Nadzór zintegrowany 2007 / 07 / 25 1 / 21

Transkrypt

1 Nadzór zintegrowany 2007 / 07 / 25 1 / 21

2 1 Synteza NajwaŜniejszym zjawiskiem na rynkach finansowych jest powstawanie konglomeratów finansowych. Istnieją róŝne definicje konglomeratu finansowego, ale nawet przyjmując bardzo restrykcyjną definicję zgodną z ustawodawstwem unijnym okazuje się, Ŝe podmioty wchodzące w skład europejskich konglomeratów finansowych mają 66,6% polskiego rynku ubezpieczeń, 65,4% rynku OFE, 46,7% rynku funduszy inwestycyjnych i 31,0% polskiego rynku bankowego. W tym kontekście bardzo istotne są równieŝ kwestie działalności transgranicznej. Wprowadzenie zintegrowanego nadzoru finansowego opartego o analizę ryzyk będzie prowadziło do lepszej identyfikacji ryzyk, ich adresowania i spójności regulacji. W wyniku spadnie koszt bezpośredni i pośredni, wzrośnie zaufanie do rynku finansowego oraz zwiększy się stabilność systemu finansowego. Jednocześnie konieczność spójnej implementacji dyrektyw europejskich wskazuje na zintegrowanie nadzoru finansowego. W chwili obecnej nadzór finansowy jest sprawowany przez kilka instytucji (GINB, KNB, KNF). Model ten z załoŝenia miał mieć charakter tymczasowy, co wynikało m.in. z szeregu tkwiących w nim ograniczeń utrudniających sprawne i efektywne prowadzenie nadzoru. Przeciąganie takiej sytuacji przez okres dłuŝszy niŝ 1 rok jest rozwiązaniem konserwującym sytuację obecną i jako takie powinno być ocenione negatywnie. Sytuacja taka będzie pogłębiała problemy ze spójną implementacją dyrektyw europejskich. Dodatkowo zwiększone koszty pośrednie nadzoru będą, z jednej strony, osłabiały konkurencyjność polskiego rynku finansowego, a z drugiej strony, spowodują ucieczkę podmiotów nadzorowanych w kierunku nadzoru sprawowanego nad spółką matką (zazwyczaj poza granicami Polski) i izolację nadzoru polskiego. Nadzór finansowy moŝe zostać zintegrowany w banku centralnym, ale sytuacja taka występuje w Europie jedynie w 3 krajach (Czechy, Irlandia, Słowacja). Istnieją przesłanki mówiące, Ŝe równoczesne prowadzenie nadzoru finansowego i polityki monetarnej moŝe prowadzić do zaburzeń prowadzonej polityki monetarnej (moŝe mieć miejsce zbyt luźna lub zbyt restrykcyjna polityka monetarna). Wyjściem pośrednim jest organizacja nadzoru finansowego funkcjonalnie (ostroŝnościowy i rynkowy) i podział odpowiednich kompetencji pomiędzy dwie instytucje, w tym być moŝe bank centralny (twin peaks model). JeŜeli taka jest wola regulatora, odpowiedni model powinien zostać rynkowi przedstawiony niezwłocznie, łącznie z propozycjami ustawowymi. Warto jednak zaznaczyć, Ŝe tak duŝa zmiana tuŝ przed wprowadzeniem w Ŝycie obecnie obowiązującej ustawy moŝe skutkować zaniepokojeniem rynku finansowego oraz znacznym ograniczeniem wiarygodności polskiego nadzoru finansowego, a co za tym idzie osłabieniem jego głosu w rozmowach prowadzonych z UE. Biorąc pod uwagę wielkość polskiego rynku finansowego, wyzwania stojące przed nim oraz obecny stan prawny, naleŝy stwierdzić, Ŝe najlepszą formułą nadzoru finansowego będzie nadzór funkcjonalny (ostroŝnościowy i rynkowy), bazujący na analizie ryzyka, umiejscowiony w jednej instytucji: Komisji Nadzoru Finansowego. 2 / 21

3 2 Stan obecny oraz trendy na rynku finansowym 2.1 NajwaŜniejsze zjawiska na rynku finansowym Współczesny rynek finansowy charakteryzuje się zacieraniem się róŝnic pomiędzy jego tradycyjnie wyodrębnianymi segmentami. Wprawdzie instytucje finansowe, z formalnego punktu widzenia, nadal są tworzone i występują w obrocie prawnym jako banki, zakłady ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne itp., jednak ich faktyczna działalność oraz silne wzajemne powiązania zarówno kapitałowe, jak i wynikające z zawieranych umów zmuszają do potraktowania rynku finansowego w sposób odmienny od dotychczasowego, zwłaszcza w kwestiach związanych z identyfikowaniem ryzyka towarzyszącego działalności finansowej i minimalizowaniem jego skutków dla klientów i całego systemu finansowego. Unifikacja merytoryczna (produktowa) i podmiotowa rynku finansowego nakładają się na jego integrację geograficzną, szczególnie wyrazistą w obrębie Unii Europejskiej. Do najwaŝniejszych zjawisk na europejskim rynku finansowym, wynikających z jego postępującej i przy tym wieloaspektowej integracji, naleŝy: powstawanie i rosnący wpływ tak zwanych konglomeratów finansowych, oferowanie mieszanych usług finansowych (o cechach typowych dla róŝnych segmentów), wchodzenie instytucji finansowych na rynki zagraniczne na zasadzie działalności transgranicznej lub w formie oddziału. Wzajemne przenikanie się segmentów rynku finansowego, a zwłaszcza rynku bankowego i ubezpieczeniowego, jest określane mianem bancassurance. W zaleŝności od swobody, jaką dają unormowania prawne, oraz celów i moŝliwości uczestników bancassurance, przybiera ono róŝne formy: oferowanie instrumentów finansowych właściwych dla innego segmentu w ramach własnej działalności, tworzenie lub przejmowanie przez bank towarzystwa ubezpieczeniowego bądź na odwrót, nabywanie znacznych pakietów akcji w innego rodzaju instytucji finansowej, zawieranie porozumień o współpracy [Oręziak, 1999], tworzenie wspólnych systemów zarządzania dla róŝnych segmentów grupy kapitałowej [Ryć, 2000] itp. W Polsce pierwsze oznaki przenikania się działalności bankowej i ubezpieczeniowej pojawiły się juŝ w połowie lat dziewięćdziesiątych [Polański, 2000, str. 341]. NaleŜy podkreślić, Ŝe bancasuurance, na gruncie aktualnie obowiązujących standardów prawnych, nie przybiera formy polegającej na tworzeniu jednej spółki będącej równocześnie bankiem i ubezpieczycielem (to jest wyraźnie zabronione), lecz sprowadza się do wzajemnego oferowania produktów i tworzenia nowych o charakterze mieszanym oraz zacieśniania więzi kapitałowych [Wymeersch, 2006, str. 11]. Warto przy tym dodać, Ŝe oprócz wyrazistych powiązań właścicielskich (większościowy udział, przynaleŝność do jednego holdingu itp.), na współczesnym rynku finansowym moŝna zidentyfikować subtelniejsze relacje kapitałowe, które wszakŝe równieŝ są potencjalnie istotne, zwłaszcza w połączeniu np. z porozumieniami akcjonariuszy i w sytuacji znacznego rozproszenia akcjonariatu (za przykład niech posłuŝy Mediobanca S.p.A., której liczni mniejszościowi akcjonariusze w tym konglomerat finansowy o zasięgu ogólnoeuropejskim zawarli 3 porozumienia o wspólnym występowaniu na walnych zgromadzeniach, a kontrolowana przez nich spółka jest udziałowcem w kolejnych instytucjach finansowych o znacznej skali działalności, przez co tworzy się interesujący łańcuch powiązań). Charakter takich relacji moŝna kwantyfikować, na przykład analizując siłę głosu podmiotów wchodzących w potencjalne koalicje, co jednak przekracza ramy niniejszego opracowania. 3 / 21

4 2.2 Konglomeraty finansowe Istota konglomeratu finansowego Kształtowanie się konglomeratów finansowych jest moŝliwe dzięki postępującej liberalizacji prawa finansowego, sukcesywnie znoszącego ograniczenia w prowadzeniu poszczególnych rodzajów działalności finansowej. Tę tendencję liberalizacyjną moŝna zaobserwować w wymiarze globalnym, ale jej szczególne nasilenie występuje w Unii Europejskiej, realizującej idee swobody działalności gospodarczej tudzieŝ swobody przepływu kapitału w skali konfederacji. W przypadku znacznej grupy krajów europejskich (z Niemcami na czele) dodatkowym czynnikiem, sprzyjającym kumulowaniu w ramach jednego podmiotu (zwykle grupy kapitałowej) róŝnych dziedzin finansowych, jest tradycyjny dla tego obszaru system bankowości (zwany kontynentalnym), w którym banki świadczą bardzo szeroki zakres usług, dalece wykraczający poza standardowe dla bankowości przyjmowanie depozytów i udzielanie kredytów, a obejmujący między innymi działalność inwestycyjną na szeroką skalę. Naturalnym kierunkiem dalszej ekspansji takich bankowych grup kapitałowych, w sytuacji zmniejszania się barier prawnych, jest przejmowanie podmiotów z innych sektorów, jak równieŝ dokonywanie fuzji międzysektorowych. W Polsce, znajdującej się w kręgu systemu bankowości kontynentalnej, zakres prawnie dopuszczalnej działalności banku równieŝ jest szeroki (art. 5-6 prawa bankowego), zwłaszcza w odniesieniu do operacji na rynku kapitałowym; uŝyte w art. 6 ust. 7 prawa bankowego sformułowanie inne usługi finansowe oznacza ponadto, Ŝe polskie banki mogą świadczyć wszystkie usługi finansowe, które na mocy odrębnych przepisów nie są zastrzeŝone dla innych podmiotów. Wejście w te dziedziny, w które bank nie moŝe angaŝować się bezpośrednio, jest moŝliwe poprzez udział kapitałowy w innym podmiocie (samodzielnym lub będącym częścią grupy kapitałowej). Coraz mniej sztywne ramy prawne prowadzenia działalności na rynku finansowym stwarzają jedynie warunki sprzyjające koncentracji, ale podstawowe bodźce, przesądzające o powstawaniu multisektorowych grup kapitałowych, mają charakter ekonomiczny. Wskazać moŝna między innymi dąŝenie do dywersyfikacji ryzyka (z punktu widzenia zarządów takich grup), chęć wykorzystania istniejących nisz rynkowych lub poszerzanie oferty produktowej dla dotychczasowych klientów, a takŝe konieczność inwestowania wypracowywanych zysków rozrastającej się grupy kapitałowej. Wszystkie te czynniki mają słuŝyć, w ostatecznym rozrachunku, zapewnieniu akcjonariuszom grupy satysfakcjonujących wyników finansowych. Tradycyjny podział rynku finansowego według statusu prawnego staje się coraz bardziej anachroniczny, gdyŝ z ekonomicznego punktu widzenia znaczenia nabiera raczej rozróŝnianie poszczególnych linii biznesowych grup kapitałowych, odnoszące się na przykład do docelowego grona odbiorców usług (usługi detaliczne vs. hurtowe), czemu odpowiadają równieŝ systemy zarządzania stosowane przez te grupy kapitałowe [Wymeersch, 2006, str ]. Dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi [Dyrektywa 2002/87/WE] podaje definicję konglomeratu finansowego. Jej esencją jest określenie, Ŝe konglomeratem finansowym jest grupa kapitałowa, w której co najmniej jeden z podmiotów funkcjonuje w sektorze ubezpieczeń i co najmniej jeden funkcjonuje w sektorze bankowym lub sektorze usług inwestycyjnych ; dla uznania danej grupy kapitałowej za konglomerat niezbędne są równieŝ inne przesłanki, w tym istotność znaczenia działalności w poszczególnych sektorach. 4 / 21

5 W literaturze przedmiotu spotyka się wszakŝe szersze definicje konglomeratu finansowego, rozumianego jako grupa firm, w której część spółek kontrolowanych jest przez wiodącą bankową spółkę akcyjną i zajmuje się świadczeniem usług wykraczających poza tradycyjną bankowość, chociaŝ pozostających w zakresie usług finansowych, a ich głównym celem jest zaspokajanie róŝnych potrzeb klientów w szeroko rozumianej dziedzinie usług finansowych za pomocą bogatej oferty asortymentowej z jednej ręki [Borowski, 2005, str. 107]. Powstawanie i rozwój konglomeratów finansowych stały się przedmiotem rozwaŝań międzynarodowych grup ekspertów juŝ na początku lat dziewięćdziesiątych. Grupa Trójstronna regulatorów bankowych, papierów wartościowych oraz ubezpieczeniowych, działająca we współpracy z Bazylejskim Komitetem ds. Nadzoru Bankowego, juŝ w 1995 roku zdefiniowała konglomerat finansowy jako dowolną grupę spółek pod wspólną kontrolą, których wyłączne lub dominujące czynności składają się ze świadczenia istotnych usług w co najmniej dwóch róŝnych sektorach finansowych (bankowość, papiery wartościowe, ubezpieczenia) [NBP, 1995, str. 3]. W przytoczonej definicji potraktowano trzy główne segmenty rynku finansowego równorzędnie, a dla uznania grupy kapitałowej za konglomerat finansowy nie wymagano jak ma to miejsce w późniejszej definicji z dyrektywy by naleŝały do niej jednocześnie i bank, i ubezpieczyciel. Istotną wagę przypisano przy tym rynkowi kapitałowemu, obejmującemu między innymi giełdy papierów wartościowych, domy maklerskie i towarzystwa funduszy inwestycyjnych, a zatem podmioty waŝne zarówno ze względu na wartość posiadanych aktywów, jak i na funkcje pełnione w relacjach z pozostałymi segmentami. NiezaleŜnie od szczegółów definicyjnych, faktem jest rosnąca w Europie liczba grup kapitałowych o cechach konglomeratów finansowych. Oficjalnie uznanych za takie jest w Europie ponad 75 grup kapitałowych, a wiele kolejnych, w tym działających w skali regionalnej, choć oficjalnie nie posiada statusu konglomeratu de jure (np. w rozumieniu dyrektywy), równieŝ ma charakter międzysegmentowy i moŝe być traktowane jako konglomerat de facto. Dla zachowania spójności terminologicznej z prawem europejskim, w dalszej części tekstu konglomeratem finansowym (w sensie ekonomicznym) będzie nazywana grupa kapitałowa, w której skład wchodzą jednocześnie bank i ubezpieczyciel. Zasadne byłoby wszakŝe równieŝ szersze definiowanie tego terminu, zwłaszcza w kontekście istnienia w Polsce otwartych funduszy emerytalnych, niemających swoich ścisłych odpowiedników w innych krajach Unii Europejskiej. Pozostałe grupy kapitałowe natomiast, o ile obejmują podmioty naleŝące do co najmniej dwóch z czterech obszarów rynku finansowego (bankowego, ubezpieczeniowego, kapitałowego, emerytalnego), będą określane mianem międzysegmentowej grupy kapitałowej Konglomeraty finansowe w Polsce W Polsce, choć z formalnego punktu widzenia Ŝadna instytucja finansowa nie została uznana przez stosowne organy za konglomerat finansowy w rozumieniu dyrektywy, występują grupy kapitałowe o cechach konglomeratu finansowego. O skali zjawiska świadczy udział takich podmiotów w poszczególnych rynkach. Jednocześnie polskie instytucje finansowe, będące w zdecydowanej większości podmiotami zaleŝnymi zagranicznych instytucji finansowych, są elementami konglomeratów finansowych domicylowanych w innych krajach Unii Europejskiej. 5 / 21

6 2.2.3 Rynek ubezpieczeń AŜ 77,2% polskiego rynku ubezpieczeniowego jest kontrolowane przez podmioty naleŝące do grup kapitałowych, w których skład wchodzą, obok zakładów ubezpieczeń, instytucje finansowe zarejestrowane w Polsce z pozostałych segmentów rynku finansowego, tzn. bankowego, emerytalnego i kapitałowego. Przy tym grupy kapitałowe obejmujące jednocześnie ubezpieczycieli i banki czyli konglomeraty finansowe kontrolują 25,4% rynku ubezpieczeń. Łączny udział w polskim rynku ubezpieczeń grup kapitałowych, naleŝących do europejskich konglomeratów finansowych, wynosi 66,6%. Szczegółowe dane na temat powiązań rynku ubezpieczeniowego z innymi segmentami przedstawia Tabela 1. Zaledwie 20,7% polskiego rynku ubezpieczeń znajduje się w gestii podmiotów lub grup kapitałowych, dla których ubezpieczenia są wyłącznym obszarem działalności finansowej. Tabela 1 Udział w polskim rynku ubezpieczeniowym międzysegmentowych grup kapitałowych i konglomeratów finansowych. Rodzaj grupy kapitałowej Udział w polskim rynku ubezpieczeniowym z udziałem PTE 78,0% z udziałem TFI 69,1% konglomerat finansowy (bank + ubezpieczyciel) 25,4% europejski konglomerat finansowy 66,6% Rynek otwartych funduszy emerytalnych Rynek otwartych funduszy emerytalnych (OFE) jest przykładem segmentu rynku finansowego najsilniej powiązanego z pozostałymi. Udziałowcami powszechnych towarzystw emerytalnych (PTE), zarządzających OFE, są w zdecydowanej większości banki i zakłady ubezpieczeń. W ten sposób PTE znajdują się w polskich grupach kapitałowych, przy czym są to zarówno grupy kapitałowe bankowe (kontrolują 49,5% rynku OFE), jak i ubezpieczeniowe (78,0%), przy czym dla grup bankowo-ubezpieczeniowych, czyli typowych konglomeratów finansowych w sensie ekonomicznym, udział w rynku OFE wynosi 41,2%. Ponadto, 8 (na 15) PTE, zarządzających łącznie ponad 90 mld zł (65,4% rynku OFE), jest kontrolowanych przez podmioty wchodzące w skład europejskich konglomeratów finansowych, takich jak Allianz, BNP Paribas, Delta Lloyd, Eureko, ING, Munich Re, Nordea czy Unicredito. Tabela 2 Udział w rynku otwartych funduszy emerytalnych międzysegmentowych grup kapitałowych i konglomeratów finansowych. Rodzaj grupy kapitałowej Udział w rynku otwartych funduszy emerytalnych z udziałem banku 49,5% z udziałem ubezpieczyciela 78,0% konglomerat finansowy (bank + ubezpieczyciel) 41,2% europejski konglomerat finansowy 65,4% 6 / 21

7 2.2.5 Rynek kapitałowy Aktywność na rynku kapitałowym wykazują praktycznie wszystkie instytucje finansowe, ale klasyfikując rynek finansowy według tradycyjnych segmentów, kwalifikujemy do rynku kapitałowego (przeciwstawionego przede wszystkim rynkowi bankowemu i ubezpieczeniowemu) te podmioty, które zajmują się działalnością inwestycyjną, włącznie z instytucjami zapewniającymi stosowną infrastrukturę są to zatem fundusze inwestycyjne, domy maklerskie i giełdy papierów wartościowych. Fundusze inwestycyjne są w przewaŝającej mierze kontrolowane przez banki bezpośrednio lub za pośrednictwem grupy kapitałowej. Wprawdzie istnieje liczna grupa towarzystw funduszy inwestycyjnych (TFI), które naleŝą do podmiotów niebankowych, jednak największe TFI są aktualnie wyłączną domeną banków. Łączny udział banków w rynku funduszy inwestycyjnych, mierzony wielkością zarządzanych przez TFI aktywów, wynosi 86,5%, a suma aktywów w tych TFI przekracza 110 mld zł. Jednocześnie znacząca część rynku funduszy inwestycyjnych ponad 20% pozostaje w gestii konglomeratów finansowych krajowych i europejskich. Szczegółowe dane dotyczące udziału poszczególnych rodzajów grup kapitałowych w polskim rynku funduszy inwestycyjnych zawiera Tabela 3 Towarzystwa funduszy inwestycyjnych, które nie naleŝą do Ŝadnej międzysegmentowej grupy kapitałowej, zarządzają aktywami w wysokości niecałych 15 mld zł, co stanowi niewiele ponad 11% rynku. Tabela 3 Udział w polskim rynku funduszy inwestycyjnych międzysegmentowych grup kapitałowych i konglomeratów finansowych. Rodzaj grupy kapitałowej Udział w polskim rynku funduszy inwestycyjnych z udziałem banku 86,5% z udziałem ubezpieczyciela 23,9% konglomerat finansowy (bank + ubezpieczyciel) 19,6% europejski konglomerat finansowy 46,7% Działalność maklerska moŝe być w Polsce wykonywana przez podmioty zarejestrowane w kraju w trojaki sposób. Podstawową formą jest dom maklerski jako odrębna instytucja finansowa. Obecnie zezwolenie na prowadzenie działalności posiada 38 domów maklerskich. Ponadto, banki mogą tworzyć biura maklerskie, czyli swoje jednostki wyodrębnione organizacyjnie i finansowo, a takŝe prowadzić działalność maklerską w ramach jednostki wyodrębnionej organizacyjnie. Z obu form korzysta aktualnie po 5 banków juŝ to wskazuje na silne zaangaŝowanie sektora bankowego w rynek usług maklerskich. Kilkanaście domów maklerskich stanowi własność banków lub bankowych grup kapitałowych, w tym naleŝących do europejskich konglomeratów finansowych (np. grupy Unicredito, mającej w Polsce łącznie trzy domy maklerskie, nie licząc biura maklerskiego). W działalność maklerską są takŝe zaangaŝowane ubezpieczeniowe grupy kapitałowe, takie jak PZU czy Commercial Union. Część z domów maklerskich to elementy polskich konglomeratów finansowych. Silna aktywność banków zaznacza się równieŝ w przypadku działalności giełdowej. Wprawdzie Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie SA jest w 98,8% własnością 7 / 21

8 Skarbu Państwa, ale na 41 członków Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie aŝ 29 to banki lub domy maklerskie naleŝące do banków Rynek bankowy Jest rzeczą znamienną, Ŝe choć nie wszystkie polskie banki zajmują się, poprzez powiązania kapitałowe bądź to bezpośrednie, bądź to oparte na strukturze grupy kapitałowej działalnością naleŝącą do innych segmentów rynku finansowego, to te, które to czynią, naleŝą do grupy największych tego typu instytucji. Szczególnie wyraziste jest to zaangaŝowanie w przypadku rynku otwartych funduszy emerytalnych, gdzie swoje udziały ma 6 na 10 największych banków (mierzonych według sumy bilansowej), a oprócz nich cztery kolejne, mieszczące się w gronie pierwszych (pod względem wielkości) 35 banków. Łączny udział w rynku bankowym podmiotów powiązanych z rynkiem OFE wynosi 55,7%. Równie silne jest powiązanie banków i towarzystw funduszy inwestycyjnych grupy kapitałowe obejmujące oba rodzaje podmiotów kontrolują 57,2% rynku bankowego. Banki naleŝące do krajowych konglomeratów finansowych (w sensie ekonomicznym), czyli powiązane kapitałowo z zakładami ubezpieczeń, mają 21,1% udziału w rynku bankowym. 31% polskiego rynku bankowego to przedłuŝenie europejskich konglomeratów finansowych. Tabela 4 Udział w polskim rynku bankowym międzysegmentowych grup kapitałowych i konglomeratów finansowych. Rodzaj grupy kapitałowej Udział w polskim rynku bankowym z udziałem banku 55,7% z udziałem ubezpieczyciela 57,2% konglomerat finansowy (bank + ubezpieczyciel) 21,1% europejski konglomerat finansowy 37,9% 2.3 Produkty mieszane Zjawisko bancassurance objawia się nie tylko powstawaniem konglomeratów finansowych i krzyŝowym oferowaniem usług finansowych, ale równieŝ konstruowaniem produktów finansowych, które trudno zakwalifikować według tradycyjnych kryteriów podziałów rynku usług finansowych, a o przypisaniu ich do rynku bankowego lub ubezpieczeniowego decyduje kryterium czysto formalne, jakim jest status prawny oferującej dany produkt instytucji finansowej. Oprócz mieszanych instrumentów finansowych sensu stricto, dynamicznie rozwijają się usługi finansowe, których budowa ma wprawdzie tradycyjny charakter (np. ubezpieczeniowy), ale które są ściśle powiązane z produktami typowymi dla innych usługodawców i w ten sposób stanowią nowego rodzaju ofertę, mieszczącą się w zakresie pojęcia bancassurance; w tym wypadku usługa konstruowana jest najczęściej przez dwa podmioty (bank i ubezpieczyciela), ale sprzedawana juŝ tylko przez jeden z nich. Produkty mieszane są bardzo atrakcyjne dla klientów, gdyŝ wychodzą naprzeciw ich potrzebom, coraz bardziej wyrafinowanym, niekoniecznie dającym się ująć w konwencjonalne ramy stanowią tym samym waŝny element strategii marketingowej oferujących je instytucji finansowych. Ponadto, z usług finansowych korzysta coraz większa część społeczeństwa, a przeciętny poziom wiedzy na temat poszczególnych instrumentów systematycznie rośnie. Sprzyja to 8 / 21

9 sięganiu przez coraz szersze kręgi osób po nowe produkty, (ubezpieczeniowe, inwestycyjne). Najłatwiej zakupić nową usługę w miejscu, z którego się juŝ z innego powodu korzysta (zasada jednego okienka ), czyli najczęściej w banku [Ryć, 2000]. Zaufanie klienta do znanego mu podmiotu w połączeniu z umiejętnym zaoferowaniem innowacyjnego produktu przez pracownika tej instytucji oraz prostota procedur umoŝliwiają zawarcie umowy, do której w innych okolicznościach nigdy by nie doszło. Jako przykłady produktów mieszanych moŝna wskazać [Wymeersch, 2006], [Pająk, 2005]: umowę ubezpieczenia na Ŝycie z funduszem kapitałowym, wykazującą znaczne podobieństwo do zakupu jednostki funduszu inwestycyjnego lub zawarcia umowy o zarządzanie portfelem papierów wartościowych na zlecenie, credit default swap, analogiczny do umowy ubezpieczeniowej, niektóre umowy zawierane przez banki, ekonomicznie identyczne z inwestowaniem w fundusz inwestycyjny niektóre umowy ubezpieczeniowe, zbliŝone w swej konstrukcji do depozytów krótkoterminowych, karty płatnicze wystawiane ubezpieczonym w ramach wypłaty odszkodowania, ubezpieczenie kredytobiorcy, ubezpieczenie kredytu, ubezpieczenie kart płatniczych, rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy z ubezpieczeniem od następstw nieszczęśliwych wypadków, ubezpieczenie na Ŝycie dodawane do lokat długoterminowych. PowyŜsze przykłady jedynie zarysowują problem i mają charakter ilustracyjny. Zasadne jest oczekiwanie, Ŝe liczba instrumentów finansowych o charakterze mieszanym będzie rosnąć wraz z oczekiwaniami rynku i moŝliwościami odpowiadania na nie ze strony instytucji finansowych. JeŜeli ta sama usługa moŝe być świadczona zarówno przez bank, jak i ubezpieczyciela z tej samej grupy kapitałowej, czynnikiem decydującym o wyborze przez osoby zarządzające grupą segmentu rynku są, w pierwszej kolejności, względy podatkowe (kluczowe równieŝ przy geograficznym usytuowaniu danej usługi), ale duŝe znaczenie mają równieŝ regulacje ostroŝnościowe, w szczególności stopień ich uciąŝliwości dla podmiotów nadzorowanych (na przykład moŝliwość lub jej brak sprzeciwu organu nadzoru wobec niektórych postanowień umownych lub treści reklam [Wymeersch, 2006]), skłaniające do dokonywania tak zwanego arbitraŝu regulacyjnego. 2.4 Działalność transgraniczna i w formie oddziału Instytucja finansowa (bank, ubezpieczyciel, fundusz inwestycyjny, dom maklerski) z siedzibą na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (lub innego kraju Europejskiego Obszaru Gospodarczego) moŝe świadczyć swoje usługi na zasadzie działalności transgranicznej, polegającej na wykonywaniu na terytorium Polski wszystkich lub niektórych czynności w zakresie wynikającym z zezwolenia udzielonego w kraju macierzystym bez uczestnictwa oddziału tej instytucji. 9 / 21

10 W przypadku detalicznych usług finansowych działalność transgraniczna dopiero się rozwija, nie przekraczając dotychczas poziomu 1% obrotów. Instytucje europejskie są jednak zainteresowane rozwojem tej formy świadczenia usług finansowych i likwidowaniem lub zmniejszaniem róŝnorakich barier (róŝne systemy prawne, skomplikowane dochodzenie roszczeń, język, przywiązanie do lokalnych usługodawców), utrudniających rozwój działalności transgranicznej. Czynnikami sprzyjającymi transgraniczności są między innymi: rozwój technologii informatycznych, róŝnice w systemach podatkowych poszczególnych krajów (zniechęcające do wchodzenia na dany rynek bezpośrednio), moŝliwość obsługi własnych obywateli podróŝujących bądź pracujących za granicą, potencjalnie niŝsze koszty działalności, moŝność znalezienia odpowiedniego instrumentu finansowego przez klientów potrzebujących nietypowych produktów. W przypadku polskiego rynku ubezpieczeń działalność transgraniczna, choć nadal stanowi niewielki odsetek rynku, powinna być przedmiotem szczególnej uwagi ze względu na dynamiczny rozwój tej formy świadczenia usług. W 2004 r. tą drogą zakłady ubezpieczeń zebrały 35,8 mln euro, podczas gdy rok później juŝ 96,48 mln euro, co stanowi, odpowiednio, 0,5% i 1% składki przypisanej brutto krajowych zakładów ubezpieczeń [KNF, 2007a]. 3 Dlaczego zintegrowany nadzór finansowy? Integracja nadzoru finansowego moŝe być rozwaŝana z punktu widzenia podmiotów nadzorowanych, punktu widzenia organów nadzoru oraz z punktu widzenia systemu finansowego państwa. 3.1 Punkt widzenia podmiotu nadzorowanego W przypadku istnienia nadzoru finansowego prowadzonego przez wiele wyspecjalizowanych instytucji moŝe dochodzić do pokrywania się ich kompetencji, niespójności w zaleceniach czy wprowadzania róŝnych standardów raportowania. Te elementy będą prowadziły do zwiększenia się kosztów ponoszonych przez podmioty nadzorowane (ang. indirect costs). Koszty te zazwyczaj stanowią wielokrotność kosztów bezpośrednich sprawowania nadzoru. Integracja nadzoru ma potencjalną szansę zredukowania kosztów pośrednich poprzez standaryzację metod i zakresu raportowania, wyeliminowanie niespójności w zaleceniach i zmniejszenie liczby kontroli. Integracja systemu nadzoru finansowego i wprowadzenie nadzoru opartego o ryzyko będzie powodowało, Ŝe identyczne ryzyka będą traktowane w sposób identyczny, niezaleŝnie gdzie powstają, a róŝni konsumenci otrzymają odpowiednią dla nich ochronę bez względu na rodzaj podmiotu ich obsługującego. Spowoduje to standaryzację wymogów niezaleŝnie od sektora, co w konsekwencji pozwoli podmiotom nadzorowanym na wprowadzenie odpowiednich standardowych procedur. Jest to zwłaszcza waŝne w przypadku duŝych grup kapitałowych, gdzie standaryzacja systemu zwiększy konkurencyjność. 3.2 Punkt widzenia organów nadzoru Integracja nadzoru finansowego będzie prowadzić do zmniejszenia się kosztów bezpośrednich nadzoru poprzez lepsze wykorzystanie zasobów ludzkich (w szczególności ekspertów), struktury IT, budynków itd. Jednocześnie wprowadzenie jednolitych standardów raportowania oraz ich zakresu będzie prowadziło do bardziej efektywnych procedur wewnętrznych, co w konsekwencji będzie prowadziło do tańszego i bardziej efektywnego nadzoru. Ze względu na bardzo szybki rozwój rynku finansowego i powstawanie na nim tzw. konglomeratów finansowych (niezaleŝnie czy są to konglomeraty de jura czy teŝ de facto), 10 / 21

11 podział nadzoru finansowego wg sektorów wydaje się być archaiczny. Siłą rzeczy informacje zbierane przez wyspecjalizowane jednostki będą oddawały jedynie fragmentaryczny obraz rzeczywistości. W konsekwencji moŝe to prowadzić do niepełnej informacji o zachowaniu się całego konglomeratu finansowego oraz do braku identyfikacji istotnych ryzyk występujących na poziomie agregatu. Sytuacja taka wymusza powstanie nadzoru zintegrowanego opartego o badanie ryzyka konglomeratu jako całości. Powstanie takiego nadzoru zmniejszy lub przynajmniej zidentyfikuje istotne ryzyka narastające na rynku kapitałowym w chwili obecnej. Ma to równieŝ znaczenie jeŝeli chodzi o efektywność działania. Przy odpowiednio skonstruowanym nadzorze opartym o ryzyko, zasoby nadzorcy będą skierowane tylko tam, gdzie występują istotne ryzyka. Będzie to prowadziło do efektywniejszego wykorzystania istniejących zasobów, ale równieŝ do działania, które znacznie szybciej i dokładniej jest w stanie dopasowywać się do zmieniających się warunków panujących na rynku finansowym. Kwestią równoległą jest transgraniczna działalność wielu podmiotów rynku finansowego. Działalność taka będzie wymuszała znacznie częstsze kontakty między nadzorem polskim i jego partnerami w odpowiednich krajach. Wydaje się mało efektywne (jeŝeli w ogóle moŝliwe do przeprowadzenia) aby zintegrowany nadzorca zagraniczny prowadził dyskusję z polskim nadzorem rozproszonym, z wieloma pomiotami i często w zakresie pokrywającym się. W dłuŝszym okresie moŝe prowadzić to do spadku wiarygodności nadzoru polskiego. Zupełnie oddzielną kwestią, ale nie mniej waŝną, jest wykrywanie przestępstw finansowych, np. prania pieniędzy. W przypadku nadzoru sprawowanego przez wiele podmiotów, istnieje spore prawdopodobieństwo, Ŝe niektóre zjawiska nie zostaną wykryte z powodu cząstkowych i niekompletnych danych. W przypadku nadzoru zintegrowanego, posiadającego informację całościową, ukrycie strumieni kapitałowych będzie znacznie trudniejsze i w konsekwencji efektywność zwalczania przestępstw tego typu będzie wyŝsza. 3.3 Punkt widzenia systemu finansowego państwa Integracja nadzoru finansowego będzie prowadziła do zwiększenia przejrzystości nadzoru. Spowoduje to zwiększenie zaufania klientów do podmiotów operujących na rynku finansowym. Efekt ten zostanie wzmocniony poprzez jednolity kanał kontaktu z nadzorcą (ang. single point of contact) obejmujący m.in. skargi czy system odszkodowań. Wydaje się, Ŝe promocja rynku finansowego oraz próba przekazania wiedzy związanej z rynkiem finansowym będzie znacznie bardziej skuteczna w przypadku prowadzenia przez jedną instytucję. Za stabilność systemu finansowego jest całkowicie odpowiedzialny bank centralny, ale nie moŝna minimalizować ryzyka systemowego, nie maksymalizując stabilności finansowej podmiotów oraz nie kontrolując ryzyk podejmowanych przez te podmioty. Tak więc zadania podejmowane przez bank centralny oraz zadania nadzoru finansowego są od siebie współzaleŝne i przepływ informacji pomiędzy tymi instytucjami jest konieczny. Wymiana informacji jest nieporównanie sprawniejsza w sytuacji, gdy nadzór finansowy jest zintegrowany. W konsekwencji zwiększa to stabilność systemu finansowego państwa. Niewątpliwie stworzenie silnego zintegrowanego nadzoru finansowego moŝe budzić obawy, Ŝe tak powstała instytucja będzie swoistego rodzaju monopolem i w istocie moŝe szkodzić rozwojowi rynku finansowego. Tym waŝniejsze, ale i tym prostsze jest przedstawienie spójnych i jasnych zadań stojących przed zintegrowanym nadzorem finansowym. Zbiór jasnych i spójnych zadań będzie prowadził do łatwiejszego rozliczenia zintegrowanego nadzorcy w kontekście zadań do zrealizowania, ale równieŝ np. kosztu regulacji. Niewątpliwym krokiem będzie tutaj wprowadzenie analizy cost-benefit. 11 / 21

12 Powstanie zintegrowanego, mocnego nadzorcy finansowego aktywnie działającego w zakresie kontaktów z klientami, moŝe prowadzić do swoistego rodzaju ``moral hazard''. Wydaje się jednak, Ŝe zrozumienie rynku finansowego przez przeciętnego klienta jest na tyle niskie z jednej strony, a sprawność zintegrowanego nadzorcy w przedstawianiu potencjalnych ryzyk na tyle skuteczna z drugiej strony, Ŝe problem ten nie będzie istotny. 4 Bank centralny a zintegrowany nadzór finansowy 4.1 Konflikt interesów W sytuacji, gdy bank centralny równocześnie prowadzi politykę monetarną i nadzoruje podmioty rynku finansowego (w szczególności banki), moŝe wystąpić chęć rozluźnienia polityki monetarnej w celu polepszenia kondycji podmiotów nadzorowanych (konflikt interesów). Sytuacja taka moŝe zajść jednorazowo w okresach niestabilnych lub moŝe mieć miejsce w dłuŝszym okresie, gdy rozluźnienie polityki monetarnej będzie powodowało podwyŝszenie poziomu nominalnych stóp procentowych (przy podwyŝszonej stopie inflacji), co zwiększy rentowność banków i w konsekwencji obniŝy ryzyko niewypłacalności, cf. [Briault, 1999, str. 27]. Z drugiej strony, nie ma Ŝadnych empirycznych dowodów wskazujących, Ŝe opisana wyŝej sytuacja moŝe mieć miejsce, z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych w latach '80, cf. [Goodhart, 1995], [Goodhart, 1995a]. Jednocześnie, uŝywając modelu zaproponowanego w [Nordhaus, 1994], wykazano, Ŝe w przypadku, gdy podmiot sprawujący zarówno politykę monetarną, jak i nadzór na rynkiem finansowym przykłada zbyt duŝo uwagi do funkcji nadzorczej, ma tendencję do prowadzenia zbyt restrykcyjnej polityki monetarnej (Japonia w okresie , cf. [Hoshi, 2004]). 4.2 Wiarygodność W sytuacji, gdy bank centralny sprawuje nadzór nad rynkiem finansowym i jednocześnie dojdzie na tym rynku do zdarzeń, które będą postrzegane negatywnie, zachodzi obawa, Ŝe wiarygodność banku centralnego będzie osłabiona, na czym moŝe ucierpieć polityka monetarna, cf. [Briault, 1999, str. 27]. Z drugiej strony badanie przeprowadzone w [Briault, 1997] po upadku banku Barings sugeruje, Ŝe zdarzenie to nie miało Ŝadnych skutków dla wiarygodności Banku Anglii i prowadzonej polityki monetarnej. 4.3 Ryzyko polityczne Im większa rola banku centralnego, tym większe ryzyko polityczne, wyraŝające się naciskiem na bank centralny, aby podczas prowadzenia polityki monetarnej brał pod uwagę równieŝ czynniki nienaleŝące do jego zadań (np. stymulowanie wzrostu gospodarczego), cf. [Briault, 1999, str. 27]. W krajach rozwijających się, w tym w Polsce, ryzyko takie jest znaczne i w istocie było obserwowane. 4.4 Ryzyko systemowe Ze względu na specyfikę aktywów i pasywów banki są podatne na problemy związane z płynnością (ang. deposit runs). Problemy pojedynczego banku mogą być zwielokrotnione poprzez przenoszenie się na inne banki i podmioty rynku finansowego (ang. contagion effect). Dokładny argument jest przedyskutowany np. w [Llewellyn, 1999], ale nie ma wątpliwości, Ŝe istnieje tu przestrzeń wymagająca odpowiednich regulacji. Nie jest jednak jasne jak i kto powinien brać odpowiedzialność za ryzyko systemowe. Stabilność systemowa i finansowa są 12 / 21

13 współzaleŝne, co nie prowadzi jednak do konkluzji, Ŝe oba ryzyka powinny być nadzorowane przez tę samą instytucję. W istocie podporządkowanie obu funkcji bankowi centralnemu moŝe prowadzić do skupienia uwagi na bankach i w konsekwencji zwiększyć ryzyko systemowe (zwłaszcza w warunkach istnienia silnych związków między podmiotami, konglomeratów finansowych). Dodatkowo rozwiązanie takie moŝe prowadzić do specyficznego rodzaju tzw. ``moral hazard'', gdzie banki będą postrzegane jako podmioty bezpieczniejsze. Jedynym wnioskiem, który jest powszechnie akceptowany, jest aby instytucje spełniające obie role współpracowały ze sobą. 4.5 Uwagi dodatkowe i podsumowanie W pracy [Goodhart, 1995] wykazano istnienie dodatniej korelacji pomiędzy stopą inflacji oraz kombinacją funkcji nadzoru finansowego z funkcją prowadzenia polityki monetarnej. Warto jednak zaznaczyć, Ŝe rezultat ten nie posiada Ŝadnego teoretycznego wyjaśnienia i moŝe być spowodowany innymi czynnikami. W istocie w [Goodhart, 1995a] stwierdzono, Ŝe mniej niezaleŝne banki centralne mają tendencje do łączenia funkcji prowadzenia polityki monetarnej oraz funkcji nadzoru finansowego. Zatem generalnie luźniejsza polityka monetarna moŝe raczej wynikać z niskiej niezaleŝności banku centralnego niŝ z faktu łączenia prowadzenia polityki monetarnej i funkcji nadzorczej. Jednocześnie w [Barth, 2002, str. 23] znaleziono słaby związek pomiędzy strukturą nadzoru finansowego i produktem krajowym brutto. Ściślej, przy zintegrowanym nadzorze finansowym w banku centralnym korelacja z PKB (wzrost w ujęciu realnym) jest ujemna, co sugeruje, aby nie powierzać tej roli bankowi centralnemu. Podobnie jednak jak w poprzednim wypadku wynik ten moŝe mieć inne przyczyny, które nie były wzięte pod uwagę. Istnieją równieŝ potencjalne korzyści związane z włączeniem nadzoru finansowego do banku centralnego. Na pierwsze miejsce wysuwa się tutaj rola informacji poufnych posiadanych przez nadzorcę rynku finansowego, które mogą być potencjalnie uŝyte przez bank centralny do prowadzenia dokładniejszej polityki monetarnej. Niewątpliwie jest to prawda, ale jednocześnie nie widać powodu, dla którego odpowiedni przypływ informacji pomiędzy dwoma instytucjami prowadzącymi odpowiednio nadzór nad rynkiem finansowym i politykę monetarną nie mógłby słuŝyć jako rozwiązanie równowaŝne. Jednocześnie rozwiązanie takie jest znacznie prostsze przy istnieniu zintegrowanego nadzorcy finansowego. Drugim wspominanym argumentem, niejako nawiązującym do poprzedniego, jest spostrzeŝenie, Ŝe instytucja prowadząca politykę monetarną przykłada zazwyczaj zbyt mało uwagi do sytuacji podmiotów działających na rynku finansowym. Podobnie jak poprzednio, odpowiedni przepływ informacji powinien rozwiązać tę kwestię w wystarczającym stopniu. Argumenty przeciwko połączeniu instytucji prowadzącej politykę monetarną z nadzorcą finansowym wymienione powyŝej mogą być w praktyce trudne do podtrzymania, cf. [Briault, 1999], [Briault, 2002]. Równocześnie argumenty przemawiające za połączeniem równieŝ nie są tak istotne, jak mogą się wydawać. Wydaje się, Ŝe kwestia czy łączyć obie role w jednej instytucji, czy teŝ nie, powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o widoczne synergie wynikające z takiego połączenia. Warto zwrócić jednakŝe uwagę, Ŝe wśród krajów UE jedynie trzy kraje mają nadzór finansowy zunifikowany z bankiem centralnym. 5 Rola banków w sektorze domów maklerskich i sektorze funduszy inwestycyjnych Banki odgrywają istotną rolę zarówno w sektorze domów maklerskich, jak i sektorze funduszy inwestycyjnych. To z jednej strony podmioty współpracujące, obsługujące te 13 / 21

14 jednostki, a z drugiej sami uczestnicy rynku, którzy wpływają na jego kształt i rozwój. Stanowią one przy tym istotny element grup kapitałowych, do których naleŝą podmioty z sektora domów maklerskich i sektora funduszy inwestycyjnych. Z racji rozmaitych funkcji banków, w zakresie zadań DFL dokonywana jest weryfikacja bądź ocena banków, wymagająca w szczególnych przypadkach współpracy z nadzorem bankowym. Dotyczy to zwłaszcza sfery licencyjnej odpowiednich zgód i zezwoleń, a takŝe moŝliwości zgłaszania sprzeciwu wobec zamierzonych działań (zmiany w akcjonariacie). Istotna moŝe być tutaj takŝe współpraca na gruncie działań nadzorczych, szczególnie w sytuacjach wystąpienia istotnych nieprawidłowości w działalności na danym obszarze. Skupienie nadzoru nad tymi podmiotami w jednej instytucji sprzyja efektywnemu planowaniu i podejmowaniu działań, sprawnej wymianie informacji, a przede wszystkim ustalaniu jednolitej polityki nadzorczej. 5.1 Role banków w sektorze domów maklerskich W stosunku do sektora domów maklerskich wyróŝnić moŝna następujące zasadnicze role banków jako uczestników rynku (w nawiasach podano liczbę banków krajowych pełniących określoną rolę): 1. akcjonariusz domu maklerskiego (10); uprawnienia KNF: a. weryfikacja na etapie wniosku pod kątem zapewnienia właściwego prowadzenia przez dom maklerski działalności maklerskiej, b. rozpatrywanie zawiadomień o zamiarze nabycia akcji domu maklerskiego (ewentualny sprzeciw), 2. banki prowadzące działalność maklerską art. 111 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (10), w tym banki prowadzące działalność w pełnym zakresie (w jednostce wyodrębnionej zarówno finansowo, jak i organizacyjnie) (5), banki prowadzące działalność w zakresie przyjmowania i przekazywania zleceń (w jednostce wyodrębnionej organizacyjnie) (5); uprawnienia KNF: a. licencjonowanie, b. nadzór ostroŝnościowy i postępowanie kontrolne, c. sankcje administracyjne, 3. banki powiernicze art. 119 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (14); uprawnienia KNF: licencjonowanie, nadzór ostroŝnościowy i postępowanie kontrolne, sankcje administracyjne, 4. agenci firm inwestycyjnych art. 79 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (6); uprawnienia KNF: a. wpis do rejestru agentów, b. postępowanie kontrolne, c. moŝliwość skreślenia z rejestru, 5. zagraniczne instytucje kredytowe (notyfikowane do KNB), jeŝeli wykonują działalność inwestycyjną, mieszczą się w definicji firmy inwestycyjnej (art. 3 pkt 31, 32 i 33 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi); kopie notyfikacji są przekazywane do KNF (w przypadku oddziałów występuje częściowy nadzór KNF); uprawnienia KNF: a. postępowanie kontrolne, 14 / 21

15 b. postępowanie mające na celu wyeliminowanie ewentualnych naruszeń, 6. bank jako emitent papierów wartościowych. 5.2 Role banków w sektorze funduszy inwestycyjnych W odniesieniu do sektora funduszy inwestycyjnych główne role banków to (w nawiasach podano liczbę banków krajowych pełniących określoną rolę): 1. akcjonariusz towarzystwa funduszy inwestycyjnych (3); uprawnienia KNF: a. ocena wpływu akcjonariusza na ostroŝne i stabilne zarządzanie przez TFI przy wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności przez TFI, b. rozpatrywanie zawiadomień o zamiarze nabycia akcji TFI (ewentualny sprzeciw), c. rozpatrywanie zawiadomień o zamiarze zbycia akcji TFI (ewentualny sprzeciw), 2. depozytariusz funduszu inwestycyjnego - art. 70 ustawy o funduszach inwestycyjnych (11), takŝe w funkcji likwidatora funduszu; uprawnienia KNF: a. ocena depozytariusza na gruncie umowy o prowadzenie rejestru aktywów funduszu inwestycyjnego przy wniosku o udzielenie zezwolenia na utworzenie funduszu inwestycyjnego, b. zgoda na zmianę depozytariusza, c. postępowanie kontrolne, d. sankcje administracyjne, 3. dystrybutor jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych lub tytułów uczestnictwa funduszy zagranicznych, funduszy inwestycyjnych otwartych z siedzibą w państwach EEA oraz funduszy inwestycyjnych otwartych z siedzibą w państwach naleŝących do OECD innych niŝ państwa członkowskie lub państwa naleŝące do EEA - art. 32 ustawy o funduszach inwestycyjnych (102); uprawnienia KNF: a. zezwolenie KNF na zbywanie i odkupywanie jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych lub tytułów uczestnictwa funduszy zagranicznych, funduszy inwestycyjnych otwartych z siedzibą w państwach EEA oraz funduszy inwestycyjnych otwartych z siedzibą w państwach naleŝących do OECD innych niŝ państwa członkowskie lub państwa naleŝące do EEA, b. postępowanie kontrolne, c. sankcje administracyjne, 4. podmiot prowadzący rejestr uczestników funduszu inwestycyjnego - art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych (2); uprawnienia KNF: a. postępowanie kontrolne, b. sankcje administracyjne, 5. agent płatności funduszu zagranicznego, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie EEA, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie naleŝącym do OECD innym niŝ państwo członkowskie lub państwo naleŝące do EEA - art. 257 ustawy o funduszach inwestycyjnych (11); uprawnienia KNF: 15 / 21

16 a. weryfikacja agenta płatności przy zawiadomieniu funduszu zagranicznego, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie EEA, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie naleŝącym do OECD innym niŝ państwo członkowskie lub państwo naleŝące do EEA o zamiarze zbywania emitowanych przez siebie tytułów uczestnictwa na terytorium RP, b. sankcje administracyjne: w stosunku do funduszu, 6. przedstawiciel funduszu zagranicznego, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie EEA, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie naleŝącym do OECD innym niŝ państwo członkowskie lub państwo naleŝące do EEA - art. 256 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych (8); uprawnienia KNF: a. weryfikacja przedstawiciela przy zawiadomieniu funduszu zagranicznego, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie EEA, funduszu inwestycyjnego otwartego z siedzibą w państwie naleŝącym do OECD innym niŝ państwo członkowskie lub państwo naleŝące do EEA o zamiarze zbywania emitowanych przez siebie tytułów uczestnictwa na terytorium RP, b. sankcje administracyjne: w stosunku do funduszu, 7. bank jako emitent papierów wartościowych patrz pkt 6 odnośnie do domów maklerskich. Oprócz powyŝszych ról podkreślenia wymagają sytuacje, w których te same osoby fizyczne występują w organach zarządzających lub nadzorczych zarówno podmiotów podlegających nadzorowi KNF, jak i banków będących w tej samej grupie kapitałowej. 5.3 Uwagi na gruncie CRD 1. CRD dotyczą zarówno instytucji kredytowych, jak i firm inwestycyjnych, spójne stosowanie ich zapisów powinno być zatem priorytetem polityki nadzorczej w Polsce, tym bardziej, Ŝe często są to podmioty z tych samych grup kapitałowych. W szczególności dotyczy to: a. spójnego stosowania wymogów I filaru - minimalnych wymogów kapitałowych, b. wypracowania i spójnego stosowania metodyki badania i oceny nadzorczej (SREP) - nadzór bankowy od wielu lat funkcjonuje w oparciu o ocenę ryzyka w działalności banków, podczas gdy nadzór nad rynkiem kapitałowym dopiero wypracowuje niezbędną metodykę, jednolite podejście i ułatwiona wymiana poglądów w ramach tej samej instytucji nadzorczej gwarantuje wysokie standardy rynkowe we wszystkich sektorach objętych CRD. 2. CRD umoŝliwia odstąpienie od nadzoru nad adekwatnością kapitałową firm inwestycyjnych w danym państwie członkowskim, jeśli podmiot wobec nich dominujący, posiadający siedzibę w tym samym państwie członkowskim, spełnia wymagania dyrektywy w ujęciu skonsolidowanym. Taki nadzór nad bankami krajowymi i firmami inwestycyjnymi moŝe sprzyjać ograniczaniu kosztów funkcjonowania nadzoru, zwiększyć jego skuteczność oraz zmniejszyć obciąŝenia uczestników rynku finansowego (jako opcja narodowa rozwiązanie takie nie zostało dotychczas zaimplementowane do prawodawstwa polskiego). 3. Nadzór skonsolidowany pełniony przez GINB nad bankami krajowymi obejmuje weryfikację stosowania I i II filaru przez podmioty funkcjonujące w grupie kapitałowej, w tym domy maklerskie, które oprócz sporządzania informacji dla tego 16 / 21

17 celu jednocześnie obowiązane będą do spełniania wymogów i sprawozdawania w ujęciu jednostkowym do KNF. 5.4 Uwaga o charakterze generalnym Mając na uwadze ustawowy cel KNF, jakim jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a takŝe zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych w szczególności w ustawie - Prawo bankowe, ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawie z dnia 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych oraz ustawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego, naleŝy podkreślić, iŝ skuteczne jego realizowanie moŝliwe jest wyłącznie w ramach pełnego nadzoru skonsolidowanego. Skuteczny nadzór ostroŝnościowy to przy tym nie tylko kwestie wynikające z CRD, ale takŝe z projektowanej dyrektywy Solvency II, dotyczącej rynku ubezpieczeń. Jedynie pełna koordynacja działań w stosunku do wszystkich kluczowych uczestników rynku finansowego kształtuje wysoką jakość tego nadzoru. W ramach nadzoru KNF analizuje i zatwierdza prospekty emisyjne banków przeprowadzających oferty publiczne oraz wprowadzających papiery wartościowe do obrotu na rynku regulowanym. Analiza obejmuje zgodność emisji i oferty z prawem (ksh, ustawa o obrocie...) oraz prospektu z wymogami właściwego rozporządzenia (rozporządzenie 809). W dalszej kolejności KNF sprawuje nadzór nad przeprowadzeniem oferty zgodnie z przepisami prawa oraz zwyczajami rynkowymi. Istotne jest, aby nadzór KNF w powyŝszym zakresie prowadzony był pod takim kątem, aby zapewnić bezpieczeństwo transakcji i inwestorów nabywających akcje i inne papiery wartościowe emitowane przez bank. Warto takŝe podkreślić, iŝ w zakresie ofert nadzór KNF jest wycinkowy i w chwili obecnej KNF nie dysponuje innymi środkami umoŝliwiającymi sprawdzenie banku jako emitenta. Ewentualna konsolidacja mogłaby poprawić nadzór w tym zakresie. W ramach ustawowych zadań Komisja Nadzoru Finansowego analizuje i zatwierdza prospekty emisyjne banków przeprowadzających oferty publiczne oraz wprowadzających papiery wartościowe do obrotu na rynku regulowanym. Analiza ta obejmuje zgodność emisji i oferty z prawem oraz prospektu z wymogami właściwego rozporządzenia unijnego (rozporządzenie 809). W ramach tych zadań Komisja sprawuje nadzór nad przeprowadzeniem oferty publicznej banku zgodnie z przepisami prawa oraz zwyczajami rynkowymi. Nadzór Komisji w powyŝszym zakresie prowadzony jest pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa transakcji i inwestorów nabywających akcje i inne papiery wartościowe emitowane przez bank. Warto takŝe podkreślić, iŝ w zakresie ofert nadzór Komisji jest wycinkowy i w chwili obecnej Komisja nie dysponuje innymi środkami umoŝliwiającymi sprawdzenie banku jako emitenta. Ewentualna konsolidacja mogłaby poprawić nadzór w tym zakresie. Komisja Nadzoru Finansowego nadzoruje wykonywanie przez banki będące spółkami publicznymi obowiązków informacyjnych, polegających na przekazywaniu do publicznej wiadomości informacji bieŝących i finansowych, tj. informacji istotnych z punktu widzenia inwestorów, które mogą mieć wpływ na cenę lub wartość papierów wartościowych ww. emitentów. Do zadań Komisji Nadzoru Finansowego naleŝy ponadto zapewnienie bezpieczeństwa obrotu akcjami banków będących spółkami publicznymi. Obecnie udział banków w kapitalizacji warszawskiej giełdy wynosi wg stanu na koniec czerwca 2007 r. 38,66% (kapitalizacja 17 / 21

18 Giełdy wynosi mln zł z uwzględnieniem spółek zagranicznych, kapitalizacja banków mln zł z uwzględnieniem banków zagranicznych). Natomiast udział transakcji na papierach wartościowych banków w stosunku do łącznych obrotów wynosi ok. 18%. Komisja Nadzoru Finansowego sprawuje równieŝ nadzór nad bankami, będącymi spółkami publicznymi w zakresie nabywania/zbywania znacznych pakietów akcji tych banków, jak równieŝ dokonywania transakcji na papierach wartościowych tych instytucji przez tzw. pierwotnych insiderów, posiadających dostęp do informacji poufnych. 6 Banki obszar nienadzorowany Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, bank moŝe prowadzić działalność maklerską za zezwoleniem Komisji Nadzoru Finansowego lub wykonywać bez zezwolenia, w odniesieniu do maklerskich instrumentów finansowych niedopuszczonych do obrotu zorganizowanego, czynności analogiczne do czynności definiowanych przez ustawę o obrocie instrumentami finansowymi jako maklerskie. W pierwszym z powołanych przypadków bank staje się z chwilą otrzymania zezwolenia podmiotem nadzorowanym przez KNF z tytułu prowadzenia działalności maklerskiej, przy czym nadzór ten jest pełny i obejmuje zarówno nadzór ostroŝnościowy (w zakresie jednostki organizacyjnej wydzielonej przez bank do prowadzenia działalności maklerskiej, z zastrzeŝeniem wyjątków ograniczonej działalności maklerskiej niepowodującej wydzielenia finansowego), jak równieŝ nadzór rynkowy nakierowany na ochronę inwestora korzystającego z usług banku świadczonych na rynku kapitałowym. W drugim z powołanych przypadków bank świadczy usługi w zakresie obrotu maklerskimi instrumentami finansowymi niedopuszczonymi do obrotu zorganizowanego nie podlegając w tym zakresie nadzorowi rynkowemu (gdyŝ nadzoru takiego nie sprawuje równieŝ Komisja Nadzoru Bankowego). W efekcie, obecnie występuje na polskim rynku kapitałowym sytuacja, w której część banków krajowych świadczących usługi inwestycyjne (w zakresie maklerskich instrumentów finansowych niedopuszczonych do obrotu zorganizowanego) nie jest z tego tytułu objęta nadzorem bankowym (w zakresie nakierowanym na ochronę inwestora), ani teŝ nadzorem sprawowanym przez KNF nad rynkiem kapitałowym. PowyŜsze powoduje, Ŝe inwestor, na rzecz którego świadczona jest przez bank usługa inwestycyjna, korzysta z róŝnego zakresu ochrony w zaleŝności od tego, czy usługa świadczona jest przez bank prowadzący działalność maklerską (za zezwoleniem KNF), czy teŝ przez bank pod takim nadzorem nie pozostający. Brak wymogów nakierowanych na ochronę klienta z kolei powoduje, Ŝe bank nieprowadzący działalności maklerskiej z załoŝenia ponosi mniejsze koszty usługi i w efekcie moŝe zaproponować klientowi bardziej preferencyjne warunki jej świadczenia (preferencyjne od strony kosztowej) czym zyskuje większe grono klientów. Stąd niezbędne jest ujednolicenie sytuacji banków działających na rynku instrumentów finansowych i poddanie ich jednolitemu nadzorowi (powyŝsze zmierza równieŝ do wyrównania pozycji podmiotów pozostających w analogicznych okolicznościach faktycznych, przez co realizuje konstytucyjną zasadę równości wobec prawa). Aktualnie trwają prace, których celem jest wdroŝenie do polskiego porządku prawnego przepisów Dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych 2004/39/WE (oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie przez Komisję Europejską), która nakłada na państwa członkowskie obowiązek objęcia zakresem wymogów związanych ze świadczeniem usług inwestycyjnych równieŝ instytucji kredytowych. PowyŜsze pociąga za sobą w sposób naturalny konieczność poddania instytucji kredytowych stosownemu nadzorowi w tym zakresie. Oznacza to, Ŝe nie jest moŝliwe utrzymanie stanu obecnego, polegającego na pozostawieniu pewnego segmentu usług inwestycyjnych poza nadzorem rynkowym. Konsolidacja nadzoru finansowego umoŝliwiłaby sprawne objęcie nadzorem tej 18 / 21

19 części usług świadczonych przez banki, które obecnie nie podlegają nadzorowi rynkowemu, dodatkowo umoŝliwiłaby wprowadzenie w pełni jednolitego nadzoru nad wszystkimi podmiotami świadczącymi analogiczne usługi (o ile nadzór ten powierzony zostałby Komisji Nadzoru Bankowego). Wskazać dodatkowo naleŝy na posiadane przez Komisję Nadzoru Finansowego przygotowanie i doświadczenie w zakresie sprawowania nadzoru rynkowego nad uczestnikami rynku kapitałowego, które powodują, iŝ objęcie nadzorem rynkowym usług inwestycyjnych świadczonych przez bank krajowe (nieprowadzące działalności maklerskiej) mogłoby zostać przeprowadzone sprawnie bez potrzeby budowania struktury nadzorczej od podstaw. Stąd niezbędne jest dąŝenie do jak najszybszego zakończenia procesu konsolidacji nadzoru nad rynkiem finansowym, gdyŝ kaŝde jego odsunięcie w czasie przedłuŝa stan nieprawidłowy, o którym mowa wyŝej, oraz zwiększa ryzyko wystąpienia po stronie RP negatywnych skutków niepełnej implementacji powołanych wyŝej przepisów prawa UE. 7 Budowa Nowego Systemu Nadzoru w KNF Współczesne rynki finansowe cechują się bardzo duŝym stopniem złoŝoności, zarówno w ujęciu instytucjonalnym, jak i instrumentalnym, który nieustannie wzrasta wraz z ich rozwojem. Stanowi to powaŝne wyzwanie dla instytucji sprawujących nadzór nad rynkami finansowymi. W ostatnim dziesięcioleciu w wielu krajach europejskich dokonano zmiany modelu nadzoru finansowego odchodzono od nadzoru opartego na wyspecjalizowanych instytucjach nadzorczych (ujęcie sektorowe: banki, giełda, zakłady ubezpieczeń, fundusze emerytalne etc.) na rzecz nadzoru zintegrowanego w jednej instytucji. Taki teŝ model nadzoru nad polskim rynkiem finansowym przyjęto w ubiegłym roku w wyniku połączenia KPWiG i KNUiFE powstała Komisja Nadzoru Finansowego, która od 1 stycznia 2008 roku przejmie nadzór nad sektorem bankowym. Nowy model nadzoru zwiększa szansę na stworzenie całościowego i spójnego systemu nadzoru nad rynkiem finansowym zarówno w wymiarze krajowym, jak i międzynarodowym. Przede wszystkim pozwala na zastosowanie nowoczesnych narzędzi wspomagających nadzór finansowy takich jak np. nadzór w oparciu o analizę ryzyka. W świecie ograniczonych zasobów nie moŝna szczegółowo nadzorować kaŝdego obszaru działalności podmiotów funkcjonujących na rynku finansowym. Stąd teŝ niektórzy nadzorcy rozwijają z powodzeniem system nadzoru bazujący na analizie ryzyka ograniczone środki kierowane są tam, gdzie ryzyko pojawienia się powaŝnych dla prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego problemów jest największe. Bardzo dobre doświadczenia ma w tym zakresie brytyjski Financial Services Authority (od paru lat działa w oparciu o system Arrow, obecnie jest wdraŝany system Arrow II), czy teŝ holenderski nadzorca ostroŝnościowy z systemem FIRM (Financial Institutions Risk analysis Method). Z polskich nadzorców największe doświadczenie w sprawowaniu nadzoru opartego na analizie ryzyka ma nadzór bankowy GINB od wielu lat korzysta z tego narzędzia przy nadzorowaniu banków. Dostrzegając powyŝsze wyzwania kierownictwo KNF podjęło decyzję o budowie Nowego Systemu Nadzoru opartego na analizie ryzyka w kwietniu 2007 roku Przewodniczący powołał zespół roboczy ds. NSN. Zgodnie z przyjętym harmonogramem do końca bieŝącego roku ma powstać projekt modelu nadzoru ostroŝnościowego opartego na analizie ryzyka nad całym rynkiem finansowym (tj. rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym, emerytalnym i bankowym). Integralną częścią tego modelu powinny stać się dotychczasowe praktyki nadzoru bankowego. Model nadzoru opartego o analizę ryzyka wykorzystywany przez GINB jest bardzo uŝytecznym narzędziem w zakresie działalności depozytowej i kredytowej banków. Pomija jednak szereg innych obszarów działalności banków, z którymi mogą wiązać się istotne dla banku ryzyka (np. działalność maklerska, czy teŝ powiernicza). Budowany w KNF Nowy System Nadzoru powinien zlikwidować te ograniczenia i umoŝliwić nadzór nad 19 / 21

20 działalnością banków we wszystkich obszarach rynku finansowego stanowi to bez wątpienia wartość dodaną w stosunku do obecnego dualistycznego modelu nadzoru banków na polskim rynku (nadzór jest podzielony pomiędzy KNB i KNF). W pierwszym półroczu 2008 roku nowy model nadzoru ostroŝnościowego będzie testowany w praktyce nadzorczej, a po pozytywnej weryfikacji moŝe stać się trwałym narzędziem w praktyce nadzorczej KNF. W tym samym czasie rozpoczną się prace nad modelem nadzoru rynkowego opartego na analizie ryzyka (dotyczy kwestii związanych z dopuszczaniem instrumentów do obrotu oraz organizacją obrotu transakcje, rozliczania transakcji, obowiązki informacyjne etc.). Reasumując, KNF powinien na początku 2009 roku posiadać całościowy, spójny i efektywny system nadzoru nad rynkiem finansowym w pełni zgodny z najnowszymi na świecie rozwiązaniami w dziedzinie nadzoru finansowego, tzn. sprawowanie nadzoru ponadsektorowego w wymiarze ostroŝnościowym i rynkowym. Nadzór sektorowy w świecie konglomeratów finansowych i szybkiego rozwoju inŝynierii finansowej staje się coraz mniej efektywny i będzie tracił na znaczeniu. 8 Literatura [Barth, 2002] J.R. Barth, D.E. Nolle, T. Phumiwasana and G. Yago. A cross-country analysis of the bank supervisory framework and bank performance. Financial Markets, Institutions & Instruments, 12:67-120, [Borowski, 2005] P. Borowski. Konglomeraty Finansowe. Szkoła Główna Handlowa, [Briault, 1997] C.B. Briault. Comments of central bank independence in the european union. In I. Kuroda, editor, Towards More Effective Monetary Policy. Macmillan, London, [Briault, 1999] C. Briault. The rationale for a single national financial services regulator. Occasional Paper Series 2, Financial Services Authority, May [Briault, 2002] C. Briault. Revisiting the rationale for a single national services regulator. Occasional Paper Series 16, Financial Services Authority, February [Dyrektywa 2002/87/WE] Dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniająca dyrektywy Rady 73/239/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Dz.U. UE L z dnia 11 lutego 2003 r. [Goodhart, 1995] C.A.E. Goodhart and D. Schoenmaker. Institutional separation between supervisory and monetary agencies. In C.A.E. Goodhart, editor, The Central Bank and the Financial System. Macmillan, London, [Goodhart, 1995a] C.A.E. Goodhart and D. Schoenmaker. Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated? Oxford Economic Papers, 47: , [Hoshi, 2004] T. Hoshi. Japanese monetary policy: experience and future. In ESRI Conference: Monetary Policy and Bank Supervision, [KNF, 2007a] Informacja na temat rozwiązań dotyczących transgranicznej działalności zakładów ubezpieczeń w UE. UKNF, Warszawa 2007 (mat. wewnętrzny), [Llewellyn, 1999] D. Llewellyn. The economic rationale for financial regulation. Occasional Paper Series 1, Financial Services Authority, April / 21