UWARUNKOWANIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ POLSKI NA POCZĄTKU DRUGIEJ DEKADY XXI WIEKU

Transkrypt

1 Stosunki M i ę d zzagranicznej y n a r o d opolski w e na początku I n t e r ndrugiej a t i o ndekady a l R XXI e l wieku ations Uwarunkowania polityki S T U D nr 1 2 (t.43) 2011 I A UWARUNKOWANIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ POLSKI NA POCZĄTKU DRUGIEJ DEKADY XXI WIEKU 1. Punkt wyjścia Uwarunkowania polityki zagranicznej państw można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne (międzynarodowe), a w ramach tych dwóch grup na obiektywne i subiektywne. Wewnętrzne uwarunkowania obiektywne polityki zagranicznej Polski obejmują w miarę stałe charakterystyki państwa polskiego jako podmiotu prowadzącego politykę zagraniczną, takie jak: położenie geograficzne i geopolityczne, potencjał demograficzny, gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny oraz system polityczny. Natomiast w grupie uwarunkowań wewnętrznych subiektywnych należy uwzględnić: percepcję środowiska międzynarodowego przez społeczeństwo, media i polityków, reprezentowane koncepcje polityki zagranicznej przez różne siły polityczne oraz jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji. Jako uwarunkowania zewnętrzne o charakterze obiektywnym można będzie potraktować: trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski, pozycję międzynarodową Polski oraz umowne powiązania z innymi państwami i obowiązujące prawo międzynarodowe. Ostatnią grupę stanowią uwarunkowania międzynarodowe subiektywne, takie jak: postrzeganie Polski i Polaków przez otoczenie międzynarodowe, koncepcje polityki zagranicznej innych państw adresowane do lub dotyczące Polski, oraz jakość i aktywność służby zagranicznej i dyplomacji innych państw, z którymi Polska utrzymuje stosunki1. 1 Jest to model uwarunkowań zawarty w: R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej, w: J. Kukułka, R. Zięba (red.), Polityka zagraniczna państwa (Warszawa 1992, s ), a zamieszczony ponownie w zaktualizowanym tekście pt. Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa w pracy: R. Zięba (red.), Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Toruń 2004, s Jego implementację do polityki zagranicznej Polski zob.: J. Zając, Dynamika zmian uwarunkowań polityki zagranicznej Polski w latach , w: R. Chwedoruk, D. Przastek (red.), Dylematy historii i polityki. Księga dedykowana Profesor Annie Magierskiej, Warszawa 2008, s

2 10 Wszystkie te czynniki będą rozpatrywane przy wykorzystaniu heurystycznej techniki analitycznej SWOT (Strenghts Weakness Opportunities Threats). Analiza ta pozwoli spojrzeć na poszczególne uwarunkowania polityki zagranicznej jako mocne i słabe strony oraz szanse i zagrożenia. Takie podejście posłuży do przedstawienia rekomendacji dla formułowania celów i zadań polskiej polityki zagranicznej, a zwłaszcza do wskazania możliwości osiągania zakładanych celów poprzez sugestie wyboru właściwych instrumentów i sposobów pozwalających osiągnąć zakładane cele. 2. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne 2.1. Środowisko geograficzne i położenie geopolityczne Od połowy XVIII w., kiedy upowszechniło się dzieło Monteskiusza O duchu praw (1748 r.), badacze zwracają uwagę na znaczenie czynnika geograficznego dla polityki państw, w tym dla jego polityki zagranicznej2. Istotnymi dla Polski elementami środowiska geograficznego są: położenie w środku Europy, stosunkowo duża zasobność w surowce naturalne i w większości naturalny charakter granic państwowych. Położenie geograficzne jest atutem zwiększającym szanse odgrywania roli kraju tranzytowego, pomostowego dla rozwijania transportu na linii Wschód Zachód. Na długo przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej naukowcy (ekonomiści) i politycy przewidywali możliwości budowy przez nasz kraj linii transportu kolejowego i drogowego łączących Europę Zachodnią z Europą Wschodnią, a nawet Południową z Północno-Wschodnią. Polska powinna być zainteresowana realizacją takich projektów, gdyż przysporzyłoby to dużych korzyści ekonomicznych, przyspieszyłoby realizację programu budowy autostrad i szybkich połączeń kolejowych, a także zwiększałoby atrakcyjność Polski jako kraju pomostu, czy korytarza transportowego. Realizacja tego drugiego zadania umożliwiłaby przyspieszenie urzeczywistnienia postulatu tiry na tory, głoszonego w Polsce przez organizacje ekologiczne, zrzeszenia obywatelskie i drogowców, a realizowanego już w innych krajach (np. w Holandii, Austrii, Francji, Szwajcarii, Republice Czeskiej). Rekomendacja: Polityka zagraniczna RP powinna prowadzić lobbing na rzecz zainteresowania Komisji Europejskiej, międzynarodowych instytucji finansowych i kapitału prywatnego finansowaniem inwestycji budowy autostrad i szybkich połączeń kolejowych. W tych działaniach poza aktywnością 2 J. Frankel, The Making of Foreign Policy: An Analysis of Decision-Making, London 1963, s ; M. Merle, Sociologie des relations internationales, Paris 1974, s ; H.J. Morgenthau, revised by K.W. Thompson, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, brief edition, Boston 1993, s

3 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 11 naszej dyplomacji należałoby wykorzystać polskie przedsiębiorstwa i grupy kapitałowe do dyplomacji ekonomicznej na rzecz przekonania podmiotów zagranicznych do inwestowania w rozbudowę transportu przez terytorium kraju. Działania tego typu mogą stanowić dobry przykład łączenia polityki zagranicznej ze strategią rozwoju kraju. Ważnym atutem środowiska geograficznego Polski jest stosunkowo duża zasobność w surowce energetyczne. W sytuacji wysokiego zaniepokojenia niektórych środowisk politycznych o stan bezpieczeństwa energetycznego należałoby zintensyfikować wysiłki nie na poszukiwaniu alternatywnych dostawców ropy naftowej i gazu ziemnego (bo te nie przyniosły dotychczas żadnych wymiernych rezultatów), lecz na pozyskiwaniu energii z własnych zasobów. Takie możliwości istnieją w postaci gazyfikacji węgla kamiennego. Należałoby powrócić do podejmowanej jeszcze w latach 70. poprzedniego stulecia idei gazyfikacji węgla. W tym celu potrzebne są nowoczesne technologie. Polityka zagraniczna państwa powinna pomóc w zainteresowaniu tym rozwiązaniem i poszukiwaniu zagranicznych inwestorów. Drugim atutem surowcowym jak wynika ze wstępnych badań geologicznych mogą okazać się zasoby gazu z łupków skalnych. Według różnych szacunków podawanych przez media, zasoby tego gazu mogą być bardzo duże (od 1,36 bln m3 do nawet 5,3 bln m3). Należy założyć, że te przewidywania są mocno przesadzone, podobnie jak opinie, że po ich potwierdzeniu nastąpiłby wzrost całości zasobów gazu ziemnego w Europie o 47%, a rosyjski Gazprom zyskałby potężną konkurencję. Nie mniej jednak należy poważnie zainteresować się szansą pozyskania nowych źródeł gazu, nawet jeśli jej prawdopodobieństwo jest 50 na 50 procent. Przemysłowe wydobycie gazu łupkowego może okazać się istotnym uzupełnieniem dla gazu klasycznego. Mimo że perspektywa rozpoczęcia wydobycia gazu z łupków skalnych może rozpocząć realizować się za kilkanaście lat, to już teraz widać duże zainteresowanie polskimi złożami ze strony wielkich międzynarodowych koncernów, a kilkanaście firm prowadzi prace poszukiwawcze. Obecnie dość dowolnie (Ministerstwo Środowiska wydało ponad 60 koncesji) i za bardzo niską cenę są przyznawane koncesje na poszukiwanie gazu łupkowego. Ze względu na szansę, choćby niewielką, poprawienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, należy więc już teraz rozsądnie i kierując się rachunkiem ekonomicznym zająć się poszukiwaniem strategicznych partnerów. Jest to jedno z naczelnych zadań państwa polskiego, a więc i jego polityki zagranicznej. Istotnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej każdego państwa są jego granice. Obecnie nie ma większego znaczenia geograficzny charakter granic, lecz bardzo ważny jest ich aspekt geopolityczny3. Polska ma uznane przez wszystkich sąsiadów granice. Są to w większości granice z naszymi sojusznikami z NATO i Unii Europejskiej. Trzech naszych wschodnich sąsiadów, tj. Rosja, Ukraina i Białoruś, pozostaje Na temat rozumienia tego aspektu zob. C. Jean, Geopolityka, Wrocław 2003, s Szerzej zob. L. Moczulski, Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni, Warszawa 1999; A. Chauprade, Géopolitique: constantes et changements dans l histoire, Paris

4 12 poza tymi dwiema organizacjami. Ze względu na partnerski charakter relacji między NATO a tymi państwami europejskimi, granica wschodnia, choć oznacza rozdział geostrategiczny w Europie, nie stanowi utrudnienia dla utrzymywania konstruktywnej współpracy bilateralnej. Natomiast wschodnia granica Polski stanowi zarazem granicę zewnętrzną UE, umocnioną regulacjami systemu Schengen. To powoduje określone komplikacje w jej przekraczaniu i utrudnia rozwijanie kontaktów między społeczeństwami. Dlatego też Rosja, Ukraina i Białoruś domagają się zniesienia obowiązku wizowego. Ponieważ Polska jest żywotnie zainteresowana otwartością na wschodnich sąsiadów, w tym realizacją programu Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej, powinna kontynuować perswazję wobec swoich partnerów z Unii, aby reżim wizowy wobec Ukraińców i Białorusinów, a także i Rosjan był zniesiony. Polska nie powinna zadowolić się uzgodnieniem na ostatnim szczycie UE Rosja (31 maja 1 czerwca 2010 r.) długoterminowego celu zakładającego możliwość podróżowania w przyszłości bez wiz, lecz powinna odwołując się do tych uzgodnień kontynuować działania4 na rzecz rzeczywistego przybliżenia takiej perspektywy Potencjał ludnościowy Obiektywny charakter ma kolejne uwarunkowanie wewnętrzne, jakim jest potencjał ludnościowy naszego państwa. Dla polityki zagranicznej każdego państwa istotne znaczenie mają takie cechy potencjału demograficznego, jak: liczba ludności kraju, gęstość zaludnienia, tempo przyrostu naturalnego, struktura wieku ludności, skład narodowościowy, wielkość emigracji i liczba imigrantów5. W Polsce mieszka 38,1 mln ludzi, co sytuuje ją na 9 miejscu (przy uwzględnieniu ludności całej Rosji i Turcji) oraz na 6 miejscu w Unii Europejskiej. Już obecnie ma miejsce ujemny przyrost naturalny (-0,4 promil.), a według długookresowej prognozy demograficznej Głównego Urzędu Statystycznego (z 2008 r.) liczba ludności Polski będzie systematycznie zmniejszać się, przy czym tempo tego spadku będzie coraz wyższe wraz z upływem czasu. Przewiduje się, że w 2020 r. ludność Polski zmniejszy się do około 37,8 mln, zaś w 2030 r. do niecałych 36,8 mln6. Ten niekorzystny trend demograficzny stanowi słabą stronę potencjału ludnościowego jako uwarunkowania polityki polskiej. Oznacza rozpoczęcie stopniowego starzenia się społeczeństwa polskiego, a także dalszy spadek wielkości ludności w wieku produkcyjnym. Ten drugi trend mierzony wskaźnikiem zatrudnienia i miernikiem aktywności zawodowej społeczeństwa i tak jest niekorzystny. Wynosi odpowiednio 4 Ministrowie spraw zagranicznych Polski i Rosji, Radosław Sikorski oraz Siergiej Ławrow, skierowali 6 kwietnia 2010 r. do szefowej dyplomacji UE Catherine Ashton wspólny list z apelem o objęcie całego Obwodu Kaliningradzkiego polsko-rosyjską umową o małym przygranicznym ruchu bezwizowym. 5 Zob.: M. Merle, op. cit., s ; D. Colard, Les relations internationales, Paris 1977, s Prognoza ludności na lata , GUS, Warszawa 2009, s. 188.

5 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 13 57% i 62,2%, podczas gdy w całej UE dane te są wyższe (65,4% i 70,5%). Jak podaje Strategia rozwoju kraju niski przyrost naturalny, a właściwie utrzymujący się od połowy lat 90. XX w. niski poziom dzietności, spowoduje duży spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym do 22,6 mln w 2020 r. i 20,8 mln w 2030 r.7 Równocześnie, w wyniku starzenia się społeczeństwa polskiego, następować będzie zwiększanie się liczby osób w wieku poprodukcyjnym, do 8,5 mln w 2020 r. i 9,6 mln w 2030 r. Ta tendencja już teraz stawia przed polską gospodarką rosnące wyzwanie otwierania się na import siły roboczej. Polska stanie przed rosnącą potrzebą otwarcia swojego rynku pracy dla pracowników spoza Unii, a to z kolei będzie implikować potrzebę działań na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Rekomendacja: Uzasadniona jest potrzeba zintensyfikowania zabiegów Polski o złagodzenie reżimu Schengen dla wschodnich sąsiadów. Przybysze z tych krajów wydają się bardziej pożądani i skłonni do adaptacji do norm społeczeństwa polskiego niż pochodzący z innych kręgów kulturowych. W perspektywie nasze państwo powinno być przygotowane do posiadania wypracowanej polityki w sprawie imigrantów Potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny Ponieważ jednym z podstawowych celów polityki każdego państwa jest stwarzanie warunków do zaspokajania rosnących potrzeb materialnych i ogólnocywilizacyjnych społeczeństwa, istotne znaczenie ma potencjał gospodarczy i naukowo-techniczny kraju. Zwłaszcza jest to istotne w kontekście zaprogramowanego przez Unię Europejską rozwoju opartego na wiedzy. Rosnące potrzeby ekonomiczne i cywilizacyjne stwarzają przesłanki do formowania celów i zadań odnoszonych również do polityki zagranicznej państwa. Posiadany potencjał gospodarczy jest także bardzo ważnym elementem siły państwa, co ułatwia oddziaływanie na środowisko międzynarodowe8. Polska jest krajem o niewielkim PKB, który wynosi ponad 350 mld euro (w 2010 r.), co sytuuje nas na 6 miejscu w UE, zaś PKB na jednego mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej stawia Polskę (z ponad 14 tys. euro) na 25 miejscu w Unii, jedynie przed Rumunią i Bułgarią. Jednak kryzys finansowy rozpoczęty jesienią 2008 r. stosunkowo najłagodniej dotknął polską gospodarkę. O ile w całym 2008 r. polski PKB wzrósł o 5% w stosunku do roku poprzedniego, to w 2009 r. o 1,7%, co stanowiło największy przyrost w Europie, podczas gdy UE jako całość odnotowała spadek PKB o 4,1%. 7 Strategia rozwoju kraju , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad 2006 r., s Por. M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, Polityka zagraniczna, Warszawa 1984, s ; Ch. Zorgbibe, Les relations internationals, Paris 1975, s ; R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, Warszawa 1980, s Szerzej zob. D. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton NJ 1985.

6 14 Słabością Polski jest niewielki potencjał naukowo-techniczny. Nakłady na działalność badawczą i rozwojową w relacji do PKB w Polsce wynosiły w 2007 r. tylko 0,57% PKB, co sytuuje nas na piątym miejscu od końca wśród państw UE9. Jest to zdecydowanie za mało, zwłaszcza w zestawieniu z zaniedbaniami z lat poprzednich. Ten stan rzeczy źle rokuje długookresowemu rozwojowi kraju. Gospodarka polska, choć dość elastyczna i dobrze radzi sobie z globalnym kryzysem finansowym, jeśli nie będzie oparta na innowacyjności, to nie sprosta konkurencji w sytuacji, gdy kryzys zostanie przezwyciężony. Ta sytuacja stwarza potrzebę wspierania przez naszą politykę zagraniczną starań o napływ do kraju środków z funduszy i programów UE oraz innych instytucji międzynarodowych, wspierania dążenia Unii do utworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni badawczej, prowadzącej transfer wiedzy w ramach sieci zrzeszających europejskich naukowców światowej klasy. Z potencjałem gospodarczym i naukowo-technicznym wiążą się możliwości państwa w zakresie dysponowania potencjałem militarnym. Posiadanie przez państwo potencjału militarnego, jak się ujmuje w teorii, dostarcza środków wojskowych do prowadzenia polityki zagranicznej, a zwłaszcza polityki bezpieczeństwa10. Polska obecnie posiada armię zawodową w wielkości nie przekraczającej 100 tys. żołnierzy, a zgodnie z realizowanym programem profesjonalizacji sił zbrojnych RP mają one docelowo w końcu 2011 r. osiągnąć wielkość 120 tys. żołnierzy11. Ta armia ma służyć do obrony terytorialnej kraju oraz do udziału w misjach reagowania na kryzysy, prowadzonych przez Unię Europejską i NATO poza ich obszarami traktatowymi oraz do wypełniania zobowiązań sojuszniczych. W procesie tworzenia armii zawodowej bardzo istotne są zachęty finansowe stwarzane dla młodych ludzi. Ponieważ ze względu na ograniczenia budżetowe nie będzie możliwe w przyszłości zachęcanie kandydatów do wojska wysokimi pensjami, trzeba poszukiwać innych, niż finansowe zachęt czyniących wojsko atrakcyjnym miejscem pracy i służby. Jedną z nich jest możliwość wysyłania żołnierzy na misje zagraniczne. W tym kontekście zmiany wymaga decyzja rządu podjęta w grudniu 2008 r. o wycofaniu się Polski z misji pokojowych ONZ. 9 A. Rozmus, K. Cyran, Finansowanie działalności badawczo-rozwojowej w Polsce i innych krajach diagnoza i próba oceny, E-Finanse, finansowy kwartalnik internetowy, (dostęp w styczniu 2011 r.). Autorzy tak komentują te dane: Zbyt niskie finansowanie prac badawczo-rozwojowych w Polsce grozi pogłębieniem się dystansu, jaki dzieli nas przy przechodzeniu od gospodarki opartej na inwestycjach do gospodarki określanej mianem innowacyjnej. Niedoinwestowanie sfery nauki może spowodować, iż w przyszłości Polska nie będzie w stanie konkurować na rynkach wysokich technologii rynkach high-tech, nie tylko z krajami wysoko rozwiniętymi jak Finlandia czy Niemcy, lecz również z krajami, które posiadają zbliżony do naszego poziom rozwoju gospodarczego. 10 Zob. J. Zając, Środki i metody polityki zagranicznej państwa, w: R. Zięba (red.), Wstęp do teorii, op. cit., s ; eadem, Środki polityki bezpieczeństwa państwa, w: M. Ożóg-Radew, R. Rosa (red.), Bezpieczeństwo i prawa człowieka: teoretyczne aspekty bezpieczeństwa i praw człowieka, cz. I, Siedlce 2004, s Por. B. Balcerowicz, Siły zbrojne w stanie pokoju, kryzysu, wojny, Warszawa 2010, s Założenia i cele profesjonalizacji Sił Zbrojnych RP, dokument na stronie internetowej: profesjonalizacja.wp.mil.pl/pl/26.html (dostęp w styczniu 2011 r.).

7 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 15 Obok kwestii wyszkolenia wojska bardzo istotne znaczenie ma wyposażenie go w odpowiedni do wymogów przewidywanych działań (obronnych i reagowania kryzysowego) sprzęt i uzbrojenie. Polski przemysł zbrojeniowy znajduje się w fazie odbudowy po zapaści z początku lat 90. XX w. i nie jest w stanie zapewnić zaopatrzenia wojska w potrzebny i nowoczesny sprzęt. Dlatego kluczowe znaczenie ma udział Polski w budowie europejskiego przemysłu zbrojeniowego i zintegrowanego rynku zaopatrzenia. Ten kierunek zaangażowania powinien być kontynuowany. Konieczne mogą być również dalsze zakupy niektórych rodzajów uzbrojenia poza UE, np. w USA. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. z dnia z 27 grudnia 2007 r.) zakupy większości rodzajów uzbrojenia i sprzętu wojskowego są objęte obowiązkiem zawarcia umowy offsetowej. Oznacza to, z jednej strony ułatwienie finansowe dla polskiej gospodarki (gdyż będzie częściowo rekompensować wydatki poniesione na zakupy uzbrojenia), a z drugiej utrudnienie w zdobywaniu oferentów potrzebnego sprzętu wojskowego. Zaopatrzenie w uzbrojenie powinno być dopasowane do przyjętej wizji charakteru Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z prognozą opracowaną przez Departament Transformacji MON do 2030 r. polskie siły zbrojne będą składać się z pięciu podstawowych komponentów: Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych, Marynarki Wojennej, Wojsk Specjalnych oraz Żandarmerii Wojskowej. W ramach sił zbrojnych wyodrębnione zostaną również Wojska Informacyjne stanowiące odpowiedź na przeniesienie części przyszłej walki w sferę informacyjną (elektroniczną, psychologiczną i medialną)12. Zakłada się, że ogólna liczebność sił zbrojnych zmniejszy się, co będzie efektem coraz większego udziału sprzętu wojskowego i systemów uzbrojenia opartego na nowoczesnych technologiach. Coraz większe znaczenie będzie zyskiwał podział sił zbrojnych według określonych, funkcjonalnych zestawów sił o połączonym charakterze. Będą to siły reagowania i siły stabilizacyjne tworzone na bazie jednostek bojowych i wsparcia bojowego oraz siły zintegrowanego zabezpieczenia. Zadania wyznaczone siłom zbrojnym RP będą wymuszać zwiększone zapotrzebowanie na nowoczesny sprzęt, uzbrojenie i technologie oparte na mikroelektronice i teleinformatyce, a także na osiągnięciach w zakresie nauk biologicznych, nanotechnologii i pozyskiwania nowych źródeł energii. To stwarzać będzie rosnące potrzeby dokonywania kosztownych zakupów. Rekomendacja: Z racji tego, że generalnie technika wojskowa jest droga, słusznym wydaje się prowadzenie badań nad nowymi rodzajami uzbrojenia i technikami informatycznymi mogącymi znaleźć zastosowanie w wojsku. Zwłaszcza istotne są w tej drugiej grupie badania przy wykorzystaniu względ12 Wizja Sił Zbrojnych RP 2030, Ministerstwo Obrony Narodowej, Departament Transformacji, Warszawa, maj 2010 r.

8 16 nie dużego potencjału naukowego Polski oraz przy współpracy z Europejską Agencją Obrony. Polska jako kraj słabszy ekonomicznie od średniej państw członkowskich NATO i UE powinna zapewniać sobie dostęp do nowoczesnego uzbrojenia poprzez integrację polskiego przemysłu zbrojeniowego z przemysłem państw unijnych i sojuszniczych, umiędzynarodowieniu badań, uczestnictwie w międzynarodowych programach badawczo-rozwojowych i produkcyjnych oraz projektach wspólnych zakupów sprzętu wojskowego. To, łącznie z konsolidacją własnego przemysłu obronnego będzie zapewniać interoperacyjność (jednolitość) uzbrojenia i sprzętu wojskowego13. Generalnie należy stwierdzić, że nowoczesny oparty na wiedzy potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny oraz obronny państwa stwarzają instrumenty oddziaływania na zagranicę na płaszczyźnie stosunków ekonomicznych, finansowych i naukowo-technicznych oraz wojskowych. Środki i metody tego oddziaływania są zależne także od postępu w dziedzinie komunikowania, przetwarzania danych oraz w zakresie naukowych metod rozpoznania i analizy procesów zachodzących w środowisku międzynarodowym System społeczno-polityczny Z racji tego, że państwo jest podmiotem prowadzącym politykę zagraniczną, ważne uwarunkowania dla tej polityki stwarza charakter i struktura szeroko rozumianego jego systemu społeczno-politycznego14. Polska od ponad dwudziestu lat jest państwem demokratycznym, w którym organy władzy są wyłaniane w wyborach powszechnych. Jest to ważna cecha polskiego systemu politycznego. Jednak system ten nie jest jeszcze w pełni dojrzały, co przejawia się w niskiej kulturze politycznej rządzących i dominujących na scenie politycznej partii politycznych. Prowadzi to do eliminowania z wpływu na decyzje w polityce zagranicznej partii opozycyjnych, zwłaszcza mających małą reprezentację w Sejmie i generalnie do nieliczenia się ze stanowiskiem mniejszości. Po przystąpieniu Polski do NATO, a w końcówce rokowań akcesyjnych z Unią Europejską (w 2002 r.) 13 Zob. R. Zięba, J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski. Ekspertyza, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2010 r., s Ch. Zorgbibe, op. cit., s ; M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, op. cit., s Na znaczenie charakteru systemu politycznego dla polityki zagranicznej państwa zwracają uwagę przede wszystkim przedstawiciele nurtu liberalnego w teorii stosunków międzynarodowych. Twierdzą oni, że demokratyczne systemy polityczne korzystnie wpływają na politykę zagraniczną, czyniąc ją przewidywalną i pokojową. Zob. B. Russett, Grasping the Democratic Peace: Principles for a Post-Cold War World, Princeton 1993; Ch. Layne, Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace, International Security 1994, t. 19, nr 2, s. 5 49; R.H. Ullman, Enlarging the Zone of Peace, Foreign Policy 1990, nr 80, s Odmienny pogląd na ten temat zaprezentował znany amerykański politolog Charles A. Kupchan, który twierdzi, że żaden typ reżimu politycznego (a więc także demokracja), kultury czy żaden region nie mają monopolu na budowanie trwałego pokoju, gdyż najważniejsza jest wola polityczna państw zainteresowanych wspólnym jego tworzeniem, zarówno państw demokratycznych jak i niedemokratycznych. Zob. idem, How Enemies Become Friends: The Sources of Stable Peace, Princenton Oxford 2010.

9 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 17 doszło do wyraźnego złamania dotychczas istniejącego konsensusu w kluczowych sprawach polityki zagranicznej (stosunek do UE i polityka wobec Rosji). Przejawem kompletnego lekceważenia przez rządzących (różnych opcji politycznych) zdania opinii publicznej (a zarazem ich niskiej kultury politycznej) było podjęcie decyzji o przyłączeniu się Polski do amerykańskiej interwencji w Iraku wiosną 2003 r. oraz trwające następnie pięć lat zaangażowanie w stabilizowanie tego kraju. Ta i inne decyzje w polityce zagranicznej wielokrotnie były podejmowane na podstawie wąskich bieżących interesów, nieopartych na rozumnej kalkulacji uwzględniającej długofalowe interesy narodowe, lecz w myśl strategii bandwagoning do polityki Stanów Zjednoczonych, zwłaszcza w czasie prezydentury George a W. Busha15. Znanym wyrazem upartyjnienia polityki zagranicznej państwa polskiego była prowadzona w latach polityka budowania tzw. IV RP16. Ponieważ mechanizm artykulacji potrzeb i interesów nie został zmieniony, aby uniknąć pokusy prowadzenia działań w podobnym stylu, należałoby rozbudować organy doradcze prezydenta, rządu i ministra spraw zagranicznych. Pewne istotne kroki w tym kierunku już zrobiono powołując nową, opartą na szerszej podstawie politycznej, Radę Bezpieczeństwa Narodowego i Komisję Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego. Należy iść dalej w tym kierunku, zasięgając opinii środowisk naukowych, biznesu, twórców kultury, działaczy samorządowych. Poważnej zmiany wymaga podejście Ministra Spraw Zagranicznych do charakteru i kształtu instytucjonalnego sieci instytucji doradczych. Zwłaszcza wątpliwości wzbudza powierzanie Polskiemu Instytutowi Spraw Międzynarodowych prowadzenia badań naukowych (z zakresu spraw międzynarodowych) w sytuacji, gdy czołowi jego analitycy nie mają poważnego cenzusu naukowego17 oraz opieranie się na opiniach organizacji pozarządowych, w których są zamawiane ekspertyzy na każdy temat. Rezultat jest taki, że do urzędników państwowych i polityków zbyt często trafiają opinie takie, jakie są przez nich oczekiwane. Ważną rolę w systemie politycznym naszego kraju pełnią wolne media, aspirujące do reprezentowania całej opinii publicznej18. Tymczasem niektórzy dziennikarze, redakcje gazet czy stacji telewizyjnych prowadzą własną politykę, wolną od odpowiedzialności. Dziennikarska pogoń za sensacją, jeśli jest połączona z polityczną misyjnością przynosi często poważne szkody obrazowi Polski i Polaków w świecie 15 Zob. J. Zając, Bandwagoning w polskiej polityce zagranicznej, Przegląd Zachodni 2009, nr 3, s P. Grudziński, Państwo inteligentne. Polska w poszukiwaniu międzynarodowej roli, Toruń 2008, s Szerzej zob. P.M. Kaczyński, Polska polityka zagraniczna w latach : co po konsensusie?, Warszawa Zob. Regulamin organizacyjny Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (z 2 czerwca 2010 r.), 18, ust Na temat roli opinii publicznej i grup nacisku jako uwarunkowaniach procesu decyzyjnego w polityce zagranicznej państw zob.: J. Frankel, op. cit., s ; G.A. Craig, A.L. George, Force and Statecraft: Diplomatic Problems of our Time, New York 1995, s

10 18 oraz utrudnia prowadzenie rozumnej polityki zagranicznej. Często zdarzało się, że niektórzy dziennikarze swoimi bardzo subiektywnymi wypowiedziami psuli stosunki Polski z Unią Europejską, Niemcami, Rosją czy Białorusią. Rekomendacja: Czas dojrzał już do tego, aby Prezes Rady Ministrów czy Minister Spraw Zagranicznych zaczęli odbywać spotkania z szefami redakcji czy mediów, by zainteresować ich konstruktywnym podejściem do wspomagania naszej polityki zagranicznej. O tym, że istnieje taka potrzeba świadczy choćby sensacyjno-spiskowe podejście niektórych mediów do procesu wyjaśniania katastrofy samolotowej pod Smoleńskiem w kwietniu 2010 r. Wyraźnie nie służy ono rozpoczynającemu się pojednaniu polsko-rosyjskiemu. Rolą mediów w demokratycznym państwie powinno być rzetelne informowanie i współuczestniczenie w społecznej kontroli prowadzonej przez państwo polityki zagranicznej, a nie zastępowanie tegoż państwa. Polityka zagraniczna jest polityką publiczną państwa, a nie żadnych innych podmiotów. Powinna zatem być prowadzona wyłącznie przez konstytucyjnie upoważnione do tego organy państwa. 3. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne 3.1. Percepcja środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów Percepcja środowiska międzynarodowego przez własne społeczeństwo, media i kręgi rządzące oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów stanowią podstawę subiektywnych uwarunkowań wewnętrznych polityki zagranicznej państwa. W procesie postrzegania swojego środowiska międzynarodowego przez państwo i społeczeństwo kształtuje się i zmienia wizerunek innych podmiotów oraz zjawisk międzynarodowych. Postrzeganie międzynarodowe może być mimowolne, spontaniczne lub też dokonywane profesjonalnie z udziałem specjalistów. Generalnie, postrzeganie środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów są zależne od kultury politycznej, poziomu wykształcenia społeczeństwa oraz od reprezentowanego przez nie systemu wartości, przekonań religijnych i dominującej ideologii. Percepcja stanowi krok wstępny do zdobywania wiedzy o nim i do formułowania ocen i wniosków dla polityki zagranicznej. Ponieważ rzeczywistość międzynarodowa jest bardzo złożona, a do obserwatora dociera różna informacja prawdziwa, nie w pełni prawdziwa lub zgoła fałszywa, dlatego percepcja tej rzeczywistości może być adekwatna lub stanowić tylko mispercepcję Zob. np.: R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton 1976; J. Vogler, Perspectives on the Foreign Policy System: Psychological Approaches, w: M. Clarke, B. White

11 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 19 Jeśli percepcja jest adekwatna do rzeczywistości, pozwala zrozumieć świat i właściwie określać granice swobody i możliwości osiągania celów polityki zagranicznej. Wiedza o środowisku zewnętrznym umożliwia także dostrzeganie potrzeby nowego określania celów, podejmowania decyzji, dyferencjacji środków i metod prowadzenia polityki zagranicznej. Natomiast, jeśli dominuje fałszywa świadomość na temat zachodzących procesów w otoczeniu międzynarodowym, sprzyja to formułowaniu błędnych ocen i nieodpowiednich zaleceń dla polityki zagranicznej. Często zdarzająca się owa mispercepcja jest tylko naturalnym skutkiem ograniczeń poznawczych podmiotów postrzegających i zwykłego braku ich profesjonalizmu. Bardzo ważne znaczenie ma tutaj doświadczenie historyczne, które rzutuje na sposób postrzegania otoczenia własnego państwa oraz rozumienia własnych interesów narodowych i państwowych20. Historyczne motywacje narodowe współkształtują bieżące postawy społeczne wobec sąsiadów i innych narodów, a oddziałuje to negatywnie na racjonalność polityki zagranicznej państwa. Przykładami tego typu obciążeń dla polityki zagranicznej Polski, poczynając od 1918 r., są z jednej strony, stale żywe w świadomości społeczeństwa polskiego wątki martyrologiczne i resentymenty wobec Rosjan i Niemców oraz przypisywana sobie szczególna rola wśród narodów środkowej części Europy, a z drugiej strony uproszczone i wypaczone postrzeganie świata zewnętrznego21. Zdecydowany powrót do tzw. polityki historycznej22, zainicjowany przez polskie partie prawicowe na początku obecnej dekady bardzo skomplikował relacje państwowe z Rosją i Niemcami. Ten psychospołeczny kompleks uwarunkowań polityki zagranicznej, mający jakoby określać charakter narodowy 23 Polaków, w dalszym ciągu stanowi czynnik osłabiający naszą politykę zagraniczną, odciąga ją od pragmatycznego układania stosunków z sąsiadami, co widać zwłaszcza w relacjach z Rosją. Rekomendacja: Ta diagnoza skłania do wniosku, że nasze państwo powinno podjąć duży i wielotorowy wysiłek na rzecz doprowadzenia do pojednania polsko-rosyjskiego. Zwłaszcza, że ze strony Rosji od (red.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems Approach, Aldershot 1989, s ; J. Kukułka, Postrzeganie międzynarodowe, Stosunki Międzynarodowe 1992, t. 16, s Zob. M. Stolarczyk, Czynnik narodowy w polityce zagranicznej państw, Studia Nauk Politycznych 1985, nr 1, s Zob. S. Bieleń, Deficyt realizmu w polskiej polityce zagranicznej, Stosunki Międzynarodowe/International Relations 2008, t. 38, nr 3 4, s Szerzej zob. A. Wolff-Powęska, Polskie spory o historię i pamięć. Polityka historyczna, Przegląd Zachodni 2007, nr 1, s W literaturze zachodniej jako charakter narodowy określa się bliżej niezdefiniowany kompleks psychospołecznych czynników wpływających na politykę zagraniczną państw. Zob.: A.F.K. Organski, World Politics, New York 1958, s ; A. Brodersen, National Character: An Old Problem Re-examined, w: J.N. Rosenau (red.), International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory, New York 1961, s ; J. Frankel, International Relations in a Changing World, Oxford 1988, s

12 20 jesieni 2009 roku nadchodzą wyraźne sygnały, że jest gotowa na takie pojednanie. Wielotorowe podejście Polski nie powinno ograniczać się tylko do aktywności rządu i prezydenta, ale włączać szerokie kręgi społeczeństwa, twórców kultury, naukowców, dziennikarzy, młodzież, organizacje społeczne, samorządy lokalne. Pozytywnym krokiem jest podjęcie idei pojednania przez rosyjską Cerkiew prawosławną i polski Kościół katolicki Koncepcje polityki zagranicznej różnych sił politycznych w Polsce Na podstawie całokształtu uwarunkowań wewnętrznych oraz międzynarodowych, w każdym demokratycznym państwie formułowane są przez działające siły polityczne koncepcje polityki zagranicznej. Rząd i inne upoważnione do tego organy realizują jedną wybraną, bądź zbudowaną jako wypadkowa różnych programów, koncepcję. Koncepcja polityki zagranicznej państwa stanowi pewien przemyślany, wyobrażony stan rzeczy i spraw, który zdaniem jej autorów powinno się urzeczywistniać. Jest więc kategorią subiektywną należącą do sfery świadomości społecznej: wyraża wartości i interesy społeczeństwa (narodu), które mają być realizowane poprzez stosunki państwa ze środowiskiem międzynarodowym. Te wartości i interesy przybierają w koncepcji postać systemu celów podstawowych (strategicznych). Koncepcja, będąc ogólnym planem działania, nie jest w pełni ujawniana. Natomiast opinii publicznej jest udostępniona jedynie doktryna polityki zagranicznej, która zawiera spójny wewnętrznie i zhierarchizowany system celów, w którym cele niższej rangi służyć mają realizacji celów podstawowych. Z kolei konkretyzację doktryny stanowią programy, które określają kierunki, płaszczyzny, środki i metody działania polityki zagranicznej25. Jeżeli w społeczeństwie istnieje konsensus różnych sił politycznych co do podstawowych założeń polityki zagranicznej, można mówić o jednej koncepcji tej polityki. W ramach koncepcji mogą być formułowane i ogłaszane różne doktryny, a w konsekwencji liczne programy działania. Po odejściu przez środowiska prawicowe i populistyczne od konsensusu na początku obecnej dekady w Polsce zaczęły konkurować ze sobą oparte na różnych inspiracjach ideowych koncepcje polityki zagranicznej. Rozpoczął się wtedy spór o generalia, czyli o podstawowe cele i kierunki polityki zagranicznej. Obecnie spór 24 W końcu września 2009 r. w Polsce przebywała na zaproszenie Episkopatu Kościoła katolickiego delegacja Rosyjskiej Cerkwi prawosławnej, złożona z mnichów z klasztoru spod Ostaszkowa. Było to pierwsze spotkanie przedstawicielu obu kościołów. Ze strony prawosławnej wyszła inicjatywa przygotowania wspólnej deklaracji z apelem o pojednanie, na wzór słynnego listu biskupów polskich do niemieckich ( Przebaczamy i prosimy o przebaczenie ) z listopada 1965 r. Przedstawiciele obu kościołów rozmawiali o tym, jak poprawić chłodne relacje między Polską i Rosją. Rosyjska Cerkiew prawosławna jest najlepszym partnerem dla Polaków w tym dialogu, ponieważ wbrew oficjalnej państwowej linii jednoznacznie potępia zbrodnie stalinizmu. Zob. R. Zięba, Czy w stosunkach polsko-rosyjskich możliwe jest przejście od polityki historycznej do polityki perspektywicznej?, Przegląd Zachodni 2009, nr 3, s R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa, op. cit., s. 27.

13 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 21 ten toczy się w trzech kwestiach: stosunku do USA, roli Polski w Unii Europejskiej oraz stosunku do Rosji. Generalnie scena polityczna jest podzielona na dwa obozy. Pierwszy stanowią Platforma Obywatelska, SLD i PSL, które reprezentują koncepcję polityki proeuropejskiej, proatlantyckiej i pragmatycznej polityki wschodniej, a drugi Prawo i Sprawiedliwość, wspierane przez inne drobne ugrupowania prawicowe, dążące do realizowania polityki nacjonalistycznej opartej na bandwagoning wobec USA, eurosceptycyzmie i antyrosyjskim nastawieniu w polityce wschodniej. Te dwie zasadnicze orientacje zakładają, że są w stanie odmiennie, ale skutecznie realizować interesy narodowe Polski. Toczący się spór przybierał dotychczas różne formy i miał zmieniającą się ostrość. Tym, co podważało wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej były kłótnie o kompetencje w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej między prezydentem a rządem w latach Natomiast pozytywny charakter może mieć ucywilizowanie sporu, poprzez sprowadzenie go do debaty na forum komisji sejmowych, plenum Sejmu, Rady Bezpieczeństwa Narodowego i innych konstytucyjnych i doradczych organów państwa Jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji Istotną rolę w polityce zagranicznej każdego państwa odgrywa jakość oraz aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji. Chodzi tu zarówno o mocno akcentowaną przez część autorów (głównie zwolenników behawioryzmu) wagę czynnika ludzkiego, kwalifikacje i predyspozycje osobowościowe polityków i urzędników, jak i o cały system organizacyjny służby zagranicznej i dyplomacji26. Bez wątpienia wpływ polityków: przywódców państw, szefów rządów, ministrów spraw zagranicznych czy parlamentarzystów na politykę zagraniczną, jest bezpośredni i bardzo duży, gdyż to właśnie oni są jej aktorami i decydentami. Istotne znaczenie miał wybór w lipcu 2010 r. nowego prezydenta RP. Zwłaszcza, że jego poprzednik wykazywał bardzo duże zaangażowanie w proces kształtowania i prowadzenia polityki zagranicznej. Prezydent Bronisław Komorowski stara się aktywnie i konstruktywnie uczestniczyć w kreowaniu polskiej polityki zagranicznej, zarazem wspierać rząd Donalda Tuska. W procesie realizacji polityki zagranicznej państw najbardziej bezpośrednio jest zaangażowany personel służby zagranicznej i dyplomacji. Rola tych służb nadal pozostaje duża, mimo znaczącego wpływu na ich funkcjonowanie stale dokonującego się postępu naukowo-technicznego. Niezmiernie ważne są więc kwalifikacje i predyspozycje indywidualne osób w nich zatrudnionych. One bowiem w największym stopniu realizując decyzje zwierzchników i podejmując własne decyzje operacyjne mogą A.F.K. Organski, op. cit., s ; R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, op. cit., s ; D. Colard, op. cit., s ; J.-B. Duroselle, L evolution des formes de la diplomatie et son effet sur la politique étrangère des Etats, w: La politique étrangère et ses fondements, Paris 1954, s

14 22 przyczyniać się do zapewnienia efektywności i racjonalności tej polityki. Polska po 20 latach transformacji dorobiła się kompetentnego i stabilnego zespołu dyplomatów. Ich aktywność w decydującej mierze zależy od jakości i otwartości na propozycje konkretnych rozwiązań ze strony decydentów politycznych. Ważna też jest umiejętność stałego obserwowania pola polityki zagranicznej i wsłuchiwania się w opinie ekspertów i zagranicznych dyplomatów. 4. Uwarunkowania międzynarodowe (zewnętrzne) 4.1. Trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski Ponieważ każde państwo przynależy do systemu międzynarodowego i podlega adaptacji do jego reguł musi uwzględniać strukturę systemu i zachodzące w nim procesy27. Procesy te wyłaniają trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej. Najważniejsze dla każdego państwa są te trendy, które zachodzą w najbliższym jego otoczeniu międzynarodowym. Chodzi o bliskość w znaczeniu powiązań danego państwa oraz bliskość terytorialną. Stopień uzależnienia polityki zagranicznej państwa od trendów ewolucji sytuacji międzynarodowej bywa różny; warunkują go atrybuty siły państwa i możliwości wpływu na innych uczestników stosunków międzynarodowych. Na przykład kraje dysponujące dużym potencjałem gospodarczym czy militarnym w mniejszym stopniu muszą się liczyć z uwarunkowaniami środowiska zewnętrznego. Zatem bardziej niezależne politycznie (suwerenne) są wielkie mocarstwa, niż państwa małe i słabe. Ogólnie można stwierdzić, że oddziaływanie trendów ewolucji stosunków międzynarodowych podobnie jak i innych czynników zewnętrznych na politykę zagraniczną państw odbywa się w powiązaniu z oddziaływaniem uwarunkowań wewnętrznych tej polityki. A) Ewolucja NATO Dla Polski, będącej członkiem NATO, najważniejsza obecnie jest ewolucja jego koncepcji strategicznej. Polska jako większy konsument niż producent bezpieczeństwa aktywnie uczestniczyła od wiosny 2009 r. w dyskusji na temat nowego dokumentu strategicznego Sojuszu28, a bezpośredni udział w tzw. Grupie Mędrców brał 27 Na tę okoliczność zwracają uwagę przede wszystkim przedstawiciele neorealizmu (realizmu strukturalnego), np. Kenneth N. Waltz w pracy Theory of International Politics (New York 1979, s. 72 i n.). Por. D. Allen, The Context of Foreign Policy Systems: The Contemporary International Environment, w: M. Clarke, B. White (red.), op. cit., s ; Ch. Farrands, The Context of Foreign Policy Systems: Environment and Structure, w: ibidem, s ; M. Webber, M. Smith i in., Foreign Policy in a Transformed World, Harlow 2002, s Stanowisko Polski w sprawie nowej koncepcji strategicznej NATO zawarł prezydent Bronisław Komorowski w artykule dla Gazety Wyborczej. Polska domagała się potwierdzenia funkcji obronnej Sojuszu

15 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 23 były minister spraw zagranicznych Adam Daniel Rotfeld. 19 listopada 2010 r. szczyt NATO w Lizbonie przyjął nową koncepcję strategiczną Sojuszu, wyznaczającą jego cele jak deklarowano na kolejną dekadę29. Sukcesem Polski było potwierdzenie kluczowego zobowiązania NATO do utrzymania zdolności do kolektywnej obrony terytorialnej (artykuł 5). Równocześnie Warszawa poparła zamierzenie kontynuowania przez NATO misji wykraczających poza dyspozycje tego artykułu, poza granicami Sojuszu, łączące środki polityczne, wojskowe i cywilne w jedno całościowe podejście, uzgadniane i ewentualnie prowadzone wespół z partnerami Sojuszu. Opowiedziała się także za sformułowaniem, że zapewnianie bezpieczeństwa strefy euroatlantyckiej ma być oparte na szerokiej sieci partnerstwa z krajami i organizacjami na całym globie, zaś współpraca NATO Rosja ma znaczenie strategiczne i przyczynia się do tworzenia wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa, jako że bezpieczeństwo NATO i Rosji jest splecione ze sobą 30. To drugie sformułowanie oznacza poważne wyzwanie dla Polski31, a jednocześnie stanowi odejście od lansowanej przez zapisanej w jego artykule 5 z ewentualnym poszerzeniem o ataki cyberterrorystyczne. W związku z tym Polska żądała równomiernego rozmieszczenia i modernizacji infrastruktury obronnej Sojuszu, a w tym: a) zagwarantowania aktualizacji planów ewentualnościowych (na wypadek pojawienia się jakiegoś zagrożenia lub kryzysu u naszych granic) pierwszy taki plan Polska otrzymała w 2001 r. [ ], b) dalszych inwestycji w infrastrukturę obronną NATO na terytorium Polski; c) dokończenia podjętych jeszcze w końcu poprzedniej dekady prac zmierzających do utworzenia sił szybkiego reagowania Sojuszu; d) wspólnych ćwiczeń jednostek NATO, gdyż to dopiero przygotowuje je do sprawnego i skutecznego współdziałania w przypadku wyższej konieczności. Polska opowiadała się także za»inteligentnym«kontynuowaniem operacji reagowania kryzysowego oraz akcentowała starą tezę, że NATO powinno być fundamentem jedności Zachodu i obecności USA w Europie. Powtarzała poparcie dla idei dalszego rozszerzenia NATO, w tym o Ukrainę i Gruzję jeśli spełnią kryteria do członkostwa. Nie było jasne stanowisko Polski w sprawie rozwoju partnerstwa między NATO a Rosją. Prezydent Komorowski z przeddzień lizbońskiego szczytu powiedział jedynie: Wierzę w to, że w miarę korzystnych zmian, które zachodzą w Rosji i które mogą przybliżyć ten kraj do Zachodu, sami Rosjanie nie będą dostrzegać w takim rozwoju sytuacji zagrożenia dla ich interesów. Zob. Prezydent Bronisław Komorowski, Sojusz z przyszłością, Gazeta Wyborcza z 18 listopada 2010 r. 29 Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation adopted by Heads of State and Government in Lisbon, 19 November Sojusz Północnoatlantycki oświadczył, że jest zdeterminowany, aby poszerzać konsultacje polityczne i praktyczną współpracę z Rosją w obszarach wspólnych interesów, włączając w to obronę przeciwrakietową, zwalczanie terroryzmu, narkotyków, piractwa i promowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa międzynarodowego. Dla dialogu i wspólnych działań będzie wykorzystywał możliwości stworzone przez Radę NATO Rosja (pkt 34). 31 Świadczy o tym wywiad prasowy udzielony przez b. przedstawiciela Polski przy NATO Jerzego M. Nowaka. Powiedział on m.in.: Natomiast nie ukrywajmy stosunek do Rosji jest jednym z najtrudniejszych zagadnień. Rosja jest nam potrzebna, a my jesteśmy potrzebni Rosji, może nawet my jej bardziej. Trzeba jej pomagać w zbliżeniu z nami. Uważam jednak, że deklaracje niektórych państw NATO wobec Rosji idą za daleko. Prezydent Sarkozy mówił we wrześniu o stworzeniu wspólnej strefy bezpieczeństwa z Rosją, spotkał się w tej sprawie z Angelą Merkel i Dmitrijem Miedwiediewem w Deauville, choć jak się okazało swojej inicjatywy nie uzgadniał ani z NATO, ani z Radą NATO Rosja, ani z Unią Europejską, nie mówiąc o Trójkącie Weimarskim. (Tymczasem minister Radosław Sikorski w TVN24 w audycji Fakty

16 24 poprzednią administrację amerykańską (George a W. Busha) koncepcji NATO jako sojuszu globalnego czy skrzynki z narzędziami wykorzystywanymi przez doraźne koalicje formowane przez Stany Zjednoczone. Polska choć wyraźnie z podejrzliwością poparła proklamowanie nowego partnerstwa strategicznego między NATO a Federacją Rosyjską. Trzeba jednak otwarcie przyznać, że pomimo przyjęcia takich zapisów w nowej koncepcji strategicznej w NATO nadal będzie wywoływał zatroskanie dylemat czy rozbudowywać zdolności obronne Sojuszu, czy jego funkcje charakterystyczne dla organizacji bezpieczeństwa zbiorowego. Polsce zależeć powinno przede wszystkim na tych pierwszych. Jeśli do tego uwzględnimy zadeklarowane w nowej koncepcji strategicznej kontynuowanie przez NATO polityki otwartych drzwi do Sojuszu (pkt 27), problem się pogłębia i sprowadza do zasadniczego pytania, czy NATO nadal będzie skutecznym gwarantem naszego bezpieczeństwa i obrony. Rekomendacja: Redefinicji wymaga dotychczasowa teza polityki polskiej, mocno opowiadająca się za dalszym rozszerzaniem NATO. Zgodnie z komunikatem przyjętym (pod naciskiem USA i Polski) na szczycie Sojuszu w Bukareszcie w kwietniu 2008 r. w przyszłości do NATO powinny dołączyć Ukraina i Gruzja. W czerwcu 2010 r. przywódcy Ukrainy jasno oświadczyli, że rezygnują ze starań o przystąpienie do Sojuszu. Niestabilność wewnętrzna w Gruzji i konfliktowe stosunki tego państwa z Rosją raczej eliminują je z grupy kandydatów do NATO. Oznacza to, że rewizji wymaga stanowisko Polski w sprawie wschodniego rozszerzenia, tym bardziej, że w dokumencie z Lizbony znalazła się teza, że NATO dąży do prawdziwego strategicznego partnerstwa z Rosją, a rozwijanie współpracy z nią ma strategiczne znaczenie, gdyż przyczynia się do tworzenia wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa. Pozostaje więc ewentualny południowo-wschodni kierunek rozszerzania NATO o kolejne państwa pojugosłowiańskie. po Faktach 27 października 2010 r. mówił, że wszystko było uzgodnione przyp. R.Z.) W dzisiejszym świecie jednostronne działania nie mogą być skuteczne. Wpływowi niemieccy dyplomaci Wolfgang Ischinger i Ulrich Weisser pisali we wrześniu w New York Times, że nie sposób wciągać Rosję do współdziałania z NATO, równocześnie stosując wobec niej środki zabezpieczenia militarnego. Niestety, twarda rzeczywistość narzuca konieczność takiego dwutorowego działania i poszanowania także interesów Europy Środkowej, a do dyplomacji należy, jak to dobrze zrobić, nie antagonizując Rosji. [ ] Chcemy nawet daleko idącego, ale»wspólnie kontrolowanego«zbliżenia,»wspólnie«to znaczy także z Rosją. Dlatego mówię o przejściowości obecnej sytuacji. Moim zdaniem nie ma sprzeczności w tym, aby z jednej strony rozwijać współdziałanie z Rosją, a z drugiej uwzględniać w tym kontekście interesy bezpieczeństwa i sąsiedzkie doświadczenia historyczne Polski i krajów Europy Środkowo-Wschodniej w NATO, oczywiście bez obsesji. To ma być proces, a nie jednorazowy akt. Polsce zależy na współpracy Rosji z Sojuszem, ale nie jest to możliwe bez uwiarygodnienia Moskwy w dziedzinie bezpieczeństwa. To jest niesprzeczne z ideą polityki dwutorowej, którą zaproponowała Rada Mędrców pod przewodnictwem Albright. Co ważne, decyzje co do skali zbliżenia leżeć będą nie tylko po stronie sojuszu, ale również po stronie Rosji. Rosja nie lubi być pouczana i instruowana. Sama powinna dojść do wniosku, że opłaca się jej budować środki militarnego zaufania. Zob. Niech NATO działa z automatu, Gazeta Wyborcza z 27 października 2010 r.

17 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 25 Wyzwaniem w tym dla Polski pozostaje, jak dalej rozwijać partnerstwo z Rosją? Polska popiera ten postulat tylko ogólnie, a konkretyzacji wymaga zaproponowana formuła nowej koncepcji strategicznej NATO. Niektórzy politycy z państw Sojuszu zastanawiają się, jak to zrobić. Skrajnym postulatem jest propozycja kilku polityków niemieckich (w tym b. ministra obrony Volkera Rühe) przyjęcia Rosji do NATO32. To wywołuje zaniepokojenie w Polsce33, uwrażliwionej na zagrożenia własnego bezpieczeństwa, mogące wychodzić ze Wschodu. Rekomendacja: Trzeba będzie konstruktywnie się włączyć do tej debaty, jeśli chcemy mieć wpływ na rzeczywistą politykę wschodnią NATO. Polska powinna wypowiadać się w tej sprawie nie tylko na forum organów Sojuszu, ale także starać się wypracować wspólne stanowisko z sojusznikami, wykorzystując mechanizmy konsultacyjne przewidziane dwustronnymi układami politycznymi lub na forum takich ugrupowań jak Trójkąt Weimarski czy Grupa Wyszehradzka. Kolejny problemem wiążącym się z ewolucją NATO jest kwestia kontynuacji jego misji stabilizacyjnej w Afganistanie. Śmierć kolejnych polskich żołnierzy nie powinna skłaniać decydentów do podejmowania jakiś wymuszonych decyzji. Należy natomiast dokonać opartej na zimnej kalkulacji ponownej oceny potrzeby naszego zaangażowania w operacji ISAF, odpowiedzieć sobie na następujące pytania: czy operacja ta rzeczywiście służy naszym interesom narodowym? czy przyczynia się do umocnienia naszego bezpieczeństwa narodowego? czy umacnia lub osłabia wiarygodność Sojuszu Północnoatlantyckiego? Rozwój wydarzeń w Afganistanie pokazuje coraz wyraźniej, że NATO tę wojnę przegrywa oraz że prowadzona operacja nie przybliża zakładanej stabilizacji i porozumienia politycznego w Afganistanie. Lizbońska decyzja Sojuszu o wycofaniu się w 2014 r. z Afganistanu nie powinna nikogo zadowalać. Decyzja władz Polski o przekształceniu pod koniec 2012 r. naszej obecności w Afganistanie w misję szkoleniową jest półśrodkiem, zwłaszcza że Bronisław Komorowski, jeszcze jako marszałek Sejmu i pełniący obowiązki prezydenta, zwrócił się do rządu o przygotowanie strategii wyjścia polskich wojsk z Afganistanu w 2012 r. Zdaniem rządu 32 W marcu 2010 r. grupa wpływowych niemieckich polityków i generałów opowiedziała się w artykule opublikowanym w tygodniku Der Spiegel za otwarciem drzwi NATO dla Rosji. Ich zdaniem wstąpienie Rosji do NATO, a nawet perspektywa takiej akcesji znacznie wzmocniłyby Sojusz Północnoatlantycki. Pod artykułem podpisali się były minister obrony (za czasów Helmuta Kohla) Volker Rühe, były ambasador Niemiec w Polsce Frank Elbe, a także dwóch generałów: były przewodniczący Komitetu Wojskowego NATO Klaus Nauman i wiceadmirał Ulrich Weisser, który wcześniej stał na czele Komitetu Planowania w niemieckim ministerstwie obrony. Zob. Ex-Verteidigungsminister Volker Rühe fordert Aufnahme Russlands in die Nato, Der Spiegel z 6 marca 2010 r. 33 Pomimo tego minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski występując 30 marca 2009 r. w Toruniu na IV Debacie Kopernikańskiej stwierdził, że wyobraża sobie przyjęcie w przyszłości Rosji do NATO.

18 26 RP czas pozostawania polskiego kontyngentu wojskowego w Afganistanie zależeć będzie od rozwoju sytuacji w tym kraju. Rekomendacja: Polska powinna pilnie rozpocząć rozmowy z sojusznikami w ramach NATO i bilateralne, przede wszystkim z USA, na temat zakończenia operacji wojskowej w Afganistanie. Nie należy rozmawiać z nimi poprzez media (jak to czyniono w trakcie kampanii prezydenckiej w Polsce w 2010 r.), lecz kanałami dyplomatycznymi i na forum organów NATO. Polska wzmocni swoją wiarygodność nie poprzez pogrążanie się w przegrywanej wojnie, która oddala zapowiadane polityczne porozumienie w Afganistanie, lecz przekonując sojuszników, że należy się z niej wycofać. Siłą wojskową nie buduje się porozumienia narodowego, a Afgańczycy sami muszą do tego dojrzeć. Można im w tym pomagać politycznie i ekonomicznie. Tę rolę powinny odgrywać inne podmioty niż NATO, takie jak ONZ, wielkie mocarstwa, sąsiedzi Afganistanu i Unia Europejska. Polska powinna się starać przekonać do tego przede wszystkim swojego głównego sojusznika, tj. Stany Zjednoczone. B) Ewolucja Unii Europejskiej w kierunku kompleksowej wspólnoty bezpieczeństwa Unia Europejska po wejściu w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.) stała się kompleksową organizacją międzynarodową, która realizując program wszechstronnej integracji rozszerzyła współpracę państw członkowskich na sferę bezpieczeństwa i obrony. Zapisanie w artykule 42 ust. 7 tego traktatu klauzuli solidarności typu casus foederis uczyniło z niej również instytucję zbiorowej obrony, na wzór sojuszy polityczno-wojskowych. Wprawdzie droga do stworzenia unijnego systemu obrony terytorialnej jeszcze jest daleka, to jednak już od kilku lat Unia Europejska staje się partnerem NATO w zapewnianiu bezpieczeństwa w Europie i w rejonach odległych. Polska słusznie wykazuje zwiększone zainteresowanie włączaniem się w unijną Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, o czym świadczy zaangażowanie w tworzenie nowych grup bojowych, w prace Europejskiej Agencji Obrony oraz nawiązanie w 2009 r. strategicznej współpracy z Francją w kwestiach bezpieczeństwa i obrony34. Unia Europejska przyjęła w grudniu 2003 r. Europejską Strategię Bezpieczeństwa (dokument: Bezpieczna Europa w lepszym świecie). W dokumencie tym scharakteryzowano globalne wyzwania i zagrożenia dla bezpieczeństwa państw UE, wychodzące z jej środowiska międzynarodowego, oraz sformułowano dwa cele strategiczne, tj. ochronę bezpieczeństwa UE i promowanie reprezentowanych przez nią wartości, przy czym zalecono wzmocnienie WPZiB i EPBiO. W konkluzji stwierdzono, że UE posiada potencjał do wnoszenia poważnego wkładu zarówno w eliminowanie zagro34 Zob. R. Zięba, Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie, Warszawa 2010, s

19 Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku 27 żeń, jak i czynienie świata bardziej bezpiecznym; wskazano, że UE może wywierać wpływ na skalę globalną. Jako główną metodę tego oddziaływania uznano podejście multilateralne ( efektywny multilateralizm )35. Po pięciu latach w grudniu 2008 r., w czasie prezydencji francuskiej w UE, wydała tzw. raport Solany (pt. Utrzymanie bezpieczeństwa w zmieniającym się świecie), w którym oceniono realizację Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, a także zawarto propozycje, mające na celu polepszenie jej implementacji oraz zmierzające do jej uzupełnienia. Generalnie istotę tego sprawozdania zawiera zawarta w nim myśl: UE dokonała istotnego postępu w ostatnich pięciu latach. Jesteśmy uznawani za ważnego kontrybutora na rzecz uczynienia świata lepszym. Ale, mimo osiągniętych postępów, wdrożenie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa wciąż nie zostało ukończone. Aby wykorzystać swój pełny potencjał, UE musi być jeszcze spójniejsza i aktywna i musi jeszcze bardziej wzmocnić swoje zdolności. Raport ten przyznaje, że UE nie jest jeszcze skuteczna w prowadzeniu swojej polityki bezpieczeństwa. Zwraca uwagę na szybko zmieniające się otoczenie zewnętrzne UE i powstające ciągle nowe zagrożenia i wyzwania. Na końcu stwierdza: Aby zbudować bezpieczną Europę w lepszym świecie, musimy więcej robić, by wpływać na wydarzenia. I musimy to robić teraz 36. Po opublikowaniu tego dokumentu w unijnym Instytucie Studiów nad Bezpieczeństwem i czołowych think-tanks w Europie Zachodniej (Royal Institute for International Affairs, Institut de Relations Internationales et Stratégiques, Friedrich Ebert Stiftung, Opex Fundación Alternativas i in.) rozpoczęła się intensywna dyskusja na temat, co Unia Europejska powinna robić w sprawach bezpieczeństwa37. Niestety, w Polsce takiej dyskusji nie było. Generalnie należy skonstatować, że UE stoi przed następującymi głównymi wyzwaniami, które powinny być uwzględnione w dalszych pracach nad uczynieniem jej kompleksową wspólnotą bezpieczeństwa, a Polska powinna zgłosić odpowiednie propozycje już w czasie sprawowania prezydencji w UE w drugiej połowie 2011 r. 35 Tekst zob. w: From Copenhagen to Brussels. European Defence: Core Documents, Vol. IV, Compiled by A. Missiroli, Chaillot Paper 2003, nr 67, s Omówienie zob.: S. Biscop, The European Security Strategy: A Global Agenda for a Positive Power, Aldershot Report on the Implementation of the European Security Strategy Providing Security in a changing world, Brussels, 11 December 2008, w: European Security and Defence: Core Document 2008, Vol. IX, Compiled by Catherine Glière, Chaillot Paper nr 117 z lipca 2009 r., s Najważniejszymi opracowaniami z tych debat są publikacje: Á. de Vasconcelos (red.), Quelle défense européenne en 2020? (Union européenne Institut d Etudes de Securité), Paris 2010; S. Biscop, J. Howorth, B. Giegerich, Europe: a Time for Strategy (Egmont, Royal Institute for International Relations), Egmont Paper nr 27 ze stycznia 2009 r.; A Future Agenda for the European Security and Defence Policy (ESDP), (Fondacion Alternatives, OPEX Observatori de Politica Exterior Española, Egmont Royal Institute for International Relations, IRIS Institute Français de Relations Internationales et Stratégiques), Working Paper, Madrid, Paris, Berlin, Brussels, luty 2009 r.

20 28 Rekomendacje: Potrzeba wypracowania całościowej ( wielkiej strategii ) strategii polityki zagranicznej UE, w formie jednego dokumentu stanowiącego wspólne ramy wszystkich aspektów WPZiB od bezpieczeństwa i obrony po klasyczną politykę zagraniczną oraz wszelką aktywność zewnętrzną (ekonomiczną) Komisji Europejskiej. Całościowe strategiczne myślenie w UE pozwoli jej być bardziej efektywną i widoczną w świecie, o co apeluje m.in. raport Solany z 2008 r. Potrzeba wypracowania jasnej strategii militarnej. Unia Europejska, jeśli chce się liczyć w grze jako światowy aktor polityki bezpieczeństwa, musi wyraźnie przemówić w sprawach militarnych. Strategia ta powinna ustalić priorytety zaangażowania (terytorialne, branie odpowiedzialności za ochronę (R2P) i angażowanie się na rzecz zapewniania bezpieczeństwa ludzkiego (human security) odpowiednio do posiadanych zasobów. Chodzi o zaangażowanie w misje reagowania kryzysowego i operacje obrony terytorialnej. Unia Europejska, powinna doprowadzić do jasnego porozumienia w sprawie, jak dochodzić do ustanowienia własnego systemu obrony terytorialnej. W tym celu powinna określić zdolności militarne na potrzeby misji ekspedycyjnych i obrony terytorialnej. Krokiem wstępnym mogłoby być wypracowanie białej księgi o obronie europejskiej. Strategia militarna powinna określić sposoby przyspieszenia procesu transformacji sił zbrojnych UE, rekonstrukcji przemysłu zbrojeniowego i stworzenia bardziej konkurencyjnego Europejskiego Rynku Zaopatrzenia Obronnego (EDEM) oraz podjęcia wspólnych europejskich przedsięwzięć w zakresie rozwoju badań i technologii. Wreszcie strategia militarna UE powinna być kompatybilna z nową strategią bezpieczeństwa narodowego USA (z maja 2010 r.) i nową koncepcją strategiczną NATO, a także proponować ramy instytucjonalne współdziałania z USA i NATO w sprawach bezpieczeństwa i obrony38. Zgłaszając ww. propozycje Polska mogłaby wypełnić konkretną treścią zapowiedzi deklaracji o bezpieczeństwie i obronie podpisanej 5 listopada 2009 r. przez premiera Donalda Tuska i prezydenta Nicolasa Sarkozy ego39. Pozwoliłoby to zwiększyć rolę Polski w rozwoju WPBiO, tym bardziej, że zaangażowanie Wielkiej Brytanii (współautorki deklaracji z Saint Malo z grudnia 1998 r.) na tym polu wyraźnie osłabło. Równocześnie może to być dobrze odebrane również przez USA, które za prezydentury Baracka Obamy opowiedziały się za umocnieniem partnerstwa z Unią Europejską. C) Dylemat: rozszerzanie UE czy spowolnianie procesu integracyjnego? Unia Europejska znalazła się po rozszerzeniu w latach 2004 i 2007 r. na granicy swoich możliwości absorpcyjnych. W odpowiedzi na obawy z tym związane szefowie państw 38 R. Zięba, Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE strategie i wyzwania, w: Pytania o Europę. Opinie ekspertów, Komisja Europejska Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 2010, s Deklaracja Francusko-Polskiego Szczytu w sprawie Bezpieczeństwa i Obrony, Paryż, 5 listopada 2009 r.