Rynek gazu - regulacja a konkurencja czyli jak regulować

Transkrypt

1 Rynek gazu - regulacja a konkurencja czyli jak regulować Andrzej Janiszowski 18 LISTOPADA 2008

2 Agenda prezentacji I Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki II Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje III Wnioski 2

3 I. Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki Uczestnicy procesu regulacji Głównymi uczestnikami procesu regulacji są: Państwo (Rząd) - określa główne cele, do których realizacji zobowiązany jest Regulator. Polityka Rządu ma decydujący wpływ na jakość otoczenia prawnego i instytucjonalnego, w którym dany Regulator funkcjonuje, co w znacznym stopniu determinuje jakość procesu regulacji. Przedsiębiorstwa energetyczne - są głównym podmiotem regulacji. W ich interesie leży stabilność, efektywność oraz transparentność procesu regulacji oraz zagwarantowanie stabilnego i zrównoważonego funkcjonowania sektora w długim okresie. Państwo Regulator Odbiorcy energii - celem Regulatora powinna być ochrona zarówno istniejących jak i przyszłych odbiorców energii. Takie podejście gwarantuje, iż realizacja bieżących celów polityki nie będzie powodować konieczności ponoszenia przez przyszłych odbiorców nadmiernych kosztów decyzji regulacyjnych podjętych wcześniej. Regulowane przedsiębiorstwa energetyczne Odbiorcy (interes publiczny) Dobra praktyka regulacyjna musi zapewniać realizację priorytetów i celów politycznych wyznaczonych przez Państwo oraz stabilne warunki funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw energetycznych wraz z ochroną interesów odbiorców końcowych 3

4 I. Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki Podstawowe cele dobrej regulacji (1/2) Dobra praktyka regulacyjna musi zapewniać realizację priorytetów i celów politycznych wyznaczonych przez Państwo oraz stabilne warunki funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw energetycznych wraz z ochroną interesów odbiorców końcowych. 1 Minimalizacja negatywnego wpływu na mechanizmy rynkowe Doświadczenia międzynarodowe pokazują, iż regulacja powinna dotyczyć przede wszystkim sektorów funkcjonujących w oparciu o mechanizm monopolu naturalnego (dystrybucja oraz przesył gazu/energii). W przypadku pozostałych podsektorów energetycznych najefektywniejszym mechanizm zapewniającym stabilne funkcjonowanie wszystkich podmiotów jest mechanizm rynkowy. 2 Przewidywalność/stabilność otoczenia regulacyjnego Regulacja sektora gazowego powinna być oparta na jasnych i przejrzystych zasadach, które prowadzą do podejmowania przez przedsiębiorstwa energetyczne logicznych decyzji opartych na kryteriach ekonomicznych. 3 Wzrost efektywności przedsiębiorstw energetycznych Regulacja sektorów obrotu i dystrybucji gazu powinna prowadzić do stałego podnoszenia efektywności działalności przedsiębiorstw gazowniczych. Wzrost efektywności kosztowej powinien iść w parze ze wzrostem jakości/niezawodności świadczonych usług oraz poprawą standardów obsługi klientów. 4

5 I. Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki Podstawowe cele dobrej regulacji (2/2) 4 Równoważenie interesów uczestników rynku energetycznego oraz promowanie rozwoju konkurencji Interesy uczestników rynku gazu ziemnego Przedsiębiorstwa energetyczne Zapewnienie poziomu przychodów gwarantującego pokrycie kosztów działalności oraz odpowiednią rentowność prowadzonej działalności. Uzyskanie satysfakcjonującego zwrotu z zaangażowanego kapitału. Odbiorcy usług Ograniczenie pozycji monopolistycznej dostawców gazu ziemnego (promowanie rozwoju konkurencji) Ciągła i niezawodna dostawa usług sieciowych Ochrona odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. 5 Wsparcie dla realizacji polityki Państwa w zakresie rozwoju rynku gazowego (w tym w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego) Kluczowe jest zapewnienie stabilności otoczenia regulacyjnego w długim okresie, co prowadzi do zmniejszenia ryzyka inwestycyjnego i umożliwia zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu energetycznego. 5

6 Agenda prezentacji I Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki II Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje III Wnioski 6

7 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Wprowadzenie (1/2) Faza rozwoju rynku Liberalizacja Intensyfikacja konkurencji Etap stabilizacji Rynek dojrzały Sektor gazowniczy w Polsce Otoczenie regulacyjne w Polsce: Wysoki poziom ryzyka Niski poziom ryzyka Nieprzyjazne otoczenie regulacyjne Niestabilne otoczenie regulacyjne Stabilne otoczenie regulacyjne Wspierające otoczenie regulacyjne Otoczenie regulacyjne dopiero się rozwija, jest niejasne i podlega poważnym zmianom. Praktyka regulacyjna często jest nieprzewidywalna. Przykłady:* Bułgaria, Brazylia, Chiny, Kolumbia, Indie, Indonezja, Filipiny, Rumunia, Republika Południowej Afryki Otoczenie regulacyjne dobrze rozwinięte, terminowe odzyskanie nakładów inwestycyjnych nie jest pewne. Zdarzają się przypadki decyzji niespójnych i nieprzewidywalnych. Przykłady:* Czechy, Chile, Estonia, Grecja, Izrael, Korea, Łotwa. Polska Otoczenie regulacyjne w pełni ukształtowane, przewidywalne i stabilne. Prawdopodobieństwo terminowego odzyskania kosztów i nakładów jest duże. Przykłady:* Francja, Niemcy, Włochy, Austria, Nowa Zelandia, Portugalia, Holandia, Norwegia, Singapur, Hiszpania. Otoczenie regulacyjne w pełni ukształtowane charakteryzuje się bardzo dużą przewidywalnością i stabilnością. Bardzo duże prawdopodobieństwo terminowego odzyskania kosztów i nakładów inwestycyjnych. Przykłady*: Wielka Brytania, Australia, Kanada, Finlandia. *Przykłady dotyczą rynku energii elektrycznej, Źródło: Moody s Rating Methodology: Global Regulated Electric Utilities,

8 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Wprowadzenie (2/2) Modele regulacji rynku gazu rynek obrotu W oparciu o doświadczenia międzynarodowe można wyróżnić trzy główne podejścia do regulacji rynku gazu: A Model rynku B C Model regulacji częściowej zamkniętego Model rynku zderegulowanego Klienci nie są uprawnieni do zmiany dostawcy. Gaz podlega taryfowaniu w całym łańcuchu wartości. Gaz podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku detalicznego. Regulacja cen ma charakter restrykcyjny. Gaz podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku detalicznego. Regulacja cen ma charakter rynkowy. Gaz podlega taryfowaniu wyłącznie w segmencie gospodarstw domowych i MSP. Regulacja cen ma charakter rynkowy. Brak regulacji cen gazu. Cena ustalana wyłącznie przez mechanizm rynkowy. Pełna regulacja sektora Brak regulacji sektora 8

9 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Pętla regulacyjna Polski rynek gazu znajduje się obecnie w fazie wczesnej liberalizacji - sprzedaż gazu podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku, a regulacja cen ma charakter restrykcyjny. Faza ta cechuje się istnieniem pewnych mechanizmów wspierających rozwój konkurencji (np. zapisy prawa umożliwiające dostęp do infrastruktury, nadzór rynku przez regulatora), jednak z uwagi na historycznie ukształtowaną strukturę podmiotową sektora oraz strukturę właścicielską (dominacja własności państwowej) faktyczna konkurencja na rynku nie posiada istotnego znaczenia. RESTRYKCYJNA REGULACJA RYNKU Pętla regulacyjna Zaniżony poziom cen Konieczność ochrony odbiorców końcowych BRAK KONKURENCJI Z doświadczeń międzynarodowych wynika, iż restrykcyjna regulacja cen na rynku prowadzi do tzw. pętli regulacyjnej. Oznacza to, iż utrzymywanie cen na zbyt niskim poziomie znacząco utrudnia rozwój konkurencji i tym samym uniemożliwia przejście rynku do kolejnej fazy rozwoju. W długim okresie taki model regulacji może zagrozić bezpieczeństwu funkcjonowania sektora. 9

10 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Regulacja sektora obrotu gazem Obecny model regulacji obrotu gazem wiąże się z szeregiem negatywnych konsekwencji: Brak marży na imporcie gazu Brak uwzględnienia kosztów oraz ryzyk, jakie są związane z obsługą działalności importu gazu ziemnego, Doświadczenia międzynarodowe pokazują, iż powszechną praktyką jest osiąganie marży na obrocie gazem (w zakresie importu) w wysokości od 0,5% do ok. 3%. Zaniżona cena gazu ze źródeł krajowych Brak uwzględnienia godziwej marży na działalności poszukiwawczo-wydobywczej. Powoduje to sztuczne zaniżenie ceny gazu dla odbiorców końcowych oraz ma szereg negatywnych konsekwencji dla funkcjonowania segmentu poszukiwań i wydobycia gazu. Konieczność ponoszenia całego ryzyka handlowego Przejęcie całego ryzyka handlowego w zakresie sprzedaży gazu przez przedsiębiorstwo obrotu brak jest możliwości szybkiego przeniesienia wzrostu cen pozyskania gazu. Z uwagi na sytuację na rynku surowców (ropy naftowej) znacząco zwiększa to ryzyko funkcjonowania przedsiębiorstw gazowniczych. Notowania ceny gazu ziemnego na giełdzie APX ZEE (Day Notowania ceny gazu ziemnego na giełdzie APX ZEE (Day Ahead Market - DAM) Ahead Market - DAM +124% Data 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 GBP/ m3 10

11 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Konsekwencje regulacji cenowych krótko i długookresowe W opinii Komisji Europejskiej* regulacja cen na rynkach energetycznych wiąże się z szeregiem negatywnych konsekwencji, które mogą istotnie wpływać na bezpieczeństwo funkcjonowania sektorów gazu oraz energii elektrycznej. Implikacje w krótkim okresie Implikacje w długim okresie Regulowane ceny gazu dla odbiorców końcowych Poziom cen niepozwalający podmiotom wchodzącym na rynek na świadczenie usług po cenach pokrywających koszty tworzy barierę wejścia na rynek dla dostawców alternatywnych. Nieprawidłowe sygnały cenowe dla inwestorów mają negatywny wpływ na rozwój nowej infrastruktury. Trudności w wymuszeniu efektownego funkcjonowania podmiotów działających w sektorze gazowniczym. Brak mechanizmów bodźcowych do zwiększania atrakcyjności oferty handlowej oraz poprawy standardów obsługi klienta. Zakłócenia konkurencji oraz wypaczenie mechanizmów rynkowych Brak rozwoju rynków hurtowych i wymiany transgranicznej Zagrożenie bezpieczeństwa dostaw gazu *Źródło: SPRAWOZDANIE KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, Postępy w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej, Bruksela, dnia

12 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Restrykcyjna regulacja cen gazu w Polsce (1/4) Cena gazu w Polsce ustalana jest na bazie koszyka w skład którego wchodzą: gaz z importu oraz gaz z wydobycie krajowego LUKA REGULACYJNA BARIERA WEJŚCIA DLA KONKURENCJI IMPORT Cena rynkowa KOSZYK Średnia ważona WYDOBYCIE KRAJOWE Koszt wydobycia Restrykcyjna regulacja cen gazu prowadzi do ustalenia SZTUCZNIE ZANIŻONEJ CENY która tworzy barierę wejścia dla dostawców alternatywnych. 70% wolumenu gazu 30% wolumenu gazu 12

13 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Restrykcyjna regulacja cen gazu w Polsce (2/4) Restrykcyjna regulacja cen porównanie cen gazu w Polsce i w krajach ościennych Porównanie ceny gazu w Polsce i w krajach ościennych na dzień 1 listopada 2008 roku (PLN/1 m 3 ) 1) 4,5 4,29 4,0 3,5 3,0 3,03 PLN/1 m 3 2,5 2,0 2,05 2,43 1,5 1,0 1,47 1,58 1,18 1,49 1,06 0,5 0,0 Niemcy Czechy Polska Niemcy Czechy Polska Niemcy Czechy Polska Gotowanie W1* Ciepła woda W2* Ogrzewanie i ciepła woda W3* * grupy W-1, W-2 i W-3 - obliczenia na podstawie średniej charakterystyki poboru klientów obsługiwanych przez PGNiG Założenia: - w każdym z krajów obliczenia zostały wykonane dla klientów o tej samej charakterystyce poboru; - w przypadku Niemiec obliczenia zostały wykonane na podstawie taryfy Erdgas Suedwest; - w przypadku Czech obliczenia zostały wykonane na podstawie tary spółek dystrybucyjnych należących do grupy RWE; - do obliczeń użyto średniego kursu NBP na dzień roku. 1) Cena gazu zawiera: cenę paliwa gazowego, abonament (ceny bez podatku VAT). 13

14 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Restrykcyjna regulacja cen gazu w Polsce (3/4) Restrykcyjna regulacja cen porównanie zmian cen gazu w Polsce i w krajach ościennych Porównanie zmian cen gazu w Polsce i w krajach ościennych w okresie od 1 stycznia 2008 do 1 listopada 2008 (PLN/1 m 3 ) 1) 0,60 0,50 0,48 0,47 0,47 0,40 0,40 0,42 0,40 PLN/1 m 3 0,30 0,24 0,22 0,22 0,20 0,10 - Niemcy Czechy Polska Niemcy Czechy Polska Niemcy Czechy Polska Gotowanie W1* Ciepła woda W2* Ogrzewanie i ciepła woda W3* * grupy W-1, W-2 i W-3 - obliczenia na podstawie średniej charakterystyki poboru klientów obsługiwanych przez PGNiG Założenia: - w każdym z krajów obliczenia zostały wykonane dla klientów o tej samej charakterystyce poboru; - w przypadku Niemiec obliczenia zostały wykonane na podstawie taryfy Erdgas Suedwest; - w przypadku Czech obliczenia zostały wykonane na podstawie tary spółek dystrybucyjnych należących do grupy RWE; - do obliczeń użyto średniego kursu NBP na dzień roku. 1) Cena gazu zawiera: cenę paliwa gazowego, abonament (ceny bez podatku VAT). 14

15 II. Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje Restrykcyjna regulacja cen gazu w Polsce (4/4) Restrykcyjna regulacja cen porównanie zmian wysokości rachunku za gaz w Polsce i w krajach ościennych Zmiana wysokości miesięcznego rachunku za gaz w Polsce i w krajach ościennych w okresie od 1 stycznia 2008 do 1 listopada 2008 w PLN 1) ,9 4, ,0 18,1 PLN 3 2 2,4 PLN 10 9, Niemcy Czechy Polska 80,2 Gotowanie W1* - Niemcy Czechy Polska Ciepła woda W2* PLN ,2 37,2 Niemcy Czechy Polska Ogrzewanie i ciepła woda W3* Założenia: - w każdym z krajów obliczenia zostały wykonane dla klientów o tej samej charakterystyce poboru; - w przypadku Niemiec obliczenia zostały wykonane na podstawie taryfy Erdgas Suedwest; - w przypadku Czech obliczenia zostały wykonane na podstawie tary spółek dystrybucyjnych należących do grupy RWE; - do obliczeń użyto średniego kursu NBP na dzień roku. * Grupy W-1, W-2 i W-3 - obliczenia na podstawie średniej charakterystyki poboru klientów obsługiwanych przez PGNiG. 1) Cena gazu zawiera: cenę paliwa gazowego, abonament (ceny bez podatku VAT). 15

16 Agenda prezentacji I Regulacja sektora gazowniczego najlepsze praktyki II Obecny stan regulacji sektora gazowniczego i jego konsekwencje III Stopień Wnioskirozwoju rynku gazu - Polska na tle Europy 16

17 III. Wnioski Kluczowe dla rozwoju rynku gazu w Polsce jest: 1 Zapewnienie stabilności i przewidywalności otoczenia regulacyjnego jednym z kluczowych warunków dla rozwoju rynku gazu jest stabilne i przewidywalne otoczenie regulacyjne, co potwierdza m.in.. przykład rozwoju rynku hiszpańskiego; w Europie dominującym modelem regulacyjnym jest rozdzielenie regulacji gazowych i energetycznych; zasadnym wydaje się więc stworzenie odrębnego aktu prawnego regulującego rynek gazu w Polsce. 2 Zmiana modelu regulacji cen sprzedaży gazu Regulowane ceny mają negatywny wpływ na rozwój konkurencji na rynku gazu w szczególności, kiedy stosowane taryfy są ustanowione na zbyt niskim poziomie, nie odzwierciedlającym faktycznych kosztów pozyskania gazu. Taki stan rzeczy uniemożliwia funkcjonowanie konkurencji na warunkach rynkowych i utrudnia działania zmierzające do wprowadzenia jednolitego rynku gazu. Ścieżka ewolucji modelu regulacji rynku gazu Stan obecny Etap I Etap II Etap III Gaz podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku detalicznego. Regulacja cen ma charakter restrykcyjny. Gaz podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku detalicznego. Regulacja cen ma charakter rynkowy. KRÓTKOTERMINOWO Gaz podlega taryfowaniu wyłącznie w segmencie gospodarstw domowych i MSP. Regulacja cen ma charakter rynkowy. DŁUGOTERMINOWO Brak regulacji cen gazu. Cena ustalana wyłącznie przez mechanizm rynkowy. 17

18 III. Wnioski 2 Zmiana modelu regulacji cen sprzedaży gazu (cd.) KIERUNKI KRÓTKOTERMINOWE Etap I - rynkowa regulacja cen sprzedaży we wszystkich segmentach Poziom cen gazu dla klientów końcowych powinien odzwierciedlać ekonomicznie uzasadnione koszty dostawy gazu (wydobycia, importu), uzasadnione koszty własne dostawcy oraz koszty ryzyka handlowego Regulacja restrykcyjna Brak możliwości przeniesienia pełnych kosztów działalności przedsiębiorstw obrotu - zakup gazu z importu i źródeł krajowych, pokrycie ryzyka handlowego. Utrzymywanie niskiego poziomu cen gazu ziemnego w taryfie podnosi barierę wejścia na rynek nowych dostawców konkurencja z dostawcą historycznym jest możliwa tylko pod warunkiem posiadania własnej bazy wydobywczej. Regulacja restrykcyjna w istotny sposób zaburza funkcjonowanie rynku gazu ziemnego powoduje zniekształcenie impulsów inwestycyjnych w działalności wydobywczej, co w konsekwencji może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa dostaw gazu. Regulacja rynkowa Przyjęte zasady regulacji umożliwiają przedsiębiorstwom obrotu na pełne odzyskiwanie kosztów funkcjonowania Rynkowy poziom cen gazu ziemnego w taryfach znosi podstawową barierę wejścia na rynek nowych dostawców, którzy są w stanie konkurować z dostawcami historycznymi. Metoda regulacji rynkowej minimalizuje negatywny wpływ taryfowania na poziom bezpieczeństwa dostaw. Możliwe jest etapowe przechodzenie z regulacji restrykcyjnej do regulacji rynkowej. 18

19 III. Wnioski 2 Zmiana modelu regulacji cen sprzedaży gazu (cd.) KIERUNKI DŁUGOTERMINOWE Etap II - rynkowa regulacja cen sprzedaży wyłącznie w segmencie gospodarstw domowych i MSP Zgodnie z prawem energetycznym wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne mają obowiązek przedkładania taryf do zatwierdzenia Prezesowi URE (art. 47). Istnieje jednakże możliwość zwolnienia przedsiębiorstw z tego obowiązku (zgodnie z art. 49), jeśli Prezes URE uzna, iż działa ono w warunkach konkurencji. Uwolnienie cen na rynku odbiorców dużych umożliwia swobodne kształtowanie polityki cenowej przez wszystkie przedsiębiorstwa obrotu. Dzięki rynkowemu mechanizmowi kształtowania cen w segmencie dużych odbiorców możliwe jest wejście na rynek nowych dostawców i rzeczywisty rozwój konkurencji - wyjście z pętli regulacyjnej. Implementacja modelu częściowej regulacji (kontrola cen dla gospodarstw domowych i MSP) może prowadzić do ich subsydiowania skrośnego przez odbiorców dużych - w długim okresie może to powodować zagrożenie dla pozycji konkurencyjnej dostawców historycznych w segmencie dużych odbiorców. W opinii KE regulacja cen energii w segmencie gospodarstw domowych i MSP powinna być utrzymana jedynie w okresie przejściowym i w dłuższym okresie powinna być zniesiona. 19

20 III. Wnioski 2 Zmiana modelu regulacji cen sprzedaży gazu (cd.) KIERUNKI DŁUGOTERMINOWE Etap III model rynku zderegulowanego Zwolnienie z taryfowania sprzedaży gazu do gospodarstw domowych oznacza wdrożenie modelu rynku w pełni zderegulowanego, na którym cena gazu jest ustalana w oparciu o mechanizm rynkowy. Model ten jest najlepszy z punktu widzenia rozwoju konkurencji i ograniczania pozycji monopolistycznej przedsiębiorstw gazowych. W konsekwencji swobodnego kształtowania się cen wysokość uzyskiwanych marż jest uzależniona od efektywności przedsiębiorstw. Ochrona odbiorców wrażliwych najczęściej realizowana jest poprzez opiekę społeczną lub też w ramach dobrowolnie podjętych przez przedsiębiorstwa zobowiązań, które mogą pozytywnie wpłynąć na ich wizerunek. Wypracowane są sprawne mechanizmy przejmowania klientów porzuconych (których dostawca zbankrutował), przez innych dostawców (w tym np. mechanizmy czasowego przejęcia opieki nad nimi przez dostawcę ostatniej szansy ). 20

21