Funkcje polityki fiskalnej

Transkrypt

1 LOGO Krzysztof Marczewski BudŜet zadaniowy a funkcje polityki fiskalnej w Polsce

2 Plan wystąpienia 1) Trzy funkcje polityki gospodarczej w sferze finansów publicznych 2) Kwestia realizacji funkcji alokacyjnej w ramach budŝetu zadaniowego 3) Kwestia realizacji funkcji redystrybucyjnej w ramach budŝetu zadaniowego 4) Kwestia realizacji funkcji stabilizacyjnej w ramach budŝetu zadaniowego 5) Wnioski i rekomendacje

3 Funkcje polityki fiskalnej Funkcje (cele) polityki fiskalnej/budŝetowej (wg Musgrave a): alokacyjna dostarczanie dóbr publicznych, czyli proces, w którym ustala się poziom i strukturę dostaw dóbr publicznych redystrybucyjna dostosowanie podziału dochodów i bogactwa do tego, co społeczeństwo uwaŝa za stan sprawiedliwy, stabilizacyjna wykorzystanie polityki fiskalnej jako instrumentu utrzymywania, bez nadmiernych wahań, wysokiego stanu zatrudnienia, racjonalnego poziomu cen i właściwej stopy wzrostu gospodarczego

4 Funkcja alokacyjna polityki fiskalnej W ramach funkcji alokacyjnej kluczowe znaczenie ma właściwa identyfikacja i pomiar zapotrzebowania społecznego na poszczególne dobra publiczne. Niezbędne jest zorientowanie budŝetu zadaniowego na dostarczanie tych dóbr na poziomie poŝądanym przez odbiorców, co jest szczególnie waŝne przy wyznaczaniu planowanego poziomu wykonania i co powinno być realizowane za pomocą konsultacji społecznych. Konieczne jest szerokie rozpowszechnianie raportów dotyczących efektywności i skuteczności realizacji zadań, a takŝe intensywne ich wykorzystywanie w debatach parlamentarnych nad celami polityki gospodarczej rządu oraz budŝetem państwa, jak i w debatach społecznych w mediach z udziałem instytucji pozarządowych, środowisk akademickich, grup eksperckich).

5 Wydajność techniczna i dwa sposoby jej poprawy Większość krajowej literatury jako główny cel implementacji budŝetu zadaniowego stawia racjonalizację czy teŝ poprawę technicznej wydajności wydatkowania środków budŝetowych poprzez ich redukcję do niezbędnego poziomu. Nie jest to jednak jedyny i na ogół najbardziej poŝądany społecznie sposób poprawy technicznej wydajności wydatków publicznych. Przykład: Jeden nakład - finansujący dostawę dwu dóbr publicznych Q1 i Q2 ZałóŜmy, Ŝe przy danym poziomie nakładu i strukturze dostaw tych dóbr (linia OAB) występuje rozziew między moŝliwym do osiągnięcia (OB) i faktycznie realizowanym poziomem dostaw tych dóbr (OA), czyli niska wydajność techniczna ponoszonego nakładu.

6 Wydajność techniczna i alokacyjna 1 nakład dwa dobra Q 2 U U B C A C A B 0 Q 1

7 Sposoby poprawy wydajności technicznej Istnieją dwa sposoby poprawy wydajności technicznej nakładu: -przez obniŝenie nakładu utrzymując dotychczasowy niski poziom zaspokojenia popytu na te dobra, ale w rezultacie zwiększając wydajność techniczną z OA/OB do OA/OA, albo -przez zwiększenie realizowanego poziomu dostaw -przy danym poziomie nakładu, w rezultacie zwiększając wydajność techniczną z OA/OB do OB/OB. W pierwszym wypadku poziom satysfakcji społecznej wyrazi się izokwantą funkcji dobrobytu społecznego na niskim poziomie U, zaś w drugim wypadku na wysokim poziomie U.

8 Czy wydatki publiczne w Polsce są bardzo wysokie? Udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB w Polsce i w strefie euro w latach w % Strefa euro Polska

9 Wydajność alokacyjna Satysfakcję społeczną moŝna teŝ poprawić poprzez odpowiednią zmianę kierunków przeznaczenia nakładu i w rezultacie zmianę struktury dostaw poszczególnych dóbr publicznych. Oznacza to poprawę tzw. wydajności alokacyjnej nakładu. I tak przy nakładzie umoŝliwiającym dostawę dóbr na poziomie OA zmiana struktury dostaw z OAB na OA B (czyli wzrost dostaw dobra Q1 kosztem dobra Q2) pociąga za sobą przejście na nieco wyŝszą niŝ U izokwantę funkcji dobrobytu społecznego przechodzącą przez punkt A. Zaś przy nakładzie umoŝliwiającym dostawę dóbr na poziomie OB taka sama zmiana struktury dostaw spowoduje przejście na nieco wyŝszą niŝ U izokwantę funkcji dobrobytu społecznego przechodzącą przez punkt B.

10 Indeks preferencji wydatkowych A jak wygląda alokacja wydatków publicznych w Polsce w kontekście międzynarodowym? Referencyjny indeks preferencji wydatkowych IP i = n i = 1 n w i = 1 w i w * i w i * i gdzie: w i wydatki na i-tą funkcję COFOG w badanym kraju w i * - wydatki na i-tą funkcję COFOG w kraju (grupie krajów) odniesienia

11 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 Preferencje wydatkowe w Polsce w 2008 roku Preferencje wydatkowe w Polsce na tle preferencji wydatkowych w strefie euro w 2008 roku wg funkcji COFOG Ochrona środowiska Sprawy gospodarcze Bezpieczeństwo i porządek publiczny Obrona narodowa Działalność ogólnogospodarcza Ochrona socjalna Edukacja Organizacja wypoczynku, kultura i religia Ochrona zdrowia Gospodarka mieszkaniowa i komunalna Polska Strefa euro=100

12 200,0 175,0 150,0 125,0 100,0 75,0 50,0 Preferencje w Polsce i u sąsiadów z EŚW Preferencje wydatkowe w krajach Europy Środkowej na tle preferencji wydatkowych w strefie euro w 2008 roku wg funkcji COFOG Obrona narodowa Działalność ogólnogospodarcza Ochrona środowiska Sprawy gospodarcze Bezpieczeństwo i porządek publiczny Ochrona socjalna Edukacja Organizacja wypoczynku, kultura i religia Ochrona zdrowia Gospodarka mieszkaniowa i komunalna Czechy Węgry Polska Słowacja Strefa euro=100

13 170,0 160,0 150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 Zmiany preferencji wydatkowych w latach Preferencje wydatkowe w Polsce na tle preferencji wydatkowych w strefie euro w latach w funkcji COFOG Ochrona środowiska Sprawy gospodarcze Bezpieczeństwo i porządek publiczny Obrona narodowa Działalność ogólnogospodarcza Ochrona socjalna Edukacja Organizacja wypoczynku, kultura i religia Ochrona zdrowia Gospodarka mieszkaniowa i komunalna Strefa euro=100

14 Struktura wydatków na ochronę socjalną Struktura wydatków w ramach funkcji "ochrona socjalna" w krajach Europy Środkowej w 2008 roku w % 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Ludzie starzy Rodziny i dzieci Bezrobotni Wykluczeni społecznie Pozostałe cele Czechy Węgry Polska

15 Struktura wydatków na ochronę zdrowia 55,0 w % Struktura wydatków w ramach funkcji "ochrona zdrowia" w krajach Europy Środkowej w 2008 roku 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Leki, urządzenia i sprzęt medyczny Lecznictwo ambulatoryjne Lecznictwo szpitalne Pozostałe cele Czechy Węgry Polska

16 Kategorie wydatków wg stopnia ich efektywności Wydatki publiczne finansowane są głównie z podatków, których nakładanie powoduje pogorszenie alokacji czynników produkcji w gospodarce, bieŝąco obniŝając dobrobyt społeczny. Jednak z drugiej strony, wydatki publiczne poprzez ich odpowiednią alokację mogą poprawić efektywność gospodarki narodowej i zwiększyć dobrobyt w dłuŝszym horyzoncie. Kategorie wydatków wg Komisji Europejskiej: Kategoria 1: płatności odsetkowe Kategoria 2: wydatki na świadczenia emerytalne, konsumpcję zbiorową i wynagrodzenia pracowników administracji publicznej Kategoria 3: wydatki na ochronę socjalną (niepełnosprawni, bezrobotni, dzieci i rodziny, wykluczeni społecznie, dodatki mieszkaniowe) Kategoria 4: wydatki na edukację, aktywne polityki rynku pracy, ochronę zdrowia, prace badawczo-rozwojowe i nakłady inwestycyjne na środki trwałe

17 Efektywność wydatków publicznych Efektyw ność Efektywność wydatków publicznych wg rodzajów Kategoria 2 Kategoria 3 + B Kategoria 4 A Wydatki/PKB - C Kategoria 1 E F D Źródło: Public finance in EMU-2002, ECFIN 2002

18 Struktura wydatków wg kategorii w % Struktura wydatków w krajach Europy Środkowej w 2008 roku wg kategorii efektywnościowych 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Kategoria 1 Kategoria 2 Kategoria 3 Kategoria 4 Czechy Węgry Polska

19 Funkcja redystrybucyjna polityki fiskalnej Właściwa realizacja funkcji redystrybucyjnej poprzez sprawiedliwą dystrybucję dochodów ma istotny wpływ na poziom dobrobytu społecznego. Funkcja dobrobytu społecznego A. Sena: WDS = Y pc ( 1 G ) gdzie: Y pc realny dochód per capita G współczynnik Giniego

20 Źródło: OECD Nierówności dochodowe w Polsce na tle krajów OECD Czechy Francja Węgry Niemcy Hiszpania Japonia Wielka Brytania Włochy Polska USA Meksyk 0,5 0,47 0,44 0,41 0,38 0,35 0,32 0,29 0,26 0,23 0, ca 2005 OECD-2005 Dania

21 Wskaźnik dobrobytu społecznego w Polsce Średni realny dochód ekwiwalentny i wskaźnik dobrobytu społecznego (1996 = 100) 124,00 120,00 116,00 112,00 108,00 104,00 100,00 96, Średni dochód ekwiwalentny Dobrobyt społeczny Źródło: Aksman (2010)

22 Efektywność redystrybucji w Polsce Efekt redystrybucyjny netto = współczynnik Giniego dla dochodów netto minus współczynnik Giniego dla dochodów pierwotnych Lata Współczynnik Giniego dla dochodów pierwotnych 0,3508 0,3536 0,3658 0,3701 dla dochodów netto 0,3037 0,3128 0,3195 0,3319 Efekt redystrybucyjny netto -0,0471-0,0408-0,0463-0,0382 Źródło: Aksman (2010)

23 Funkcja stabilizacyjna polityki fiskalnej Efektywnej realizacji funkcji stabilizacyjnej budŝetu słuŝą wielkość jego wydatków w relacji do PKB oraz siła oddziaływania tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury. Składowe deficytu sektora instytucji rzadowych i samorządowych w latach deficyt w % PKB skladowa cykliczna w % PKB Deficyt faktyczny Deficyt strukturalny Składowa cykliczna Źródło: Program konwergencji - III/2010

24 Kwestia reguł wydatkowych W Planie rozwoju i konsolidacji finansów publicznych ogłoszonym 29 stycznia br. zaproponowano dwie reguły wydatkowe: 1) Reguła wydatkowa: wszystkie niesztywne wydatki mają rosnąć co najwyŝej w tempie planowanej inflacji + 1 punkt proc., gdy relacja dług publiczny / PKB przekracza 50% 2) Reguła budŝetowa: gdy relacja dług publiczny / PKB < 50% wydatki mają rosnąć co najwyŝej w tempie określonym przez pułap: tempo planowanej inflacji + przeciętne tempo wzrostu wolumenu PKB z ostatnich 4-6 lat 1 punkt proc.

25 ZałoŜenia przykładu ZałoŜenia: 1) Tempo inflacji = 3% p.a. 2) Udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem = 75% 3) Wydatki sztywne rosną w tempie nominalnego PKB 4) Przeciętne tempo wzrostu wolumenu PKB z ostatnich 4-6 lat = 4%

26 Skutki Tempo wzrostu wolumenu PKB w % Tempo wzrostu wydatków elastycznych w %= reguła wydatkowa Zmiana udziału wydatków elastycznych w PKB w pkt. proc Tempo wzrostu wydatków ogółem w % 2,50 3,25 4,00 4,75 5,50 6,25 Zmiana udziału wydatków ogółem w PKB w pkt. proc. 0,50 0,25 0,00-0,25-0,50-0,75 Tempo wzrostu wydatków elastycznych w % = reguła budżetowa Zmiana udziału wydatków elastycznych w PKB w pkt. proc Tempo wzrostu wydatków ogółem w % 3,00 3,75 4,50 5,25 6,00 6,75 Zmiana udziału wydatków ogółem w PKB w pkt. proc. 1,00 0,75 0,50 0,25 0,00-0,25 Źródło: obliczenia własne

27 Komentarz JuŜ przy tempie wzrostu wolumenu PKB przekraczającym 2% wydatki budŝetowe mają, w relacji do PKB, ulegać ograniczaniu. Natomiast przy przeciętnym tempie wzrostu PKB (4% p.a.) reguła wydatkowa oznacza spadek udziału wydatków elastycznych w PKB aŝ o 3 pkt. proc. rocznie, a wydatków ogółem o 0,75 pkt. proc. rocznie. Tylko nieco mniej w przeciętnych warunkach koniunkturalnych redukuje udział wydatków w PKB reguła budŝetowa. Czy jest potrzebny i realistyczny stały spadek udziału wydatków publicznych w PKB? Ponadto reguła wydatkowa poprzez swoją niewraŝliwość na zmiany pozycji koniunkturalnej gospodarki moŝe zakłócać albo wręcz uniemoŝliwiać działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury po stronie wydatkowej budŝetu przy tempie wzrostu PKB w przedziale 1%-3%.

28 Wnioski i rekomendacje 1) BudŜetowanie zadaniowe doskonale nadaje się do realizacji funkcji alokacyjnej polityki fiskalnej w zgodzie z preferencjami społecznymi. Potrzebna jest jednak do tego odpowiednia organizacja procesu debaty społecznej i parlamentarnej i działania edukacyjne wobec mediów i opinii publicznej. 2) Polityka redystrybucji dochodów musi odzwierciedlać stosunek społeczeństwa do nierówności społecznych. Zbyt silna redukcja funkcji redystrybucyjnej moŝe mieć negatywny wpływ na efektywność gospodarowania w długim horyzoncie (straty kapitału ludzkiego i społecznego). 3) Reguły wydatkowe muszą być budowane z uwzględnieniem moŝliwości swobodnej realizacji funkcji stabilizacyjnej budŝetu, a więc w szczególności swobodnego funkcjonowania automatycznych stabilizatorów koniunktury, takŝe w warunkach 2%-4% tempa wzrostu wolumenu PKB.

29 LOGO DZIĘKUJĘ