EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

Transkrypt

1 ISSN EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY Sprawozdanie specjalne nr SKUTECZNOŚĆ POMOCY ROZWOJOWEJ UNII E U R O P E J S K I E J N A R Z E C Z B E Z P I E C Z E Ń S T WA Ż Y W N O Ś C I O W E G O W A F R Y C E SUBSAHARYJSKIEJ PL

2

3 Sprawozdanie specjalne nr SKUTECZNOŚĆ POMOCY ROZWOJOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE) EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

4 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luksemburg LUKSEMBURG Tel Faks Internet: Sprawozdanie specjalne nr Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa ( Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji. Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2012 ISBN doi: /77149 Unia Europejska, 2012 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła. Printed in Luxembourg

5 3 SPIS TREŚCI Punkt GLOSARIUSZ I IX STRESZCZENIE 1 13 WSTĘP 1 DEFINICJA BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO 2 6 POWSZECHNY BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ 7 GŁÓWNE CZYNNIKI POWODUJĄCE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO 8 13 MIĘDZYNARODOWE I UNIJNE PLANY DOTYCZĄCE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE UWAGI POMOC ROZWOJOWA UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO JEST ODPOWIEDNIA, LECZ W TYM ZAKRESIE NALEŻY STOSOWAĆ BARDZIEJ KOMPLEKSOWE PODEJŚCIE CHOCIAŻ KOMISJA SKONCENTROWAŁA SIĘ NA ODPOWIEDNICH KRAJACH, W PRZYPADKU INNYCH KRAJÓW, W KTÓRYCH WYSTĘPUJE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO, NIE UWZGLĘDNIŁA W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO PRZY SPORZĄDZANIU STRATEGII WSPÓŁPRACY W RAMACH EFR PROGRAM TEMATYCZNY DOTYCZĄCY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO STANOWI ODPOWIEDNIE UZUPEŁNIENIE EFR, LECZ W OBECNEJ SYTUACJI WAHAŃ CEN ŻYWNOŚCI ISTNIEJĄ OGRANICZENIA W KONCEPCJI INSTRUMENTU ŻYWNOŚCIOWEGO INTERWENCJE UE ODPOWIADAJĄ POTRZEBOM I PRIORYTETOM KRAJÓW, LECZ ZANIEDBANO KWESTIĘ ŻYWIENIA INTERWENCJE UE SĄ W PRZEWAŻAJĄCEJ MIERZE SKUTECZNE, LECZ CZĘSTYM PROBLEMEM JEST TRWAŁOŚĆ INTERWENCJE UE SĄ OGÓLNIE DOBRZE OPRACOWANE, CHOCIAŻ CELE SĄ CZĘSTO NIEWYSTARCZAJĄCO PRECYZYJNE LUB ZBYT AMBITNE INTERWENCJE UE OSIĄGAJĄ WIĘKSZOŚĆ ZAMIERZONYCH WYNIKÓW PROBLEMEM JEST CZĘSTO TRWAŁOŚĆ WYNIKÓW WNIOSKI I ZALECENIA

6 4 ZAŁĄCZNIK I BEZPIECZEŃSTWO ŻYWNOŚCIOWE W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ I AZJI POŁUDNIOWEJ ZAŁĄCZNIK II OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W ETIOPII ZAŁĄCZNIK III OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W MALAWI ZAŁĄCZNIK IV OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W RWANDZIE ZAŁĄCZNIK V METODYKA OCENY ZAŁĄCZNIK VI WYNIKI OCENY SKONTROLOWANYCH INTERWENCJI ODPOWIEDZI KOMISJI

7 5 GLOSARIUSZ AKP: państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku AGP: program rozwoju rolnictwa CAADP: kompleksowy program rozwoju rolnictwa w Afryce CBT: leczenie pozaszpitalne ze wsparciem społecznym (Community Based Treatment) CSP: krajowe dokumenty strategiczne DCI: instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju DEVCO: Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid DPRPR: zdecentralizowany program ograniczenia ubóstwa na obszarach wiejskich ECHO: Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności EDPRS: strategia rozwoju gospodarczego i ograniczenia ubóstwa EFR: Europejski Fundusz Rozwoju FAO: Organizacja Narodów ZJednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa FIDP: program dywersyfikacji dochodów gospodarstw rolnych FISP: program subsydiowania czynników produkcji rolnej FS: bezpieczeństwo żywnościowe FSBL: pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego FSTP: program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego GHI: wskaźnik głodu na świecie HIV/AIDS: ludzki wirus niedoboru odporności / zespół nabytego niedoboru odporności IFPRI: Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej INFSSS: zintegrowany system nadzoru nad żywieniem i bezpieczeństwem żywnościowym KTZ: kraje i terytoria zamorskie LRRD: łączenie pomocy humanitarnej, odnowy i rozwoju MCR: milenijny cel rozwoju

8 6 MCR 1: milenijny cel rozwoju 1 (wyeliminować skrajne ubóstwo i głód) MCR 4: milenijny cel rozwoju 4 (ograniczyć umieralność dzieci) MCR 5: milenijny cel rozwoju 5 (poprawić opiekę zdrowotną nad matkami) NGO: organizacja pozarządowa NIP: krajowy program orientacyjny ODA: oficjalna pomoc rozwojowa OECD: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ONZ: Organizacja Narodów Zjednoczonych OWB: ogólne wsparcie budżetowe PASDEP: plan przyspieszonego zrównoważonego rozwoju na rzecz wyeliminowania ubóstwa ROM: monitorowanie pod kątem wyników ROW: rozwój obszarów wiejskich SNNPR: Region Narodów, Narodowości i Ludów Południa SPTA: SWB: strategiczny plan restrukturyzacji rolnictwa sektorowe wsparcie budżetowe

9 7 STRESZCZENIE I. Bezpieczeństwo żywnościowe jest poważnym problemem w Afryce Subsaharyjskiej, gdzie 30% ludności cierpi głód. II. Trybunał zbadał, czy pomoc rozwojowa udzielana przez Unię Europejską (UE) na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej jest skuteczna czy pomoc rozwojowa UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów oraz czy interwencje UE są skuteczne. Kontrola skoncentrowana była na bezpośrednim wsparciu UE na rzecz rozwoju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego, tj.: dostępność żywności, dostęp do żywności oraz jej wartość żywieniowa. Trybunał nie badał, czy bezpieczeństwo żywnościowe zostało uwzględnione we wszystkich odpowiednich dziedzinach współpracy UE, takich jak ochrona zdrowia, edukacja lub zapewnienie dostępu do wody i odpowiednich warunków sanitarnych. III. Trybunał stwierdza, że pomoc rozwojowa UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej jest w przeważającej mierze skuteczna i w istotny sposób przyczynia się do osiągnięcia bezpieczeństwa żywnościowego. W kilku obszarach istnieją jednak możliwości znacznej poprawy. IV. W krajach, w których bezpieczeństwo żywnościowe jest częścią strategii współpracy realizowanej w ramach EFR, pomoc rozwojowa UE w dużej mierze odpowiada potrzebom i priorytetom. Komisja skoncentrowała pomoc rozwojową na krajach o największej liczbie niedożywionej ludności. Nie wzięła ona jednak wystarczająco pod uwagę potencjalnych możliwości udzielania wsparcia UE w innych krajach, w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego i których wyniki są poniżej oczekiwań, jeśli chodzi o osiągnięcie milenijnego celu rozwoju 1 (wyeliminować skrajne ubóstwo i głód) (MCR 1), lub które odnotowują pod tym względem opóźnienia. V. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) oraz program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego (FSTP) wzajemnie się uzupełniają. Instrument żywnościowy, ustanowiony w celu podejmowania działań w związku ze skutkami kryzysu cen żywności w latach , nie był jednak przewidziany do rozwiązywania problemu długoterminowej niestabilności cen żywności. VI. Pomoc UE jest właściwie ukierunkowana na potrzeby i priorytety w zakresie dostępności i dostępu do żywności. Komisja nie położyła jednak odpowiedniego nacisku na żywienie i mogła uczynić więcej, aby zachęcić kraje do określenia stosownych polityk i programów żywieniowych na wcześniejszym etapie. Ostatnio podjęła ona szereg inicjatyw mających na celu rozwiązanie tego problemu. VII. Interwencje UE są w przeważającej mierze skuteczne. Są one dobrze opracowane, opierają się na rzetelnej wiedzy o potrzebach i priorytetach oraz opierają się na ścisłym dialogu z rządami krajów partnerskich i wieloma różnymi zainteresowanymi stronami. Często jednak w interwencjach nie wyznaczono celów, które byłyby wystarczająco precyzyjne. Są one często zbyt ambitne, w szczególności w przypadku projektów organizacji pozarządowych. Interwencje mają na celu osiągnięcie długotrwałych rezultatów poprzez tworzenie zdolności lokalnej ludności do eliminowania podstawowych przyczyn braku bezpieczeństwa żywnościowego, głównie poprzez zwiększenie produkcji rolnej i propagowanie działalności zarobkowej.

10 8 STRESZCZENIE VIII. W większości prz ypadków inter wencje z większają dostępność i dostęp beneficjentów do żywności. Pomagają zwiększyć i zróżnicować produkcję rolną i dochody z rolnictwa oraz wspierają programy tworzące sieci bezpieczeństwa socjalnego dla osób w najtrudniejszej sytuacji. Połowa interwencji ma zasadne szanse na trwałość, lecz w przypadku drugiej połowy trwałe wyniki są mniej oczywiste. Duże programy rządowe dotyczące rolnictwa i transferu socjalnego nie są trwałe pod względem finansowym i w dużej mierze są uzależnione od ciągłego wsparcia darczyńców. IX. Tr ybunał przedstawia następujące zalecenia dotyczące poprawy skuteczności pomocy rozwojowej UE na rzecz bezpieczeństwa ż ywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej: a) W okresie programowania po 2013 r. Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny przeprowadzić zorganizowaną ocenę sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w poszczególnych krajach oraz systematycznie analizować możliwości udzielania wsparcia przez UE w tym obszarze. b) Komisja powinna zbadać w miarę możliwości wraz z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju czy w praktyce możliwe jest utworzenie stałego instrumentu służącego do finansowania pilnych i uzupełniających środków, które mogą być niezbędne, aby zaradzić konsekwencjom ewentualnych przyszłych kryzysów żywnościowych w krajach rozwijających się. c) Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny nadać odpowiednio dużą wagę ż ywieniu prz y określaniu strategii współpracy, określaniu i opracowywaniu interwencji oraz prowadzeniu dialogu politycznego z rządami partnerskimi, w szczególności w ramach programów wsparcia budżetowego. d) Komisja powinna określić cele interwencji, które byłyby dostatecznie precyzyjne i wymierne przy użyciu wskaźników wykonania. Powinna ona zapewnić możliwości osiągnięcia celów za pomocą lepszej oceny ryzyka i założeń dotyczących pomyślnej realizacji interwencji. e) K omisja powinna bardziej wspierać finanso - wą tr wałość programów dot ycząc ych rolnictwa i transferu socjalnego. W tym celu Komisja powinna: i) położyć większy nacisk na rozwój skutecznych usług z zakresu upowszechniania wiedzy rolniczej, infrastruktury wykorzystywanej po zbiorach oraz kredytów dla rolników; ii) dopilnować, by programy transferu socjalnego zapewniały odpowiednie wsparcie dla rozwoju zdolności zarobkowych beneficjentów

11 9 WSTĘP DEFINICJA BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO 1. Bezpieczeństwo żywnościowe zostało zdefiniowane jako sytuacja, w której wszyscy ludzie cały czas mają fizyczny, społeczny i ekonomiczny dostęp do bezpiecznej i pożywnej żywności wystarczającej do zaspokojenia ich potrzeb żywieniowych oraz preferencji w zakresie aktywnego i zdrowego życia 1. Z reguły uważa się, że koncepcja ta ma trzy różne wymiary, które muszą istnieć jednocześnie i stale: a) dostępność żywności na poziomie krajowym i regionalnym; b) fizyczny i ekonomiczny dostęp do żywności na poziomie gospodarstw domowych; c) żywienie, tj. wykorzystanie żywności na poziomie indywidualnym. POWSZECHNY BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ 2. Bezpieczeństwo ż ywnościowe od dawna pozostaje problemem światowym głodu doświadcza szacunkowo miliard ludzi na świecie 2 (zob. wykres 1). Liczba ta obniżyła się na początku lat 90. XX w., a w połowie tej dekady wynosiła nieznacznie ponad 800 mln. W ciągu ostatniego dziesięciolecia ogólna liczba ponownie wzrastała, zwłaszcza po gwałtownym wzroście cen żywności na świecie w latach 2007 i 2008, a następnie po kryzysie gospodarczym w latach Rzymska deklaracja w sprawie światowego bezpieczeństwa żywnościowego i plan działania Światowego Szczytu Żywnościowego. Organizacja do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), 1996 r. 2 Niedożywienie lub chroniczny głód polega na tym, że ilość pokarmu przyjmowana przez daną osobę regularnie nie zaspokaja jej minimalnego zapotrzebowania energetycznego. Średnie minimalne zapotrzebowanie energetyczne jednej osoby to około 1800 kcal dziennie. Dokładne zapotrzebowanie jest ustalane na podstawie wieku, wagi, okresu ciąży i laktacji danej osoby (Źródło: FAO, zob. hunger/en). WYKRES 1 LICZBA OSÓB CIERPIĄCYCH GŁÓD mln Afryka mln Azja Źródło: Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO).

12 10 3. Problem jest nadal szczególnie poważny i powszechny w Azji Południowej i Afryce Subsaharyjskiej. Największa liczba osób, które cierpią głód, zamieszkuje w Azji południowej, gdzie jednak osiągnięto pewne postępy, zwłaszcza w latach 90. XX w. Największe możliwości osiągnięcia dalszych postępów występują w Afryce Subsaharyjskiej, gdzie liczba osób cierpiących głód jest wyższa niż w 1990 r. w 2010 r. wynosiła ona 239 mln, tj. 30% ogólnej liczby ludności (zob. mapa w załączniku I). 4. We wrześniu 2011 r., po dwóch kolejnych mało deszczowych okresach, w Rogu Afryki wystąpiła najgorsza susza od 60 lat, co spowodowało poważny kryzys żywnościowy, a w niektórych częściach Kenii i Somalii sytuacja zbliżyła się do klęski głodu. Połączenie gwałtownego wzrostu cen żywności, wysokiej śmiertelności zwierząt gospodarskich, konfliktów i ograniczonego dostępu do pomocy humanitarnej pogorszyło sytuację w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego ponad 12 mln osób oraz podwyższyło wskaźniki niedożywienia i śmiertelności wśród dzieci. WYKRES 2 NIEDOŻYWIENIE DZIECI PONIŻEJ PIĄTEGO ROKU ŻYCIA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ: PREWALENCJA NIEDOWAGI 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Niger Burundi Madagaskar Erytrea Czad Etiopia Somalia Mali Dżibuti Sudan Angola DR Konga Mauretania Sierra Leone Republika Środkowoafrykańska Nigeria Gwinea Burkina Faso Liberia Benin Rwanda Zjednoczona Republika Tanzanii Komory Kenia Malawi Uganda Kamerun Republika Wybrzeża Kości Słoniowej Gambia Lesotho Namibia Togo Gwinea Równikowa Guinea Bissau Mozambik Zambia Ghana Senegal Zimbabwe Kongo Mauritius Botswana Republika Południowej Afryki Gabon Republika Zielonego Przylądka Wyspy Świętego Tomasza i Książęca Swaziland Źródło: ETO na podstawie danych Organizacji do spraw Wyżywienia i Rolnictwa.

13 11 5. Ludność Afryki Subsaharyjskiej znajduje się w sytuacji chronicznego niedożywienia, którego wskaźniki utrzymują się na wysokim poziomie, szczególnie wśród dzieci (zob. wykres 2 3 ). Według ostatnich badań Organizacji ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) średnio 47% dzieci poniżej piątego roku życia cierpi na chroniczne niedożywienie (zahamowanie wzrostu 4 ), 30% na niedowagę 5, a ostre niedożywienie białkowo-energetyczne (zahamowanie przyrostu masy ciała 6 ) związane z wysokim wskaźnikiem zgonów dotyczy 9% dzieci. Dorośli również cierpią na niedożywienie, a problem ten dotyczy średnio 12% kobiet. Najbardziej szkodliwe skutki niedożywienia występują w okresie ciąży i pierwszych dwóch lat życia. Wpływ na rozwój fizyczny i umysłowy jest nieodwracalny i jest to główna przyczyna śmierci matek i dzieci oraz chorób wśród dzieci poniżej piątego roku życia. 6. W załącznikach II IV przedstawiono sytuację pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w Etiopii, Malawi i Rwandzie, do których Trybunał udał się w ramach kontroli (zob. pkt 16). GŁÓWNE CZYNNIKI POWODUJĄCE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO 7. Wiele czynników, które są przyczynami ubóstwa i braku rozwoju, ma również wpływ na brak bezpieczeństwa żywnościowego: a) Niska wydajność rolnictwa: w Afryce Subsaharyjskiej 70 80% ludności to ludność wiejska utrzymująca się z rolnictwa 7. Wydajność wzrasta w tempie nie większym niż 1 2% rocznie, co jest wskaźnikiem niższym niż roczne tempo wzrostu liczby ludności wynoszące 2,2% 8. Do głównych przyczyn należą niewielkie rozmiary gospodarstw rolnych, rolnictwo nadmiernie uzależnione od opadów deszczu oraz niewystarczający dostęp do czynników produkcji (nasion, nawozów, pestycydów). 3 Dane odnoszą się do ostatniego roku objętego badaniem dla każdego z krajów. 4 Wskaźnik zahamowania wzrostu: wzrost określony dla danego wieku jest miarą wzrostu liniowego i jako taki jest wskaźnikiem długoterminowych skutków niedożywienia, na które nie mają wpływu zmiany sezonowe. 5 Niedowaga: waga określona dla danego wieku obejmuje informacje dotyczące zahamowania wzrostu i przyrostu masy ciała. Dzieci mogą mieć niedowagę z powodu zahamowania wzrostu, zahamowania przyrostu masy ciała lub obu tych zjawisk. 6 Zahamowanie przyrostu masy ciała: wzrost w stosunku do masy jest wskaźnikiem aktualnego stanu odżywienia dziecka i odzwierciedla ostatnie spożycie pokarmu lub chorobę. Poważne zahamowanie przyrostu masy ciała często wiąże się ze znacznym niedoborem pożywienia. 7 Źródło: Bank Światowy i FAO. 8 Źródło: Fundusz Ludnościowy Narodów Zjednoczonych. 9 Niektóre kraje, takie jak Malawi i Etiopia, osiągają lub przekraczają ten cel. b) Niski wskaźnik inwestycji i przeznaczanie coraz mniejszej części pomocy od darczyńców na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich: kraje rozwijające się przeznaczają średnio 5% budżetu krajowego na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, tj. znacznie mniej niż 10%, czyli cel wyznaczony w deklaracji z Maputo (zob. pkt 9) 9. W Afryce Subsaharyjskiej darczyńcy również zaniedbali ten sektor, na który w 2009 r. przeznaczono jedynie 8% oficjalnej pomocy rozwojowej w określonych sektorach w porównaniu z 16% w 1996 r. (zob. wykres 3). c) Niewielka siła nabywcza: ze względu na niewiele możliwości zatrudnienia i generowania dochodów oraz brak mechanizmów transferu socjalnego osoby ubogie często nie mają środków na zakup żywności.

14 12 d) Nieodpowiednia infrastruktura magazynowania, przetwarzania i dystrybucji: czynniki te stanowią przeszkodę w fizycznym dostępie do żywności na poziomie gospodarstw domowych. e) Niewystarczające ilości spożywanego pokarmu i nieodpowiednie praktyki żywieniowe: czynniki te przyczyniają się do niedożywienia. Są one związane z brakiem edukacji na temat prawidłowego żywienia lub niewystarczającym zróżnicowaniem źródeł żywności, nieodpowiednią opieką zdrowotną, niewystarczającym dostępem do wody pitnej i urządzeń sanitarnych lub analfabetyzmem wśród kobiet. 10 Według FAO od 2004 r. do początku 2009 r. tylko w pięciu krajach afrykańskich (Etiopia, Ghana, Madagaskar, Mali i Sudan) co najmniej 2,5 mln hektarów zostało przekazanych przez lokalnych użytkowników w ręce inwestorów zagranicznych. f ) Czynniki, które w dużej mierze leżą poza kontrolą poszczególnych krajów rozwijających się: i) ofiary klęsk żywiołowych lub katastrof będących skutkiem działań człowieka często muszą opuścić swoje domy i gospodarstwa rolne, a następnie stają w obliczu zagrożenia nie tyle głodem, co wręcz śmiercią głodową; ii) powiązania między rynkami finansowymi a spekulacjami transakcjami futures na rynkach produktów rolnych oraz rozwój biopaliw przyczyniają się do braku dostępności żywności i wzrostu cen. Wiążą się one również z zakupem na szeroką skalę gruntów ornych w Afryce Subsaharyjskiej przez zagraniczne przedsiębiorstwa i rządy 10, co nie zawsze gwarantuje poszanowanie krajowych interesów afrykańskich. WYKRES 3 ROCZNE ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA Z TYTUŁU OFICJALNEJ POMOCY ROZWOJOWEJ (ODA) W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ: OGÓLNE TENDENCJE I CZĘŚĆ ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA ROLNICTWO Część sektorowej ODA przypadająca na rolnictwo (%) 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Zobowiązania z tytułu ODA przeznaczone na rolnictwo wg stałego kursu USD dwuletnia średnia ruchoma (skala prawa) Odsetek ODA przydzielony na rolnictwo (skala lewa) w mln USD Źródło: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).

15 13 MIĘDZYNARODOWE I UNIJNE PLANY DOTYCZĄCE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO 8. W listopadzie 1996 r. Światowy Szczyt Żywnościowy przyjął w Rzymie deklarację i plan działania w sprawie światowego bezpieczeństwa żywnościowego. Zobowiązano się do ciągłych starań na rzecz wyeliminowania głodu we wszystkich krajach i ustalono cel, którym jest zmniejszenie o połowę liczby osób niedożywionych do 2015 r. Istotne miejsce, które zajmuje bezpieczeństwo żywnościowe w planie współpracy na rzecz rozwoju, znalazło wyraz w milenijnym celu rozwoju 1 (MCR 1), przyjętym we wrześniu 2000 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ Na drugim zwykłym zgromadzeniu Unii Afrykańskiej w lipcu 2003 r. szefowie państw i rządów afrykańskich poparli deklarację z Maputo w sprawie rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce. Zobowiązali się oni do wzmocnienia rozwoju rolnictwa i wsparcia związanych z tym działań wnoszących wartość dodaną, rozwoju obszarów wiejskich i bezpieczeństwa żywnościowego na poziomie krajowym i regionalnym, a także do przeznaczenia 10% budżetu krajowego na rolnictwo do 2008 r. Kompleksowy program rozwoju rolnictwa w Afryce (CAADP) ma na celu wyeliminowanie głodu i ograniczenie ubóstwa dzięki rolnictwu oraz wyznacza roczny cel rozwoju rolnictwa na poziomie 6%. 10. Konsensus europejski w sprawie polityki rozwoju z grudnia 2005 r. 12 (zwany dalej Konsensusem europejskim ) określa rolnictwo, rozwój obszarów wiejskich i bezpieczeństwo żywnościowe jako jeden z głównych obszarów, na których koncentrować się będzie pomoc rozwojowa UE. W przypadku rolnictwa nacisk położony jest na dostęp do zasobów (gruntów, wody, środków finansowych), konkurencyjność na rynkach regionalnych i międzynarodowych oraz zarządzanie ryzykiem, a także na światowe badania w dziedzinie rolnictwa. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo żywnościowe, nacisk położony jest na zapobieganie, sieci bezpieczeństwa socjalnego, poprawę dostępu do zasobów, jakość żywienia oraz rozwój potencjału. 11 MCR 1 jako wskaźnik monitorowania postępów określa prewalencję dzieci z niedowagą poniżej piątego roku życia oraz część ludności, której spożycie pozostaje poniżej minimalnego poziomu energetycznego zapotrzebowania żywieniowego. Bezpieczeństwo żywnościowe pełni również istotną rolę w przypadku MCR 4 (zmniejszyć o 2/3 wskaźnik umieralności dzieci w wieku do lat 5 w latach ) oraz MCR 5 (zmniejszyć o 3/4 wskaźnik umieralności matek w latach ). 12 Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: Konsensus europejski (Dz.U. C 46 z , s. 1). 13 COM(2010) 127 wersja ostateczna z dnia 31 marca 2010 r. 11. W marcu 2010 r. Komisja wydała komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnych zasad ramowych dotyczących wsparcia krajów rozwijających się w zakresie wyzwań związanych z bezpieczeństwem żywnościowym 13. Zważywszy na niejednakowe i niewystarczające postępy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i osiągnięcia MCR 1, ma on na celu określenie kompleksowego podejścia UE i państw członkowskich w walce ze światowym głodem i niedożywieniem. Cele są następujące: a) przyspieszenie rozwoju rolnictwa, z naciskiem na ekologicznie wydajną intensyfikację produkcji rolnej w przypadku drobnych rolników, w szczególności kobiet;

16 14 b) poprawa dostępu do żywności dzięki większemu zatrudnieniu i większym dochodom działalność dochodowa; c) c) określenie polityk i strategii żywieniowych oraz utworzenie mechanizmów koordynacji między sektorami rolnictwa, ochrony zdrowia, edukacji i ochrony socjalnej; d) poprawa zapobiegania kryzysom i zarządzania kryzysowego, w szczególności poprzez utworzenie ścisłych powiązań między podmiotami zajmującymi się pomocą humanitarną, podmiotami działającymi na rzecz rozwoju oraz skutecznymi krajowymi lub regionalnymi systemami wczesnego ostrzegania. 12. Od 1996 r. Komisja stosuje w Afryce Subsaharyjskiej cztery główne instrumenty służące do finansowania interwencji w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego (zob. wykres 4): WYKRES 4 GŁÓWNE ŹRÓDŁA, Z KTÓRYCH UE FINANSUJE BEZPIECZEŃSTWO ŻYWNOŚCIOWE W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ (OKRESY ZOBOWIĄZAŃ) GEOGRAFICZNE EFR 10. EFR TEMATYCZNE Pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego FSBL Instrument żywnościowy Program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego FSTP Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

17 15 a) jako instrument geograficzny EFR 14 stanowi podstawowe ramy współpracy z poszczególnymi krajami Afryki Subsaharyjskiej. Bezpośrednie wsparcie na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego jest udzielane tym krajom, dla których krajowe dokumenty strategiczne (CSP) i krajowy program orientacyjny (NIP) określają bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich jako główny sektor współpracy 15. Finansowanie, chociaż w bardziej ograniczonych kwotach, można również przeznaczyć na inne niż główne obszary wsparcia EFR lub w ramach tzw. alokacji B, która jest przeznaczona na nieprzewidziane potrzeby; b) trzy instrumenty tematyczne finansowane z budżetu ogólnego Unii Europejskiej ( budżet ogólny ): i) w latach utworzono pozycję budżetową dotyczącą bezpieczeństwa żywnościowego 16, z której finansowano trzy główne rodzaje interwencji na szczeblu krajowym: pomoc żywnościowa głównie działania krótkoterminowe; długoterminowa pomoc finansowa lub techniczna w formie wsparcia bezpieczeństwa żywnościowego (np. dostawy nasion, narzędzi i innych czynników produkcji niezbędnych do produkcji roślin spożywczych); systemy wczesnego ostrzegania i systemy magazynowania; 14 EFR to główny instrument służący do udzielania przez UE pomocy rozwojowej dla państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajów i terytoriów zamorskich (KTZ). Jest finansowany przez państwa członkowskie. Dodatkowe informacje na temat szczególnych cech EFR znajdują się w pkt 2 8 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r. w sprawie EFR (Dz.U. C 326 z , s. 251). 15 Krajowy dokument strategiczny (CSP), przygotowany przez dane państwo AKP albo kraj lub terytorium zamorskie oraz UE, jest sporządzany w przypadku każdego okresu programowania EFR i określa ogólne kierunki współpracy. CSP zawiera diagnozę sytuacji w kraju i strategię działania UE poprzez wybór głównych sektorów i sektorów innych niż główne, przy czym sektory główne są priorytetowymi obszarami wsparcia. 16 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1292/96 z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie polityki pomocy żywnościowej i zarządzania pomocą żywnościową oraz działań specjalnych w celu wspierania bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 166 z , s. 1).

18 16 ii) program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego realizowany na mocy rozporządzenia w sprawie instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju (DCI) 17 dotyczy okresu Główną cechą instrumentu jest jego koncentracja na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym w celu wspierania badań i technologii w dziedzinie rolnictwa oraz zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i ekosystemami, wzmocnienia powiązań między systemami informowania i wczesnego ostrzegania w zakresie bezpieczeństwa żywności a opracowywaniem skutecznych strategii działań i wykorzystania potencjału kontynentalnych i regionalnych sposobów podejścia do bezpieczeństwa żywnościowego. W niektórych okolicznościach interwencje w jego ramach mogą być również prowadzone na poziomie kraju; iii) w grudniu 2008 r. ustanowiony został instrument żywnościowy 18, który ma na celu zapewnienie szybkiej reakcji na kryzys spowodowany wahaniami cen żywności w krajach rozwijających się. Głównymi celami instrumentu żywnościowego było zwiększenie produkcji rolnej, złagodzenie negatywnych skutków, jakie dla społeczności lokalnych ma wzrost cen żywności, oraz wzmocnienie możliwości produkcyjnych i dobrego zarządzania w sektorze rolnictwa, aby zwiększyć trwałość interwencji. Przewiduje on wsparcie na rzecz polepszenia dostępu do towarów i usług związanych z produkcją rolną oraz działań związanych z sieciami bezpieczeństwa socjalnego. 17 Rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 z , s. 41). 18 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1337/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. ustanawiające instrument umożliwiający szybkie reagowanie na gwałtowny wzrost cen żywności w krajach rozwijających się (Dz.U. L 354 z , s. 1). 13. Jak przedstawiono na wykresie 5, środki finansowe przydzielone na bezpieczeństwo żywnościowe w Afryce Subsaharyjskiej na lata w ramach czterech instrumentów wymienionych w pkt 12 wynoszą 3177 mln euro. WYKRES 5 POMOC UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ W LATACH % 7% 16% 35% 26% 9. EFR 839 mln EUR 10. EFR mln EUR FSTP 222 mln EUR Instrument żywnościowy 513 mln EUR FSBL 505 mln EUR Ogółem mln EUR Żródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

19 17 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 14. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było ocenienie skuteczności pomocy rozwojowej UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w regionie Afryki Subsaharyjskiej, w którym występuje szczególnie poważny problem braku bezpieczeństwa żywnościowego (zob. pkt 4 6). Kontrola skupiła się na dwóch zasadniczych kwestiach: a) Czy pomoc rozwojowa udzielana przez UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów? b) Czy interwencje UE są skuteczne? 19 Informacje na temat pozycji budżetowej dotyczącej bezpieczeństwa żywnościowego znajdują się w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2003 na temat wdrażania w krajach rozwijających się polityki bezpieczeństwa żywnościowego finansowanego z budżetu Unii Europejskiej (Dz.U. C 93 z , s. 1). 15. Kontrola koncentrowała się na bezpośrednim wsparciu UE na rzecz rozwoju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego, którymi są dostępność żywności, dostęp do żywności oraz wartość żywnościowa w latach Skupiała się ona na interwencjach wspieranych na poziomie kraju w ramach czterech instrumentów geograficznych i tematycznych wymienionych w pkt 12. Kontrola nie obejmowała badania: a) tego, czy bezpieczeństwo żywnościowe zostało uwzględnione w interwencjach w innych sektorach (takich jak ochrona zdrowia, edukacja, systemy wodno-kanalizacyjne, pokój i stabilność lub handel); b) interwencji na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym; c) pomocy nadzwyczajnej i humanitarnej. 16. Kontrolę przeprowadzono pomiędzy majem 2010 r. a kwietniem 2011 r. Obejmowała ona: a) przegląd dokumentów dotyczących polityki i rozmowy w Komisji w Brukseli; b) przegląd sposobów opracowania i realizacji programu tematycznego dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego i instrumentu żywnościowego 19 ; c) wizyty w trzech krajach, dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich określono jako sektor główny w ramach 9. i 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju: Etiopii, Malawi i Rwandzie. Podczas tych wizyt kontrolerzy Trybunału przeprowadzili rozmowy z pracownikami delegatury UE, przedstawicielami władz krajowych, innych darczyńców, organizacji pozarządowych i beneficjentów. Skontrolowali również 22 interwencje, aby ocenić, w jakim stopniu odpowiadały one potrzebom i priorytetom beneficjentów oraz w jakim stopniu osiągnęły lub mogą osiągnąć swoje cele; interwencje oceniono na podstawie metodyki Komisji w zakresie monitorowania pod kątem wyników (zob. załącznik V);

20 18 d) przegląd dokumentacji dotyczącej strategii współpracy UE w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego w trzech innych krajach, dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich określono jako sektor główny w ramach 9. i 10. EFR: Burundi, Erytrei i Nigrze; e) przegląd wsparcia UE na rzecz bezpieczeństwa ż ywnościowego w dziesięciu krajach, w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich nie zostały określone jako sektor główny w ramach 9. i 10. EFR: Botswanie, Kamerunie, Demokratycznej Republice Konga, Gambii, Lesotho, Liberii, Mali, Suazi, Tanzanii i Zambii. 17. W tabeli 1 przedstawiono kwoty pomocy rozwojowej UE przeznaczone na bezpieczeństwo żywnościowe finansowane w latach w ramach czterech instrumentów wymienionych w pkt 12 w 16 krajach, które znalazły się w próbie kontrolnej.

21 19 TABELA 1 POMOC ROZWOJOWA UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W LATACH W 16 KRAJACH, KTÓRE ZNALAZŁY SIĘ W PRÓBIE KONTROLNEJ Kraj 9. EFR 10. EFR FSBL Instrument żywnościowy Kraje, w których bezpieczeństwo żywnościowe wspierano jako główny sektor w ramach 9. i 10. EFR FSTP Inne pozycje budżetowe Etiopia 78,0 146,2 36,2 44,6 2,2 3,7 310,9 Malawi 76,3 62,0 63,7 18,5 3,3-223,8 Niger 53,1 39,4 21,8 19,6-4,9 138,8 Rwanda 64,0 40,0 4,4 15,6-12,1 136,2 Burundi 74,8 6,1 9,2 14,4 9,1 3,0 116,6 Erytrea 7,9 4,9 20,4 13,6 6,3 13,6 66,6 Kraje, w których bezpieczeństwa żywnościowego nie wspierano jako głównego sektora w ramach 9. i 10. EFR DR Konga 34,7-26,3 39,8 21,6 2,3 124,8 Zambia 16,6 26,6 4,3 15,4 2,0-64,9 Mali 1,8 20,5 8,0 26,3 0,1 2,0 58,7 Liberia - 22,7 5,7 14,1 8,0 2,7 53,3 Tanzania 8,0 5,0-31, ,6 Kamerun 10,4 18,7-2,5-1,3 32,9 Suazi 25,7 0, ,0 29,6 Gambia - 2,6-5, ,1 Lesotho 2, , ,4 Botswana 4, ,0 OGÓŁEM 457,2 395,7 200,0 266,9 52,6 48, ,1 Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. (w mln EUR) Ogółem

22 20 UWAGI POMOC ROZWOJOWA UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO JEST ODPOWIEDNIA, LECZ W TYM ZAKRESIE NALEŻY STOSOWAĆ BARDZIEJ KOMPLEKSOWE PODEJŚCIE 18. W niniejszej części odpowiedziano na pytanie, czy pomoc rozwojowa udzielana przez UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów. Trybunał zbadał, czy: a) strategie współpracy w ramach EFR uwzględniają sytuację pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w państwach objętych współpracą; b) Komisja wykorzystuje program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego i instrument żywnościowy w sposób komplementarny z EFR; 20 Załącznik III do tematycznego dokumentu strategicznego i wieloletniego programu indykatywnego na lata (Komisja Europejska, dokument C/2007/1924, 4 maja 2007 r.). Pozostałe fundusze wydatkowano za pośrednictwem organizacji pozarządowych (15%) i organizacji międzynarodowych (5%). c) interwencje odpowiadają potrzebom i priorytetom krajów. CHOCIAŻ KOMISJA SKONCENTROWAŁA SIĘ NA ODPOWIEDNICH KRAJACH, W PRZYPADKU INNYCH KRAJÓW, W KTÓRYCH WYSTĘPUJE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO, NIE UWZGLĘDNIŁA W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO PRZY SPORZĄDZANIU STRATEGII WSPÓŁPRACY W RAMACH EFR 19. W tabeli 2 przedstawiono sytuację pod względem głodu oraz tendencję dotyczącą osiągania MCR 1 w krajach Afryki Subsaharyjskiej. Wskazano również kraje, w których bezpośrednia pomoc rozwojowa na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego była udzielana na podstawie określenia bezpieczeństwa żywnościowego, rolnictwa lub rozwoju obszarów wiejskich jako sektory główne w ramach 9. i 10. EFR. 20. W latach pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego miała być głównym instrumentem Komisji służącym do zapewniania pomocy UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego, a około 80% funduszy z tej pozycji wydatkowano na podstawie umów o finansowaniu zawartych z rządami krajowymi 20. Jednocześnie jednak niektóre kraje otrzymujące fundusze z tej pozycji budżetowej również określiły bezpieczeństwo żywnościowe lub związany z nim obszar jako główny sektor w swoich krajowych dokumentach strategicznych, w związku z czym otrzymały także znaczne wsparcie z EFR.

23 21 TABELA 2 GŁÓWNE SEKTORY WSPÓŁPRACY UE ZWIĄZANE Z BEZPIECZEŃSTWEM ŻYWNOŚCIOWYM W RAMACH 9. I 10. EFR ORAZ SYTUACJA W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ Kraj Osoby niedożywione Sektor główny Sektor główny GHI 2010 Tendencja (MCR 1) mln % w 9. EFR w 10. EFR DR Konga 41,9 69 wyjątkowo niepokojący poniżej oczekiwań roln. - Etiopia 31,6 41 niepokojący zgodna z oczekiwaniami FS ROW FS Tanzania 13,7 34 niepokojący poniżej oczekiwań - - Kenia 11,2 31 poważny opóźnienia ROW roln. ROW Nigeria 9,2 6 poważny osiągnięto - - Sudan 8,8 22 niepokojący zgodna z oczekiwaniami FS - Mozambik 8,1 38 niepokojący zgodna z oczekiwaniami FS roln. roln. ROW Angola 7,1 41 niepokojący zgodna z oczekiwaniami FS ROW Uganda 6,1 21 poważny poniżej oczekiwań ROW ROW Zambia 5,2 43 niepokojący poniżej oczekiwań - - Burundi 4,7 62 wyjątkowo niepokojący poniżej oczekiwań ROW odb. ROW Madagaskar 4,5 25 niepokojący poniżej oczekiwań ROW ROW roln. FS Kamerun 3,9 21 poważny zgodna z oczekiwaniami - - Malawi 3,9 28 poważny zgodna z oczekiwaniami ROW roln. FS Czad 3,8 37 wyjątkowo niepokojący zgodna z oczekiwaniami - - Zimbabwe 3,7 30 niepokojący opóźnienia - - Rwanda 3,1 34 niepokojący opóźnienia ROW ROW Erytrea 3,0 64 wyjątkowo niepokojący opóźnienia - FS Wybrzeże Kości Słoniowej 2,8 14 poważny opóźnienia ROW - Niger 2,7 20 niepokojący zgodna z oczekiwaniami ROW FS ROW Senegal 2,0 17 poważny opóźnienia - - Togo 1,8 30 niepokojący zgodna z oczekiwaniami - - Sierra Leone 1,8 35 niepokojący opóźnienia - - Republika Środkowoafrykańska 1,7 40 niepokojący opóźnienia - - Gwinea 1,6 17 poważny opóźnienia - - wzrost / pogorszenie / poniżej oczekiwań obniżenie / poprawa brak poprawy FS: bezpieczeństwo żywnościowe GHI: wskaźnik głodu na świecie Odb.: odbudowa ROW: rozwój obszarów wiejskich Roln.: rolnictwo

24 22 TABELA 2 GŁÓWNE SEKTORY WSPÓŁPRACY UE ZWIĄZANE Z BEZPIECZEŃSTWEM ŻYWNOŚCIOWYM W RAMACH 9. I 10. EFR ORAZ SYTUACJA W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ Kraj Osoby niedożywione Sektor główny Sektor główny GHI 2010 Tendencja (MCR 1) mln % w 9. EFR w 10. EFR Mali 1,5 12 poważny osiągnięto - - Ghana 1,2 5 poważny osiągnięto ROW - Burkina Faso 1,2 9 niepokojący zgodna z oczekiwaniami FS - Liberia 1,2 33 niepokojący poniżej oczekiwań - - Benin 1,0 12 poważny zgodna z oczekiwaniami - - Botswana 0,5 25 poważny poniżej oczekiwań - - Kongo 0,5 15 poważny osiągnięto - - Namibia 0,4 19 poważny zgodna z oczekiwaniami ROW ROW Lesotho 0,3 14 poważny opóźnienia - - Gambia 0,3 19 poważny poniżej oczekiwań ROW - Suazi 0,2 18 poważny poniżej oczekiwań - - Mauretania 0,2 7 poważny zgodna z oczekiwaniami - - Mauritius 0,1 5 umiarkowany zgodna z oczekiwaniami - - Republika Zielonego Przylądka brak danych brak danych brak danych - - Komory brak danych niepokojący brak danych - - Dżibuti brak danych niepokojący brak danych - - Gwinea Równikowa brak danych brak danych brak danych - - Gwinea Bissau brak danych niepokojący brak danych - - Wyspy Świętego Tomasza i Książęca brak danych brak danych brak danych - - Seszele brak danych brak danych brak danych - - Somalia brak danych brak danych brak danych - - Republika Południowej Afryki brak danych brak danych brak danych - - wzrost / pogorszenie / poniżej oczekiwań obniżenie / poprawa brak poprawy FS: bezpieczeństwo żywnościowe GHI: wskaźnik głodu na świecie Odb.: odbudowa ROW: rozwój obszarów wiejskich Roln.: rolnictwo Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych pochodzących z oceny sytuacji w zakresie braku bezpieczeństwa żywnościowego na świecie, 2010 r. Wskaźnik głodu na świecie 2010 oraz Progress on MDG 1 [Postępy w osiąganiu MCR 1] FAO i CSP dotyczące 9. i 10. EFR.

25 Od 2007 r. stosowane jest podejście polegające na finansowaniu przez UE bezpieczeństwa żywnościowego na poziomie kraju w ramach instrumentów geograficznych, tj. EFR w przypadku krajów Afryki Subsaharyjskiej. Kraje powinny włączyć politykę bezpieczeństwa żywnościowego do ogólnego krajowego planu rozwoju, zaś Komisja zmierza do ukierunkowania swojej strategii działania na poziomie krajowym w ramach jednego dokumentu dotyczącego planowania, tj. krajowego dokumentu strategicznego, a nie szeregu fragmentarycznych instrumentów. Podejście to odzwierciedla zalecenie zawarte w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2003 na temat wdrażania w krajach rozwijających się polityki bezpieczeństwa żywnościowego finansowanej z budżetu Unii Europejskiej Jak przedstawiono w tabeli 2, bezpieczeństwo żywnościowe było niezmiennie częścią strategii współpracy w 11 krajach w ramach 9. i 10. EFR. Uwzględnienie tej kwestii jest odpowiednie, ponieważ kraje te znajdują się wśród krajów o najwyższej liczbie osób niedożywionych, a większość z nich odnotowuje wskaźnik głodu na świecie na poziomie niepokojącym lub wyjątkowo niepokojącym 22. W przypadku około połowy tych krajów występują opóźnienia lub niższy niż oczekiwany stopień osiągnięcia MCR W tabeli tej pokazano jednak również, że bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich były rzadziej wybierane jako główny sektor w 10. EFR (12 krajów) niż w 9. EFR (17 krajów). Zmiana ta nie powinna mieć miejsca, biorąc pod uwagę krytyczną sytuację, jeśli chodzi o MCR 1, który należy do MCR o najgorszym stopniu osiągnięcia, i założenie, że EFR ma nadać większe znaczenie bezpieczeństwu żywnościowemu, określone przy podejmowaniu decyzji o odejściu od udzielania wsparcia na poziomie krajowym z pozycji budżetowej dotyczącej bezpieczeństwa żywnościowego. 21 Dz.U. C 93 z , s Wskaźnik głodu na świecie (GHI) jest wielowymiarowym narzędziem statystycznym opracowanym przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI) i służącym do opisywania sytuacji danego kraju. Łączy on w sobie trzy równoważne wskaźniki: i) część osób niedożywionych wyrażoną jako odsetek ludności; ii) prewalencję dzieci z niedowagą poniżej piątego roku życia; oraz iii) wskaźnik śmiertelności wśród dzieci poniżej piątego roku życia. Plasuje on kraje na stupunktowej skali, na której 0 jest wynikiem najlepszym (brak głodu), a 100 najgorszym, chociaż w praktyce nie osiąga się wartości skrajnych. Wartości poniżej 5,0 oznaczają niski poziom głodu, wartości 5,0 9,9 oznaczają głód umiarkowany, wartości 10,0 19,9 wskazują poważny problem, wartości 20,0 29,9 oznaczają sytuację niepokojącą, a wartości 30,0 lub wyższe wyjątkowo niepokojącą. 24. W kilku krajach, takich jak Demokratyczna Republika Konga, Sudan, Czad, Zimbabwe, Sierra Leone i Liberia, wsparcie UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego było udzielane głównie w ramach FSTP. Uważa się, że kraje te trwają w kryzysie, a celem FSTP jest wspieranie procesu łączenia pomocy humanitarnej, odnowy i rozwoju (LRRD) lub podejmowanie interwencji w krajach, w których instrument geograficzny nie funkcjonuje w sposób prawidłowy ze względu na wyjątkowe okoliczności (zob. pkt 29 i 30).

26 Kilka innych krajów, które nie znajdują się w takiej sytuacji, lecz w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego i których wyniki są poniżej oczekiwań, jeśli chodzi o osiągnięcie MCR 1, lub które odnotowują pod tym względem opóźnienia, otrzymało niewielką pomoc rozwojową w tym obszarze lub nie otrzymały jej wcale. Są to na przykład Tanzania, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia i Suazi. Podział pracy z innymi partnerskimi krajami rozwiniętymi nie może być wystarczającym wytłumaczeniem, ponieważ powszechnie przyznaje się 23, że rolnictwu i żywieniu nie poświęcono odpowiedniej uwagi i nie przeznaczono na nie odpowiednich funduszy od darczyńców. 26. Trybunał przyznaje, że Komisja nie posiada wyłącznych kompetencji w zakresie określania strategii współpracy w ramach EFR i wybierania interwencji, co należy czynić wspólnie z krajem partnerskim oraz w koordynacji i przy zachowaniu spójności z decyzjami innych partnerów działających na rzecz rozwoju. Trybunał ustalił, że Komisja nie poświęciła dostatecznej uwagi bezpieczeństwu żywnościowemu przy przygotowywaniu strategii współpracy w ramach EFR w krajach wymienionych w pkt 25, co w szczególności dotyczy 10. EFR. Jak wskazano w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2003 (pkt 90), Trybunał uważa, że CSP powinny wyraźnie uwzględniać koncepcję bezpieczeństwa żywnościowego. Nie ma to miejsca w przypadku CSP wyżej wymienionych krajów, które nie podają stosownej oceny sytuacji pod względem braku bezpieczeństwa żywnościowego, jej przyczyn i potrzeb kraju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego (zob. ramka 1). 23 Dotyczy to w szczególności Banku Światowego, FAO, Międzynarodowego Funduszu Rozwoju Rolnictwa oraz Komisji, która stwierdza, że zmniejszenie części publicznej pomocy rozwojowej przeznaczonej na rolnictwo oraz jego niższa ranga wśród priorytetów krajów rozwijających się spowodowały pogorszenie się tej sytuacji (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty [Bezpieczeństwo żywnościowe: zrozumienie ubóstwa i sprostanie temu wyzwaniu], s. 5, październik 2009 r.). RAMKA 1 NIEODPOWIEDNIE OCENY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W WIĘKSZOŚCI CSP Spośród dziesięciu skontrolowanych CSP dwa (Zambia i DR Konga) nie zawierają wzmianki o sytuacji tych krajów pod względem bezpieczeństwa żywnościowego, która jest odpowiednio niepokojąca i wyjątkowo niepokojąca. Znaczenie rolnictwa dla zapewnienia środków do życia na obszarach wiejskich zostało podkreślone w niektórych CSP, lecz zagadnienia tego nie powiązano z bezpieczeństwem żywnościowym w celu określenia najważniejszych strategicznych problemów z dostępnością żywności, stopnia, w jakim gospodarstwa domowe stać na zaspokojenie podstawowych potrzeb żywnościowych, oraz wpływu niewystarczającej produkcji roślin spożywczych na stan wyżywienia. Chociaż wszystkie CSP zawierają część poświęconą analizie ubóstwa, tylko dwa (Lesotho i Mali) oceniają wpływ ubóstwa na dostęp do żywności. Jeśli chodzi o żywienie, wskaźnik dotyczący niedożywienia wśród dzieci w wieku poniżej pięciu lat podano jedynie w trzech CSP (Mali, Tanzania i Zambia). Rzadko wymieniane są potrzeby i priorytety w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego, a jedynie w dwóch CSP (Liberia i Mali) opisano działania potrzebne do poprawy krajowego bezpieczeństwa żywnościowego.

27 Podczas posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego ONZ na wysokim szczeblu w 2010 r. przewodniczący Komisji Europejskiej J. M. Barroso ogłosił, że UE rozpoczęła realizację wartej 1 mld euro inicjatywy na rzecz osiągnięcia MCR, finansowanej z nieprzydzielonych rezerw EFR, aby pomóc państwom AKP w poczynieniu postępów w zakresie tych MCR, które zostały osiągnięte w najmniejszym stopniu, w tym MCR Chociaż ponowny nacisk na bezpieczeństwo żywnościowe jest stosownym rozwiązaniem, potwierdza on, że istniały możliwości nadania tej kwestii większego znaczenia podczas programowania 10. EFR. 24 Fundusze te przeznaczone są dla najbardziej potrzebujących krajów wykazujących największe zaangażowanie. Inicjatywa dotycząca MCR obejmuje dwa komponenty: kwotę 300 mln euro zarezerwowaną dla krajów osiągających dobre wyniki według rezultatów okresowego przeglądu CSP związanych z 10. EFR oraz kwotę 700 mln euro dostępną dla wszystkich krajów objętych EFR.

28 26 PROGRAM TEMATYCZNY DOTYCZĄCY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO STANOWI ODPOWIEDNIE UZUPEŁNIENIE EFR, LECZ W OBECNEJ SYTUACJI WAHAŃ CEN ŻYWNOŚCI ISTNIEJĄ OGRANICZENIA W KONCEPCJI INSTRUMENTU ŻYWNOŚCIOWEGO PROGRAM TEMATYCZNY DOTYCZĄCY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO (FSTP) 28. FSTP ma bardziej ograniczony zakres niż poprzednia pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego, co zwiększa spójność instrumentów pomocy zewnętrznej UE, a przede wszystkim komplementarność z EFR. Główną cechą nowego podejścia stosowanego w przypadku FSTP jest koncentracja na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym. 25 Komisja Europejska, dokument C/2010/9263 z Głównym zastosowaniem FSTP na poziomie kraju było wspieranie procesu łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (LRRD) w krajach, aby uzupełnić operacje pomocowe Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO) oraz zapewnić podstawy przyszłych interwencji na rzecz rozwoju (np. Sudan, Sierra Leone). Zapewnia on bardziej elastyczne źródło finansowania niż CSP związane z EFR, które mają długi okres programowania i z reguły ograniczone możliwości zmiany strategii w procesie przeglądu okresowego. 30. W ramach FSTP podejmowane są również interwencje w krajach, w których także występuje szczególny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz z uwagi na okoliczności polityczne EFR nie funkcjonuje odpowiednio, co oznacza, że nie jest możliwe ustanowienie CSP (np. Somalia i Zimbabwe), lub w praktyce rząd krajowy nie sprawuje władzy nad całym terytorium (np. Demokratyczna Republika Konga). 31. W wieloletnim programie indykatywnym na lata FSTP pełni nową uzupełniającą funkcję na szczeblu kraju. Jest on wykorzystywany do zapewnienia dodatkowych funduszy niektórym krajom, w których występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz które nie wybrały bezpieczeństwa żywnościowego jako sektora głównego w ramach 10. EFR. Komisja jest obecnie gotowa przyznać takim krajom środki z FSTP, jeżeli polityka dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego jest dla rządu priorytetem i prawdopodobnie zostanie wybrana jako priorytet współpracy z UE w następnym okresie programowania, który rozpoczyna się w 2014 r. Podejście to wynika z faktu, że bezpieczeństwo żywnościowe lub obszary z nim związane były wybierane jako główny sektor w 10. EFR rzadziej niż oczekiwano po zakończeniu finansowania z FSBL (zob. pkt 23 i 25).

29 27 INSTRUMENT ŻYWNOŚCIOWY 32. Instrument żywnościowy miał zapewniać szybką reakcję na kryzys lat spowodowany wahaniami cen żywności w krajach rozwijających się. Biorąc pod uwagę znaczne prace przygotowawcze, które musiała przeprowadzić Komisja, oraz procedury międzyinstytucjonalne niezbędne do ustanowienia instrumentu, utworzenie instrumentu żywnościowego w ciągu dziesięciu miesięcy było znaczącym osiągnięciem Komisji 26. Z drugiej strony w sytuacji międzynarodowego kryzysu wiele może się zmienić w ciągu dziesięciu miesięcy, a w drugiej połowie 2008 r. przed rozpoczęciem wdrażania instrumentu żywnościowego faktycznie nastąpił spadek cen żywności (zob. wykres 6). 33. Ponadto instrument żywnościowy został zaplanowany tylko na krótki okres ( ), chociaż uznano, że wszystkie dane dotyczące kondycji rynków żywnościowych wskazują na to, że skrajne wahania cen żywności mogą występować również w najbliższych latach 27. W rzeczywistości, pomimo że w drugiej połowie 2008 r. ceny żywności gwałtownie spadły, od tamtej pory ponownie stale wzrastają, a w pierwszych miesiącach 2011 r. osiągnęły rekordowo wysoki poziom (zob. wykres 6). Podaje to w wątpliwość stosowność jednorazowej reakcji ad hoc na wzrost cen żywności, jeśli chodzi o rozwiązanie problemu podwyżek cen, które wydają się nie być krótkoterminowym zaburzeniem, lecz częścią wyraźnej, długoterminowej tendencji zwyżkowej. 26 Na podstawie komunikatu Komisji z dnia 20 maja 2008 r. Reakcja na kwestię wzrostu cen żywności Wskazówki dotyczące działania na szczeblu UE (COM(2008) 321 wersja ostateczna) oraz rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie podwyżek cen żywności w UE i w krajach rozwijających się (P6_TA(2008)0229), dnia 16 grudnia 2008 r. przyjęto rozporządzenie (WE) nr 1337/2008. Dnia 30 marca 2009 r. Komisja przyjęła decyzję w sprawie wdrożenia instrumentu żywnościowego. 27 Motyw 1 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1337/2008. WYKRES 6 FAO, WSKAŹNIK CEN ŻYWNOŚCI W LATACH = Źródło: Miesięczne indeksy realnych cen żywności, FAO, styczeń 2002 wrzesień 2011.