KBF /2013 P/13/039 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 KBF /2013 P/13/039 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę P/13/039 Przestrzeganie praw podatników przez wybrane urzędy skarbowe i izby skarbowe Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Kontrolerzy 1. Andrzej Eisenbart, główny specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr z dnia 16 września2013 roku (dowód: akta kontroli str. 1-2) 2. Jacek Cywiński, główny specjalista k. p., upoważnienie do kontroli nr z dnia 14 października 2013 roku (dowód: akta kontroli str. 3-4) Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Urząd Skarbowy Warszawa-Ursynów, Warszawa, ul. Wynalazek 3 (zwany dalej Urzędem lub US) Beata Jórczak, Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów. (dowód: akta kontroli str. 5-6) Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych 1 przestrzeganie praw podatników przez Urząd Skarbowy Warszawa-Ursynów w 2012 r. oraz w pierwszym półroczu 2013 r. Zasady i terminy wyrażone w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 2 (u.s.d.g.) i w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 3 (O.p.) były w większości przestrzegane w toku przeprowadzanych kontroli podatkowych. W 32,3% przeprowadzonych kontroli właściwych (z wyłączeniem kontroli zasadności zwrotu VAT) okres objęty kontrolą dotyczył rozliczeń sprzed trzech lat i więcej. Było to zgodne z przepisami prawa, jednakże niekorzystne dla podatników, gdyż dopiero po wielu latach dowiadywali się, że ich rozliczenie nie jest prawidłowe, a w przypadku uszczupleń byli narażeni na zapłatę zaległego podatku i odsetek za zwłokę. W sześciu z 10 badanych spraw przyczyną tego stanu było późne uwzględnienie w planie kontroli wniosków komórek merytorycznych Urzędu oraz Urzędu Kontroli Skarbowej (UKS) w Warszawie. W jednym przypadku komórka merytoryczna Urzędu zbyt późno sformułowała wniosek o kontrolę. Czynnościami sprawdzającymi i kontrolami doraźnymi obejmowano głównie bieżące okresy rozliczeniowe. W kontrolach przestrzegano terminów określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże w przypadku zmiany terminu zakończenia kontroli podatkowej Urząd lakonicznie określał przyczynę zmiany terminu, nie wskazując konkretnych czynności przewidzianych do realizacji. 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych, negatywna. 2 j.t. Dz. U. z 2013 r., poz Dz. U.z 2012 r., poz. 749 ze zm. 2

3 Opis stanu Opóźnienie we wszczynaniu postępowań podatkowych i niezakończenie ich w terminie wynikało z przyczyn niezależnych od Urzędu i nie naruszało zasady szybkości działania, wyrażonej w art. 125 O.p. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie w rozstrzygniętych sprawach w 2012 r. i w pierwszej połowie 2013 r. uchylił 66,7% decyzji Naczelnika Urzędu, od których podatnicy złożyli odwołania (a tzw. systemowych 49,5%) 4. Powodem uchylania decyzji było naruszanie zasad wyrażonych w art. 122, i art. 191 O.p., tj. dokładnego wyjaśnienia stanu, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urząd nie ponosił jednak kosztów wadliwych decyzji, nie wypłacono także roszczeń odszkodowawczych. Rygor natychmiastowej wykonalności był nadawany decyzjom nieostatecznym tylko w uzasadnionych przypadkach i zgodnie z zasadami określonymi w art. 239b 1 pkt 4 O.p. Rzetelnie analizowano wnioski podatników o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, a wydane decyzje były właściwie uzasadnione. Urząd wydawał zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzających stan zaległości w terminach określonych w art. 306a 5 O.p. Naczelnik Urzędu podejmował działania dla zapewnienia rzetelnej, sprawnej i przyjaznej obsługi podatników, a system zarządzania jakością był wdrażany zgodnie z harmonogramem. III. Opis ustalonego stanu 1. Postępowania kontrolne i podatkowe oraz czynności administracyjne 1.1. Okres objęty kontrolą i czynnościami sprawdzającymi W 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. Urząd przeprowadził łącznie 315 kontroli podatkowych, w tym 247 kontroli właściwych i 68 kontroli doraźnych 5. Ponadto Urząd przeprowadził czynności sprawdzających wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (w tym w 2012 r oraz w I półroczu 2013 r ). Na podstawie analizy raportów o przeprowadzonych kontrolach (z wyłączeniem 72 kontroli zasadności zwrotu VAT) ustalono, że w 54,8% kontrolą obejmowano bieżące rozliczenia podatników, w 12,9% zarówno bieżące, jak i lata odległe, a w 32,3% rozliczenia powyżej 3 lat wstecz. Szczegółowa analiza 10 kontroli właściwych dotyczących najstarszych okresów rozliczeniowych wykazała, że w trzech przypadkach przyczyną objęcia kontrolą rozliczeń podatników za odległe lata były informacje przekazane przez inne organy, w sześciu przypadkach zbyt późne ujęcie w planie kontroli na 2012 r., a w jednym przypadku późne przekazanie wniosku o przeprowadzenie kontroli przez komórkę merytoryczną. Szczegółowa analiza 10 kontroli dotyczących zwrotów podatku VAT wykazała, że wszystkie dotyczyły bieżących okresów rozliczeniowych. Kontrolami doraźnymi obejmowano okresy bieżące w 71,4%, w 14,3% lata odległe, a w 14,3% zarówno okresy bieżące, jak i lata odległe. (dowód: akta kontroli str ) 4 W systemie informatycznym Poltax są rejestrowane tzw. decyzje systemowe, obejmujące poszczególne okresy rozliczeniowe (miesiące lub lata) objęte decyzją. 5 W 2012 r. przeprowadzono 205 kontroli podatkowych, w tym 163 kontrole właściwe i 42 kontrole doraźne. W pierwszej połowie 2013 r. przeprowadzonych zostało 110 kontroli, w tym 84 kontrole właściwe i 26 kontroli doraźnych. 3

4 W badanym okresie 91,4% przeprowadzonych przez Urząd czynności sprawdzających dotyczyło okresów bieżących. Podejmowanie czynności sprawdzających za odległe okresy rozliczeniowe wynikało z przyczyn leżących po stronie podatników, tj. niezgłaszania się na wielokrotne wezwania Urzędu lub dokonywania błędnych korekt wymagających kolejnych zmian. Uwagi dotyczące badanej działalności (dowód: akta kontroli str , ) W okresie dziewięciu miesięcy 2013 r. Urząd przeprowadził czynności sprawdzających w zakresie podatku od towarów i usług. Urząd, na polecenie Izby Skarbowej w Warszawie, przeprowadził w trzecim kwartale 2013 r. analizę porównawczą 6 przychodów wykazanych przez podatników zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych w zeznaniach podatkowych PIT-28 w 2011 i 2012 r. W celu ustalenia obowiązku ewidencjonowania sprzedaży przy zastosowaniu kasy rejestrującej Urząd, powołując się na art. 155 O.p. skierował do 843 podatników pisma z prośbą o dostarczenie oświadczenia o wysokości uzyskanych obrotów w 2010, 2011 i 2012 r. ze sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących braku zgłoszenia kasy rejestrującej. Konieczność wzywania podatników do składania powyższych danych uzasadniono tym, że deklaracja PIT-28 nie zawiera informacji, czy i w jakim zakresie obrót był dokonywany na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. (dowód: akta kontroli str , ) 1. W siedmiu przypadkach (z 10 analizowanych) przyczyną objęcia kontrolą odległych okresów rozliczeniowych był zbliżający się okres przedawnienia zobowiązania podatkowego. W sześciu przypadkach przyczyną tego stanu było zbyt późne włączenie do planu na 2012 r. kontroli, o które wnioskowały komórki merytoryczne Urzędu oraz UKS w Warszawie, a w jednym przypadku zbyt późne przekazanie wniosku przez komórkę merytoryczną. Naczelnik Urzędu wyjaśniła, że priorytetem były kontrole pilne (terminowe) dotyczące zwrotów w podatku VAT, nadpłat w podatkach dochodowych oraz kontrole realizowane w związku z terminowymi pismami otrzymywanymi od innych organów podatkowych, prokuratury, sądu lub Urzędu Miasta. Kontrole inne realizowane są sukcesywnie w miarę możliwości kadrowych Działu Kontroli Podatkowej. Z sześciu powyższych kontroli jedynie w dwóch sprawach rozpoczęcie kontroli przesunięto z roku 2011 na 2012 r. NIK zwraca uwagę, że prowadzenie kontroli za odległe okresy rozliczeniowe nie jest korzystne dla podatników, gdyż z dużym opóźnieniem dowiadują się, że ich rozliczenie nie jest prawidłowe, a w przypadku błędu w rozliczeniu są narażeni na zapłatę zaległego podatku i odsetek za zwłokę. Pozostaje również niewiele czasu na wszczęcie postępowania podatkowego i wydanie decyzji wymiarowej z uwagi na zbliżający się termin przedawnienia zobowiązania podatkowego. 2. Urząd, na podstawie art O.p., zwracał się do podatników o dostarczenie oświadczenia o wysokości uzyskanych obrotów ze sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz złożenie wyjaśnień dotyczących braku zgłoszenia kasy rejestrującej. Zdaniem NIK przepisy prawa podatkowego, poza procedurami towarzyszącymi kontroli podatkowej lub postępowaniu podatkowemu, nie zawierają unormowań 6 Analizy dokonano na podstawie uzyskanych wyników ze skryptów przekazanych przez Ministerstwo Finansów za pośrednictwem izb skarbowych. 4

5 Opis stanu w zakresie uprawnienia organu podatkowego do występowania do podatników o informacje umożliwiające zweryfikowanie obowiązku ewidencjonowania obrotu przy zastosowaniu kas rejestrujących. Sprawdzeniu, czy podatnicy wywiązują się z obowiązku stosowania kasy fiskalnej, zgodnie z procedurami określonymi w Ordynacji podatkowej, służy kontrola podatkowa. Urząd, uzasadniając zasadność powołania się na art. 155 O.p., w pismach kierowanych do podatników, wskazał na interpretację Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu. NIK zwraca uwagę, że interpretacja ta odnosi się do czynności sprawdzających, a zgodnie z brzmieniem w art. 272 O.p. powyższe działania nie są wymienione w katalogu czynności sprawdzających. (dowód: akta kontroli str , , , ) 1.2. Przestrzeganie w kontroli podatkowej zasad wyrażonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i w dziale VI ustawy Ordynacja podatkowa Analiza raportów o przeprowadzonych kontrolach podatkowych, wygenerowanych z podsystemu Poltax-KONTROLA wykazała, że na 247 przeprowadzonych kontroli podatkowych właściwych (163 w 2012 r. i 84 w pierwszej połowie 2013 r.) 7 w żadnym przypadku nie został przekroczony czas trwania kontroli określony w art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wynoszący 12 dni w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców 8, mimo przedłużenia terminu zakończenia kontroli w 58 przypadkach (w 2012 r. 36 razy, w pierwszym półroczu 2013 r. 23 razy). Najwyższy odsetek stanowiły kontrole trwające od trzech do pięciu dni, głównie w podatku VAT. (dowód: akta kontroli str ) Analiza prawidłowości przebiegu wybranych losowo 19 kontroli podatkowych 9 (w tym 10 w zakresie kontroli zwrotów podatku VAT) wykazała, że: upoważnienia do przeprowadzenia kontroli zawierały wszystkie elementy określone w art ustawy O.p., pięciu kontrolowanych, zgodnie z art. 292b 1 O.p., zostało zawiadomionych o zamiarze wszczęcia kontroli; cztery kontrole zostały wszczęte nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli; w jednym przypadku kontrolę wszczęto przed upływem siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia za zgodą kontrolowanego; w 14 przypadkach Urząd nie miał obowiązku zawiadamiania kontrolowanych na podstawie art. 282c O.p.; kontrolowani po wszczęciu kontroli zostali poinformowani o przyczynach braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co zostało odnotowane w protokole kontroli, postanowienia zmieniające przewidywany termin zakończenia kontroli (18) były wydawane na jeden do 12 dni przed upływem tego terminu; w dwóch przypadkach podatnicy odebrali je po wskazanym w postanowieniu terminie zakończenia kontroli, w wyniku zwłoki w jego odbiorze; w postanowieniach jako główną przyczynę niezakończenia kontroli w terminie wskazanym w upoważnieniu wskazywano konieczność podjęcia przez Urząd niezbędnych 7 Spośród 247 kontroli właściwych wobec 72 kontroli nie obowiązywał limit czasu kontroli określony w art. 83 ust. 1 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zasadność zwrotu podatku od towarów i usług). W kontrolach tych termin 12 dni również nie został przekroczony. 8 Liczba dni efektywnej kontroli ewidencjonowana w podsystemie Poltax-Kontrola kontroli dotyczyło 2012 roku, a 9 - pierwszej połowy 2013 roku. 5

6 Ustalone Uwagi dotyczące badanej działalności działań w celu ustalenia stanu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej bez uszczegóławiania tych działań (10 spraw); ponadto jako przyczynę wskazywano: konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych przez inne urzędy skarbowe (dwie kontrole), wniosek podatnika o przedłużenie kontroli (pięć spraw), rozszerzenie zakresu kontroli (jedna sprawa), absencję kontrolowanego w planowanym terminie zakończenia kontroli (jedna sprawa); analiza akt tych spraw wykazała zasadność zmiany terminu zakończenia kontroli, w badanej próbie spraw nie wystąpiły przypadki składania przez podatników ponagleń do organu odwoławczego na długotrwałość kontroli, na podstawie art. 141 w związku z art. 292 ustawy O.p.; nie wystąpiły także przypadki prowadzenia postępowań wyjaśniających za niedotrzymanie terminu zakończenia kontroli. (dowód: akta kontroli str , ) Według stanu na dzień 9 października 2013 r. niezakończonych było osiem kontroli, z tego cztery rozpoczęte w 2012 r. oraz cztery w pierwszej połowie 2013 r. Analiza trzech najdłużej trwających kontroli wykazała, iż przyczynami ich niezakończenia było: utrudnianie przez podatnika kontroli poprzez nieodbieranie korespondencji, zmianę siedziby firmy bez powiadomienia o tym fakcie urzędu skarbowego oraz zmianę numeru telefonu; na podatnika została nałożona kara porządkowa w kwocie zł za utrudnianie kontroli oraz skierowany został wniosek do oskarżyciela skarbowego o wszczęcie postępowania karnego skarbowego, kontrolowana firma była podejrzewana o uczestnictwo w operacjach karuzelowych; Naczelnik Urzędu wystąpiła o pomoc prawną do administracji podatkowej innych państw Unii Europejskiej; śledztwo w tej sprawie prowadziła również Prokuratura Okręgowa w Warszawie; kontrolowany podatnik dwukrotnie kierował ponaglenie do Izby Skarbowej w Warszawie na nieterminowe i przewlekłe prowadzenie kontroli podatkowej; w obu przypadkach IS w Warszawie uznała ponaglenia podatnika za bezzasadne, w trakcie kontroli stwierdzono, iż podatnik będący dłużnikiem Skarbu Państwa sprzedał notarialnie kontrolowanej firmie B. swoje nieruchomości, w wyniku czego firma B. wykazała w deklaracji VAT-7 za 06/2012 nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym w kwocie 127,1 tys. zł; Naczelnik Urzędu wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z pozwem o uznanie powyższej czynności prawnej za bezskuteczną; prokuratoria sprawę przyjęła i skierowała ją do sądu. (dowód: akta kontroli str , ) stwierdzono. Urząd w postanowieniach o zmianie terminu zakończenia kontroli podatkowej lakonicznie określał przyczynę zmiany terminu, nie wskazując konkretnych czynności przewidzianych do realizacji, na przykład konieczność podjęcia przez Urząd niezbędnych działań w celu ustalenia stanu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Zdaniem NIK może to podważać zaufanie podatników do organu podatkowego. Naczelnik Urzędu wyjaśniła, że sformułowanie takie jest stosowane w sytuacji, gdy niemożliwe jest precyzyjne określenie przyczyn zmiany terminu zakończenia kontroli. Stosuje się ją także w sytuacji, gdy podejmowane przez Urząd czynności są znane kontrolowanemu (np. przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka lub oględzin) lub gdy termin zakończenia kontroli uzależniony jest od prowadzonych 6

7 Opis stanu przez organy ścigania postępowań dotyczących podatników, wobec których toczy się kontrola podatkowa lub ich kontrahentów. (dowód: akta kontroli str. 1780, ) 1.3. Stosowanie przez organy podatkowe zasad prawa podatkowego Spośród 247 przeprowadzonych w 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. kontroli właściwych, stwierdzono w 198 kontrolach, przy czym w 65 przypadkach nie skutkowały one uszczupleniem podatku. W wyniku 130 kontroli podatnicy skorygowali deklaracje podatkowe na kwotę 2.198,3 tys. zł. W 22 sprawach zostało wszczęte postępowanie podatkowe. Analiza dziewięciu zakończonych postępowań podatkowych 10 wykazała, że Naczelnik Urzędu wydała w tych sprawach 14 decyzji wymiarowych obejmujących 75 okresów rozliczeniowych na kwotę 172,2 tys. zł (tj. 75 decyzji tzw. systemowych, z tego 73 w 2012 r. oraz dwie w 2013 r.). Według stanu na 15 października 2013 r. 13 postępowań podatkowych było w toku. Podatnicy odwołali się od czterech decyzji (42 decyzji systemowych). Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy trzy decyzje (28 decyzji systemowych) oraz uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia jedną decyzję (13 systemowych). Ponadto w 2012 r. wszczęto jedno postępowanie podatkowe po kontroli zakończonej w 2011 r., w wyniku którego wydane zostały trzy decyzje wymiarowe na kwotę 405,2 tys. zł. Zakończonych zostało również 10 postępowań podatkowych wszczętych przed okresem objętym kontrolą, w wyniku których wydano 25 decyzji (78 decyzji systemowych) na kwotę 1.287,9 tys. zł. (dowód: akta kontroli str , 381, 909, ) Terminowość wszczynania postępowań podatkowych Badane 22 postępowania podatkowe zostały wszczęte bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie sześciu miesięcy od zakończenia kontroli, zgodnie z art. 165b O.p. W okresie objętym kontrolą nie wystąpiły przypadki nieuzasadnionego braku wszczęcia postępowań podatkowych. Terminowość prowadzenia postępowań podatkowych (dowód: akta kontroli str , , ) Analiza terminowości dziewięciu zakończonych postępowań 11 podatkowych wykazała, iż w okresie od daty doręczenia postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania podatkowego do dnia wydania decyzji upłynęło: w czterech przypadkach od 31 do 60 dni (44,4%), w jednym przypadku od 61 do 90 dni (11,1%), w dwóch przypadkach od 91 do 180 dni (22,2%), w dwóch przypadkach od 181 do 208 dni (22,2%). W 13 przypadkach postępowania podatkowe były w toku. (dowód: akta kontroli str. 910, ) Przestrzeganie zasad prawa podatkowego wrażonych w art ustawy O.p. Analiza dziewięciu postępowań podatkowych zakończonych wydaniem decyzji wymiarowej wykazała, że: 10 Po kontrolach zakończonych w 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. 11 Wszczętych w 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. 7

8 1. Postępowania podatkowe były wszczynane po upływie od 62 do 144 od zakończenia kontroli; przyczyny przedłużającego się terminu wszczynania postępowań podatkowych były niezależne od Urzędu, podatnicy wnosili zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokołach kontroli lub oczekiwano na złożenie przez podatników korekty deklaracji podatkowych, uwzględniających ustalenia kontroli; w żadnym przypadku nie został przekroczony termin określony w art. 165b 1 O.p.. 2. Cztery postępowania podatkowe trwały od 31 do 60 dni, trzy od 61 do 92 dni, dwa 192 i 207 dni; przyczynami przekroczenia w pięciu przypadkach terminu określonego w art O.p. były: trudności z doręczeniem korespondencji, co w skrajnych przypadkach (doręczenie zastępcze) przedłużało czas doręczenia jednego pisma nawet o jeden miesiąc, konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co wiązało się z wymianą korespondencji pomiędzy Urzędem a podatnikiem, składanie przez podatnika kolejnych (kilku) korekt deklaracji podatkowych przed wszczęciem postępowania podatkowego, niestawianie się podatnika w Urzędzie celem przesłuchania w charakterze świadka lub brak odpowiedzi na wysyłane wezwania, konieczność wielokrotnego wzywania podatnika do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Naczelnik Urzędu w każdym przypadku zawiadamiał podatnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin oraz przyczynę zwłoki. W zawiadomieniach jako przyczynę zwłoki Urząd wskazywał m.in. konieczność zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz jego przeanalizowania, konieczność zapoznania podatnika ze zgromadzonym materiałem oraz umożliwienie podatnikowi wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. 3. W trakcie prowadzonych postępowań podatkowych: przestrzegano zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 123 i art. 200 O.p.) i pisemności postępowań (art. 126 O.p.) kolejne czynności w postępowaniu miały odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (pisma, notatki, protokoły przesłuchań); podstawą do wydania decyzji był materiał zgromadzony w trakcie kontroli podatkowej; dowody i wyjaśnienia zgromadzone w trakcie postępowania podatkowego stanowiły uzupełnienie i ewentualne doprecyzowanie posiadanego już materiału dowodowego; w uzasadnieniach decyzji przedstawiano dowody, na podstawie których określano wysokość zobowiązania podatkowego, ustalenia dokonane w trakcie postępowania oraz analizę prawną sprawy, zamieszczano stosowne pouczenia m.in. informowano strony o trybie odwoławczym. Analizowane protokoły kontroli zawierały elementy określone w art O.p., w tym m.in. szczegółowy opis ustaleń faktycznych, ocenę prawną sprawy będącej przedmiotem kontroli oraz niezbędne pouczenia o prawie złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień, prawie złożenia korekty deklaracji oraz o obowiązku zawiadomienia organu podatkowego przez kontrolowanego o każdej zmianie swojego adresu dokonanej w ciągu 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli podatkowej, jeżeli w toku kontroli podatkowej ujawniono, oraz skutkach niedopełnienia tego obowiązku (art pkt 7 i 8 O.p.). 8 (dowód: akta kontroli str )

9 Poprawność wydawanych decyzji Ustalone Naczelnik Urzędu w 2012 r i w pierwszym półroczu 2013 r. wydała łącznie 41 decyzji pokontrolnych (obejmujących 163 okresy rozliczeniowe tzw. decyzje systemowe) na kwotę 1.869,8 tys. zł, z tego 25 decyzji (78 systemowych) w wyniku postępowań podatkowych wszczętych przed 2012 r. i 16 decyzji w wyniku postępowań podatkowych wszczętych w 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. (85 systemowych). Ponadto w drugim półroczu 2013 r. wydano jedną decyzję, którą określono zobowiązanie w podatku VAT na kwotę 1,1 tys. zł. Podatnicy odwołali się od 24 decyzji (100 systemowych) na kwotę 424,1 tys. zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy 7 decyzji Naczelnika Urzędu (56 decyzji systemowych) na kwotę 299,5 tys. zł, a uchylił lub uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia 14 decyzji Naczelnika Urzędu (55 decyzji systemowych) na kwotę 302,7 tys. zł. W toku jest 13 postępowań podatkowych. Pięć z sześciu decyzji, od których wniesiono odwołania w 2013 r. zostało wydanych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu decyzji przez Dyrektora Izby Skarbowej. Decyzje te, ponownie zaskarżone w 2013 r. w kolejnym postępowaniu odwoławczym, zostały utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej. (dowód: akta kontroli str , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące : Wskaźnik uchylonych decyzji Naczelnika Urzędu przez Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie był wysoki i w okresie objętym kontrolą wyniósł 66,7% (49,5% dla decyzji systemowych). W 2012 r. i pierwszym półroczu 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy 7 decyzji (56 decyzji systemowych) oraz uchylił lub uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia 14 decyzji (55 decyzji systemowych) 12. Analiza 13 spraw wykazała, iż powodem ich uchylenia były braki w postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym, co stanowiło naruszenie art. 122, oraz art. 191 O.p. w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. (dowód: akta kontroli str. 913, ) W ocenie Naczelnika Urzędu przyczyną wadliwości decyzji uchylonych i przekazanych do ponownego rozpatrzenia była złożoność zagadnień będących przedmiotem prowadzonych postępowań. Zebrany materiał dowodowy w toku dalszego postępowania był jednakże wystarczający do ponownego rozpatrzenia sprawy. W niektórych sprawach podatnicy, w trakcie toczącego się postępowania, wnosili wiele nowych dokumentów nie zawsze pozostających w związku z prowadzonym postępowaniem, na podstawie których ustalenie przebiegu transakcji było skomplikowane i obarczone ryzykiem nietrafnej decyzji. Naczelnik Urzędu jako przyczynę wadliwości wydawanych decyzji wskazała także na niestabilność stosowanego prawa podatkowego powodującą, iż zarówno pracownicy Urzędu, jak i podatnicy popełniają błędy w jego interpretowaniu. Nie bez znaczenia pozostaje także problem dużej rotacji pracowników orzecznictwa, podczas gdy w tym zakresie wymagana jest szeroka wiedza z zakresu prawa podatkowego oraz umiejętność stosowani prawa w praktyce, niskie wynagrodzenia 12 W 2012 r. DIS utrzymał w mocy 10 decyzji Naczelnika US (50 decyzji systemowych) oraz uchylił 7 decyzji Naczelnika US (10 decyzji systemowych), a w pierwszym półroczu 2013 r. utrzymał w mocy 3 decyzje (6 decyzji systemowych) oraz uchylił 7 decyzji (45 decyzji systemowych) 9

10 Opis stanu Opis stanu Ustalone Opis stanu pracowników aparatu skarbowego oraz nadmierne obciążenie pracą w Urzędzie Warszawa Ursynów, będące najwyższe wśród urzędów Izby Skargowej w Warszawie. (dowód: akta kontroli str ) Najwyższa Izba Kontroli, przyjmując wyjaśnienia Pani Naczelnik wskazuje, iż wysoki wskaźnik uchylności decyzji pokontrolnych w 2012 r. i w pierwszej połowie 2013 r., jak również przyczyny ich uchylania przez Dyrektora Izby Skarbowej wskazują na konieczność większej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokładne ustalenie stanu Koszty wadliwych decyzji i kwoty wypłaconych odszkodowań W 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. Urząd nie ponosił kosztów wadliwych decyzji pokontrolnych oraz kosztów roszczeń odszkodowawczych. (dowód: akta kontroli str ) 1.5. Postępowania przeciwko pracownikom Urzędu w celu ustalenia odpowiedzialności za rażące naruszenie prawa W okresie objętym kontrolą Naczelnik Urzędu Warszawa Ursynów nie wszczynała postępowań przeciwko pracownikom Urzędu w celu ustalenia odpowiedzialności za błędy na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 13. (dowód: akta kontroli str. 720) stwierdzono 1.6. Czynności administracyjne podejmowane przez Urząd wydawanie zaświadczeń W 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. wydano łącznie zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzających stan zaległości (ZAS-W), z czego w 2012 r. wydano zaświadczenia, a w pierwszym półroczu 2013 r zaświadczeń. Na podstawie szczegółowego badania 349 zaświadczeń ZAS-W 14 (4,3% wydanych w kontrolowanym okresie) stwierdzono, że w dniu złożenia wniosku wydano 10 zaświadczeń (2,9% badanych), w okresie 2-3 dni wydano 48 zaświadczeń (13,8%), w okresie 4-7 dni wydano 243 zaświadczenia (69,6%), a 48 zaświadczeń (13,8%) wydano w terminie dłuższym niż 7 dni. Powodem wydania zaświadczeń po upływie 7 dni od daty złożenia wniosku przez podatnika była konieczność wzywania przez Urząd podatników w związku z brakiem zeznań podatkowych za lata objęte zaświadczeniem, błędami w złożonych zeznaniach, posiadaniem zaległości podatkowych lub niezapłaconych mandatów oraz brakiem opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia. Naczelnik Urzędu w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art O.p. w związku z art. 306k O.p., zawiadamiał podatnika w formie postanowienia wskazując przyczyny niewydania zaświadczenia oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. (dowód: akta kontroli str ) 13 Dz. U. Nr 34, poz Badaniem objęto zaświadczenia wydane w okresie: kwiecień-maj 2012 r. (91 sztuk), lipiec-sierpień 2012 r. (81 sztuk), listopad 2012 r. (87 sztuk) oraz kwiecień-maj 2013 r. (90 sztuk). Dobór próby do badania jest doborem losowym. 10

11 Ustalone Ocena cząstkowa Opis stanu Ustalone Opis stanu Ustalone W 2012 r. i 2013 r. przekazano do archiwum 283 zaświadczenia w związku z nieodebraniem ich przez podatników, a także 354 wnioski, które zawierały braki formalne, nieuzupełnione przez podatników, pomimo skierowanych wezwań.. W kontrolowanym okresie nie wystąpiły przypadki odmowy wydania przez Urząd zaświadczenia w drodze postanowienia, na podstawie art. 306c O. p. (dowód: akta kontroli str ) stwierdzono. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych 15 przestrzeganie praw podatników przez Urząd w trakcie prowadzonych kontroli podatkowych, postępowań podatkowych oraz czynności administracyjnych. 2. Stosowanie przez Urząd instytucji mających ułatwić prowadzenie działalności gospodarczej 2.1. Postępowanie urzędu w zakresie wykonania decyzji nieostatecznych pod kątem ustalania przesłanek nadawania nieostatecznym decyzjom wymiarowym rygoru natychmiastowej wykonalności W okresie objętym kontrolą Urząd wydał łącznie 15 postanowień w sprawie nadania 15 decyzjom nieostatecznym rygoru natychmiastowej wykonalności (wszystkie w 2012 roku) na łączną kwotę 4.004,0 tys. zł. W pięciu przypadkach podatnicy wnieśli zażalenie na postanowienie do Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie, który we wszystkich sprawach podtrzymał stanowisko Urzędu. W pięciu badanych sprawach (33,3%) wybranych według kryterium najwyższej kwoty zobowiązania podatkowego, jako podstawę prawną wydania postanowienia wskazano art. 239b 1 pkt 4 O.p. W każdym badanym przypadku wystąpiły przesłanki określone ww. przepisem, tj. okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego był krótszy niż trzy miesiące. (dowód: akta kontroli str ) stwierdzono Postępowanie Urzędu w zakresie wykonania decyzji ostatecznych W 2012 i w pierwszej połowie 2013 r. dwóch podatników wnioskowało o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej (jeden w zakresie podatku PIT i jeden w zakresie podatku VAT). W dwóch przypadkach Urząd wydał postanowienia odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych. Powodem odmowy był brak, w dniu wydania postanowienia, skargi wniesionej przez podatników do sądu administracyjnego oraz niewskazanie przez nich form zabezpieczenia określonych w art. 33d 2 O.p., czym nie spełniali warunków określonych w art. 239f O.p. do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. (dowód: akta kontroli str. 733, ) stwierdzono. 15 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych, negatywna. 11

12 Opis stanu Ustalone Opis stanu 2.3. Przestrzeganie przez urząd przepisów prawa w zakresie udzielania ulg podatkowych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej W 2012 r. i w pierwszym półroczu 2013 r. przedsiębiorcy złożyli 949 wniosków o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. W 2012 r. Naczelnik Urzędu wydała 146 decyzji udzielających ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych na łączną kwotę 5.038,5 tys. zł (naliczone odsetki wyniosły 343,2 tys. zł, a opłaty prolongacyjne 223,5 tys. zł), a w pierwszym półroczu 2013 r. 166 decyzji na kwotę 3.605,0 tys. zł (naliczone odsetki wyniosły 177,8 tys. zł, a opłaty prolongacyjne 264,8 tys. zł). (dowód: akta kontroli str ) Badaniem objęto sześć decyzji wybranych według kryterium najwyższej kwoty, tj. trzy decyzje przyznające ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych i trzy decyzje odmawiające przyznania ulgi. Analiza akt badanych postępowań wykazała, że w każdym przypadku wydania decyzji w terminie dłuższym niż jeden miesiąc podatnicy zostali zawiadomieni, zgodnie z art O.p., o przyczynach niedotrzymania terminu oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Terminy te zostały dotrzymane. Zgodnie z art O.p. zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych Decyzje zostały wydane na podstawie materiału dowodowego obejmującego przede wszystkim: informacje o sytuacji ekonomicznej, informacje o pomocy publicznej, zeznania podatkowe, sprawozdania finansowe, opracowane przez Urząd zestawienia danych podatkowych, dane z systemu POLTAX oraz inne dowody i informacje dotyczące sytuacji finansowej poszczególnych podatników. Wydając decyzje nie przekroczono granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniach zbadanych decyzji Naczelnik Urzędu rzetelnie wyjaśnił przyczyny podjętych rozstrzygnięć. Uzasadnieniem decyzji odmownych było: posiadanie przez podatników innych zobowiązań podatkowych niż zgłoszone do objęcia ulgą, sytuacja ekonomiczna przedsiębiorców umożliwiająca wpłatę należnego podatku oraz wykorzystanie na inwestycje środków, które powinny być przeznczone na zapłatę podatku. W decyzjach odraczających termin płatności podatku podstawą przyznania ulg był brak zaległości wobec Skarbu Państwa, brak zagrożeń w długookresowym funkcjonowaniu podmiotu, krótkoterminowy okres pogorszenia sytuacji finansowej uniemożliwiający terminową realizację obowiązków podatkowych wynikający z czynników zewnętrznych. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu (art O.p.), udostępniono akta prowadzonych spraw (art i 2 O.p.) oraz w przypadku decyzji odmownych umożliwiono wypowiedzenie się w sprawach zebranego materiału dowodowego (art O.p.). Wydane decyzje spełniały wymogi określone art O.p. W zbadanych postępowaniach rzetelnie naliczono odsetki i opłaty prolongacyjne, zgodnie z art O.p. (dowód: akta kontroli str ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono Realizacja zadań w zakresie zarządzania jakością Wdrażanie systemu zarządzania jakością odbywało się na podstawie Harmonogramu zgodnie z 2 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie organizacji urzędów skarbowych oraz nadania im statutów. 12

13 Ustalone Opis stanu Na koniec pierwszego półrocza 2013 r. wdrażanie w Urzędzie systemu zarządzania jakością znajdowało się w końcowej fazie. W Urzędzie obowiązują 63 Instrukcje wprowadzone zarządzeniami Naczelnika Urzędu szczegółowo normujące funkcjonowanie i wykonywanie zadań statutowych Urzędu, w tym realizację zadań w zakresie zarządzania jakością. Na koniec drugiego kwartału 2013 r. do zrealizowania pozostały cztery zadania z 35 wymienionych w Harmonogramie. W końcowej fazie realizacji było między innymi: opracowanie Przewodnika jakości i utworzenie bazy dobrych praktyk. Realizacja powyższych czterech zadań zakończy proces wdrażania w Urzędzie Systemu Zarządzania Jakością. (dowód: akta kontroli str ) stwierdzono Działania podejmowane w Urzędzie w celu zapewnienia rzetelnej, sprawnej i przyjaznej obsługi podatników W celu zapewnienia rzetelnej, sprawnej i przyjaznej obsługi podatników Urząd prowadzi działania zarówno skierowane na poprawę jakości obsługi podatników w Urzędzie, jak i na zewnątrz Urzędu. W związku z tym, że siedziba Urzędu znajduje się w oddaleniu od obszaru właściwości terytorialnej, Urząd Dzielnicy Warszawa Ursynów, na podstawie porozumienia udostępnił Urzędowi do nieodpłatnego korzystania urzędomat umożliwiający podatnikom całodobowe składanie (za potwierdzeniem) deklaracji i dokumentów podatkowych. Ponadto Urząd przekazuje podatnikom informacje podatkowe i komunikaty za pomocą strony internetowej i prasy lokalnej. (dowód: akta kontroli str ) Monitorowanie działań podejmowanych na rzecz jakości prowadzone było za pomocą badań zadowolenia klienta, badań zadowolenia pracownika, prowadzenia wewnętrznych audytów jakości, sprawowania nadzoru nad usługą niezgodną (sposób usuwania błędów popełnianych w trakcie realizacji zadań statutowych), analiz danych (badań ankietowych, skarg, wniosków pokontrolnych), dokonywania przeglądów zarządzania jakością i prowadzenia kontroli zarządczej. (dowód: akta kontroli str , ) W zakresie dbałości o wysoką jakość dokonywanych rozstrzygnięć Naczelnik Urzędu wprowadził do stosowana instrukcję Działania zapobiegawcze, korekcyjne i korygujące oraz instrukcję Nadzór nad usługą niezgodną, których celem jest między innymi eliminowanie stwierdzonych niezgodności oraz zapewnienie, że decyzja zostanie dostarczona podatnikowi po usunięciu niezgodności. (dowód: akta kontroli str ) W 2012 r. i w pierwszej połowie 2013 r. Naczelnik Urzędu wydała sześć decyzji o odmowie nadania numeru identyfikacji podatkowej NIP na podstawie art. 8c ust. 1 pkt 4 oraz art. 8c ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników 16. W badanym okresie nie wystąpiły przypadki odmowy nadania numeru identyfikacji podatkowej przedsiębiorcom zamierzającym korzystać z usług tzw. biura wirtualnego. (dowód: akta kontroli str ) 16 j.t. Dz.U. z 2012 r., poz

14 Ustalone Opis stanu Ustalone Ocena cząstkowa Wnioski pokontrolne stwierdzono Prowadzenie badań ankietowych W okresie objętym kontrolą, na podstawie wytycznych Ministra Finansów oraz Instrukcji Naczelnika Urzędu przeprowadzono trzy badania ankietowe satysfakcji klienta, w dniach 21 maja - 6 czerwca 2012 r, listopada 2012 r. oraz czerwca 2013 r. Badania ankietowe przeprowadzono w siedzibie Urzędu. Druki ankiet wypełniane były przez podatników anonimowo. Ankietowani w trzech badaniach złożyli łącznie 216 ankiet. Poziom satysfakcji klienta wyniósł za pierwsze półrocze 2012 r. 91,7%, za drugie półrocze 2012 r. 94,8%, a za pierwsze półrocze 2013 r. 94,8%. Wyniki badań ankietowych zostały wprowadzone do Platformy Sprawozdawczej Wspomagającej w terminach określonych przez Izbę Skarbową w Warszawie. (dowód: akta kontroli str , ) Przygotowanie oraz przeprowadzenie badania satysfakcji klienta objęto audytem wewnętrznym w dniach 21 maja 6 czerwca 2012 r. Niezgodności nie wystąpiły. (dowód: akta kontroli str ) Urząd Skarbowy Warszawa-Ursynów w rankingu urzędów skarbowych w izbach w podziale na grupy, sporządzonym przez Wydział Systemów Analizy Ryzyka Ministerstwa Finansów w grupie 18 dużych urzędów skarbowych, zajął 16 miejsce (ilość punktów ujemnych 36). (dowód: akta kontroli str ) Według wyników konkursu organizowanego przez Ministerstwo Finansów i Business Centre Club Urząd Skarbowy Przyjazny Przedsiębiorcy Urząd Skarbowy Warszawa-Ursynów nie znajdował się na liście laureatów X i XI edycji konkursu (według zestawień opublikowanych na stronie internetowej BCC). (dowód: akta kontroli str. 1236) stwierdzono. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie stosowanie przez Urząd Skarbowy Warszawa-Ursynów instytucji mających ułatwić prowadzenie działalności gospodarczych. IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 17, wnosi o: 1) obejmowanie kontrolą podatkową, w miarę możliwości, bieżących okresów rozliczeniowych, 2) unikanie lakonicznego uzasadniania zmiany terminu zakończenia kontroli podatkowych w kierowanych do kontrolowanych zawiadomieniach, 3) zapewnienie gromadzenia w toku kontroli i postępowań podatkowych niezbędnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie niebudzących zastrzeżeń rozstrzygnięć. 17 Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 14

15 Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Warszawa, dnia 11 grudnia 2013 Kontrolerzy Andrzej Eisenbart Główny specjalista k. p. Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Dyrektor Stanisław Jarosz podpis podpis Jacek Cywiński Główny specjalista k. p.... podpis 15