPROWADZENIE CZĘŚĆ I SYSTEM INSTYTUCJONALNEJ OPIEKI NAD DZIECKIEM Boż ena Balcerzak Paradowska: Ocena systemu opieki instytucjonalnej nad dzieckiem w Polsce (w aspekcie umożliwienia godzenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi) Dorota G ł ogosz: Doświadczenia z zakresu opieki instytucjonalnej nad dzieckiem w wybranych krajach Unii Europejskiej Elż bieta Kamiń ska: Edukacja przedszkolna w województwie podlaskim CZĘŚĆ II PROPOZYCJE ZMIAN W SYSTEMIE INSTYTUCJONALNEJ OPIEKI NAD DZIECKIEM W POLSCE Maciej Muczyń ski, Mał gorzata Żynel: Elastyczne przedszkole i żłobek model placówki samorządowej dostosowanej do potrzeb rodziców Jolanta Kalinowska: Zasady funkcjonowania Elastycznego Przedszkola Maciej Muczyń ski, Mał gorzata Żynel: Ewaluacja strategii uelastyczniania publicznego systemu opieki nad dzieckiem wstępne wyniki badań Tadeusz Truskolaski: Zmiany w systemie funkcjonowania przedszkoli i żłobków na terenie miasta Białegostoku po okresie testowania Elastycznych Przedszkoli i Elastycznych Żłobków w ramach projektu IW EQUAL Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina Krystyna Dowgiałło: Dzienna Mama jako alternatywna forma opieki nad dzieckiem

5 4 CECYLIA SADOWSKA-SNARSKA Anna Styszko, Sebastian Wacię ga: Banki czasu Hubert Ostapowicz: Możliwości finansowania opieki instytucjonalnej nad dzieckiem oraz alternatywnych form opieki w latach w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki CZĘŚĆ III ISTOTA I ZNACZENIE EDUKACJI WCZESNOSZKOLNEJ Anna Blumsztajn: Przykłady rozwiązań edukacji przedszkolnej w krajach członkowskich Unii Europejskiej Anna Kienig: Znaczenie i rozwój edukacji przedszkolnej w Polsce Joanna Wieczorek Łada: Znaczenie i formy edukacji w żłobkach

6 SŁOWO WSTĘPNE Niniejsza publikacja powstała jako element podejmowanych działań w projekcie Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina realizowanym w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (Działanie 2.) przez Wyższą Szkołę Ekonomiczną w partnerstwie z: Białostocką Fundacją Kształcenia Kadr, Izbą Przemysłowo Handlową w Białymstoku oraz Zakładem Doskonalenia Zawodowego w Białymstoku. Projekt Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina wpisuje się w Temat G IW EQUAL Godzenie życia rodzinnego i zawodowego oraz ponowna integracja kobiet i mężczyzn, którzy opuścili rynek pracy, poprzez wdrażanie bardziej elastycznych i efektywnych form organizacji pracy oraz działań towarzyszących. Temat G jest realizowany w ramach priorytetu 1. zwalczanie dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Projekt kierowany jest do pracujących rodziców posiadających dzieci w wieku do 7 lat oraz kobiet ciężarnych i zmierza do poprawy sytuacji kobiet na rynku pracy poprzez stworzenie warunków umożliwiających godzenie życia rodzinnego z zawodowym. Ze względu na potrzebę uwzględnienia kompleksowego podejścia obejmuje także udział: pracodawców, placówek opieki nad dziećmi (żłobki, przedszkola), instytucji szkoleniowych, naukowych, mediów, związków zawodowych oraz samorządu terytorialnego, jako instytucji, których odpowiednio stymulowane działania w największym stopniu mogą sprzyjać godzeniu życia zawodowego z rodzinnym. Tradycyjne postrzeganie ról kobiety i mężczyzny w rodzinie powoduje, że ciężar obowiązków domowych spoczywa przede wszystkim na kobietach, co w efekcie kształtuje ich niekorzystną pozycję na rynku pracy w stosunku do mężczyzn, o czym świadczą niskie wskaźniki zatrudnienia kobiet, wyższe wskaźniki bezrobocia oraz bierności zawodowej.

7 6 CECYLIA SADOWSKA SNARSKA Obowiązki rodzinne stają się balastem w życiu zawodowym kobiet, zaś intensywny rozwój kariery zawodowej wyraźnie koliduje z życiem prywatnym i obowiązkami wynikającymi z posiadania rodziny. Kobieta jest mniej cenionym pracownikiem, bowiem pracodawca nie może liczyć na ciągłość jej pracy i wysokie zaangażowanie w firmie, co powoduje, że kobiety otrzymują niższe wynagrodzenia, zajmują niższe stanowiska. W obecnej sytuacji zbyt mała waga przywiązywana jest do pomagania kobietom w godzeniu życia zawodowego z rodzinnym, co wynika przede wszystkim z uznania takich działań za nierokujące powodzenia. Tradycyjne postrzeganie ról społecznych i rodzinnych mężczyzn i kobiet skutkuje występowaniem trzech subiektywnych (niewynikających z norm prawnych ani ograniczeń organizacyjnych) czynników utrudniających godzenie życia zawodowego i rodzinnego: niskiej aktywności mężczyzn w pełnieniu obowiązków rodzinnych, niskiego poziomu wykorzystania elastycznych form zatrudnienia i organizacji czasu pracy, niedostosowanego do potrzeb pracujących rodziców systemu opieki nad dziećmi i osobami zależnymi. Działanie tych czynników prowadzi do dwojakiego rodzaju sytuacji społecznej kobiet: prób godzenia pracy z życiem rodzinnym bądź długotrwałego wyłączenia z życia zawodowego i poświęcenia się obowiązkom rodzinnym. W obu przypadkach sytuacje te w aktualnych uwarunkowaniach rodzą czynniki utrudniające godzenie życia zawodowego i rodzinnego o charakterze obiektywnym, w tym sensie, że wywodzą się z rzeczywistych kosztów/strat ponoszonych przez kobiety, pracodawców, rodziny. Próby godzenia przez kobietę obowiązków zawodowych i rodzinnych wiążą się z kosztami dla rodziny i samej kobiety oraz niską efektywnością w pracy. Natomiast długotrwałe wyłączenie powoduje dezaktualizację kwalifikacji oraz trudności firmy związane z zapewnieniem zastępstwa za pracownika nieobecnego w pracy. Oddziaływanie tych obiektywnych skutków utrwala stereotypy społeczno kulturowe, będące podłożem kształtowania się wspomnianych wyżej subiektywnych czynników utrudniających godzenie życia zawodowego i rodzinnego. Tworzy się zatem pe

8 SŁOWO WSTĘPNE 7 wien układ samowzmacniający, co powoduje wręcz nasilanie się zjawiska dyskryminacji kobiet na rynku pracy. Aby rozerwać ten zamknięty układ przyczynowo skutkowy, nie można pozostać przy oddziaływaniu na jeden element, gdyż pozostałe czynniki będą doprowadzały do powielania się negatywnych praktyk. Niezbędne jest stworzenie kompleksowego modelu działań, który będzie jednocześnie oddziaływał na wszystkie kluczowe czynniki sprawcze, czyli na przyczyny, a nie na skutki. Oznacza to potrzebę stworzenia kompleksowego podejścia, którego celem nadrzędnym będzie przełamywanie tradycyjnego podejścia do społecznych i rodzinnych ról kobiety i mężczyzny poprzez oddziaływanie na subiektywne czynniki utrudniające godzenie życia zawodowego i rodzinnego oraz pomoc w przełamywaniu bariery obiektywnej (bariery kwalifikacji) dla kobiet, które już podlegają wyłączeniu z pracy. W związku z tym projekt Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina zmierza do stworzenia całościowego podejścia, w ramach którego uwzględnione będą jednoczesne oddziaływania na wszystkie kluczowe czynniki sprawcze utrudniające godzenie życia zawodowego i rodzinnego, czyli na przyczyny, a nie na skutki. Dlatego też strategicznym celem projektu Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina jest wypracowanie oraz przetestowanie kompleksowego modelu sprzyjającego godzeniu życia zawodowego i rodzinnego. W ramach tego modelu przewidziane działania są realizowane w czterech wzajemnie powiązanych obszarach (schemat 1): 1. Promowanie elastycznych formy zatrudnienia oraz organizacji czasu pracy. 2. Zwiększenie dostępu do placówek opieki nad dzieckiem (żłobków, przedszkoli). 3. Promocja większego zaangażowania mężczyzn w funkcje rodzinne. 4. Zapobieganie dezaktualizacji kwalifikacji zawodowych rodziców (matki, ojca) podczas przerwy wynikającej z pełnienia obowiązków rodzinnych.

9 8 CECYLIA SADOWSKA SNARSKA A Promowanie elastycznych form pracy zarówno wśród kobiet jak i mężczyzn D Zapobieganie dezaktualizacji kwalifikacji zawodowych kobiet i mężczyzn podczas przerwy wynikającej z pełnienia obowiązków rodzinnych GODZENIE ŻYCIA ZAWODOWEGO I RODZINNEGO PRZEZ KOBIETY I MĘŻCZYZN B Zwiększenie dostępu do placówek opieki nad dzieckiem C Promocja większego zaangażowania mężczyzn w funkcje rodzinne SCHEMAT 1. GŁÓWNE OBSZARY DZIAŁAŃ NA RZECZ GODZENIA ŻYCIA ZAWODOWEGO I RODZINNEGO W ramach realizacji celu pierwszego, jakim jest zwiększenie zakresu stosowania elastycznych form zatrudnienia i organizacji czasu pracy jako instrumentu ułatwiającego godzenie obowiązków rodzinnych z zawodowymi poprzez ich promowanie, są podejmowane następujące działania: przeprowadzenie badania ankietowego dotyczącego znajomości i możliwości zastosowania elastycznych form pracy wśród pracobiorców, a zwłaszcza rodziców dzieci w wieku do lat 7 oraz oczekiwań i potrzeb pracodawców w tym zakresie; organizacja szkoleń, seminariów nt. elastycznych form pracy zarówno skierowanych do pracodawców, jak i pracobiorców, przedstawicieli związków zawodowych i inspektorów pracy oraz przedstawicieli instytucji rynku pracy;

10 SŁOWO WSTĘPNE 9 przygotowanie i upowszechnienie publikacji m.in. z badań wcześniej przeprowadzonych, poradników, broszur, ulotek promujących elastyczne formy pracy; utworzenie punktu konsultacyjno informacyjnego ds. elastycznych form pracy, z usług którego mogą korzystać zarówno pracodawcy, jak i pracobiorcy (pośrednictwo pracy, doradztwo zawodowe i prawne); przeprowadzenie audytów systemów pracy, mających na celu identyfikację stanowisk do uelastycznienia w firmach; wybór grupy kobiet i mężczyzn będących w trakcie urlopów macierzyńskich i wychowawczych bądź posiadających dzieci w wieku do lat 7 oraz pracodawców i przetestowanie na tej grupie TELE PRACY jako jednej z elastycznych form zatrudnienia; testowanie pozostałych elastycznych form zatrudnienia oraz organizacji czasu pracy w przedsiębiorstwach; organizacja konkursu na firmę najbardziej przyjazną rodzinie. Cel drugi, jakim jest zwiększenie dostępu do placówek opieki nad dzieckiem (żłobki, przedszkola), realizowany jest poprzez: badania rodziców, których dzieci uczęszczają do żłobków i przedszkoli, dotyczące ich doświadczeń i oczekiwań wobec organizacji opieki nad dziećmi, które najbardziej sprzyjają godzeniu życia zawodowego i rodzinnego; testowanie wprowadzonej zróżnicowanej oferty przez żłobki i przedszkola polegającej na: przedłużonych godzinach otwarcia (do ), możliwości pozostawienia w placówce dziecka w sobotę; zwiększenie kadry przedszkoli poprzez organizację staży dla absolwentów wydziałów pedagogicznych oraz zaangażowanie wolontariuszy; promocję elastycznych żłobków i przedszkoli; organizację konkursu na najbardziej przyjazną zindywidualizowanym potrzebom rodziców placówkę opieki nad dziećmi. W celu realizacji celu trzeciego, który zorientowany jest na ułatwienie kobietom realizacji kariery zawodowej poprzez promocję większego zaangażowania mężczyzn w funkcje rodzinne, podejmowane działania są związane z:

11 10 CECYLIA SADOWSKA SNARSKA przeprowadzeniem badań ankietowych wśród różnych grup wiekowych mężczyzn, co pozwoli na zdiagnozowanie ich stanu świadomości o partnerskim modelu nowoczesnej rodziny oraz ich gotowości do partnerskiego dzielenia się obowiązkami rodzinnymi; zorganizowaniem i przeprowadzeniem kampanii społecznej skierowanej do mężczyzn, promującej większe zaangażowanie w życie rodzinne. Z kolei cel czwarty, zorientowany na zapobieganie dezaktualizacji kwalifikacji zawodowych rodziców podczas przerwy wynikającej z pełnienia obowiązków rodzinnych, jest realizowany poprzez: wypracowanie mechanizmów utrzymania aktywności zawodowej w przerwie w wykonywaniu zawodu poprzez organizację szkoleń; zainteresowanie pracodawców i pokazanie im korzyści płynących z aktywności pracowników podczas przerwy w wykonywaniu zawodu spowodowanej urlopami rodzicielskimi; organizację opieki nad dziećmi w czasie trwania szkoleń; poradnictwo zawodowe dla kobiet i mężczyzn planowanie indywidualnych ścieżek kariery uwzględniających łączenie pracy zawodowej z obowiązkami rodzinnymi. W okresie (do marca) w ramach projektu zostaną podjęte działania związane z upowszechnieniem tych wszystkich wypracowanych rezultatów, które okażą się, po przetestowaniu, najbardziej skuteczne w kwestii godzenia życia zawodowego z rodzinnym. Dr Cecylia Sadowska Snarska Kierownik Projektu Elastyczny Pracownik Partnerska Rodzina

12 WPROWADZENIE Z punktu widzenia poszukiwania rozwiązań ułatwiających godzenie życia zawodowego z rodzinnym, zwłaszcza przez młodych pracujących rodziców, niezwykle rolę odgrywa instytucjonalna opieka nad dziećmi. W poprzednim systemie gospodarczym (do 1990 roku) w Polsce placówki opieki nad dzieckiem (żłobki, przedszkola) były organizowane i prowadzone głównie przez odpowiednie instytucje administracji państwowej i finansowane z budżetu państwa przez państwowe zakłady pracy. Placówki te mogły także zakładać i prowadzić organizacje społeczne i wyznaniowe oraz osoby prywatne. W okresie transformacji systemowej w Polsce zaszły istotne, i nie zawsze korzystne, zmiany w zakresie organizacji i finansowania placówek opieki nad dziećmi. Nastąpiła decentralizacja usług społecznych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego oraz nastąpiła przyjemniej częściowa komercjalizacja usług społecznych. W efekcie usługi opiekuńcze nad dzieckiem stały się coraz mniej dostępne, o czym świadczy obniżająca się liczba samych placówek przedszkolnych i żłobków oraz dzieci w nich przebywających. Poza tym łączenie obowiązków domowych z pracą zawodową jest nie tylko utrudnione z uwagi na niewystarczającą infrastrukturę instytucji wspierających, ale problemem jest zbyt mało elastyczna organizacja godzin udostępnienia miejsc opieki w placówkach opieki nad dzieckiem, które mają sztywno określone godziny funkcjonowania, niedopasowane do zróżnicowanych potrzeb rodziców. Problemem jest także ich dostępność w różnych okresach np. w soboty, niedziele, święta, wakacje. Przedkładana publikacja, składająca się z trzech części, jest odpowiedzią na wyzwania przed którymi stoi obecny system funkcjonowania opieki nad dzieckiem w Polsce, zwłaszcza w kontekście jego dostosowania do zmiennych w czasie potrzeb pracujących rodziców.

13 12 CECYLIA SADOWSKA-SNARSKA W pierwszej części (System instytucjonalnej opieki nad dzieckiem) dokonano oceny systemu funkcjonowania opieki nad dzieckiem w Polsce w aspekcie godzenia życia zawodowego z rodzinnym. Dobrym tłem do porównań sytuacji w Polsce jest opracowanie na temat doświadczeń z zakresu instytucjonalnej opieki nad dzieckiem w wybranych krajach UE. Zaprezentowany przykład województwa podlaskiego dobitnie pokazuje, jak niski jest stopień upowszechnienia edukacji przedszkolnej na tle UE, a także kraju, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Z kolei w części drugiej (Propozycje zmian w systemie instytucjonalnej opieki nad dzieckiem w Polsce) przedstawiono rozwiązania, przetestowane w projektach IW EQUAL, mające na celu udoskonalenie funkcjonowania placówek opieki nad dzieckiem żłobków i przedszkoli, pod kątem ich dostosowywania do potrzeb pracujących rodziców ( Elastyczne Przedszkole, Elastyczny Żłobek ) oraz w zakresie rozwoju nowych alternatywnych form opieki nad dzieckiem (Dzienna Mama, Banki czasu ). Wskazujemy w nim również, jakie są możliwości pozyskiwania środków do sfinansowania rozwoju instytucjonalnej opieki nad dzieckiem oraz alternatywnych form opieki w latach w ramach PO Kapitał Ludzki. W ostatniej trzeciej części (Istota i znaczenie edukacji wczesnoszkolnej) zwrócono uwagę na znaczenie edukacji w żłobkach i przedszkolach, z punktu widzenia stymulowania rozwoju dzieci, a także wyrównywania ich szans w życiu dorosłym. Cecylia Sadowska-Snarska

14 CZĘŚĆ I SYSTEM INSTYTUCJONALNEJ OPIEKI NAD DZIECKIEM

15 Bożena Balcerzak-Paradowska * OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE (W ASPEKCIE UMOŻLIWIENIA GODZENIA OBOWIĄZKÓW ZAWODOWYCH Z RODZINNYMI) 1. PODSTAWOWE FUNKCJE USŁUG OPIEKI NAD DZIEĆMI Usługi z zakresu opieki nad dzieckiem spełniają wiele funkcji i przez to mogą być wykorzystywane jako instrument realizacji celów określonych przez różne polityki szczegółowe, w ramach szeroko rozumianej polityki społecznej. Tradycyjnie są traktowane jako instrument polityki rodzinnej, mającej na celu pomoc rodzinie w wypełnianiu funkcji opiekuńczej i wychowawczej wobec młodego pokolenia. Rodzina, podstawowe miejsce wychowania dzieci i sprawowania nad nimi opieki wymaga wsparcia przez zorganizowane usługi, świadczone przez placówki opiekuńcze i wychowawcze. Wynika to z potrzeby profesjonalizacji procesów wychowawczych, zwłaszcza na pewnym etapie rozwoju dziecka. Usługi opiekuńcze pełnią także ważną rolę wspomagając procesy aktywizacji zawodowej kobiet mających obowiązki rodzinne. Stanowią niezbędne wsparcie dla rodzin, realizujących model z obojgiem aktywnych zawodowo rodziców i oparty na zasadzie partnerstwa między małżonkami. Utrwalanie się modelu rodzin z aktywną zawodowo kobietą spowodowało, że w ostatnich czasach zaczęto traktować usługi opiekuńcze jako instrument polityki rodzinnej mającej cele pronatalistyczne. Identyfikacja * Dr hab. Bożena Balcerzak Paradowska, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie

16 16 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA jednej z poważnych barier dla realizacji planów prokreacyjnych, jaką jest konflikt między obowiązkami zawodowymi i rodzinnymi, sprawiła, że rozwój usług opiekuńczych stał się jednym ze sposobów zmiany postaw rodziców, a zwłaszcza kobiet w zakresie dzietności. Potrzeba stymulowania zmian w tym zakresie jest następstwem głębokiego spadku dzietności kobiet w Polsce (z 2,1 w 1990 r. do 1,23 w 2005 r.). Umacnia się pogląd, iż usługi opiekuńcze są instrumentem wspierania rozwoju i edukacji dzieci. Usługi opiekuńcze wypełniają zadania związane z wczesnym nauczaniem, stanowią pierwszy element systemu edukacji i socjalizacji. Ten ostatni czynnik nabiera znaczenia w sytuacji ograniczonej dzietności rodzin. Dzieci z małodzietnych rodzin, zwłaszcza jedynacy potrzebują kontaktów z rówieśnikami, czego nie może zapewnić im rodzina naturalna. Usługi opiekuńcze sprawowane przez wyspecjalizowane placówki pełnią nie tylko zadania w zakresie opieki. Realizacja programów edukacyjnych, jak wspominano, to pierwszy krok na drodze do zdobywania wiedzy. Ma to szczególne znaczenie dla dzieci ze środowisk zaniedbanych, dla których uczestnictwo w takich zajęciach daje szanse na wyrównanie deficytów rozwojowych i lepiej przygotowuje do nauki w systemie szkolnym. Dzięki korzystaniu z placówek opiekuńczych, dzieci z tych środowisk mogą zaspokoić także potrzeby bytowe (np. lepsze wyżywienie), w lepszym stopniu niż zapewnia im to rodzina. Poglądy o potrzebie rozwoju usług społecznych zderzają się z tradycyjnym podejściem do rodziny, jako najwłaściwszego i niezastąpionego miejsca opieki i wychowania dzieci, zwłaszcza najmłodszych. Przekłada się to również na procesy realne. Rodziny z dziećmi najmłodszymi w wieku 0 2 lata zapewniają im opiekę wewnątrzrodzinną, chociaż nie zawsze jest to opieka matki. Sprawują ją także dziadkowie, dalsi krewni, rzadziej opiekunki prywatne. Rodzice dzieci w wieku przedszkolnym (3 6 lat) częściej starają się zapewnić im opiekę przedszkolną. Rozwój usług opiekuńczych związany jest z procesami aktywizacji zawodowej kobiet. Można zatem traktować je jako instrument polityki rynku pracy, ułatwiający absorpcję kobiecych zasobów pracy dla potrzeb gospodarki.

17 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE Ich rola jako instrumentu łagodzenia konfliktu: praca życie rodzinne została dostrzeżona w systemach gospodarowania zasobami ludzkimi w skali zakładu pracy. Są one wykorzystywane (jakkolwiek jeszcze na niewielką skalę) w programach Work life balance, Family firendly employment, przynoszących korzyści dla pracodawcy i pracownika. Złagodzenie wspominanego konfliktu zwiększa zaangażowanie pracownika w obowiązki zawodowe, poprawia jego produktywność, wiąże go z firmą. Pozwala na uniknięcie przez pracownika stresów, umożliwia uczestnictwo w doskonaleniu zawodowym, a w efekcie wpływa na jego rozwój i możliwości awansu. 2. ZMIANY ILOŚCIOWE, CZYLI CO WYNIKA ZE STATYSTYKI Żłobki i przedszkola stanowią główną formę usług opiekuńczych dla dzieci do lat 6. Utrzymującą się tendencją, która występuje od początku okresu transformacji w Polsce, jest malejąca liczba placówek opieki nad dziećmi i malejąca liczba dzieci korzystających z tych usług. W 1990 r. było 1412 żłobków, w 2000 r. 428, w 2004 r Przeważają (96%) żłobki publiczne, ale następują powolne zmiany w tym zakresie polegające na zwiększeniu udziału sfery niepublicznej w prowadzeniu żłobków. Maleje liczba dzieci w żłobkach: z 11,6 tys. w 1990 r. do 52,8 tys. w 2000 r. i 45,9 tys. w 2004 r., przy czym zwiększa się udział dzieci korzystających z usług żłobków niepublicznych. Obniża się wskaźnik objęcia dzieci opieką żłobków. W 1995 r. wynosił on 23 na 1000 dzieci w wieku do lat 3, w 2004 r. 20. Znacząco obniżyła się liczba przedszkoli z w 1990 r. do 8501 w 2000 r. i 7746 w 2004 r. Do 2003 r. malała też liczba oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, prowadzących wychowanie przedszkolne dla sześciolatków. Wprowadzenie obowiązku przygotowania przedszkolnego dla dzieci sześcioletnich (od 1 września 2004 r.) spowodowało wzrost liczby tych placówek (z 9134 w 2003 r. do 9553 w 2004 r.). Gorsza sytuacja pod względem liczby przedszkoli występuje na wsi, a mimo to tempo spadku liczby przedszkoli jest wyższe (od roku 1995 ubytek o 30%) niż w miastach (ubytek około 19%).

18 18 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA Prywatne żłobki przedszkola WYKRES 1. LICZBA ŻŁOBKÓW I PRZEDSZKOLI TABELA 1. L ICZBA DZIECII W ŻŁOBKACHH I PRZEDSZKOLACH Liczba dzieci w przedszkolach, która w 1990 r. wynosiła 856,6 tys. zmalała do 685,4 tys. w 2000 r. i do 644,1 tys. w 2004 r. Szybszy spadek nastąpił na wsi (o 25%) niż w miastach (o 15% ). Żłobki Przedszkola Rok ogółem na 1000 dzieci w wieku 0-3 lata ogółem na 1000 dzieci w wieku Źródło: Roczniki statystyczne GUS z lat Na 1000 dzieci w wieku 3 6 lat do przedszkoli uczęszczało w 1995 r. 356, w w Ten wyraźny wzrost wskaźnika wynika przede wszystkim z objęcia obowiązkiem wychowania przedszkolnegoo sześciolatków. W 2004 r. na 1000 dzieci w wieku 6 lat z przygotowania przedszkolnego korzystało 981. Zmiany w zakresie liczby placówek i korzystających z usług opiekuń czych mająą swoje przyczyny. Do najważniejszych należy zaliczyć likwida

19 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE cję placówek ze względów na trudności finansowe organów prowadzących, a więc samorządów gmin. Na obniżenie liczby dzieci korzystających ze żłobków i przedszkoli wpłynęło obniżenie liczby dzieci w wieku 0 2 lata (z 1669,7 tys. w 1990 r. do 1055,6 tys. w 2004 r.) oraz w wieku 3 6 lat (z 2560,2 tys. w 1990 r. do 1511,3 tys. w 2004 r.). Ograniczenie zapotrzebowania na usługi żłobków i przedszkoli wynika z bezrobocia, zwłaszcza kobiet. Ważną przyczyną ograniczenia dostępności usług opiekuńczych dla dzieci ze środowisk mniej zamożnych, a zwłaszcza ubogich było wprowadzenia opłat, które zobowiązani są płacić rodzice. 3. PRAWNE PODSTAWY FUNKCJONOWANIA ŻŁOBKÓW I PRZEDSZKOLI Podstawy prawne opieki nad dzieckiem tworzą regulacje dotyczące zadań samorządów lokalnych poszczególnych szczebli 1 oraz przepisy regulujące system oświaty w Polsce 2. Sprawy ochrony zdrowia, w tym prowadzenie żłobków, oświaty, w tym prowadzenie przedszkoli i innych placówek opiekuńczo wychowawczych, należą do zadań własnych gminy. Zapisy w ustawach o samorządzie terytorialny mają charakter ogólny (Art. 7 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zadania własne (gminy) obejmują sprawy: ochrony zdrowia; ( ) edukacji publicznej. Potwierdzenie tego obowiązku w stosunku do przedszkoli znalazło się w przepisach ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nimi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. 1 Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. Dz. U. Nr 16, poz. 96 z późniejszymi zmianami; Ustawa o samorządzie gmin z dnia 8 marca 1990 r., tekst jednolity, Dz. U. z 2004 r. nr 142, poz Ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. z późniejszymi zmianami, tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz

20 20 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA Przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne stanowią pierwszy etap systemu oświaty. Przedszkole może być placówką publiczną lub niepubliczną i może być zakładane i prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną lub fizyczną. Przedszkolem publicznym jest instytucja, która spełnia następujące kryteria: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; zatrudnia nauczycieli posiadających odpowiednie kwalifikacje. Przedszkola obejmują swoją działalnością dzieci w wieku 3 6 lat. Jeżeli dziecko posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wiek uprawniający do korzystania z przedszkola może być rozszerzony do lat 10. W szczególnych przypadkach dyrektor przedszkola może przyjąć do placówki dziecko młodsze, które ukończyło 2,5 roku życia. Dzieci w wieku 6 lat są obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Obowiązek przygotowania przedszkolnego dla sześciolatków został przywrócony od 1 września 2004 roku (po okresie, gdy dziecko miało prawo, a nie obowiązek w zakresie przygotowania przedszkolnego. Jest to przejaw wyrównywania szans edukacyjnych dzieci z różnych środowisk). Zakładanie i prowadzenie przedszkoli należy do zadań własnych samorządu szczebla gminnego. Organ prowadzący przedszkole zapewnia warunki jego działania, a zwłaszcza warunki nauki, wychowania i opieki. Odpowiada za wykonywanie remontów i zadań inwestycyjnych, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, za wyposażenie placówki w pomoce i sprzęt niezbędny do prowadzenia działalności merytorycznej. Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych w tym wynagrodzeń wychowawców zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przedszkola publiczne pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianych w budżecie samorządu gminy na zadania oświatowe. Mogą też korzystać ze środków pochodzących ze źródeł publicznych (dotacje, subwencje), jak i niepublicznych (sponsoring, opłaty rodziców). Rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzone poprzez przedszkola publiczne.

21 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE Gmina ma obowiązek ustalania sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, tak aby zapewnić sześciolatkom możliwość realizacji obowiązku przygotowania przedszkolnego oraz zorganizowania bezpłatnego dojazdu do przedszkoli dzieciom zamieszkałym w odległości powyżej 3 kilometrów od miejsca zlokalizowania przedszkola. Jeżeli dowóz organizują rodzice zwraca się im koszty przejazdu dziecka i opiekuna. Zmiany systemowe stworzyły szanse dla rozwój niepublicznego sektora usług opiekuńczych dla dzieci. Niepubliczne placówki edukacyjne, w tym przedszkola mogą tworzyć osoby prawne i fizyczne po spełnieniu warunków określonych w ustawie o systemie oświaty z 1990 roku. Osoby prawne i fizyczne mogą zakładać przedszkola po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, która jest zobowiązana do prowadzenia przedszkola, a więc samorządu gminy, po spełnieniu formalnych kryteriów określonych w ustawie o oświacie (dotyczących m.in warunków lokalowych, personelu itp.) i po uzyskaniu pozytywnej opinii wydanej przez kuratora oświaty. Niepublicznej placówce założonej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie przysługują uprawnienia placówki publicznej. Placówce takiej przysługują dotacje budżetowe. Zachętą do tworzenia tego typu placówek jest przyznanie im dotacji w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Dotacje te udzielane są z budżetu gmin. 4. ZMIANY JAKOŚCIOWE, CZYLI MODERNIZACJA FUNKCJONOWANIA USŁUG OPIEKUŃCZYCH Zmiany w zakresie usług opieki nad dziećmi były następstwem decentralizacji uprawnień państwa w zakresie organizowania, zarządzania i finansowania szerzej rozumianej sfery usług społecznych, związanych z ochroną zdrowia, oświatą, kulturą, sportem i rekreacją. Obowiązkami w tym zakresie zostały obarczone samorządy terytorialne szczebla gmin

22 22 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA nego już w 1990 r. W gestii państwa pozostała funkcja regulacyjna, tworząca ramy prawne dla podejmowanych działań z zakresu organizowania opieki nad dzieckiem. Np. w przypadku przedszkoli, traktowanych jako element systemu edukacji minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa podstawy programowe wychowania przedszkolnego oraz inne sposoby realizowania zadań edukacyjnych w placówkach przedszkolnych. Istnieje prawo nauczycieli wychowania przedszkolnego umożliwiające im wybór programu i podręczników spośród programów dopuszczonych do użytku decyzją ministra. W pionie struktury administracji rządowej (wojewody) znajduje się kurator oświaty, który w imieniu wojewody sprawuje nadzór pedagogiczny nad przedszkolami (i innymi placówkami systemu edukacji). Kurator współdziała z organami samorządów terytorialnych w tworzeniu i realizowaniu lokalnej polityki oświatowej, zgodnej z polityką oświatową państwa oraz w sprawach rozwoju bazy materialnej przedszkoli. Kurator sprawuje ponadto nadzór pedagogiczny nad przedszkolami niepublicznymi. Zmiany, jakie nastąpiły w sferze opieki nad dziećmi polegały również na wprowadzeniu mechanizmów bazujących na zasadach rynkowych. Jedną z form takiego mechanizmu była komercjalizacja usług opiekuńczych. Polega ona na wprowadzeniu lub podwyższeniu opłat za korzystanie z usług. Wynikało to z koncepcji zwiększenia odpowiedzialności rodziców za wychowanie dzieci. W praktyce oznaczało to zwiększenie ich udziału w finansowaniu kosztów funkcjonowania placówek. Zobowiązanie samorządów terytorialnych do prowadzenia i finansowania placówek opieki nad dziećmi napotkało na barierę finansową. W celu uzyskania większych dochodów na prowadzenie opieki samorządy wprowadziły lub podwyższyły opłaty za usługi świadczone dotychczas nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie. Wprowadzono też nowe usługi za dodatkową opłatą. Jak wykazują badania (Balczerzak Paradowska 2002), opłaty wnoszone przez rodziców są źródłem finansowania większości żłobków i przedszkoli (80,0%). Opłaty wnoszone przez rodziców mają różny charakter. W państwowych żłobkach i przedszkolach istniała praktyka dopłacania przez rodziców do wyżywienia dzieci, wprowadzona w celu poprawy jakości żywienia. W związku z komercjalizacją opłaty te zostały podwyższone i nadano

23 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE im charakter obligatoryjny. Z czasem ich wysokość uzależniono od liczby posiłków, z których korzysta dziecko. Opłaty, które uiszczają rodzice dzieci korzystających ze żłobków wiążą się z pokryciem kosztów posiłków, wpłatami na komitet rodzicielski oraz w przypadku dzieci starszych z ich uczestnictwem w dodatkowych zajęciach, np. muzycznych. Czasami rodzice wpłacają dodatkowo pieniądze na wyposażenie placówki bądź utrzymanie jej w czystości. Opłaty w przedszkolu wiążą się z zakresem świadczeń dodatkowych, wykraczającym poza tzw. minimum programowe. Minimum to określało podstawowy zakres usług edukacyjnych. Dodatkowymi opłatami objęte zostały różne zajęcia (w nawiasach został podany udział rodziców w ich finansowaniu): język obcy (100%), muzyka (83%), gimnastyka korekcyjna (40%), tańce (100%), logopedia (25%), wycieczki do kina, teatru (90%) (Balcerzak Paradowska, Golinowska 1994). Ponadto, rada gminy może ustalić stałe opłaty za usługi publicznych placówek opiekuńczych, niezależnie od opłat płaconych przez rodziców za zajęcia dodatkowe. Opłaty za usługi ulegają podwyższeniu. Najczęstszą przyczyną wzrostu opłat jest wzrost kosztów funkcjonowania placówki. Rzadziej wynika to z poszerzenia oferty świadczeń lub podwyższenia ich jakości. Żłobki i przedszkola dopuszczają możliwość zwolnień z zajęć dodatkowych, rzadziej ze zwolnień z opłat za wyżywienie. Najczęściej stosowanym kryterium zwolnień jest niski dochód. Przejawem wprowadzenia mechanizmów rynkowych w sferę usług opiekuńczych jest jej prywatyzacja. Osoby prawne i fizyczne mogą zakładać przedszkola na warunkach, o których mowa w pkt 3. Ponadto mogą działać placówki prywatne nieposiadające uprawnień placówki publicznej. Nie mają one prawa do dotacji z budżetu gminy na oświatę. Mechanizmy mające na celu zaangażowanie użytkowników (rodziców) w tworzenie i ocenę funkcjonowania opieki nad dziećmi polegają na uspołecznieniu funkcjonowania systemu edukacyjnego. Rada gminy może powołać radę oświatową jako swoje ciało opiniodawczo doradcze. Do zadań rady oświatowej należy m.in. badanie po

24 24 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA trzeb na danym obszarze, przygotowywanie projektów ich zaspokajania oraz opiniowanie budżetu samorządu odnoszącego się do oświaty. W przedszkolach mogą działać rady składające się z nauczycieli i rodziców. Do ich zadań należy uczestnictwo w rozwiązywaniu spraw wewnętrznych placówki. Ponadto możliwe jest działanie rady rodziców stanowiącej reprezentację rodziców wychowanków. Może ona występować z wnioskami i opiniami dotyczącymi wszystkich spraw placówki. Przykładem uspołecznienia funkcjonowania usług opieki nad dziećmi może być też udział organizacji pozarządowych w tworzeniu alternatywnych form opieki nad dziećmi z udziałem w tych przedsięwzięciach samych rodziców. Przykładem mogą być działania podjęte przez Fundację Rozwoju Dzieci im. Jana Amosa Komeńskiego w ramach programu Gdy nie ma przedszkola. Zajmuje się ona upowszechnianiem edukacji przedszkolnej, zwłaszcza na terenach wiejskich, gdzie jest co najmniej 10 dzieci w wieku 3 5 lat, a nie ma przedszkola. Celem działań jest opieka i prowadzenie działań edukacyjnych przygotowujących dzieci do obowiązku szkolnego. Program zakłada współpracę z rodzicami. Zachęca się matki do uczestnictwa w zajęciach; nauczycielce zawsze pomaga jeden rodzic jako wolontariusz. Pod koniec 2005 r. Fundacja nawiązała współpracę z 51 gminami, w której stworzono 120 miniprzedszkola dla blisko 2000 dzieci [Ogrodzińska 2002]. Podobną inicjatywę podjęło Towarzystwo Rozwijania Inicjatyw Oświatowych TRIO realizując projekt Małe wiejskie przedszkole. Założeniem projektu jest tworzenie przedszkoli na terenach wiejskich. Prowadzenie zajęć opiera się na zasadzie elastyczności; mogą odbywać się dwa, trzy razy w tygodniu i trwać od 3 do 5 godzin. Placówka nie musi oferować wyżywienia. W zajęciach uczestniczą dzieci w wieku 3 5 lat, ale i młodsze, pod opieką rodziców, a grupy są mieszane wiekowo. Modernizacja jakości usług opieki nad dziećmi polega na zwiększeniu swobody w zakresie kształtowania standardu tych usług. Przedszkola publiczne i niepubliczne działające na prawach placówek publicznych (otrzymujące dotację ze środków publicznych) zobowiązane są do realizacji standardu programu edukacyjnego. Podniesienie jakość usług następuje poprzez rozszerzenie programu minimum. Polega to na stosowaniu nowatorskich programów wychowawczo edukacyjnych, programów au

25 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE torskich wychowawców przedszkolnych, rozszerzaniu zajęć dodatkowych. Następuje to z inicjatywy samych wychowawców lub rodziców. Istnieje też swoboda w zakresie spraw organizacyjnych. Dotyczy to określenia przez rodziców zakresu korzystania przez dziecko z posiłków. Rodzice mogą wybrać tylko niektóre z nich (np. obiady) lub zrezygnować całkowicie. Dziecko korzysta z posiłków przynoszonych z domu (zwłaszcza, gdy jest potrzeba zachowania diety). Uelastyczniane są godziny otwarcia placówek, głównie poprzez wydłużenie godzin ich otwarcia i dostosowywania do godzin pracy rodziców. Praktyka ta, stosowana przez niektóre samorządy i placówki zasługuje na upowszechnienie. Przedszkola prywatne oferują wysoki standard usług w zakresie zajęć wychowawczo edukacyjnych. Znana jest praktyka rozszerzenia opieki świadczonej przez opiekunki przedszkolne w domu dziecka w przypadku jego choroby. Pozwala to rodzicom na rezygnację ze zwolnień z pracy. 5. POTRZEBY I MOŻLIWOŚCI ROZWOJU USŁUG OPIEKI NAD DZIEĆMI 5.1. Rola placówek opieki na dziećmi w równoważeniu pracy i obowiązków opiekuńczych w świetle badań Ograniczenie dostępu do placówek opieki nad dziećmi, spowodowane obniżeniem się liczby żłobków i przedszkoli, likwidacją placówek przyzakładowych, wreszcie barierą finansową, wynikającą z konieczności ponoszenia opat za korzystanie z nich, spowodowało konieczność organizacji opieki nad dziećmi pracujących rodziców w inny sposób. Najczęściej jest to opieka wewnątrzrodzinna, sprawowana przez krewnych, a w przypadku dzieci najmłodszych przez matki przebywające na urlopie wychowawczym. Ta ostatnia forma opieki traci w ostatnich latach na znaczeniu. Wynika to z ograniczenia możliwości uzyskania częściowej rekompensaty za utracone zarobki (dodatek do zasiłku rodzinnego) tylko do osób spełniających kryterium dochodowe oraz z obaw pracownic, co do przyszłości zawodowej po powrocie do pracy po trzyletniej przerwie. Rozwiązania, które pomogłyby zapewnić dziecku opiekę na czas pracy rodziców znajdują się w centrum zainteresowania zarówno pracownic, jak i pracodaw

26 26 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA ców. Wśród tych rozwiązań znajdują się również usługi w zakresie opieki świadczone przez żłobki i przedszkola. Opinie na ich temat zawiera tabela 2. Jak wynika z przytoczonych badań, pracownice były zainteresowane przede wszystkim zwiększeniem dostępności placówek poprzez obniżenie kosztów opieki nad dziećmi oraz uelastycznieniem funkcjonowania placówek, rozumianym jako wydłużenie godzin ich otwarcia. Za rozszerzeniem sieci placówek opiekuńczych wypowiadał się mniejszy odsetek badanych. Można to tłumaczyć tym, że osoby już korzystające nie dostrzegały braku infrastruktury w tym zakresie. Z kolei te osoby, które do tej pory nie korzystały mogły nie wiedzieć, czy liczba placówek odpowiada zapotrzebowaniu na te usługi. Warto podkreślić, że zbliżony punkt widzenia reprezentowali badani pracodawcy. TABELA 2. OCZEKIWANIA WOBEC WYKONYWANIA USŁUG OPIEKUŃCZYCH Formy Rozszerzenie sieci żłobków Rozszerzenie sieci przedszkoli Wydłużenie godzin otwarcia placówek Niższe opłaty za korzystanie z placówek Badania Kotowska Badania IPiSS (2001) (2007) pracodawcy pracownice pracownice 16,0 14,5 8,0 9,3 15,0 26,0 41,7 40,0 55,7 Źródło: (Balcerzak Paradowska 2003); (Kotowska 2007). Dostrzeganie przez pracodawców potrzeb w zakresie rozwoju instytucjonalnych form opieki nad dziećmi skłania do poszukiwania odpowiedzi, czy istnieje możliwość większego zaangażowania samych firm w ułatwianie pracownikom godzenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi w drodze zapewnienia opieki nad dzieckiem przez wyspecjalizowane placówki. Badania wykazały, że obecnie zaangażowanie to jest bardzo małe. Organizowanie opieki nad dziećmi w żłobkach lub przedszkolach przez zakłady pracy miało miejsce w 2,1% badanych firm. Niewiele częściej, bo w 3,2% zakładów pracy pomoc polegała na dofinansowaniu przez pracodawcę opieki instytucjonalnej nad dziećmi pracowników (Kotowska 2007).

27 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE Z dotychczasowych badań nie wynika też optymistyczna perspektywa zmian w tym zakresie. W cytowanym badaniu I.E. Kotowskiej (Kotowska 2007) możliwość zorganizowania opieki nad dziećmi pracowników dostrzega 1,7% pracodawców, a 2,8% możliwość dofinansowania takiej opieki. Postawy pracodawców wobec ich uczestnictwa w rozwoju sieci placówek opieki nad dziećmi wskazują na trudności w ich bezpośrednie zaangażowanie w ten rozwój, bez stworzenia wyraźnych zachęt Programy na rzecz rozwoju usług opiekuńczych Regulacje prawne dotyczące systemu oświaty potwierdziły znaczenie edukacyjnej funkcji usług świadczonych przez przedszkola. Pozostałe funkcje: integracyjna, socjalizacyjna, wyrównywania szans dzieci ze środowisk zagrożonych, umożliwienia aktywności zawodowej opiekunom dzieci (zwłaszcza matkom), znane były przede wszystkim z literatury przedmiotu. Obecnie zaczęły być artykułowane także w programach rządowych. Przykładem tego może być Narodowa Strategia Integracji Społecznej (NSIS), w której zwrócono uwagę na potrzebę zwiększenia dostępu do usług opieki przedszkolnej dla dzieci zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Dla ubogich barierę stanowią opłaty za korzystanie z przedszkoli, dla dzieci ze środowisk wiejskich brak dostępu do tych usług wynika w braku placówek działających na terenie wsi; dla dzieci ze środowisk zaniedbanych wychowawczo barierą jest brak świadomości rodziców, co do potrzeby uczestnictwa dziecka w zajęciach przedszkolnych. W NSIS znalazł się priorytet: Wzrost uczestnictwa dzieci w wychowaniu przedszkolnym. Wskaźniki do osiągnięcia do 2010 r. to: objęcie wychowaniem przedszkolnym 60% dzieci w wieku 3 5 lat; 40% dzieci na wsi i 1/3 ogółu dzieci niepełnosprawnych. Zapis ten znalazł swoje częściowe odzwierciedlenie w Krajowym Planie Działań na rzecz Integracji Społecznej na lata dla Polski (KPDIS) 3. Poza realizacją obowiązku przedszkolnego dla sześciolatków przewiduje się działania zachęcające do częstszego uczestnictwa w zajęciach przedszkolnych młodszych dzieci. Formą takich działań ma być planowana realizacja konkursów dotyczących alternatywnych form edukacji przedszkolnej ( ) będąca formą 3 Dokument został przyjęty przez Radę Ministrów 21 września 2004 r.

28 28 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA działań pilotażowych projektu, w ramach którego nauczyciele będą dojeżdżać do poszczególnych wsi, gdzie prowadzić mają zajęcia dla dzieci 3 5 letnich. W Krajowym Planie Działań na rzecz Integracji Społecznej zapowiada się rozwój systemów opieki, w szczególności instytucji opieki dziennej nad dziećmi ( ) co powinno przyczynić się do wsparcia ekonomicznej aktywności kobiet (Krajowy Plan Działań... s. 33). Szczególną rolę w prowadzeniu placówek opiekuńczych (żłobków, przedszkoli) mają odegrać organizacje pozarządowe 4. Zaprojektowane działania są istotne głównie w przypadku terenów wiejskich, gdzie odsetek dzieci uczęszczających do przedszkoli jest znacznie niższy niż w miastach. W Narodowym Planie Działań na rzecz Dzieci na lata jest zapowiedź wzrostu powszechnej dostępności do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych dla wszystkich dzieci. Ma to na celu głównie wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci ze zróżnicowanych środowisk rodzinnych. Powiązanie rozwoju placówek opiekuńczych z ułatwieniem godzenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi można znaleźć w Narodowym Planie Rozwoju na lata Przewiduje się tworzenie i rozwijanie rozwiązań służących godzeniu pracy z wychowaniem dzieci poprzez rozwijanie sieci placówek edukacyjny i kulturalnych oraz tworzenie alternatywnych form edukacji przedszkolnej. Rozwój usług opiekuńczych ma ułatwić realizację jednego z celów Krajowego Programy Zabezpieczenie społeczne i integracja społeczna na lata , za jaki przyjęto: ułatwienia pracownicom godzenia pracy z obowiązkami rodzicielskimi. W przywołanych dokumentach brak jest natomiast szczegółowych informacji o sposobach i spodziewanych wynikach wdrażania wymienionych priorytetów. Uszczegółowienie to znaleźć można w Programie po 4 Podstawę do rozszerzenia takiej działalności stanowi ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873) regulująca między innymi prowadzenie działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe i korzystanie z tej działalności przez organy administracji publicznej w celu wykonywania zadań publicznych.

29 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE lityki rodzinnej rządu Jarosława Kaczyńskiego W trosce o polską rodzinę. Zapowiada się w nim zwiększenie dostępności bezpłatnych przedszkoli publicznych. Początkowo, przy występujących problemach z dostępnością miejsc w przedszkolach publicznych, zamierza się zdefiniować ustawowo zasady przyjmowania dzieci do bezpłatnych przedszkoli publicznych. Wysokość dotacji na dziecko, które nie kwalifikowałoby się do całkowitego bezpłatnego korzystania z przedszkola, powinna być taka sama w przedszkolach publicznych i niepublicznych. Głównym organizatorem usług opiekuńczych są samorządy terytorialne. Od ich działania zależeć będą realne efekty deklarowanych założeń. Samorządy kierują się różnymi priorytetami w sferze polityki społecznej i rodzinnej. Dlatego też w Programie przewiduje się przeprowadzenie programu pilotażowego w wybranych gminach, żeby dobrze rozpoznać możliwości finansowe gmin i dopiero później definiować pomoc z budżetu państwa. W dłuższej perspektywie jak można wyczytać z Programu należy dążyć do tego, aby przedszkola publiczne były całkowicie bezpłatne, a opieka pełniona w pełnym wymiarze godzin, wraz z wyżywieniem dzieci. Zapowiada się też uelastycznienie zasad funkcjonowania przedszkoli publicznych poprzez wprowadzenie prawnego obowiązku funkcjonowania przedszkoli w godzinach od 6 rano do 18 przez 12 miesięcy w roku. Ewentualne odstępstwa od tej zasady byłyby możliwe np. na terenach wiejskich, za zgodą wszystkich rodziców. Uzupełnieniem oferty przedszkoli publicznych miałoby być rozszerzenie możliwości skorzystania z przedszkoli niepublicznych i innych form edukacji przedszkolnej. Temu celowi miałoby służyć ograniczenie wymogów formalnych funkcjonowania przedszkoli i ustalenie przejrzystych zasad tworzenia tego typu placówek w oparciu o sprawdzone wzorce krajów Unii Europejskiej. Wiąże się to z ujednoliceniem zasad finansowania placówek niepublicznych przez samorządy, ewentualnie przesunięciem środków budżetowych z przeznaczeniem na wsparcie przedszkoli prowadzonych przez osoby prywatne oraz organizacje pozarządowe. Konieczne jest stworzenie specjalnej ścieżki kształcenia oraz zdobywania kwalifikacji dla osób, które prowadzić będą inne formy edukacji przedszkolnej, w tym mikroprzedszkola.

30 30 BOŻENA BALCERZAK PARADOWSKA W Programie dostrzega się rolę pracodawców w tworzeniu rozwiązań mających na celu godzenie obowiązków zawodowych z rodzinnymi przez pracowników. Stąd postulat promowania zakładania i finansowania przedszkoli niepublicznych przez pracodawców. Mieliby oni finansować w całości lub w części przedszkola, zarówno przyzakładowe, jak i zewnętrzne z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Inną formą pomocy pracownikowi byłoby finansowanie z tego funduszu, w całości lub w części, kosztów korzystania przez dzieci pracowników z niepublicznych żłobków. Kierunek działań, określonych w Programie jako jakość i dostępność infrastruktury wspierającej proces wychowania dzieci należy uznać za ważny. Dostępność ta ograniczona jest obecnie: brakiem placówek, zwłaszcza na terenie wsi, często zlikwidowanych ze względu na trudności finansowe gmin, w których gestii znajdują się te placówki. Zmiana w tym zakresie wymaga nakładów inwestycyjnych na ich budowę lub reaktywowanie. Odpowiedzialne za to są samorządy terytorialne. Obecnie ich stosunek do tej sprawy nie napawa optymizmem. Przykładem tego może być brak wyraźnych priorytetów związanych z rozwojem usług opiekuńczych w strategiach wojewódzkich. Znalazły się one w nielicznych strategiach w zakresie polityki społecznej opracowanych na poziomie wojewódzkim. Np. Strategia dla województwa mazowieckiego przewiduje rozwijanie opieki nad dziećmi i innymi osobami zależnymi jako wsparcie aktywności ekonomicznej kobiet, ale brak jest informacji o sposobach realizacji (Strategia Wojewódzka...). Przy opracowywaniu strategii dla województwa śląskiego przygotowany został Raport Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Prorodzinnej, w którym przewiduje się wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, poprzez wzrost dostępności do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych dla wszystkich dzieci, w szczególności dla dzieci wiejskich oraz dla dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Nacisk położony jest zatem na edukacyjną funkcję placówek opiekuńczych, jakkolwiek mogą one wówczas spełniać jednocześnie rolę instrumentu pozwalającego na godzenie aktywność zawodowej z rodzinną. Dostępność do usług przedszkolnych ograniczają opłaty wnoszone przez rodziców. Cenna jest zatem zapowiedź zwiększenia dostępności do bezpłatnych przedszkoli i tworzenie możliwości wyboru dla tych, którzy

31 OCENA SYSTEMU OPIEKI INSTYTUCJONALNEJ NAD DZIECKIEM W POLSCE mogą skorzystać z innych form opieki nad dziećmi, w postaci placówek prywatnych. Słuszny jest też postulat rozszerzenia godzin otwarcia przedszkoli, co pozwoli na dostosowanie ich do potrzeb rodziców. Zmiany takie oznaczają konieczność opłacania godzin nadliczbowych personelu, zwiększenie zatrudnienia, koszty eksploatacji pomieszczeń (opłaty za prąd itp.). Oczywiście koszty te obciążą w myśl obowiązujących przepisów gminy. Jak wspominano, cenne jest zwiększenie roli pracodawców w działaniach na rzecz rozwoju usług opiekuńczych dla dzieci. W celu zwiększenia udziału pracodawców w tworzeniu bazy przedszkoli lub wspieraniu funkcjonowania przedszkoli można by pomyśleć o tworzeniu zachęt w postaci odpisów podatkowych. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w Wielkiej Brytanii. 6. PODSUMOWANIE Potrzeba rozwoju usług opieki nad dziećmi znajduje coraz szerszy wyraz w różnego rodzaju dokumentach wyznaczających kierunek działań. W znacznie mniejszym stopniu przekłada się to na ich realizację. Barierę stanowić mogą ograniczenia finansowe i organizacyjne głównych wykonawców samorządów terytorialnych. Przełamaniem tych barier może być możliwość wykorzystania Europejskich Funduszy Społecznych, o ile rozwój form opieki nad dzieckiem zostanie dostrzeżony jako działanie mające na celu zapewnienie dzieciom lepszych warunków rozwojowych, wyrównujących ich szanse na lepszą przyszłość oraz działanie na rzecz zwiększania możliwości zatrudnienia matek. Potrzebna jest zamiana sposobu myślenia o usługach społecznych z zakresu opieki i wychowania dziecka jako instrumentu sprzyjającego inwestowaniu w młode pokolenia, integracji i spójności społecznej, a poprzez ułatwienie godzenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi sprzyjanie aktywizacji zawodowej rodziców i ich rozwojowi zawodowemu z jednej strony oraz pozytywnym efektom dla firmy z drugiej.