POLITYKA FINANSOWA W OKRESIE TRANSFORMACJI DOŒWIADCZENIA LAT DZIEWIÊÆDZIESI TYCH

Transkrypt

1 POLITYKA FINANSOWA W OKRESIE TRANSFORMACJI DOŒWIADCZENIA LAT DZIEWIÊÆDZIESI TYCH Praca zbiorowa pod kierownictwem naukowym Andrzeja Wernika Instytut Finansów przy Wy szej Szkole Ubezpieczeñ i Bankowoœci Warszawa 1999

2 Zespó³ autorów: Izabela Bolkowiak, Maria Hajkiewicz Górecka, Danuta Gotz Kozierkiewicz, Witold Ma³ecki, Andrzej Wernik, Ewa Wierzbicka WSTÊP Redaktor: Korektor: 4 Izabella Su³kowska Krystyna Myszewska DTP Halina Szewczuk Copyright by Instytut Finansów przy WSUiB, Warszawa 1999 Wydawca: Instytut Finansów przy WSUiB, Warszawa, ul. Modliñska 51 Druk ok³adki i oprawa: Zak³ad Poligraficzny AKCYDENS Adam i Leonard Cichoccy, ul. Górskiego 9, Warszawa ISBN Mija 10 lat od rozpoczêcia transformacji ustrojowej w Polsce. Istotn¹ rolê w procesach transformacji odgrywaj¹ finanse, zarówno jako przedmiot transformacji, jak i instrument jej przeprowadzenia. Finansowa problematyka transformacji, przede wszystkim postrzegana od strony polityki finansowej s³u ¹cej jej realizacji, by³a przez ca³y czas przedmiotem prac badawczych Instytutu Finansów. W latach odby³o siê 9 konferencji naukowych zorganizowanych przez Instytut i poœwiêconych problematyce polityki finansowej czasu transformacji. Nadesz³a pora podjêcia próby syntezy prac Instytutu i dorobku tych konferencji. Próbê tak¹ stanowi³a odbyta w czerwcu 1999 r. konferencja Polityka finansowa w okresie transformacji doœwiadczenia lat dziewiêædziesi¹tych, nazwana zgodnie z tradycj¹ WILGA 99. By³a to dziesi¹ta z kolei konferencja Instytutu Finansów poœwiêcona problemom finansowym transformacji, a równoczeœnie pierwsza zorganizowana w nowej strukturze organizacyjnej Instytutu, który od lutego 1999 r. zwi¹zany jest z Wy sz¹ Szko³¹ Ubezpieczeñ i Bankowoœci. Inicjatywê zorganizowania konferencji podsumowuj¹cej dziesiêcioletni dorobek Instytutu Finansów podj¹³ na pocz¹tku 1998 r. przewodnicz¹cy Rady Naukowej Instytutu Profesor Leon Kurowski. Niestety, Profesor nie doczekawszy realizacji swojej koncepcji zmar³ 9 lipca 1998 r. Organizatorzy konferencji Wilga 99 zadedykowali j¹ pamiêci Profesora. Wspomnienie o Profesorze Kurowskim w czasie konferencji wyg³osi³a prof. dr hab. El bieta Chojna Duch, nastêpczyni Profesora L.Kurowskiego na stanowisku Kierownika Zak³adu Prawa Finansowego Wydzia³u Prawa Uniwersytetu Warszawskiego. Przytaczam je w streszczeniu. Profesor Leon Kurowski by³ uczonym niezwyk³ej miary, o rozleg³ych zainteresowaniach, obejmuj¹cych ca³okszta³t problematyki prawnej szeroko rozumianego publicznego prawa finansowego bud etowego, bankowego, ubezpieczeniowego, samorz¹dowego, podatkowego, a zw³aszcza kontroli finansowej. Równoczeœnie by³ uczonym prowadz¹cym intensywn¹ dzia³alnoœæ publiczn¹ i spo³eczn¹. 5

3 Studiowa³ na Wydziale Prawa Uniwersytetu Stefana Batorego w Wilnie i tam uzyska³ doktorat prawa w 1935 r. Jeszcze w latach miêdzywojennych ukaza³y siê Jego liczne publikacje naukowe. Po wojnie Profesor L.Kurowski podj¹³ pracê nad realizacj¹ swych przedwojennych idei pracuj¹c nad utworzeniem uproszczonego, dostosowanego do warunków powojennych pañstwowego systemu podatkowego, systemu finansów gmin, nowej klasyfikacji wydatków i dochodów bud etowych, nad odbudow¹ monopoli pañstwowych i doprowadzeniem do równowagi ówczesnego bud etu pañstwa. W latach by³ podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów. Równoczeœnie by³ profesorem prawa finansowego Uniwersytetu im.miko³aja Kopernika w Toruniu, a póÿniej w latach piêædziesi¹tych Uniwersytetu Warszawskiego i Szko³y G³ównej Planowania i Statystyki (obecnie Szko³a G³ówna Handlowa). Wykszta³ci³ wielu absolwentów tych uczelni, promowa³ grono doktorów, z których wielu jest dziœ uznanymi uczonymi. Z tego okresu pochodz¹ pierwsze publikacje fundamentalnych podrêczników prawa finansowego i kontroli finansowej autorstwa lub wspó³autorstwa Profesora L.Kurowskiego, z których do dziœ korzystaj¹ rzesze studentów i pracowników naukowych. Lata szeœædziesi¹te, wype³ni³a praca Profesora jako eksperta Organizacji Narodów Zjednoczonych kolejno w Indonezji, Republice Mali i Republice Nigru. W krajach tych Profesor tworzy³ podwaliny nowoczesnych systemów finansów publicznych, organizowa³ przedstawicielstwo ONZ, obejmuj¹ce po kilkudziesiêciu ekspertów, inicjowa³ rozwój szkolnictwa wy szego i projekty badawcze. Po powrocie do kraju w 1968 r. Profesor bra³ czynny udzia³ w yciu naukowym i organizacyjnym Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych, ju po przejœciu na emeryturê, Profesor L.Kurowski zwi¹za³ siê z Instytutem Finansów, przewodnicz¹c jego Radzie Naukowej. Poœwiêci³ siê wówczas w szczególnoœci badaniom nad warunkami skutecznego realizowania polityki finansowej, kontynuowa³ tak e badania nad kontrol¹ finansow¹. Znalaz³y one uwieñczenie w napisanym wspólnie z prof. Hann¹ Sochack¹ Krysiak podrêczniku Kontrola finansowa, organizacja i finansowanie (1990) wielkim dziele o wszechstronnym zakresie merytorycznym i doskona³ym ujêciu metodologicznym. Aktywnie uczestniczy³ w pracach Instytutu Finansów, inspirowa³ liczne inicjatywy i projekty badawcze, s³u y³ jako konsultant swym doœwiad- 6 czeniem, rad¹ i pomoc¹ wielu pracownikom naukowym Instytutu przyczyniaj¹c siê do podnoszenia poziomu merytorycznego i metodologicznego ich prac. Z wielkim zaanga owaniem zajmowa³ siê gdy zosta³ przewodnicz¹cym Rady Programowej Kszta³cenia Kadr Skarbowoœci spraw¹ podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników resortu finansów, zw³aszcza urzêdów i izb skarbowych. W latach jako doradca kolejnych ministrów finansów Grzegorza Ko³odki i Marka Belki oraz konsultant Prezesa Rady Ministrów opracowa³ liczne opinie prawne dotycz¹ce reform prawa podatkowego, ustawy kreuj¹cej instytucjê doradców podatkowych, ustaw z dziedziny ubezpieczeñ spo³ecznych i ubezpieczeñ zdrowotnych, a tak e prawa bud etowego i kolejnych ustaw bud etowych. Wszystkim opracowaniom i opiniom, nacechowanym doskona³¹ wiedz¹ teoretyczn¹ i dog³êbn¹ analiz¹ prawa pozytywnego, towarzyszy³a troska o praktyczn¹ u ytecznoœæ proponowanych koncepcji doktrynalnych i prawnych. Niezmienne, sta³e zaanga owanie w dzia³alnoœæ na rzecz dobra publicznego i spo³ecznego pozyskiwa³o Mu uznanie, które znalaz³o wyraz m.in. w licznych wyró nieniach i odznaczeniach polskich i zagranicznych, którymi uhonorowano Profesora. Profesor L.Kurowski by³ wybitnym dydaktykiem o powa nym dorobku w kszta³ceniu m³odej kadry naukowej. Poza w³asn¹, wieloletni¹ prac¹ dydaktyczn¹ wk³ada³ szczególnie du o wysi³ku i dba³oœci w nale yty rozwój naukowy swoich wspó³pracowników. Pod jego kierownictwem jako promotora i opiekuna naukowego zosta³o zakoñczonych wiele przewodów doktorskich i habilitacji kilku pokoleñ jego uczniów prawników i ekonomistów, którzy s¹ dziœ samodzielnymi pracownikami naukowymi we wszystkich wiêkszych oœrodkach akademickich kraju. Wszyscy oni, zajmuj¹c siê ró norodn¹ problematyk¹ w zakresie finansów publicznych, d¹ ¹ za przyk³adem swego Promotora do œcis³ego ustalania pojêæ, precyzyjnego klasyfikowania zjawisk, syntetycznego formu³owania zasad jako wyrazu prawid³owoœci, sta³ego powi¹zania finansów z ekonomik¹; ³¹cz¹ równoczeœnie swe przemyœlenia z praktyk¹ pragn¹c, by s³u y³y jej dociekania teoretycznoprawne. Nie sposób nie podkreœliæ, e cech¹, która ujmowa³a zawsze uczniów, by³a niezwyk³a pracowitoœæ Profesora L.Kurowskiego, poczucie obowi¹zku, odpowiedzialnoœæ za myœli, które stara³ siê nam wpoiæ. Z jednej strony surowoœæ i krytycyzm w stosunku do nas, z drugiej strony ciep³o, serdecznoœæ, cierpliwoœæ i czas, który mia³ zawsze dla swych uczniów, dawa³y nam 7

4 poczucie, e wszyscy jesteœmy jedn¹ rodzin¹ rodzin¹ uczniów znakomitego uczonego, wybitnego prawnika, wspania³ego Cz³owieka, Przyjaciela. * Oddaj¹c do r¹k Czytelników ksi¹ kê zawieraj¹c¹ dorobek konferencji Wilga 99 mam nadziejê, e spotka siê ona z zainteresowaniem i przyczyni siê do lepszego zrozumienia trudnych problemów polityki finansowej lat transformacji. Andrzej Wernik 1 FINANSE PUBLICZNE I POLITYKA FISKALNA PRÓBA SYNTEZY Warszawa, sierpieñ 1999 r. 8 Andrzej Wernik Dyrektor Instytutu Finansów Na politykê fiskaln¹ mo na patrzeæ w dwojaki sposób: po pierwsze z punktu widzenia zarz¹dzania finansami publicznymi, po drugie pod k¹tem efektów makroekonomicznych, jakie powoduje. W literaturze dominuje zainteresowanie efektami makroekonomicznymi polityki fiskalnej, ale w praktyce nie zawsze polityka ta jest nastawiona na osi¹ganie takich efektów. Czêsto polega ona przede wszystkim na zarz¹dzaniu finansami publicznymi w taki sposób, by zapewniæ œrodki finansowe umo liwiaj¹ce w³adzom publicznym przede wszystkim centralnym wywi¹zanie siê z ich konstytucyjnych i ustawowych obowi¹zków. Efekty makroekonomiczne s¹ co najwy ej czynnikiem ograniczaj¹cym dobór metod polityki fiskalnej, a nie jej celem, a zdarza siê, e prowadzona jest bez ogl¹dania siê na efekty makroekonomiczne. Dzieje siê tak zw³aszcza, gdy finansowanie dzia³alnoœci w³adz publicznych staje siê szczególnie trudne. Pocz¹tkowe lata transformacji ustrojowej lata to w³aœnie okres trudnoœci w finansowaniu dzia³alnoœci w³adz publicznych, okres 1 W opracowaniu: 1) wykorzystano tekst autora opublikowany w pracy zbiorowej Dynamika transformacji polskiej gospodarki, kier. nauk. M.Belka, W.Trzeciakowski, Warszawa: Poltext 1997 t. 1 s ; 2) Wszystkie dane wartoœciowe w z³otych wyra one s¹ w nowej jednostce pieniê nej (tzn. po uwzglêdnieniu denominacji z 1. stycznia 1995 r.); 3) PKB dla wszystkich lat przyjêto zgodnie ze stosowan¹ przez GUS od 1998 r. metod¹ zapewniaj¹c¹ pe³ne uwzglêdnienie szarej strefy. Dane dla lat opublikowane zosta³y przez GUS w Roczniku Statystycznym Rzeczypospolitej Polskiej 1998, Warszawa 1998, a dla 1998 r. w Biuletynie Statystycznym 1999 nr 5. Dla lat wczeœniejszych wykorzysta³em obliczenia dokonane w Zak³adzie Badañ Statystyczno Ekonomicznych GUS PAN, za udostêpnienie których w tym miejscu pragnê podziêkowaæ Panu prof. dr hab. L.Zienkowskiemu i Pani dr G.Górskiej. 9

5 transformacyjnego kryzysu finansów publicznych. Polityka fiskalna nastawiona by³a przeto przede wszystkim na ograniczanie skutków i usuwanie przyczyn tego kryzysu, jednak e ca³y czas towarzyszy³a jej troska o utrzymanie deficytu bud etowego na mo liwie niskim poziomie. 1. Wp³yw transformacji ustrojowej na finanse publiczne Doœwiadczenia krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej z lat wykazuj¹, e transformacji ustrojowej po przejœciu od gospodarki centralnie kierowanej tzw. realnego socjalizmu do gospodarki rynkowej towarzysz¹ zaburzenia w sferze finansów publicznych. Wprawdzie finanse publiczne s¹ t¹ dziedzin¹, w której prawie wszystkie kraje, niezale nie od ustroju, zaawansowania w rozwoju gospodarczym i poziomu cywilizacyjnego odczuwaj¹ znaczne trudnoœci, ale w krajach przechodz¹cych transformacjê ustrojow¹ nast¹pi³o wyraÿne spotêgowanie tych trudnoœci w porównaniu ze stanem poprzednim. Upowa nia to do okreœlenia tych trudnoœci jako kryzysu finansów publicznych, czy mo e lepiej transformacyjnego kryzysu finansów publicznych. Mechanizm zaburzeñ w sferze finansów publicznych by³ doœæ prosty. Z jednej strony nast¹pi³ spadek dochodów bud etowych w ujêciu realnym, z drugiej elastycznoœæ wydatków by³a ograniczona i nie mo na by³o przynajmniej w krótkim czasie dostosowaæ ich do obni onego poziomu dochodów. Mo na wskazaæ na co najmniej trzy przyczyny spadku realnych dochodów bud etowych w pierwszym okresie transformacji, a mianowicie: 1) transformacji ustrojowej towarzyszy od pocz¹tku nie wnikamy tutaj w przyczyny i ograniczamy siê do stwierdzenia faktu znaczny spadek produkcji, a wiêc i produktu krajowego brutto, co oznacza³o równoczesne skurczenie siê bazy dochodowej bud etu; 2) transformacja ustrojowa spowodowa³a zmiany w podziale dochodów zarówno co do proporcji podzia³u jak i kana³ów przep³ywu strumieni pieniê nych, co ograniczy³o wydajnoœæ istniej¹cego systemu podatkowego dostosowanego do starego mechanizmu podzia³u dochodów, w konsekwencji powstaj¹ luki systemowe i licz¹ca siê czêœæ dochodów uchyla³a siê od opodatkowania; 3) transformacji towarzyszy³y w okresie pocz¹tkowym pewne rozprzê enie i dezorientacja aparatu pañstwowego, w tym s³u b podatkowych, 10 celnych, egzekucyjnych, a tak e wymiaru sprawiedliwoœci, trudno sobie radz¹cych w nowych warunkach, co prowadzi³o do os³abienia poboru podatków i innych dochodów bud etowych. Równoczeœnie jednak wystêpowa³ czynnik kompensuj¹cy skutki spadku dochodów. Wprawdzie przewa aj¹c¹ czêœæ wydatków bud etowych cechowa³a ma³a elastycznoœæ (wydatki bud etowe s¹ zreszt¹ ma³o elastyczne we wszelkich warunkach ustrojowych), to jednak w warunkach tzw. realnego socjalizmu bud ety obci¹ one by³y z regu³y wysokimi wydatkami z tytu³u dop³at do cen. W d¹ eniu do utrzymania stabilnego poziomu cen, czy przynajmniej tak jak to mia³o miejsce w Polsce hamowania ich wzrostu rz¹dy ustala³y administracyjnie ceny na wiele artyku³ów pierwszej potrzeby na poziomie nie pokrywaj¹cym nawet kosztów produkcji. Powodowa³o to koniecznoœæ wyp³acania odpowiednich kompensat dla producentów, co obci¹ a³o bud et 2. Deregulacja cen, stanowi¹ca jeden z pierwszych kroków prowadz¹cych do transformacji ustrojowej, odci¹ a³a równoczeœnie bud et od dop³at do cen. W pewnej mierze wyrównywa³o to skutki ubytku dochodów, ale raczej nie w pe³ni. Proporcja miêdzy ubytkiem dochodów z przyczyn, o których by³a mowa poprzednio, a redukcj¹ dotacji dla przedsiêbiorstw o charakterze dop³at do cen mia³a du y wp³yw na ostroœæ kryzysu finansów publicznych w pierwszych latach transformacji ustrojowej. Poniewa w miarê up³ywu czasu, po 3. czy 4. latach, pojawi³y siê inne czynniki (bêdzie o nich mowa w dalszym ci¹gu naszych rozwa añ) negatywnie wp³ywaj¹ce na sytuacjê finansów publicznych, mo na ten wstêpny okres uwa aæ za pierwsz¹ fazê transformacyjnego kryzysu finansów publicznych. O ile wymienione powy ej czynniki okreœlaj¹ce pierwsz¹ fazê mia³y charakter ogólny i wystêpowa³y choæ z ró nym natê eniem we wszystkich krajach przechodz¹cych transformacjê, to równoczeœnie w ka dym kraju wywiera³y wp³yw czynniki specyficzne dla danego kraju. W pierwszym rzêdzie by³ to stan finansów publicznych w przeddzieñ rozpoczêcia transformacji. 2 Wbrew wystêpuj¹cym czêsto pogl¹dom taki przynajmniej w Polsce charakter mia³y w przewa aj¹cej czêœci dotacje dla przedsiêbiorstw wystêpuj¹ce wœród wydatków bud etowych. W Polsce w latach osiemdziesi¹tych dop³aty do cen ustalanych na zani onym poziomie stanowi³y ponad 25% ca³oœci wydatków bud etu pañstwa. 11

6 Nie odpowiadaj¹ prawdzie niekiedy lansowane,,teorie, e stan finansów publicznych we wszystkich krajach realnego socjalizmu by³ op³akany, e wszêdzie wystêpowa³y kamuflowane, ogromne deficyty, marnotrawstwo œrodków i nieudolnoœæ administracyjna. W rzeczywistoœci sytuacja by³a nader zró nicowana: by³y kraje o dobrym stanie finansów publicznych, jak Czechos³owacja (gdzie i kryzys transformacyjny by³ bardzo ³agodny) i kraje jak Polska, w których finanse publiczne znajdowa³y siê w stanie kryzysu zanim rozpoczê³a siê transformacja. Polska by³a nota bene niemal klasycznym przypadkiem, jak ³atwo jest w ci¹gu kilku miesiêcy doprowadziæ, nierozwa n¹ polityk¹ fiskaln¹, finanse publiczne do stanu ruiny. Jeszcze w 1988 r. stan finansów w Polsce by³ nie gorszy ni w Czechos³owacji, a w po³owie 1989 r. deficyt przybra³ dramatyczne rozmiary; odpowiada³ mniej wiêcej 12% PKB z pierwszego pó³rocza 1989 r. 3. Odmiennoœci w stanie wyjœciowym finansów publicznych i ró ne czynniki przypadkowe powodowa³y, e konkretny przebieg kryzysu transformacyjnego by³ ró ny w ka dym kraju, choæ zasadniczy jego mechanizm pozostawa³ taki sam. 2. Pierwsza faza transformacyjnego kryzysu finansów publicznych w Polsce W Polsce transformacja ustrojowa rozpoczêta na prze³omie lat przynios³a pocz¹tkowo nie kryzys finansów publicznych, lecz znaczne sukcesy w dziedzinie zrównowa enia bud etu. Tak to przynajmniej na pozór wygl¹da³o. Po wysokim deficycie w 1989 r. bud et w 1990 r. zamkn¹³ siê nadwy k¹; wskazuj¹ na to dane tabeli 1. Nale y zaznaczyæ, e w tabeli 1, jak równie w nastêpnych tabelach przedstawiam nie, jak to siê przewa nie robi, dochody, wydatki i salda (deficyt lub nadwy kê) bud etu pañstwa, lecz ca³ego skonsolidowanego sektora finansów publicznych 4, to znaczy bud etu pañstwa (centralnego), bud etów terenowych (póÿniej samorz¹dowych), pañstwowych funduszy celowych 3 Sytuacjê w 1989 r. przedstawi³em szczegó³owo w pracach: A. Wernik (1992) oraz A. Wernik (1994). 4 Przez skonsolidowanie rozumie siê sumowanie z eliminacj¹ transferów wewnêtrznych. 12 oraz tak zwanej gospodarki pozabud etowej 5 ujêtych ³¹cznie. Przemawiaj¹ za tym zarówno wzglêdy merytoryczne (bo tylko saldo ca³ego sektora finansów publicznych mo e odgrywaæ rolê w gospodarce, jak¹ przypisuje mu teoria makroekonomiczna), jak i warsztatowe (bo tylko takie ujêcie mo e zapewniæ porównywalnoœæ danych w ci¹gu interesuj¹cego nas okresu). Wreszcie interpretowanie salda czêœciej deficytu bud etowego jako salda czy deficytu ca³ego sektora finansów publicznych (okreœlanego w miêdzynarodowej statystyce finansowej jako general government) rozpowszechnione jest w zachodniej literaturze ekonomicznej, a tylko w Polsce ci¹gle jeszcze saldo bud etowe ³¹czy siê z samym bud etem pañstwa. Tabela 1 Dochody, wydatki i saldo sektora finansów publicznych w Polsce w latach Wyszczególnienie mln. z³ (po denominacji) Dochody Wydatki Saldo w % PKB Dochody 52,2 47,5 49,9 43,5 46,5 40,9 42,6 Wydatki 51,5 48,2 48,8 46,1 44,2 42,9 47,2 Saldo +0,7 0,7 +1,1 2,6 +2,3 2,0 4,6 Uwaga: dane dla 1992 r. nie s¹ w pe³ni porównywalne z danymi dla lat poprzednich, zw³aszcza w odniesieniu do relacji do PKB, w zwi¹zku z wprowadzeniem opodatkowania wynagrodzeñ w sferze bud etowej i emerytur przy odpowiednim ich podwy szeniu kompensuj¹cym opodatkowanie (tzw. ubruttowienie). Spowodowa³o to podwy szenie relacji dochodów i wydatków sektora bud etowego w relacji do PKB o 3. do 4. punktów procentowych. ród³o: dla lat badania archiwalne Instytutu Finansów, dla lat 1991 i 1992 rz¹dowe sprawozdania z wykonania bud etu pañstwa za te lata. 5 Obejmuj¹c¹ zak³ady bud etowe oraz gospodarstwa pomocnicze i œrodki specjalne jednostek bud etowych. 13

7 W tabeli 1 przedstawiono jedynie malej¹ce relacje dochodów sektora dochodów finansów publicznych do PKB, co nie obrazuje w pe³ni realnego ich spadku w pocz¹tkowych latach transformacji. Charakterystyczne jest jednak, e tendencja spadku relacji dochodów do PKB wyst¹pi³a znacznie wczeœniej ni zosta³a podjêta transformacja i trwa³a a do roku 1992; wzrost relacji w 1992 r. by³ tylko pozorny, bo wynika³ z,,ubruttowienia wynagrodzeñ w sferze bud etowej i emerytur z chwil¹ obci¹ enia ich podatkiem dochodowym (patrz uwaga do tabeli 1), a wiêc operacji podwy szaj¹cej równomiernie obie strony bud etu. Spadek dochodów sektora finansów publicznych w ujêciu realnym przedstawiono w tabeli Tabela 2 Spadek dochodów realnych sektora finansów publicznych w latach Wyszczególnienie PKB w ujêciu realnym (1988 r. = 100) 100,0 100,3 95,4 90,1 92,9 Potencjalne dochody sektora finansów publicznych a w cenach bie ¹cych w mld. z³ Rzeczywiste dochody sektora finansów publicznych w cenach bie ¹cych w mld. z³ Rzeczywiste dochody sektora finansów publicznych w relacji do dochodów potencjalnych w % 100,0 77,3 91,8 76,3 81,9 a Jako potencjalne dochody sektora finansów publicznych przyjêto dochody uzyskane w 1998 r. przeliczone na ceny bie ¹ce w poszczególnych latach za pomoc¹ deflatora PKB. ród³o: przeliczenia w³asne na podstawie danych zawartych w Roczniku Statystycznym GUS (ró ne wydania). Utrzymanie równowagi bud etowej w warunkach tak powa nego spadku dochodów zale y od dostosowania wydatków do nowego poziomu dochodów. Czynnikiem u³atwiaj¹cym jest wspomniany automatyczny spadek dotacji dla przedsiêbiorstw do deregulacji cen, nale y jednak zauwa yæ, e w Polsce pozostawienie w stosunkowo niewielkim zakresie cen administracyjnie utrzymywanych na poziomie zani onym w stosunku do warunków rynkowych powodowa³o jeszcze doœæ d³ugo koniecznoœæ stosowania kompensuj¹cych dotacji dla przedsiêbiorstw, którym nie zapewniono swobody ustalania cen. Proces dostosowywania praktycznie znaczy³o to obni enia wydatków przebiega³ w Polsce powoli i z du ymi trudnoœciami. Przyczyn¹ by³a nie tyle naturalna niska elastycznoœæ wydatków polegaj¹cych w przewa aj¹cej mierze na finansowaniu sieci urz¹dzeñ (jak szko³y, szpitale, przychodnie lekarskie, domy opieki, urzêdy administracyjne, s¹dy itp.), lecz s³abe rozeznanie kolejnych rz¹dów w sytuacji i ich nadmierny optymizm. Wyrazem tego by³y ustawy bud etowe na lata 1991 i 1992 zak³adaj¹ce nierealistycznie wysokie dochody i tym samym zawy one mo liwoœci wydatkowe, co powodowa³o, e redukcja wydatków nastêpowa³a w sposób chaotyczny i przypadkowy ju w toku realizacji bud etu. Jest rzecz¹ oczywist¹, e taki sposób redukowania wydatków nie zapewnia³ ich racjonalizacji i by³ bardziej bolesny dla gospodarki i spo³eczeñstwa, ni gdyby nastêpowa³ w sposób przemyœlany w toku przygotowania ustawy bud etowej. Dopiero w drugiej po³owie 1992 r. przy nowelizacji ustawy bud etowej nowy minister finansów Jerzy Osiatyñski wprowadzi³ realizm do planowania bud etowego. Oszczêdnoœci wydatkowe dotyczy³y przede wszystkim bie ¹cych i inwestycyjnych wydatków na utrzymanie tzw. sfery bud etowej. Równoczeœnie jednak gwa³townie wzrasta³y wydatki o charakterze socjalnym, przede wszystkim emerytury i renty; o ile w latach stanowi³y one oko³o 20% wydatków sektora finansów publicznych, to w 1991 r. ju 38,3%, w 1992 r. 39,8%, w 1993 r. 41,2%. Zwi¹zane by³o to z d¹ eniem do ³agodzenia negatywnych skutków spo³ecznych transformacji i roz³adowania narastaj¹cego bezrobocia drog¹ przyznawania w szerokim zakresie wczesnych emerytur i rent inwalidzkich opartych na liberalnych kryteriach. Wydaje siê choæ rzecz wymaga³aby dok³adniejszego zbadania e metody te by³y raczej nadmiernie kosztowne w stosunku do uzyskanych efektów. Skalê redukcji wydatków w latach przedstawiono w tabeli 3. Jako punkt wyjœcia przyjêto w niej analogicznie jak w tabeli 2 15

8 potencjalny poziom wydatków. Przez potencjalny poziom wydatków rozumie siê tutaj wydatki z 1988 r. zrewaloryzowane dla poszczególnych lat za pomoc¹ odpowiedniego deflatora PKB. Oczywiœcie, zastosowana metoda mo e budziæ ró ne w¹tpliwoœci, ale nie wydaje siê, by mo na by³o znaleÿæ lepsz¹. 16 Tabela 3 Redukcja wydatków realnych sektora finansów publicznych w latach Wyszczególnienie Potencjalne wydatki sektora w cenach bie ¹cych w mld. z³ Rzeczywiste wydatki sektora w cenach bie ¹cych w mld. z³ Rzeczywiste wydatki sektora w relacji do wydatków potencjalnych w % 100,0 83,8 89,3 92,8 92,9 Ró nica miêdzy wskaÿnikami spadku wydatków i dochodów w punktach procentowych a x 6,5 +2,5 16,5 11,0 a + oznacza g³êbszy spadek licz¹c w stosunku do poziomu potencjalnego wydatków, g³êbszy spadek dochodów. ród³o: jak w tabeli 2. W ujêciu realnym spadek wydatków sektora finansów publicznych by³ prócz 1990 r. wyraÿnie s³abszy ni spadek dochodów. Oznacza³o to brak dostosowania wydatków i prowadzi³o nieuchronnie do powstania deficytu, a w konsekwencji narastanie d³ugu publicznego i kosztów jego obs³ugi. W 1988 r. sektor finansów publicznych wykaza³ niewielk¹ nadwy kê (1,1% PKB). Nadwy kê uda³o siê tak e osi¹gn¹æ dziêki opodatkowaniu wysokich zysków inflacyjnych przedsiêbiorstw w 1990 r., jednak e w 1991 r. wyst¹pi³ ju deficyt. W 1991 r. by³ on jeszcze niewielki (2,0%), ale w roku nastêpnym wzrós³ znacznie i osi¹gn¹³ poziom 4,6% PKB. Deficyt ca³ego sektora finansów publicznych by³ spowodowany deficytem bud etu pañstwa. Pozosta³e segmenty sektora wykazywa³y w sumie nadwy kê tak, i deficyt bud etu pañstwa by³ wy szy od deficytu ca³ego sektora: w 1991 r. stanowi³ 3,6% PKB, w 1992 r. 5,7%. W tej sytuacji zasadniczym kierunkiem polityki fiskalnej by³o d¹ enie do ograniczenia deficytu bud etu pañstwa drog¹ zarówno redukcji wydatków o czym by³a ju mowa jak i zwiêkszenia dochodów. 3. Restrukturyzacja systemu podatkowego Naturaln¹ reakcj¹ na spadek dochodów bud etowych jest nie tylko zmniejszanie wydatków, lecz tak e d¹ enie do restrukturyzacji systemu podatkowego, maj¹cej zapewniæ wiêksz¹ jego wydajnoœæ (por. I.Bolkowiak, 1994 s. 6). Praktycznie oznaczaæ to musi przesuniêcie punktu ciê koœci w dochodach podatkowych z podatków bezpoœrednich na podatki poœrednie, a w zakresie podatków bezpoœrednich z opodatkowania przedsiêbiorstw na opodatkowanie gospodarstw domowych. Dzia³ania w tym kierunku podejmowano w krajach przechodz¹cych transformacjê ustrojow¹. Najwczeœniej bo od 1. stycznia 1988 r., a wiêc przed rozpoczêciem transformacji reformê podatkow¹ przeprowadzono jednorazowo na Wêgrzech. Znacznie póÿniej, bo dopiero od pocz¹tku 1993 r., podatki zreformowano w Czechach. W Polsce przemiany w systemie podatkowym rozpoczêto ju w roku 1989, ale realizowano je powoli, du e znaczenie przywi¹zuj¹c do starannego przygotowania reformy, co wymaga³o czasu (por. K.WoŸniak, 1995 s. 5 7). Zasadnicze znaczenie mia³o: 1) wprowadzenie od 1. stycznia 1992 r. powszechnego podatku dochodowego od osób fizycznych, 2) reforma podatków poœrednich przeprowadzona w lipcu 1993 r., polegaj¹ca na zast¹pieniu dotychczasowego podatku obrotowego podatkiem od towarów i us³ug typu VAT oraz rozbudowanym systemem akcyz. Przeprowadzone reformy podatkowe spowodowa³y zasadnicze zmiany w strukturze bud etu pañstwa, co ukazano w tabeli 4. W pozosta³ych podsektorach sektora finansów publicznych zmiany nie by³y ani celowe, ani mo liwe, poniewa z wyj¹tkiem bud etów gmin s¹ to dochody funkcjonalnie powi¹zane z wydatkami podsektora (np. sk³adki ubezpieczeniowe w Funduszu Ubezpieczeñ Spo³ecznych). 17

9 Tabela 4 Tabela 5 Struktura dochodów bud etu pañstwa w latach Wyszczególnienie Dochody ogó³em 100,0 100,0 100,0 100,0 Podatki poœrednie ³¹cznie z c³em 37,1 41,6 48,2 50,3 Podatki bezpoœrednie 57,4 51,4 48,6 43,7 w tym obci¹ aj¹ce: przedsiêbiorstwa 40,3 22,8 16,6 13,7 banki i ubezpieczenia 7,1 7,5 6,6 5,7 gospodarstwa domowe 10,0 21,1 23,6 24,3 Dochody z prywatyzacji 0,8 1,5 1,7 2,5 Pozosta³e dochody 4,7 5,5 3,3 3,5 Uwaga: do podatków bezpoœrednich obci¹ aj¹cych przedsiêbiorstwa zaliczono tak e dywidendê od niefinansowych przedsiêbiorstw pañstwowych oraz podatek od wzrostu wynagrodzeñ, a tak e czêœæ podatku dochodowego od osób fizycznych pochodz¹c¹ z opodatkowania dzia³alnoœci gospodarczej. ród³o: obliczenia w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud etu pañstwa za lata 1991, 1992, 1993 oraz Reformy podatkowe w Polsce przynios³y szybko efekt w postaci wzrostu dochodów bud etowych. Wzrost ten by³ szczególnie spektakularny, poniewa efekty reform zbieg³y siê w czasie z wyjœciem gospodarki z transformacyjnej recesji i startem do szybkiego wzrostu PKB. Obrazuje to tabela 5. Pocz¹wszy od 1993 r. dochody sektora finansów publicznych w Polsce osi¹gnê³y ju poziom wystarczaj¹cy do zapewnienia wzglêdnej równowagi i mo na by uznaæ, e transformacyjny kryzys finansów publicznych zosta³ przezwyciê ony. Pojawi³ siê jednak nowy czynnik zagra aj¹cy równowadze bud etowej, mianowicie szybko rosn¹ce koszty obs³ugi d³ugu publicznego. Oznacza³o to, e kryzys finansów publicznych nie zosta³ przezwyciê ony, lecz przeszed³ w now¹ fazê. Bli sze okreœlenie nowej fazy kryzysu wymaga wyjaœnienia powstania d³ugu publicznego. 18 Dynamika dochodów sektora finansów publicznych w latach Wyszczególnienie Dochody sektora finansów publicznych w mln. z³ Zmiana w stosunku do roku poprzedniego w %: nominalna x +29,1 +48,6 +43,0 +36,9 realna a x 16,8 +7,3 +9,6 +6,6 Relacja do dochodów potencjalnych b w % 89,0 81,3 79,4 7,0 2,8 Stopa wzrostu PKB w % 4,9 5,5 +3,1 +4,3 +5,1 a Jako deflator zastosowano deflator PKB. b Dochody potencjalne rozumiane jak w tabelach 1 i 2. ród³o: przeliczenia w³asne na podstawie tabeli 1 oraz danych zawartych w Roczniku Statystycznym GUS Pu³apka zad³u enia i druga faza kryzysu finansów publicznych w Polsce W latach siedemdziesi¹tych powsta³o znaczne zad³u enie zagraniczne Polski. Pocz¹tkowo by³o ono skrupulatnie obs³ugiwane, ale w 1981 r., w momencie ostrego za³amania gospodarczego (spadek PKB o blisko 20%) i pojawienia siê deficytu w bud ecie pañstwa, rz¹d zawiesi³ obs³ugê przewa aj¹cej czêœci d³ugów zagranicznych. Spowodowa³o to dalszy szybki wzrost d³ugu powiêkszonego o nie p³acone odsetki. Na koniec 1988 r. w przeliczeniu na z³ote wynosi³ on mln. z³, co odpowiada³o 76,5% PKB w cenach bie ¹cych. Od pocz¹tku lat osiemdziesi¹tych pojawi³ siê tak e d³ug krajowy zwi¹zany z finansowaniem deficytów bud etowych. Poniewa prócz roku 1981 deficyty nie by³y wysokie, przeto powsta³y w ich wyniku d³ug te nie by³ wysoki; w koñcu 1988 r., po oœmiu latach, osi¹gn¹³ poziom odpowiadaj¹cy 19

10 4,5% PKB. Co wa niejsze, d³ug ten sk³ada³ siê z nieoprocentowanych kredytów NBP. Nie by³o wiêc problemu kosztów jego obs³ugi. Fakt nieoprocentowania tych kredytów nie by³ tak absurdalny, jak siê mo e wydawaæ na pierwszy rzut oka, poniewa ró nego rodzaju depozyty sektora bud etowego, pozostaj¹ce na tak e nieoprocentowanych rachunkach NBP, znacznie przewy sza³y przynajmniej do koñca 1988 r., zobowi¹zania z tytu³u kredytów finansuj¹cych deficyty bud etowe. Tak wiêc zad³u enie netto sektora bud etowego by³o ujemne (czyli netto bud et by³ wierzycielem NBP). Trudno odtworzyæ, jak kszta³towa³oby siê saldo wzajemnych ewentualnych p³atnoœci odsetkowych, gdyby istnia³o oprocentowanie, ale i do tej sprawy nie nale a³oby przywi¹zywaæ zbytniej wagi, bo ostatecznie zysk bilansowy NBP w olbrzymiej wiêkszoœci by³ wp³acany do bud etu. Jest wysoce w¹tpliwe, czy w tej sytuacji wprowadzenie oprocentowania mog³o w jakiejkolwiek mierze wp³yn¹æ na zachowanie stron. Pocz¹wszy od 1. stycznia 1990 r. zaniechano korzystania dla potrzeb bud etu z nieoprocentowanego kredytu NBP. W ci¹gu tego roku nie wystêpowa³ deficyt, a wiêc i nie by³o potrzeby jego finansowania, natomiast dla zapewnienia bie ¹cej p³ynnoœci bud et pañstwa korzysta³ niekiedy z oprocentowanego kredytu PKO BP. Niemniej d³ug krajowy zwiêkszy³ siê w ci¹gu tego roku dziesiêciokrotnie w zwi¹zku z uznaniem przez Skarb Pañstwa roszczeñ 4. banków (NBP, Banku Handlowego w Warszawie S.A., Banku Pekao S.A. i PKO BP), zwi¹zanych z rozliczeniami dotycz¹cymi operacji zagranicznych w latach osiemdziesi¹tych, na sumê 5,3 mld. z³. Wymienione banki otrzyma³y korzystnie oprocentowane obligacje Skarbu Pañstwa, nominowane w USD; wartoœæ przekazanych obligacji wynosi³a mln. USD. Wyemitowanie tych obligacji uruchomi³o dodatkowy czynnik dynamiki d³ugu krajowego, mianowicie stopniowo postêpuj¹c¹ dewaluacjê z³otego, gdy ka dorazowe przeliczenie wartoœci dolarowej na z³ote nastêpowa³o po zwiêkszonym kursie dolara. Skarb Pañstwa przej¹³ tak e zobowi¹zania likwidowanych funduszów celowych w wysokoœci 460 mln. z³ (w tym 358 mln. z³ zobowi¹zañ Funduszu Obs³ugi Zad³u enia Zagranicznego wobec banków komercyjnych). W 1991 r. wyst¹pi³ ponownie deficyt w bud ecie pañstwa, który odt¹d sta³ siê g³ównym czynnikiem wzrostu d³ugu krajowego. Drugim czynnikiem by³o dokapitalizowanie banków pañstwowych (lub z dominuj¹cym udzia³em kapita³u pañstwowego) drog¹ przekazywania im nieodp³atnie d³ugoterminowych i w zasadzie niezbywalnych obligacji Skarbu Pañstwa. Pierwszym krokiem 20 by³y tu wspomniane obligacje nominowane w USD 6, nastêpnie, po przerwie w latach , emisja obligacji restrukturyzacyjnych kolejno w 1993 i 1994 r. Wreszcie trzecim czynnikiem wzrostu d³ugu krajowego by³y czêœciowe sp³aty d³ugu zagranicznego. Skalê wzrostu d³ugu krajowego i ca³ego d³ugu publicznego przedstawiono w tabeli 6. Tabela 6 D³ug publiczny w latach (zobowi¹zania bud etu pañstwa wed³ug kapita³u) Wyszczególnienie D³ug publiczny w mld. z³ a 2,8 53,4 65,8 97,9 134,0 146,2 w tym: d³ug krajowy 0,6 7,1 12,7 24,2 35,9 49,8 D³ug publiczny w relacji do PKB w %. 91,9 77,2 80,4 80,7 65,3 w tym: d³ug krajowy 5,0 12,2 14,8 19,9 21,6 23,7 D³ug krajowy na koniec 1990 r. = 100 x 100,0 123,2 183,3 250,7 273,6 Przyrost d³ugu krajowego w mld. z³ 4,9 6,5 5,6 11,6 11,7 13,9 Deficyt bud etu pañstwa w mld. z³ b 5,1 3,1 6,9 4,3 5,7 Dokapitalizowanie banków pañstwowych w mld. z³ c 5,3 2,1 2,5 Sp³ata zad³u enia zagranicznego netto w mld. z³ d.. 0,1 0,2 0,6 4,3 a b c d Stan na koniec roku. W 1989 r. deficyt bud etu centralnego. W 1990 r. obligacje nominowane w USD, w latach 1993 i 1994 obligacje restrukturyzacyjne. Ujemne saldo kredytów zagranicznych wed³ug sprawozdawczoœci bud etowej, a w 1994 r. ponadto obligacje na wdro enie umowy z Klubem Londyñskim. ród³o: Sprawozdania z wykonania bud etu pañstwa za lata ; Finanse , Warszawa: GUS Formalnie by³o to sp³acenie zobowi¹zañ Skarbu Pañstwa z lat osiemdziesi¹tych, ale w rzeczywistoœci wiêksza czêœæ roszczeñ banków oparta by³a na raczej w¹tpliwych podstawach prawnych. Z drugiej strony odrzucenie tych roszczeñ mog³o doprowadziæ do upad³oœci niektórych banków, do czego rz¹d nie móg³by dopuœciæ i te musia³by je wspieraæ finansowo. 21